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編者按：本文主要從城鄉統籌規劃必須建立在充分的資源調查和供需分析基礎之上；城鄉統籌的主要矛盾；城鄉統籌中政府職能的發揮；城鄉統籌的產業整合和要素流動；基礎設施和社會公共服務的城鄉辯證分析進行講述。其中，主要包括：沒有進行過充分調查研究的城鄉統籌規劃要么起不到作用，要么對工作是一種誤導、城鄉統籌的主要矛盾、解決城鄉統籌主要矛盾的突破口——打開閘門、層工作的領導和干部最深刻的體會和煩惱是，許多人一遇上矛盾和問題就找政府，有些事情按他們的話講“跟政府一點關系也沒有”、城鄉產業整合的方式、經濟要素的城鄉流動、不少專家學者認為：城鄉統籌就是要使城市與農村的基礎設施和社會公共服務均等化等，具體材料請詳見：

十七大報告提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。*成為了我國首批城鄉統籌綜合實驗區之一。如何搞好城鄉統籌工作，實現城鄉經濟、社會和文明的和諧，是當前我市甚至全國的一項重要工作。城鄉差異是由于長期的體制、機制原因以及城鄉本身的內在特征決定的，實現城鄉統籌是一項十分艱巨而長遠的任務。本文就城鄉統籌工作中的一些事項闡述如下觀點。

一、城鄉統籌規劃必須建立在充分的資源調查和供需分析基礎之上

同志說：“沒有調查研究就沒有發言權”。沒有進行過充分調查研究的城鄉統籌規劃要么起不到作用，要么對工作是一種誤導。

調查研究的內容主要分為二個方面，一是資源；二是市場。

資源是一切可以生產產品或提供服務的一切要素。包括：其一，生產力要素。1、科學技術水平現狀、發展潛力，在各行業的分布情況、運用能力、運用現狀和推廣潛力等；2、勞動力數量、受教育程度、勞動力在各專業勞動中的熟練程度、勞動力結構、勞動力接受再教育能力和產業轉型能力，勞動力的流入流出質和量等；3、生產資料的數量、質量及其分布，現有生產能力及其在各產業的分布，生產資料的先進性和生產方式科學性，生產資料的成新度，更新改造成本和周期；4、能源現狀及分布，能源盈虧及能源補償機制等；現有產品數量和質量，更換產品的可能性和預期成本，產品的競爭優勢和劣勢，以及形成優劣的原因；5、基礎設施現狀、利用程度，基礎設施更新周期，改造潛力和改造成本；6、生產組織的理念、管理和發展意識；7、礦產資源的品種、數量、品質；8、土地資源的數量、利用現狀和近遠期利用預測等。其二，環境因素。1、社會的文明程度，包括誠信、民主、精神、生活習慣、環境意識等；2、生態環境情況，包括生態的自我調節能力、污染物現狀、治污能力等；其三，政府能力和政策因素。政府能力包括公務員廉潔程度、創新能力、決策能力、執行能力、工作規范程度、體制和機制的科學性、政府的統籌能力，人才的挖掘、利用能力等。政策因素包括，國家對地區的政策，在全國的比較，以及政策的可利用性、利用的價值指數，政策價值的地區間比較，政策的后續開展程度等。

資源決定了最有效率的產品和服務的供給的品種、數量。

市場是大家所熟悉的名詞，但是對于城鄉統籌的調查分析內容，有特定的指向。其一，市場是一個開放性的，全球一體化的市場。其二，市場是一個競爭的、動態的市場，既包括了市場的總體容量，又包含了市場的競爭者和現有市場份額分配情況，還包括了市場未來的變化趨勢。其三，市場是一個相對于供給的概念，一個地區所進行的城鄉統籌調查，是與其最優產品和服務供給相對應的概念，既要在近期考慮現實中產品的銷售半徑，又要考慮長遠的產品和服務銷售半徑。

