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最近，我們就國家機關工作人員參與農村土地與林地流轉情況，對*縣省*縣市9個縣（市）區進行了全面深入的摸底調查。從調查的情況看，國家機關工作人員并非是嚴格意義上的購山買地，而是在特定背景下參與了農村土地、林地和“四荒”資源的流轉經營，他們介入農村“四荒”資源開發有利有弊，利大于弊，目前尚未出現大的負面影響。但少數地方存在的合同不夠規范、二輪延包完善過程中如何處理機關工作人員對土地的延包問題、以及中央惠農政策實施后在客觀上形成的與民爭利問題，應當引起重視并予妥善解決。

一、國家機關工作人員參與土地和林地流轉的基本情況

1、參與土地流轉情況。據統計，目前*縣市國家機關工作人員在農村承包土地的有126人，共承包土地9699.22畝，其中，承包耕地的89人，6285.52畝（其中簽訂了規范的承包合同的有5917.72畝，占%，合同不夠規范的367.8畝，占%）；承包“三荒”（“四荒”資源中除荒山以外的資源）資源的37人，面積為2404.3畝。在參與耕地和“三荒”資源流轉經營的國家機關工作人員中，在職的93人，其中承包耕地4976.6畝，承包“三荒”面積2187.3畝；離退休的16人，承包耕地847.92畝，承包“三荒”面積217畝；其他17人，承包耕地461畝，承包“三荒”面積1009.4畝。

2、參與林地流轉情況。全市現有林地資源1243萬畝，占全市陸地總面積的42%。目前已經實施林地流轉面積207萬畝，其中國家機關干部參與流轉的面積為41000畝，占全市林地流轉總面積的2%，共涉及78人，其中在職人員71人，下崗、退休、離崗創業人員7人。在國家機關干部參與流轉的林地中，宜林荒山荒灘17676畝，占43%；其它林地23324畝，占57%。在經營方式上，承包經營的22133.5畝，占54%；租賃經營的7008.5畝，占17.1%；買斷經營的7529畝，占18.4%；聯營的400畝，占1%；拍賣的3929畝，占9.5%。在已經實施流轉的林地中，已經進行了林權變更的25898畝，占63.2%，未進行林權變更的15102畝，占36.8%。

二、國家機關工作人員參與土地與林地流轉的背景及原因

國家機關工作人員參與農村土地與林地流轉是農村經濟發展中的特定現象，這種經濟現象的產生有其歷史與現實背景。歸納起來，主要有5個方面的原因。

1、行政倡導機關工作人員“撿荒”。農村稅費改革前，農民負擔偏重，農業比較效益低下，在種地不賺錢甚至倒賠錢的特定歷史條件下，部分農民棄田外出務工經商，導致土地撂荒現象大量增加。縣（市）鄉（鎮）政府為了避免土地荒蕪，提倡機關工作人員到農村承包撂荒地，村組面向部分國家機關工作人員發包了農民的撂荒地、村組機動地、零星地和“三荒”資源等。這種情況在平原縣市較為突出，如棗陽市國家機關工作人員在這種特定歷史時期共承包農民撂荒地4110.7畝，“三荒”資源322畝，分別占*縣全市總數的%和13.8%。

2、“兩轉一推”促使機關工作人員領辦基地。上世紀末期，各級黨組織動員機關黨員干部到農村通過“兩轉一推”（轉變領導方式，轉變工作方法，推進農業產業化）形式領辦“農”字號示范基地，推廣農業新品種、新技術，帶領群眾科學種田，調整結構奔小康。一批鄉鎮機關黨員干部響應號召，以承包、租賃、股分等形式，投身農村土地或林地開發，興辦農業產業化示范基地。目前大多數基地已歸還村級集體經濟組織或農民個人，但有少量示范基地仍被原領辦的機關工作人員經營。如襄陽區東津鎮干部王維權在東津村承包16畝耕地興辦經濟作物示范基地，2001年，王與發包方簽訂了為期10年的承包合同，合同約定每年每畝200元承包費。

