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縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移工程是指縣根據(jù)省委、省政府“搬得下、穩(wěn)得住、富得起”的指導(dǎo)精神，按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、科學(xué)規(guī)劃、分步實(shí)施”原則，將居住在高山上、深山中，交通條件差、發(fā)展?jié)摿τ邢薜霓r(nóng)民從生存條件惡劣、自然災(zāi)害頻繁的山村搬遷出來(lái)，搬到中心村、中心鎮(zhèn)、縣城等生產(chǎn)生活條件較好的地方居住，改變其生產(chǎn)生活方式，使之徹底脫貧致富的一項(xiàng)長(zhǎng)期性工作，亦稱為農(nóng)民下山脫貧工程。縣自2003年開(kāi)始開(kāi)展這項(xiàng)工作，截至2012年底，已經(jīng)異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民6千多戶，2.3萬(wàn)多人，約占全縣農(nóng)業(yè)人口的12%。隨著轉(zhuǎn)移農(nóng)民的規(guī)模不斷擴(kuò)大，政策實(shí)施所引發(fā)的問(wèn)題逐步顯現(xiàn)。為此，縣人民法院通過(guò)走訪、座談和發(fā)放問(wèn)卷的形式，對(duì)相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了調(diào)查，共發(fā)放問(wèn)卷800份，收回有效問(wèn)卷233份，調(diào)查截止日期為2011年6月15日。現(xiàn)將調(diào)查情況匯總?cè)缦隆?/p>

一、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的主要做法

在2008年以前，縣針對(duì)該縣烏溪江水庫(kù)周邊群眾基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，生產(chǎn)生活條件較差的狀況，將工作重點(diǎn)放在了烏溪江庫(kù)區(qū)農(nóng)民的異地轉(zhuǎn)移上，就庫(kù)區(qū)農(nóng)民轉(zhuǎn)移出臺(tái)了單獨(dú)的扶持政策。到了2008年，庫(kù)區(qū)與非庫(kù)區(qū)的農(nóng)民轉(zhuǎn)移納入了統(tǒng)一的政策管理。根據(jù)2008年以后出臺(tái)的文件，縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的主要作法是：

1、劃分轉(zhuǎn)移區(qū)域，確定不同轉(zhuǎn)移補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。轉(zhuǎn)移政策涵蓋該縣的全部農(nóng)業(yè)人口。根據(jù)農(nóng)民居住的自然條件和收入情況的不同，轉(zhuǎn)移區(qū)域分為烏溪江庫(kù)區(qū)、低收入農(nóng)戶集中村和其他區(qū)域，三類區(qū)域又再劃分優(yōu)惠區(qū)和非優(yōu)惠區(qū)，即總共分為六類區(qū)域，并結(jié)合不同安置模式，規(guī)定了每人3000元到20000元不等的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

2、集中安置和分散安置相結(jié)合。所謂集中安置，就是由政府在城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)統(tǒng)一征地、統(tǒng)一規(guī)劃，由農(nóng)戶聯(lián)建或政府委托建房并低價(jià)出售給農(nóng)戶，以此轉(zhuǎn)移農(nóng)民的安置模式。通過(guò)集中安置的農(nóng)戶，還可以另外獲得財(cái)政補(bǔ)助。所謂分散安置，就是農(nóng)民到縣外、縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)投親靠友、到城鎮(zhèn)（縣城）、集鎮(zhèn)、村購(gòu)建房，政府給予財(cái)政補(bǔ)助的安置模式。

3、鼓勵(lì)拆除原住宅。有關(guān)政策規(guī)定“異地轉(zhuǎn)移農(nóng)戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除，新居建成后一年內(nèi)退宅退耕還林，新增耕地林地歸原居住地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有”，但具體實(shí)施過(guò)程中并未對(duì)此作強(qiáng)制要求，而是通過(guò)預(yù)留補(bǔ)助資金總額的10%作為原住宅拆除押金的方法，促使轉(zhuǎn)移農(nóng)民拆除原住宅。原宅基地復(fù)墾的，還可以獲得每人約8000的補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)。

4、鼓勵(lì)整村搬遷，對(duì)進(jìn)行整體搬遷并拆除原住房的村（自然村），給予額外的優(yōu)惠政策。例如，對(duì)整個(gè)自然村搬遷的，按拆除房屋戶籍人數(shù)每人1500元給予村委會(huì)獎(jiǎng)勵(lì)。