通過以上調查的基礎分析，確定了最有效率的產品和服務的供給分布圖和最佳市場分布圖。將兩者進行重疊，從而找出最具效益的產品和服務。并以此作為城鄉統籌規劃的原始依據。

二、城鄉統籌的主要矛盾

（一）城鄉統籌的主要矛盾

城鄉統籌是一個繁雜的發展課題，需要辦的事很多，面臨的矛盾和問題數不勝數。如何做好城鄉統籌，關鍵是抓住主要矛盾，找準突破口，方能使城鄉統籌的整盤棋活起來。那么，城鄉統籌的主要矛盾是什么？

現代社會較高的物質文明和社會化大生產與農村原始生產力和生產方式的矛盾是城鄉統籌的主要矛盾。生產力是決定一切的最具革命性的力量，它不僅決定了生產方式，更決定社會意識和上層建筑，甚至包括生活習慣。落后的生產力產生不了先進的體制、科學管理和先進、開放、民主的意識，也是造成城鄉差異、城鄉二元化結構的根本原因。不能從根本上提高農村勞動力，改變農村落后的生產方式，一切努力都是無源之水，無本之木。

馬克思說：“生產力是人類征服和改造自然的能力”。隨著理論的發展，我們認識到農村的生產力是農業生產者利用自然資源和社會資源過程中所體現的勞動效率、技術水平、生產方式。具體體現為人均GDP，科學技術的開發、運用水平、加工的非手工程度、各環節的信息利用水平和效果、產品的加工能力和加工深度等。最能綜合體現、并具有可比性的生產力水平評價指標是人均收入水平。最具有長遠深刻影響力的指標是科學技術開發、運用水平。

（二）解決城鄉統籌主要矛盾的突破口——打開閘門

從矛盾本身我們可以看出：這種矛盾本身就存在解決的重要優勢和機遇。這個機遇就是矛盾本身所體現的落差，一是農村原始的勞動工具與現代已存在和普遍使用的先進生產工具的落差；二是農村原始的生產方式與現代先進的社會化大生產之間的落差；三是農村原始的生產技術與現代高科技的農業技術之間的落差。解決農村生產力落后的問題不是發展生產力，而只是將生產力的潛力發揮出來。這種落差就好象閘門兩邊的二大水域，一邊很高，一邊很低，只要放開閘門，借助自然的力量，很快就能使兩邊水位平衡。

1、什么是現代社會的普遍文明和落后農村的閘門？

之所以叫閘門，就是一種阻止生產要素流動的體制和機制。一是限制農村主要生產資料流動和最佳配置的土地管理制度；二是限制和影響勞動力在各行各業自由、合理流動的戶籍制度。

農村土地制度主要包括兩方面內容：集體所有制和農民的承包責任制。這種制度曾為最大限度以容納農村勞動力，保障廣大農民的最低生活要求，維護農村的社會穩定和提高農民的生產積極性起到了重大作用。但是隨著工業化的發展，這種制度越來越不適應當前經濟和社會的發展，造成后果：其一，無法發揮市場經濟的資源配置功能，違背了經濟規律的要求，造成長期效率低下；其二，劃小了經營單位，使專業化生產、規律化效益和科學技術在廣大的人均耕地水平低的成為禁區；其三，阻礙了農民擁有財政性收入和生產積累，制約了擴大再生產，從根本上影響了金融資本向農村的流動；其四，割裂了城鄉內在的生產聯系，防礙了城市的技術、管理、人才向農村流動，也使農村產品需求不能得到提高。

2、土地制度和戶籍制度破冰條件和步驟

一個問題正在被全社會關心“三農”問題的人士所關注：國家為什么不對農村土地和戶籍解禁？

我認為其原因如下：擔心由此產生的巨大風險，一是土地兼并導致大量失地農民的產生，從而誘發大的不安定因素；二是農民長期以來的封閉和缺乏市場經濟生存能力導致農民的大面積破產。擔心高效率的生產方式將產生更多的農村剩余勞動力，而二、三產業的吸納能力有限，從而造成更多、更嚴重的失業問題；三是農村人口大量無序涌入城市，導致城市品質下降和入城農民的更加貧困。