3、化解村級債務抵押給機關工作人員部分土地、林地和“四荒”資源。緣于多種因素，我市自上世紀80年代中后期積累下來了巨額村級債務，這些債務相當一部分是村里為了完成上級下達的提留、“普九”等任務向機關工作人員借貸的。在農村稅費改革前，各地集中進行了清理和化解，而資產拍租是最為有效的化債辦法。這樣，一部分土地、林地或“四荒”資源便抵押給機關工作人員沖抵了村組債務。據初步估算，這類情況約占全市機關工作人員參與農村土地和林地流轉總面積的8%左右。

4、生計所困迫使少數機關工作人員參與土地、林地流轉。一些工作在鄉鎮的國家機關工作人員，其配偶原本在鄉鎮企業工作，隨著近年鄉鎮企業的改組改制和破產拍賣，他們失去了就業生存的崗位。為謀生計，一些熟悉大田或林業生產的“半邊戶”，便返回農村承包土地或林地。如東津鎮國家機關工作人員夏新斌之妻下崗無業后，到所屬的沈營村長組承包了7.5畝土地經營苗（）圃，與該組簽訂了為期10年、每年每畝承包費為180元的經營合同，目前尚處于履約期。

5、政策鼓勵機關工作人員參與林地流轉經營。由于林業生產周期長、投入大，為調動社會力量辦林業的積極性，《中共中央、國務院關于加快林業發展的決定》（中發[2003]9號）第14、15條明確提出：“國家鼓勵森林、林木和林地使用權的合理流轉，各種社會主體都可通過承包、租賃、轉讓、拍賣、協商、劃撥等形式參與流轉”；“凡有能力的農戶、城鎮居民、科技人員......機關團體的干部職工等，都可單獨或合伙參與林業開發，從事林業生產”。《中共*縣省委、*縣省人民政府關于加快林業發展的決定》（鄂發[2004]5號）則明確了“企事業單位、機關團體的干部職工可以單獨或合伙從事造林和育苗，其收益歸個人所有”的激勵政策；市委、市政府也出臺了相應的鼓勵興辦林業的優惠政策；今年，國家還出臺了經營公益林每畝給予50元資金的補助政策。在各級黨委、政府優惠政策的激勵下，近幾年我市各地機關工作人員參與林地流轉經營的積極性空前高漲。

三、國家機關工作人員參與土地和林地流轉的利弊分析

（一）積極意義

1、具有良好的示范帶動作用。（1）是機關工作人員離崗創業的有效載體。隨著農村稅費改革與鄉鎮機構配套改革的深入推進，鄉鎮機關工作人員分流較難。一部分鄉鎮機關分流人員不能及時轉變觀念，不愿、不敢、不會在市場經濟條件下積極創業。襄城區歐廟鎮干部趙傳虎等3人分流后不等不靠，主動自找出路，在本地承包崗地50多畝有了收益后，又合伙到南漳縣九集鎮八泉村承包了為期30年的150畝荒山，種植18000棵意楊，30年內可植兩茬，預計總收入達140多萬元。其事跡經新聞媒體宣傳后，成為襄城和南漳兩地分流干部學習的榜樣，為解決鄉鎮綜合配套改革分流人員的出路提供了可資借鑒的經驗。（2）是帶動農民調整結構的直接樣板。國家機關工作人員政策水平較高，在資金投入上具有一定優勢，并能準確掌握市場信息。他們參與土地、林地及“四荒”資源流轉經營，一般都選擇的是周期短、見效快、效益高的項目，通過帶頭發展珍品花卉、無公害蔬菜、經濟林、速生用材林等產業，積極引進新品種，推廣新技術，直接影響和帶動了當地農戶調整種植結構，增加經濟收入。南漳縣原龍門辦事處總支書記李大金辭去行政職務投資林業開發，于去冬今春買斷襄南路九集鎮西門溝村境內1.5公里路段20年的經營權，栽植6000余株楊樹成活率達到98%，還投資15萬元以每年每畝300元的價格租賃該村73畝土地，從*縣省種苗站引進8個楊樹新品種興辦苗圃，成為周邊鄉鎮科技興林示范帶頭人。（3）是盤活農村閑置資產的可行途徑。據調查，國家機關工作人員到農村承包經營，大都發生在農村稅費改革以前，約有80%包租的是農戶不愿承包的荒山、荒溝、荒灘、荒丘，以及農戶撂荒后向村集體流轉的耕地。機關工作人員投資搞開發性生產，使閑置的集體資產得到了有效利用，其交納的承包費成為稅改后日益減少的村級收入中的一筆穩定來源。