5、被轉(zhuǎn)移農(nóng)民可以保留農(nóng)業(yè)戶籍和生產(chǎn)資料。早期政策要求在縣城購(gòu)建房、投親靠友的轉(zhuǎn)移農(nóng)民必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，原承包土地到期后不再繼續(xù)承包。但在2009年規(guī)定，在縣城購(gòu)買安置房、商品房或建房的，不再?gòu)?qiáng)制要求轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。

二、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移政策總體效果評(píng)價(jià)

從問(wèn)卷情況來(lái)看，農(nóng)民對(duì)異地轉(zhuǎn)移政策普遍表示歡迎，其中63%的人對(duì)目前的政策表示滿意或較滿意。但是這項(xiàng)政策的實(shí)施效果如何，還要從它是否符合政策的預(yù)期效果著手，看它對(duì)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移起到了多大的激勵(lì)作用。由于集中安置與分散安置的政策內(nèi)容不盡相同，同時(shí)縣城安置和村鎮(zhèn)安置有著明顯的地域差異，因此我們將安置模式劃分為四類，即縣城集中安置、村鎮(zhèn)集中安置、縣城分散安置和村鎮(zhèn)分散安置，并分別予以分析。

（一）四種安置模式的總體情況

目前集中安置農(nóng)民為10463人，占全部異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民的45%，其中在縣城安置3083人。分散安置12691人，占比55%，其中在縣城安置的比例約為分散安置人數(shù)的四分之一。在全部轉(zhuǎn)移農(nóng)民中，向縣城轉(zhuǎn)移的農(nóng)民占比約為27%。由此可以看出，集鎮(zhèn)和中心村對(duì)于偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)村農(nóng)民而言，吸引力要大于縣城。

分散安置和集中安置在安置規(guī)模上雖然相當(dāng)，但這并不代表兩者的政策吸引力也相當(dāng)。目前，烏溪江庫(kù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害點(diǎn)和低收入農(nóng)戶集中村以外區(qū)域的農(nóng)民，基本上還無(wú)法享受集中安置的優(yōu)惠政策。在可以選擇不同安置模式的烏溪江庫(kù)區(qū)，只有不到5%的轉(zhuǎn)移家庭選擇了分散安置。造成這一現(xiàn)象的原因，主要是由于集中安置不僅可以獲得財(cái)政補(bǔ)助，還可以獲得優(yōu)惠的土地或房屋，政策的吸引力遠(yuǎn)大于分散安置。以縣城的滕龍小區(qū)為例，庫(kù)區(qū)優(yōu)惠區(qū)農(nóng)民購(gòu)房?jī)r(jià)在每平方米2200元左右，每戶可購(gòu)買面積約為65平方米，按市場(chǎng)差價(jià)每平方米4000元計(jì)算，單是房屋就可獲得26萬(wàn)元的好處。因此，在可以選擇集中安置或分散安置時(shí)，農(nóng)民更傾向于選擇集中安置。

（二）“搬得下”的效果評(píng)價(jià)

為了考察異地轉(zhuǎn)移在“搬得下”方面的激勵(lì)作用，我們?cè)趩?wèn)卷中設(shè)置了“如果沒(méi)有優(yōu)惠政策，你是否會(huì)選擇搬遷”的問(wèn)題。回答情況是：集中安置的農(nóng)民有43%回答“不會(huì)”，34%回答“不好說(shuō)”，只有23%回答“會(huì)”。也就是說(shuō)，有近77%的人在沒(méi)有優(yōu)惠政策的情況下，不會(huì)或者可能不會(huì)轉(zhuǎn)移。在縣城安置的農(nóng)民，多數(shù)表示即使沒(méi)有優(yōu)惠政策也會(huì)到縣城生活。而在縣城以外范圍集中安置的農(nóng)民，近66%的人明確表示如果沒(méi)有優(yōu)惠政策，就不會(huì)選擇搬遷，只有10%的人表示沒(méi)有優(yōu)惠政策也會(huì)搬遷；在村鎮(zhèn)分散安置的，政策對(duì)68%的農(nóng)民產(chǎn)生了激勵(lì)作用。