誠然，一下子放閘肯定會造成較多的問題和無法想象的混亂，其中一個重要的原因就是眾多的農村人口與有限的資源和勞動力市場需求的問題沒有得到根本解決。同時，我們也應當認識到，農民也并不是很多人想象中的低素質和不開化，“子非魚，安知魚之樂”，歷史告訴我們，擁有自由的人會作出基本合理的判斷和選擇。同時，這個閘門的打開是漸進的，是一個不斷創造條件的過程。

其一，對外貿易政策、產業政策、貨幣政策必須兼顧農村勞動力轉移和提供更多就業機會。加大對外出口的方針不能變，積極開展對外勞務輸出，特別是尋求與我國還有落差的國家和地區，如非州；世界工廠的地位不能丟，勞動密集型的產品在相當長一斷時間內還應當占工業生產的相當大的份額；人民幣升值步伐應當放緩。

其二，農業的小型機械化和精耕細作應作為主要的農業生產方式。農業的生產更加專業化，并逐步形成農業生產專業化勞務和商品流通中介組織組織，如專門從事播種、收割、技術指導等專業化服務隊伍，既能保證有限的機器設備充分利用，又能擴大農村市場化程度，提高農業生產的效率效果。同時也能使部分農民從直接的土地經營者變為脫離土地的農村勞務提供者。

其三，強力推進科學技術在農村的運用水平，使單位農業用地的產出價值有質的飛躍。

其四，科學、合理、充分地利用農村閑置土地。在當前土地嚴重不足的情況下，土地的閑置也是相當驚人的。一是耕作條件差的地區耕地的摞荒；二是林地的價值未得到充分有效的開發；三是荒地未得到有效的利用。對于摞荒地，重新調整土地的承包，擴大單位耕作規模，改善耕作條件和運輸條件，土地的價值在市場中得到更充分的體現，使經營者有利可圖；制定有關補償機制，使失地者和經營者的利益都能得到兼顧，防止可能出現的糾紛。對于林地，除保護區和特定區域外，所有林地應當允許間伐和補種，提高林業的更新速度，使林業發揮更大的經濟價值，并保證生態環境的需要，并容納更多的勞動力。加大對荒地的改造，最大限度地使荒地成為林地，減輕因原有林地間伐造成的生態壓力。

第五，延長農村的產業鏈條，形成具有普遍推廣意義的農產品初加工和少數原產地的精加工，既減少了交通的壓力、城市垃圾的負擔，又轉移了部分農村勞動力。如供應城市的蔬菜的精選，清洗和包裝等。

通過以上措施，逐步將農村勞動力轉移到非農產業或成為非土地經營者，使農村人均耕地水平和人均產值大幅提升，在此基礎上即可打開閘門。但是在打開閘門上，也不能一刀切，要成熟一個縣開展一個縣，成熟一個省開展一個省，通過多年的努力，最終實現農村土地的自由流轉和戶籍的居住管理制度。

三、城鄉統籌中政府職能的發揮

基層工作的領導和干部最深刻的體會和煩惱是，許多人一遇上矛盾和問題就找政府，有些事情按他們的話講“跟政府一點關系也沒有”。事實上，問題不是出在群眾，而真真正正出在政府。原因是，一是政府的越位，管了不該管的事。二是錯位，沒有站在公正的地場上解決和處理問題。如招商引資中，不少政府存在投資饑渴，為了招上企業，一方面將政府利益讓給投資商，如稅收優惠、政策優惠等，另一方面，包辦了該由市場運作的事項，損害群眾利益，補貼投資商，美其名日“創造好的投資環境”，嚴重損害了政府的公正形象。三是政府的缺位，在市場經濟秩序建設中發揮應有的作用。弱勢群體、守法公民和組織的利益沒有得到有效和充分的保護，社會的矛盾因此指向政府是情理之中的事情況。