2、促進了土地和山場資源開發投資渠道的多元化和投資結構的社會化。國家機關干部參與土地、林地流轉經營，引領和調動了一批城市下崗工人、私營業主到農村投資開發的積極性，使一大批社會資金流向了過去投入較少的第一產業。從我市的情況看，其積極作用尤其在林業開發建設上表現突出。林地產權制度改革，使林地產權價值實現了貨幣化，流轉后投資者為了獲取更多的經濟效益，在造林開發上動的腦筋多了，想的辦法多了，搞套種，搞立體種植，搞集約經營，以短養長、以耕代撫，經營者的收益大大提高；為造林綠化事業的滾動發展提供了資金保證。市區退休干部趙孝高，1998年到谷城縣廟灘申家沖村承包了為期30年的100畝雜灌山場發展優質板栗，經過辛勤勞作，板栗現已掛果見益，同時他還利用山地空畦開展林農套種，發展養殖業，每年收入1萬多元。民間資本和民營機制的引入，為加快造林綠化步伐，提高林地的利用率和產出率提供了保障，促進了私營林業的發展，形成了國有林、集體林和私營林共同發展的局面。從調查情況來看，凡是林業產權制度改革積極主動的地方，像谷城、南漳等地，社會造林的熱情就明顯高漲，造林成活率、保存率就高，改變了過去那種“年年造林不見林”的局面，產生了顯著的改制效應。

3、有利于土地和林地資源保護與管理，促進產業化發展。機關工作人員參與土地和林地流轉，由于產權關系明確，利益比較直接，能夠更好地在經營期內發揮土地和林地資源優勢，妥善經營并管理土地和林地資產，善于用產權來維護自己的合法權益，有利于保護經營成果，確保土地和山場資源穩定增值。谷城縣冷集鎮退休干部張常林，買斷該鎮潮陽湖村210畝集體山場后，投資5400元蓋護林房，買一輛吉普車作為護林專車，實現了經濟和生態效益雙豐收。同時，機關工作人員參與土地、林地流轉經營，也有利于土地和林地的產業化經營，不僅有經濟和生態效益，還有著很好的社會效益。樊城區政府干部任小偉，2002年承包了780畝荒山、荒灘發展速生林，經過科學管理，目前其引進的新品種楊樹長勢良好，使荒蕪多年的廢灘禿嶺披上了綠裝。生態、社會效益十分顯著。樊城花卉園區，由于有幾名機關工作人員帶頭承包經營，很快形成了萬畝花卉產業基地，較好滿足了*縣花卉市場需求。

（二）主要問題

土地與林地合理流轉是農、林業發展的必然趨勢，尤其是林業生產周期長，其對生態環境建設的公益性和緊迫性，客觀上要求必須進行森林資源產權制度改革，以轉換林業經營機制，增強林業發展活力。但在當前新的歷史條件下，機關工作人員參與土地和林地流轉，存在的問題也是顯而易見的。

1、流轉法規和政策缺失。就林地流轉來講，目前還沒有規范的政策、法規細則，除《森林法》、《*縣省林地管理條例》和國務院辦公廳《關于進一步做好治理開發農村“四荒”資源工作的通知》中有些原則性的規定外，在具體操作上，各地林業主管部門無規可依，只能“摸著石頭過河”，以至對國家機關工作人員參與林地流轉過程中所產生的矛盾與糾紛，處理起來缺乏明確的法律依據。如林地流轉雙方的權利、義務怎么明確？其利益補償關系如何協調？林地地租及其隨林地流轉的活立木價值如何計算等等，都因存在不確定的因素，導致利益分配不夠合理。調查發現，在林地流轉過程中，由于法規和政策缺失，加之少數村組干部工作方法簡單，參與林地流轉的機關工作人員身份特殊，流轉中一般都沒有經過林業主管部門進行評估，林地面積及其流轉的活立木均沒有經過有資質的機構進行測算，往往是發包與承包雙方協商一致，即可成交，客觀上存在低價承包集體山林的情況。另外，有個別地方存在突擊流轉現象，部分機關工作人員利用政策“早知道”，集中參與承包國家公益林建設，享受國家公益林的相關補助政策，形成了事實上的與民爭利；還有極少數地方存在為流轉而流轉的現象，甚至搞行政命令、一哄而起，違背了林地流轉的初衷，挫傷了群眾的感情，損害了群眾的利益。