上述結(jié)果顯示，優(yōu)惠政策總體上起到了較大的激勵(lì)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移的作用，尤其是集中安置模式，無(wú)論是縣城還是村鎮(zhèn)安置，都起到了較好的激勵(lì)效果。但是，分散安置政策在促使農(nóng)民向縣城轉(zhuǎn)移的作用并不明顯。究其原因，是由于縣城的生活成本遠(yuǎn)高于集鎮(zhèn)和中心村，多數(shù)長(zhǎng)期有農(nóng)村生產(chǎn)生活的農(nóng)民無(wú)力自行在縣城購(gòu)建房屋。以庫(kù)區(qū)優(yōu)惠區(qū)的3口之家為例，在縣城購(gòu)置商品房后可獲得的補(bǔ)助為4.2萬(wàn)元～6萬(wàn)元，而縣城100平方米的商品房?jī)r(jià)格在60萬(wàn)元以上。有購(gòu)房能力的農(nóng)民多是已經(jīng)在縣城長(zhǎng)期生活，本身就有購(gòu)房需求，因此即使沒(méi)有財(cái)政補(bǔ)助，也會(huì)考慮買房。而對(duì)于本來(lái)就沒(méi)有能力買房的農(nóng)民而言，補(bǔ)助的比例起不到有效的激勵(lì)作用。而向集鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的成本僅在一二十萬(wàn)元左右，多數(shù)農(nóng)民有能力承擔(dān)，因此補(bǔ)助的激勵(lì)效果較好。

（三）“穩(wěn)得住”的效果評(píng)價(jià)

在“穩(wěn)得住”方面，在不同地域安置的效果明顯不同。調(diào)查顯示，在縣城的集中安置小區(qū)，有63%的人仍有回原所有地生活的打算，有7%的人已決定回去生活，只有30%的人已經(jīng)安心在縣城生活。在縣城分散安置的農(nóng)民，基本上能夠安心在縣城生活。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點(diǎn)，不打算再回去生活的人占到75%。也就是說(shuō)，在“穩(wěn)得住”方面，除縣城分散安置外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置的效果總體上比在縣城安置要好。這與多數(shù)農(nóng)民沒(méi)有完全脫離對(duì)土地的依賴有關(guān)。根據(jù)問(wèn)卷結(jié)果，在所有轉(zhuǎn)移農(nóng)民中，有60%的人不愿意轉(zhuǎn)讓或轉(zhuǎn)包原有的承包土地；選擇在縣城集中安置的農(nóng)民，還有許多人仍以土地收入為主。在沒(méi)有脫離土地依賴的情況下，由于生產(chǎn)資料所在地與居住點(diǎn)距離較遠(yuǎn)，生產(chǎn)很不方便，因此在縣城安置的農(nóng)民想回村的較多。而選擇在集中鎮(zhèn)或中心村安置的農(nóng)民，距離原來(lái)的生產(chǎn)資料不遠(yuǎn)，因此能夠比較安心地在安置點(diǎn)生活。

（四）“富得起”的效果評(píng)價(jià)

在較早建成的烏溪江小區(qū)安置的農(nóng)民，他們?cè)诳h城已經(jīng)生活了六、七年，然而就業(yè)問(wèn)題仍然非常突出。當(dāng)問(wèn)到“轉(zhuǎn)移以后最大困難是什么”時(shí)，78.6%的戶主回答是就業(yè)困難或者沒(méi)有穩(wěn)定職業(yè)。在收入方面，與轉(zhuǎn)移前相比差不多的占60%，更差的占20%，更好的僅占20%。這批人的平均年齡為44歲，初中以下文化程度的占62%，大專文化程度的僅占11%，普遍缺乏就業(yè)技能。被調(diào)查者多數(shù)反映政府未提供過(guò)就業(yè)方面的服務(wù)。在村鎮(zhèn)安置點(diǎn)，多數(shù)被調(diào)查者的收入結(jié)構(gòu)仍和搬遷前一樣，收入情況沒(méi)有太大的變化。

因此，政府在下山脫貧的“富得起”方面，不能僅僅依靠被轉(zhuǎn)移農(nóng)民的自發(fā)就業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)，而是需要提供更多的就業(yè)服務(wù)和創(chuàng)造更多的就業(yè)崗位，來(lái)滿足大量轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)需求。

