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為深入貫徹落實中央扶貧開發工作會議精神，深化“送政策、送溫暖、送服務”工作，讓發展成果普惠于民、特惠于困難群眾，根據市委辦、市政府辦公廳《關于開展“二十萬困難群眾走訪慰問調查”活動的通知》的要求，我市于2012年元月5日-15日開展了對城鄉困難職工群眾進行走訪慰問調查活動。走訪結束后，我們對走訪調查的全市城鄉困難職工群眾的生活狀況進行了梳理，并就相關原因和對策進行了思考。

一、當前調查對象的生活狀況

我市此次走訪慰問調查活動覆蓋全市城鄉困難職工群眾和單位共3740戶、14900余人，所占比例達到了全市總人口的2.2%。共慰問鄉鎮敬老院29所，慰問困難企業、困難學校、困難衛生院11家，重點優撫對象（含“兩紅”人員及遺屬）561戶、占15%，困難職工、困難勞模和英模374戶，占10%，老黨員和困難黨員187戶、占5%，持有“一卡通”證的計生困難戶374戶、占10%，其他城鄉困難群眾2244戶、占60%。調查對象生活狀況主要體現在以下幾個方面：

一是生活基本有保障。2011年，共發放低保金4148萬元，發放長壽補貼657.9萬元、五保金968.6萬元，集中供養率達到80%以上。這些措施基本保障了困難群眾的生活。

二是上學難問題進一步解決。對處于義務教育階段的學生，實行了“兩免一補”政策，不僅免除其學雜費、書本費，特困住宿生還享有一定的生活補貼。全市無一名學生因家庭貧困失學。

三是看病難壓力正在逐步緩解。隨著農村合作醫療和城鎮居民保險政策的逐步建立與完善，困難群眾的健康狀況和就醫狀況明顯好轉。

四是居住條件有所改善。農村危房改造工程、“兩紅”人員住房及其遺屬危房改造工程和經濟適用房的建設等工作深入實施，困難群眾的住房條件得到明顯改善。

五是其他生活條件明顯好轉。農村養老保險政策、鄉鎮綜合文化站建設、廣播村村響、廣播電視“進村入戶”等工程，為切實改善困難群眾的生活起到了重要作用。

二、存在的問題

雖然在一定程度上困難群眾生活狀況逐步得到了改善，但據調查，仍存在一些不容忽視的問題：

經濟收入較單一、人均純收入低。大部分困難家庭因病或因智障等原因，無法從事勞動生產，使得經濟收入來源渠道少，最低生活保障金是最主要的經濟來源，造成人均純收入普遍偏低，大多數敬老院基本上靠財政轉移來維持。調查中，家庭人均純收入500元及500元以下263戶，占7%；家庭人均純收入500-1000元（含1000元）789戶，占21.1%；家庭人均純收入1000-2000元（含2000元）2110戶，56.4%占；家庭人均純收入2000元以上578戶，占15.5%。

文化素質低且家庭戶人口規模小。部分農村困難戶自身素質低，他們發展缺技術，開展經營難，勞動缺技能，外出就業難，只能從事普通的農作物種植或打打零工，收入來源單一且單薄。同時由于經濟和思想觀念等方面的原因，子女受教育水平低，形成貧困—輟學—再貧困的惡性循環，使困難戶家庭難以擺脫弱勢地位。再加上家庭戶人口規模小，勞動力缺乏，其人口數在兩人及以下716戶、占19.1％，三人的697戶、占18.6％，四人的968戶、占25.9％，五人的621戶、占16.6%，六人及以上的738戶、占19.8％。家庭勞動力在1人或無勞動力1429戶、占38.2%，2人的1258戶、占33.6％，3人的821戶，占22%，3人及3人以上的232戶、占6.2%。

住房條件較差，生活質量偏低。調查對象基本上仍然居住在土坯結構房中，甚至無自有住房，有158戶困難家庭租住破舊的房產房，占總戶數4.2%，戶均40平方米。大多數低保家庭都十分貧困，家里幾乎找不到任何值錢的東西。經調查，32%的家庭有電視機，6%的家庭有電冰箱，3%的家庭有通訊工具，但這些多數都是親戚朋友更新換代后的舊電器，近幾年基本上沒有購置，有的根本就不能正常使用。