2、流轉合同不夠規范。調查顯示，由于機關工作人員承包耕地大都發生在農村稅費改革之前，當時農戶原經營的土地流轉給了集體，由村委會直接與承包方簽訂承包合同，而且所簽訂的全同絕大部分沒有經過鄉鎮農村承包合同管理機關的公證，造成流轉合同不夠規范嚴密。中央惠農政策實施后，土地收益大大提高，一些失地農民強烈要求收回過去被流轉的土地，由此引發了一部分土地糾紛，其中不乏涉及到承包土地的機關工作人員。從林地流轉合同方面看，一些地方的合同條款，內容與語句表達不清，流轉雙方的職責、權利和義務不夠明確，致使合同在履行過程中出現新問題，有的地方甚至出現了林地已經使用了幾年，而承包費用一分錢也沒有上繳的情況。還有一些地方未對已流轉的林地及時發放林權證，一些林地林木通過流轉使用權已發生變化，但僅有一個不規范的流轉協議，基本上都未換發林權證，無疑將帶來林地林木爭議的隱患。

3、少數承包人員不能按期交納承包費。在土地與林地承包經營中，少數機關工作人員尋找一些理由，不按期向發包方交納承包費，基層干部群眾對此有意見。如棗陽市琚灣鎮政府主任科員崔福生于2003年10月與該鎮徐畈村二組組長徐廷良共同承包了該組36.6畝土地，承包期7年，合同規定每年上交3250元，7年共計交款22750元。原來約定合同簽訂之日先交1萬元，承包到第5年時，把余款全部結清，但截止目前分文未交。

四、解決問題的對策建議

對于國家機關工作人員參與農村土地、林地流轉經營所產生的問題，應具體情況具體分析，因事制宜，因人制宜，一案一策，妥善處理，不能簡單機械地“一刀切”。

（一）規范土地承包合同，確保集體和農民利益不受損害

1、從合同簽訂程序入手進行整改規范。對合同簽訂不規范以及承包款未按約上交的，要把土地收歸集體，重新按照政策對農戶進行發包。對國家機關工作人員承包農村土地與農民利益發生沖突，或與解決無地戶的種地問題發生矛盾時，即使簽訂了規范的承包合同，也應主動讓利于民，還地于民，堅持把農民群眾的利益放在第一位。結合完善二輪延包工作，按照有關政策規定，對合同簽訂不規范的承包土地依法收回。一些地方的國家機關及其工作人員在完善二輪延包中主動解除合同還權還地于民，目前，全市已退還土地面積1029.5畝，其中機關退地204.5畝，機關工作人員退地825畝，基層干部（）群眾對此反映良好。如棗陽市琚灣鎮徐畈村群眾代表對鎮干部崔福生拖欠承包費有意見，一致要求其要求其交納應付的承包款，解除合同，把地分給無地戶，崔福生在了解相關政策后已退還耕地26畝，剩余的已與農戶協商一致，待合同到期后還地于民。

2、從承包土地的性質入手進行整改規范。國家工作人員承包農村土地，分家庭承包地和非家庭承包地，家庭承包地指基本農田，非家庭承包地指零星地、機動地和“四荒”地。對于其承包的農民家庭承包地，原承包戶強烈要求收回承包地的，無論合同規范與否，都應在做好工作的前提下把土地退還給農戶，讓利于民；對于非家庭承包地，在解決無地戶種地問題的同時，只要合同簽訂規范，群眾又沒有意見，可以維持原合同不變，繼續由其承包經營。