三、縣農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移相關(guān)法律問(wèn)題

（一）自愿原則的問(wèn)題

農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移與庫(kù)區(qū)移民最大的區(qū)別就在于一個(gè)是自愿遷移，一個(gè)是強(qiáng)制遷移。如果異地轉(zhuǎn)移工作不嚴(yán)格遵守自愿原則，就會(huì)損害農(nóng)民遷移的自主決定權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)該項(xiàng)政策的抵觸，甚至引發(fā)農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。因此，自愿原則的貫徹情況是此次調(diào)查的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

從問(wèn)卷的結(jié)果來(lái)看，所有已轉(zhuǎn)移農(nóng)民均認(rèn)為轉(zhuǎn)移是自愿的，沒(méi)有存在被強(qiáng)迫的情況。但是從政策本身的制訂來(lái)看，關(guān)于“列為農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移優(yōu)惠區(qū)的村（或自然村），今后原則上不在原村址安排宅基地建房和拆建蓋房”的規(guī)定，似乎有違自愿原則。因?yàn)閷?duì)于那些不愿轉(zhuǎn)移的農(nóng)民，不準(zhǔn)其在原址修建住房，無(wú)異于強(qiáng)迫其向外遷移。

（二）宅基地復(fù)墾問(wèn)題

由于在政策實(shí)施時(shí)，實(shí)際上未強(qiáng)制要求轉(zhuǎn)移的農(nóng)民拆除原住宅，加上財(cái)政激勵(lì)效果不佳，農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的宅基地復(fù)墾率不高。據(jù)農(nóng)辦統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前農(nóng)民轉(zhuǎn)移后的宅基地復(fù)墾率僅在10%左右。我們通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有31%的農(nóng)戶準(zhǔn)備讓老人住到老后才拆掉原住宅，而有59%的農(nóng)戶準(zhǔn)備長(zhǎng)期予以保留。也就是說(shuō)，如果按每戶房屋占地面積150平方米計(jì)算，目前就有近千畝宅基地可能被長(zhǎng)期閑置，這將導(dǎo)致土地的極大浪費(fèi)。

（三）騙取補(bǔ)助問(wèn)題

在走訪過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)存在部分農(nóng)戶將購(gòu)買優(yōu)惠土地或房屋的資格進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，騙取財(cái)政補(bǔ)助并從中獲利的情況。據(jù)群眾反映，在烏溪江庫(kù)區(qū)二期工程中，有大約10%的購(gòu)房者并非為自己購(gòu)買；在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的集中安置點(diǎn)，借用他人名義購(gòu)買土地建房的比例甚至高達(dá)三分之一；有個(gè)村有五分之一的人將優(yōu)惠資格轉(zhuǎn)給了他人。轉(zhuǎn)讓優(yōu)惠資格的，一種是在政策出臺(tái)前已經(jīng)向外遷移，另一種是不愿遷移或無(wú)力遷移，但又不愿錯(cuò)過(guò)享受政策機(jī)會(huì)的人。這些人將購(gòu)買安置土地或房屋的權(quán)利讓渡給他人，自己則可以領(lǐng)取轉(zhuǎn)移補(bǔ)貼。由于享受補(bǔ)貼后原住宅無(wú)需強(qiáng)制拆除，騙取補(bǔ)助就沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。但是這種行為不僅不符合政策規(guī)定，甚至可能觸犯法律，但由于是在私底下進(jìn)行，有關(guān)部門難以查處。

（四）安置小區(qū)建設(shè)與管理問(wèn)題

1.安置小區(qū)在建設(shè)過(guò)程中存在安全隱患。目前集中安置小區(qū)的建設(shè)有兩種模式，一種是政府供應(yīng)土地并負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由農(nóng)民自行聯(lián)建房屋，一種是政府委托房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商建房后進(jìn)行銷售。在第一種建設(shè)模式中，存在較多的管理困難。一是財(cái)政資金審批用時(shí)較長(zhǎng)，導(dǎo)致個(gè)別小區(qū)的配套設(shè)施建設(shè)滯后，為此曾發(fā)生安全責(zé)任事故。如金竹鎮(zhèn)安置小區(qū)緊鄰水庫(kù)，在居民已經(jīng)入住的情況下，沒(méi)有及時(shí)安裝防護(hù)欄桿，致小區(qū)某居民酒后墜入水庫(kù)溺水身亡。政府因此被法院判決承擔(dān)了部分賠償責(zé)任。二是自建房屋施工隊(duì)伍沒(méi)有資質(zhì)，施工安全和房屋質(zhì)量都難以保障。三是建房時(shí)間不統(tǒng)一，一些農(nóng)戶已經(jīng)入住，而一些農(nóng)戶卻還在施工，極易造成安全事故。四是雖然政府要求農(nóng)戶必須按設(shè)計(jì)圖紙施工，并通過(guò)分階段驗(yàn)收合格才支付相應(yīng)比例補(bǔ)助的方式進(jìn)行約束，但仍有一些農(nóng)戶擅自改變?cè)O(shè)計(jì)，致使房屋存在一定安全隱患。