三、致貧原因

根據本次活動的情況來看：城鄉困難職工群眾致貧的原因，可以從宏觀和微觀兩個層面來分析。

（一）從宏觀層面上看：

從宏觀層面來看，主要是受到歷史原因、自然條件、救助體系建設等因素的制約。

1、我市財政較困難造成地方自我發展能力不足。由于我市財力一直比較緊張，加之歷史原因和自然條件的制約，全市農村特別是貧困鄉村經濟社會發展仍然較為滯后，尤其是1994年我市被取消國定貧困縣待遇后，因不在國家扶貧開發重點縣之列，在“八七”扶貧攻堅計劃及“十五”、“十一五”、“十二五”扶貧規劃中，我市在扶持資金和扶貧開發重點村數量上與周邊縣相差巨大，三個五年扶貧規劃全市僅有扶貧開發重點村111個，不到興國、寧都、于都等縣一個五年規劃的扶貧開發重點村數量。

2、我市自然條件較差造成扶貧開發難度較大。與周邊縣市相比，我市有更多的群眾處在生存條件惡劣、地質災害頻發的地帶，一定程度上給扶貧開發增加了難度。瑞金的貧困人口，從自然地理和分布特征來看，主要集中在生態環境脆弱，水土流失嚴重；基礎設施滯后，農業基礎條件薄弱；交通條件落后，發展空間狹小；科教文衛等事業落后的區域，造成農業生產條件和水平較差，抗災能力低下，經濟發展相對滯后。

3、社會救助體系建設不完善造成對困難群體幫扶質量不高。由于社會救助體系還處于起步階段，水平較低，覆蓋范圍不廣。社會救助主要有如下特點：一是城鄉標準差距較大。城市保障水平總體比農村保障水平要高得多，去年城市低保每人每月300元，而農村低保僅為每人每月110元；二是救助水平低。城市低保戶的“三無”對象最高300元，一般在260元左右，農村特困戶救助只有130元每月每人；三救助內容單一。目前只能勉強保障基本生活，對于困難對象就醫、住房、入學有心無力。

（二）從微觀層面上看：

從微觀層面來看，除極少數是個人原因造成貧困外，大部分還是由于因病、因殘、因智障、因災和無勞動力所致，還有一部分是因為無文化和無技術專長。

一是因病返貧。走訪慰問調查中，近一半的人都是患有大病或慢性病等情況，特別是因病花治療費又喪失勞動力的家庭，困難程度更深。其中有近80%的調查對象是因年老多病，全部或部分喪失勞動力，收入渠道較窄，并且其法定贍養人同樣生活困難，不能或只能盡極小一部分的贍養義務，周而復始，惡性循環，更加導致生活困難。

二是因災致貧。有近15%的調查對象，由于自然災害或先天性原因導致身患殘疾，從而喪失了全部或部分勞動能力，無法從事農業生產或工作，既影響整個家庭的生產發展，又需要家庭付出更多精力給予照顧，有的家庭還需照顧年幼的子女等，導致整個家庭無收入或收入低。

三是因智陷貧。有近5%的調查對象，由于文化程度低，就業技能欠缺，就業率較低，長期處于待業和失業狀態中，導致無穩定收入。再加上未能從事農業生產，使得經濟收入來源渠道幾乎為零，最低生活保障金成為了最主要的經濟來源。

四、幾點建議

針對我市困難職工群眾生活狀況存在的問題，結合我市實際，提出以下建議：

（一）千方百計促進農民增收。按照城鄉統籌發展的要求，大力發展農業產業化、加大基礎設施投入、全力發展社會事業。一要夯實貧困群眾穩定增收的基礎。加強農田水利建設。到2015年人均有效灌溉面積達到0.43畝以上，農業灌溉用水系數達0.5。加強扶貧產業發展。實現貧困戶每戶有1項以上二三產業穩定增收致富項目，全市形成3-5個扶貧支柱產業，構建起特色鮮明的扶貧支柱產業體系。加強農村飲水安全工程建設。到2015年，全市飲用水水源水質達到國家二類標準以上，基本解決17萬農村貧困人口的安全飲水問題，到2020年基本實現農村自來水全覆蓋。加快實施農村電網升級改造，滿足農村經濟社會發展的用電需求。加強交通基礎設施建設。按三級公路標準推進150公里縣道改造，農村客運班車通達率穩步提高，2020年實現村村通班車。加強農村安居工程建設。推進移民扶貧搬遷安置，全面改造農村困難家庭危房，到2020年貧困地區群眾的居住條件得到顯著改善。二要大力發展貧困地區社會事業。加快教育事業發展。到2015年，每個鄉鎮新建一所公辦幼兒園，每個行政村辦好1所幼兒園，學前三年毛入園率達86%，義務教育鞏固率達97%，高中階段教育毛入學率達87%，主要勞動年齡人口平均受教育年限達到10年以上，掃除青壯年文盲。加快衛生事業發展。不斷健全市、鄉、村三級醫療衛生網，實現每個鄉鎮有規范化衛生院，每個行政村有1所達標衛生室和計劃生育服務室目標。加快文化事業發展，建成鄉鎮有一站一臺，村有一室一屋的公共文化基礎設施網絡，推動廣播電視全覆蓋，基本實現村村通寬帶。