3、從承包生產經營項目入手進行整改規范。對于已經連片開發、農業板塊建設形成規模的，應妥善處理與原承包農戶的矛盾。鄂辦發[2004]65號明確規定：“對無論是發展優勢特色農產品搞連片開發，國家項目開發、引進外地企業（個人）投資開發、種養大戶集中開發，已經形成了一定的生產規模和生產力水平的，要切實予以保護。要做好工作，確認原承包農戶的土地承包權并頒發權證。在此前提下，通過民主協商，可采取對原承包農戶適當提高經濟補償標準或轉包、轉租、承包經營入股等方式解決”。按此政策規定，合同簽訂規范、已經形成種植規模的林果等承包應予維持現有規模，在此基礎上，合理對原承包農戶進行經濟補償，簽訂規范的流轉合同。

（二）加強林地承包經營管理，建立市場化的林地流轉機制

1、尊重群眾意愿和市場規律，實現林地合理流轉。國家機關工作人員參與林地流轉，必須帶頭遵循市場規律，買賣雙方自愿。集體林地使用權的流轉，必須經集體經濟組織代表會議或村民代表會議討論通過后，才能實施。建議市委、市政府下發《關于進一步規范林地流轉工作的意見》，對林地流轉的程序、林地資產的評估、監督管理、仲裁、責任追究等方面進行詳細規定，進一步明確各級林業主管部門在林地流轉中的監管作用，確定林地流轉“七不準”：即沒有林權證的不能流轉，沒有進行資產評估的不能流轉，沒有經過村支兩委集體研究決定的不能流轉，沒有經過三分之二以上村民代表同意的不能流轉，沒有公示的不能流轉，沒有簽訂正式合同或未按合同履行義務的不能流轉，林地存在糾紛的不能流轉。對國家機關工作人員現已承包林地并得到開發、且合同規范合法的，應繼續執行原承包合同；對尚未開發的，林地所有者可責成原使用者限期開發；不愿開發或確實無力開發的，由所有者收回進行流轉；對責任山原承包戶愿意租拍的，應給予優先權。

2、嚴格森林資源資產評估，實行公開、公正、公平流轉。切實把國資辦《關于森林資源資產評估技術規范（試行）的通知》作為森林資源資產評估操作的基本規范，嚴格森林資源資產評估。各地要在充分考慮交通條件、林地生產力條件的前提下，確定當地地租的指導價格，防止林地賤買賤賣。進一步規范林地流轉秩序，依法、公正、公平、公開以及平等互利地進行林地流轉，保障國家、集體、林農和經營者的合法權益。要堅持流轉雙方權利和義務對等、互利互惠、公平合理原則，做到林地流轉信息公開化，推行林地流轉公示制度，防止暗箱操作。各級林業主管部門都應建立具備資質的森林資源資產評估機構，負責對本區域林地流轉進行科學、合理、公正地評估。凡未經過評估機構評估的流轉行為屬無效流轉，防止國有、集體森林資源被賤賣而導致資源流失。凡屬于私自流轉的，不得辦理林權證和申請林木采伐。建議對全市參與林地流轉的87名國家工作人員的租拍情況，進行一次全面詳查，凡是不符合國家相關政策法規，沒有依照法定程序，沒有經過三分之二以上村民代表同意、簽訂正式合同并履行合同義務、進行林權變更登記的，一律無條件退還原經營單位，由原單位進行經營；查出確屬暗箱操作、低價承包林地的，要按相關法規終止合同，收回重新發包，并追究違紀違法責任。對符合公平、公正、公開原則，依法按程序進行流轉的林地，并取得較好經濟、社會效益的，由林業部門根據國家有關政策給予扶持。

3、建立規范化的林地流轉制度。按照《土地管理法》、《森林法》及原林業部、國有資產管理局指定的《關于森林資源資產產權變動有關問題的規范意見（試行）》等法律法規制度，建立和完善一整套適應我市森林資源資產管理現狀、層次分明、相互銜接、操作性強的林地流轉規章制度。健全林地流轉執法和監督機制，依法對無序流轉進行規范，明確各級林業主管部門作為林地流轉的主管機構，并賦予對林地流轉的審批、檢查、統計及督促林地流轉合同的履行。