2.安置房屋分配不盡合理。作為安置規(guī)模最大的烏溪江庫(kù)區(qū)農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移安置小區(qū)，采用的是第二種建設(shè)模式。在安置房屋的分配上，第一期工程規(guī)定按人口確定優(yōu)惠購(gòu)房面積，超出部分需按較高的價(jià)格購(gòu)買。而在第二期工程中，房屋是按戶抽簽銷售，每戶只能購(gòu)買一套房屋，導(dǎo)致出現(xiàn)一些農(nóng)戶只有1個(gè)人口的情況下，可以購(gòu)得70多平方米的房屋，而人口最多的農(nóng)戶為7人，卻只能購(gòu)得60多平方米的房屋。部分農(nóng)戶對(duì)此意見(jiàn)較大，也有些家庭因此放棄購(gòu)買縣城安置房的打算。

3.安置小區(qū)未依法設(shè)置物業(yè)管理。縣在縣城集中安置異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民時(shí)，未事先考慮到小區(qū)的物業(yè)管理問(wèn)題。在烏溪江庫(kù)區(qū)一期異地安置小區(qū)，至今尚未成立業(yè)主委員會(huì)和開(kāi)展物業(yè)管理。在烏溪江庫(kù)區(qū)二期安置小區(qū)的售房合同中，建設(shè)單位也沒(méi)有根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，約定前期物業(yè)服務(wù)的條款，但小區(qū)今后必然需要物業(yè)管理。如果小區(qū)居民對(duì)物業(yè)管理費(fèi)用由于沒(méi)有心理預(yù)期而抵制交納，將導(dǎo)致物業(yè)管理困難。小區(qū)的物業(yè)管理最終可能不得不由政府出面買單。

4.安置房限制轉(zhuǎn)讓的措施不合理。為了避免農(nóng)民利用政策套取優(yōu)惠安置房獲利，政府采取了限制安置房轉(zhuǎn)讓的措施，規(guī)定除以下兩種情形外，轉(zhuǎn)讓安置房應(yīng)當(dāng)補(bǔ)交補(bǔ)助資金、原優(yōu)惠稅費(fèi)和優(yōu)惠部分的土地出讓金：（1）原在鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置，現(xiàn)到縣城購(gòu)買商品房或獨(dú)立式住宅的；（2）原在縣城安置，現(xiàn)在縣城購(gòu)買面積在于原安置房面積的商品房或獨(dú)立住宅的，否則不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。并且規(guī)定，國(guó)土和房產(chǎn)部門在辦理農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移土地和房產(chǎn)證時(shí)，應(yīng)在權(quán)證上注明“農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移”標(biāo)志。然而這一規(guī)定可能為法院審判帶來(lái)難題。

當(dāng)安置農(nóng)戶私下轉(zhuǎn)讓安置房時(shí)，根據(jù)我國(guó)《合同法》的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓合同由于僅僅違反的是縣政府的文件規(guī)定，不屬于違反法律和行政法規(guī)的禁止性規(guī)定，因此不能認(rèn)定為無(wú)效。安置房屋的產(chǎn)權(quán)證明上雖然標(biāo)注了“農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移”的標(biāo)志，但是該內(nèi)容不足以讓買受人知道房屋上存在的權(quán)利限制，從而認(rèn)為其是與出賣人串通損害國(guó)家利益。也就是說(shuō)，法院也不能依據(jù)合同雙方惡意串通損害國(guó)家利益為由，判決此種買賣合同無(wú)效。因此，即使出賣人并沒(méi)有取得轉(zhuǎn)讓安置房的條件，安置房的買賣合同在法律上也是有效的。而有關(guān)部門顯然不會(huì)認(rèn)可這樣的判決，給予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)，這就可能使法院判決陷入兩難的境地。