解決上述問題也是城鄉統籌中政府如何發揮職能的關鍵。其一，政府應當嚴格限制自己的行政行為，規范在法律法規的規定之下，真正做到“法無規定皆禁止”，小政府大服務。充分尊重農民和其他經營組織、個人的獨立地位和意愿，對于經濟活動，只引導、不強令、不參與。其二，專心致致地維護好市場規范，保護所有生產者、經營者的合法權益不受侵犯。其三，彌補市場缺陷，進行基礎設施建設，增加公共服務的投入力度，建立健全與城市基本相當的社會保障體系，加大對農民的生產培訓和轉業培訓；其四，更加全面、深入地做好政府服務。一是幫助農村建立和完善民主機制和樹立更廣泛的民主意識。二是做好信息服務。三是扶持技術服務和專業勞務組織，推進農村科技化和機械化。四是為保險機構和金融機構開展和擴大對農業領域的業務提供條件和支持。

四、城鄉統籌的產業整合和要素流動

城鄉統籌是城鄉間內在的、本質的、經濟的聯系所決定的，城市和農村在經濟要素上存在著相互依存，相互影響的關系。因此，城鄉統籌實際上就是將城鄉之間這種內在的相互需要通過資源的整合來實現。資源的整合必然導致城鄉之間經濟要素的相互流動，互濟余缺。

（一）城鄉產業整合的方式

1、資源產業型。以資源為依托而發展相關產業，其特點是資源存在一定的稀缺性。如以大面積的竹子而發展的以竹子為原材料的裝飾材料生產、竹工藝品加工等。

2、加工產業型。以農產品加工為依托而發展的相關農業生產相關產業。其特點是農產品加工存在一定的優勢。如制糖業的發展催生下的柑蔗種植業。

3、市場產業型。以市場為需求而形成的相關產業。如圍繞城市居民的休閑需求而發展的城市周邊農家樂。

4、鏈條產業型。城鄉間均沒有明確的產業整合意識和協作的必然性，但在開放和廣闊的市場下，分別在不同的按各自分工針對各自的市場進行獨立的生產，成為社會化大生產中的一個獨立的市場供應者，城鄉均是產品生產過程的一個必不可少的環節。

（二）經濟要素的城鄉流動

經濟要素包括勞動力、管理技術、生產技術、資金、土地、原材料、能源、產品等。城鄉的統籌真正發揮作用的表現就是城鄉間經濟要素的流動更加充分、科學、合理。

經濟要素的流動具有趨利性，但趨利性并不等于管理和技術不會流入農村，相反，農業生產力的落后并不是社會真正水平的體現，而是生產力水平沒有得到充分挖掘所造成的，因此，農業對經濟要素的吸引潛力是巨大的，現實也是可行的。有的專家認為按國際通行的指標，當城市化水平達到75%，生產要素才會由城市回流到農村。這種指標在中國并不準確，其一，人口的因素。城市的人口壓力比國外更大；其二，城市的失業比國外嚴重；其三，農村的機會比國外更多。因而，我認為要素回流所依據的城市化水平指標應當按中國國情進行修正。

五、基礎設施和社會公共服務的城鄉辯證分析

不少專家學者認為：城鄉統籌就是要使城市與農村的基礎設施和社會公共服務均等化。城市和農村實現均等化的基礎設施和享受平等的公共服務這種愿望是美好的，但也是非經濟的。其原因是，其一，農村與城市生產方式和場所存在差異。工業生產是高度的社會化大生產，農業生產也可以實現社會化生產，但與工業相比其差距相當大。二、三產業每單位土地面積可容納的產業人員與農業相比更是成千上萬倍。其二，農村生產方式決定的居住方式是小集中大分散，擴大單位經營規模后，農業經營者的居住不可避免地將更加分散。其三，農村和城市之間由于生產力水平的差距決定了對基礎設施和公共服務的需求的差距。其四，最優的資源只能配套在區域的中心和人口最集中的地區，才能最大限度地滿足最廣泛人民的需要。因此，我們認為：一方面，我們就應當加大對農村基礎設施和公共服務的投入力度，彌補歷史的欠賬，使農村人均基礎設施和公共服務的人均占有量與城市水平基本相當甚至略略越過城市水平；另一方面，改變農村基礎設施和公共服務的建設方式，適合農村生產、生活特點。