（二）堅持不懈做好扶貧工作。積極構建專項扶貧、行業扶貧和社會扶貧“三位一體”的大扶貧工作格局。一要部署好行業扶貧工作。各行業部門要將改善貧困地區發展環境和條件作為本行業發展規劃的重要內容，在資金、項目等方面向貧困鄉村傾斜，幫助貧困鄉村發展產業，完善基礎設施，開展科技扶貧，發展教育文化、公共衛生事業。二要加強定點扶貧工作。全市各級黨政機關和企事業單位要把定點扶貧作為一項政治任務抓好抓實。要認真做好國家有關部委和省直有關單位、企業包村幫扶的協調服務工作。各級領導率先垂范抓好定點扶貧，市黨政領導各帶一個市直部門、一個市屬企業，重點幫扶一個鄉（鎮）、抓一個示范村和一個示范組；鄉鎮黨政主要領導分別抓一個示范村。市直（駐市）單位、市屬企業要在“三送”活動所在鄉（鎮）選擇一個村作為掛點包扶聯系對象。實現全市49個省級扶持貧困村和市級扶持村單位掛點幫扶全覆蓋。要整合人力、物力、財力，實行扶貧點、“三送點”和新農村建設點“三點合一”，縱深推進定點扶貧工作。要扎實開展黨員干部結對幫扶貧困戶工作，認真落實幫扶措施，做到“真心幫扶、真情投入”，更多地在助農增收和增強自我發展能力上為貧困群眾出主意、想辦法、解難題。三要進一步強化社會扶貧。積極鼓勵、引導、支持和幫助各類非公有制企業、社會組織承擔定點扶貧任務。大力倡導企業發揮社會責任，鼓勵企業采取多種方式，推進集體經濟發展和農民增收。加強規劃引導，鼓勵社會組織和個人通過多種方式參與扶貧開發。積極倡導扶貧志愿者行動，構建扶貧志愿者服務網絡。鼓勵工會、共青團、婦聯、科協、僑聯等群眾組織參與扶貧。積極發揮各級慈善組織、紅十字會的牽線搭橋作用。

（三）完善困難群眾救助體系。完善社會救助體系，規范管理、積極配合做好城鄉低保工作和醫療救助工作，確保底子清、情況明、救助準確。一要大力提高社會保障水平。逐步提高農村低保和五保供養水平，健全自然災害救助和受災群眾生活保障體系，完善覆蓋城鄉的社會養老保險體系。到2015年，農村居民最低生活保障、五保供養、臨時救助、醫療救助制度和社會養老服務體系更加完善，農村社會保障和服務水平進一步提升。二要嚴格扶貧資金管理。對國家、省、市安排的各類扶貧專項資金，從計劃分配到項目實施等各個環節，要實行全程跟蹤管理，專賬核算、專款專用。完善項目和資金的公告公示制度，認真執行資金報賬制度、項目驗收制度，嚴禁截留、挪用、拖欠、擠占和貪污揮霍各類扶貧資金。加強項目后續管理，定期對扶貧資金進行全面審計、監察和檢查。完善財政扶貧資金使用管理績效考核評價體系，將財政扶貧資金使用績效與資金計劃分配掛鉤。三要即時救助與發展性救助相結合，也就是通常所說的“輸血”與“造血”相結合。加強發展性救助，通過培訓、學習等方式，讓困難群眾掌握一定的就業、創業技能，培養困難群眾的“造血”功能，幫助困難群眾提高改變生存狀況的能力。四要加強扶貧統計監測。扶貧、統計、民政、財政、發改等部門要組織力量，對貧困戶登記造冊、建檔立卡，加快建立扶貧開發信息系統，開展對扶貧開發重點村貧困監測。進一步完善扶貧開發統計與貧困監測制度，不斷規范相關信息的采集、整理、反饋和工作，更加及時客觀反映貧困狀況、變化趨勢和扶貧開發工作成效，為市委、政府科學決策提供依據。