（五）異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民的社會(huì)管理問(wèn)題

政策制訂伊始，要求轉(zhuǎn)移到縣城的農(nóng)戶，其戶口必須轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。烏溪江庫(kù)區(qū)一期轉(zhuǎn)移的農(nóng)民均按此規(guī)定轉(zhuǎn)變了戶籍性質(zhì)。但是在這批人中，許多人還未徹底脫離對(duì)土地的依賴，或者希望今后還能通過(guò)土地獲得好處，普遍要求轉(zhuǎn)回農(nóng)業(yè)戶籍。由于之后的政策發(fā)生了改變，這批人認(rèn)為待遇不公平，因此反映較為強(qiáng)烈。

修訂后的政策在轉(zhuǎn)變戶籍的問(wèn)題上采取了自愿原則。盡管非農(nóng)業(yè)戶籍在基本公共服務(wù)方面可以享受更好的待遇，但轉(zhuǎn)移后的農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶籍的卻只占極少數(shù)。造成這一問(wèn)題的主要原因，在于戶籍關(guān)系與集體組織成員資格相捆綁的制度規(guī)定。農(nóng)民一旦轉(zhuǎn)變戶籍性質(zhì)，就喪失集體組織成員資格，從而在承包期滿后無(wú)法再獲得土地的家庭承包資格，因此農(nóng)民多不愿意將戶口遷往城鎮(zhèn)。

而在當(dāng)前，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、最低生活保障等基本公共服務(wù)的提供均與戶籍相掛鉤，城鄉(xiāng)二元體制還沒(méi)有徹底破除，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)人口還無(wú)法正常享受城鎮(zhèn)的公共服務(wù)。同時(shí)，由于現(xiàn)行的暫住人口管理制度不適用于這一人群，造成他們的人口管理屬地與實(shí)際居住地長(zhǎng)期割裂，這將為社會(huì)人口管理帶來(lái)極大的困難。

其次，根據(jù)最高人民法院的有關(guān)司法解釋，受害人為農(nóng)村戶口，但是經(jīng)常居住地和主要收入來(lái)源地均為城鎮(zhèn)的，可以按當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算損害賠償費(fèi)用。由于在縣城安置的農(nóng)民多數(shù)仍保留農(nóng)業(yè)戶籍，根據(jù)上述規(guī)定，當(dāng)他們受到損害時(shí)，還需要證明其主要收入來(lái)自城鎮(zhèn)，才能視為按城鎮(zhèn)居民標(biāo)準(zhǔn)獲得賠償。而他們中許多人在縣城并沒(méi)有固定職業(yè)，城鎮(zhèn)收入證明非常困難。也就是說(shuō)，在縣城安置的農(nóng)民，仍然可能要按照農(nóng)村居民的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算賠償。這容易引發(fā)此類人群的不滿。

四、對(duì)策和建議

（一）政策制訂方面

1．調(diào)整政策規(guī)定，提高異地轉(zhuǎn)移優(yōu)惠政策效用。農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)“授之以漁”的工程，它的目標(biāo)是要讓轉(zhuǎn)移的農(nóng)民“穩(wěn)得住、富得起”。因此，要適度加大村鎮(zhèn)的安置力度，引導(dǎo)農(nóng)民選擇適合自身?xiàng)l件的安置點(diǎn)，使他們?cè)谵D(zhuǎn)移后可以穩(wěn)定下來(lái)。要遵守自愿原則，取消優(yōu)惠區(qū)建房限制，避免強(qiáng)迫那些確實(shí)沒(méi)有能力轉(zhuǎn)移或者不愿意轉(zhuǎn)移的農(nóng)戶向外遷移。

2．完善安置房屋和土地的分配與管理。要制訂公平合理的安置土地或房屋的分配辦法，不能僅強(qiáng)調(diào)機(jī)會(huì)公平而忽視結(jié)果公平。要制訂合理的安置房限制轉(zhuǎn)讓措施，可以改變現(xiàn)有作法，以國(guó)有劃撥的性質(zhì)提供安置用地，通過(guò)土地性質(zhì)來(lái)限制安置房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓。在安置房屋權(quán)證上注明“限制轉(zhuǎn)讓”的字樣，增強(qiáng)對(duì)買受人的法律約束效力。要規(guī)定對(duì)私下轉(zhuǎn)讓安置房屋和土地的制約措施，例如保留政府收回土地或房屋的權(quán)利。要合理規(guī)定農(nóng)戶無(wú)力還貸時(shí)安置房的處置辦法，避免農(nóng)戶利用制度漏洞來(lái)規(guī)避安置房限制轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。要引導(dǎo)具有一定規(guī)模的安置小區(qū)成立業(yè)主委員會(huì)，規(guī)范小區(qū)的物業(yè)管理，政府可以為此提供必要的補(bǔ)助。

3．制訂轉(zhuǎn)移農(nóng)民的公共管理和服務(wù)政策。要針對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民居住地與生產(chǎn)資料所在地相分離的特點(diǎn)，在居住地為安置農(nóng)民提供有效的社會(huì)管理和服務(wù)的同時(shí)，保障他們的集體組織成員權(quán)利。在戶籍、醫(yī)療、教育、就業(yè)、公民選舉、殯葬、計(jì)劃生育、社會(huì)保障、社會(huì)治安等方面，可以在安置點(diǎn)設(shè)立統(tǒng)一的管理組織，將異地轉(zhuǎn)移農(nóng)民納入該組織進(jìn)行管理，也可以納入當(dāng)?shù)氐幕鶎咏M織代為管理，允許他們享受與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊纳鐣?huì)福利待遇。在村民選舉、村集體資產(chǎn)管理等方面，繼續(xù)由原村集體組織負(fù)責(zé)管理。法院要統(tǒng)一裁判標(biāo)準(zhǔn)，保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民享有與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊姆蓹?quán)利。

（二）政策實(shí)施方面

1．嚴(yán)格執(zhí)行政策中關(guān)于“異地轉(zhuǎn)移農(nóng)戶新居建成后，原居住房屋和其他建筑物必須拆除”的規(guī)定，一方面避免農(nóng)民獲得補(bǔ)助后又返回原村居住，導(dǎo)致政策失去效用，一方面減少騙取財(cái)政補(bǔ)助的行為發(fā)生，另一方面避免宅基地的閑置和浪費(fèi)。

2．規(guī)范農(nóng)民異地轉(zhuǎn)移補(bǔ)助的發(fā)放，杜絕騙取補(bǔ)助行為的發(fā)生。一要加強(qiáng)法制宣傳力度，促使群眾認(rèn)識(shí)到此種行為的違法性和需要承擔(dān)的法律責(zé)任，自覺(jué)減少違法騙取補(bǔ)助的行為。二要建立定期和不定期的訪查制度，了解和掌握安置房屋與土地的真實(shí)使用情況。三要加強(qiáng)與政法機(jī)關(guān)的合作，切實(shí)查處騙取政策優(yōu)惠的行為。

3．加強(qiáng)農(nóng)民自建房管理，減少安全事故隱患。要加強(qiáng)小區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金管理，做到早預(yù)算、早投入，尤其要保障安全設(shè)施的及時(shí)修建。要加強(qiáng)小區(qū)建房的施工進(jìn)度管理，盡量使各戶同時(shí)竣工入住。要做好施工現(xiàn)場(chǎng)督查工作，檢查施工安全防患制度落實(shí)情況，檢查建筑材料進(jìn)貨來(lái)源和質(zhì)量。要根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際住房需求，盡可能多的提供戶型設(shè)計(jì)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)擅自更改設(shè)計(jì)的檢查和制約，確保房屋結(jié)構(gòu)安全。

4．多措并舉，保障轉(zhuǎn)移農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利。一要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移農(nóng)民的技能培訓(xùn)力度，特別是當(dāng)前比較緊缺的家政服務(wù)、發(fā)展旅游需要的餐飲、接待服務(wù)和農(nóng)產(chǎn)品加工技術(shù)等技能的培訓(xùn)。二要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況和當(dāng)前的產(chǎn)業(yè)政策出發(fā)，因地制宜地發(fā)展農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)的發(fā)展壯大來(lái)帶動(dòng)移民脫貧致富，如竹炭、竹膠板、菊米、纖維板等生產(chǎn)加工企業(yè)。三要以當(dāng)?shù)卮罅Πl(fā)展生態(tài)旅游為契機(jī)，積極引導(dǎo)和幫助移民發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、休閑觀光農(nóng)業(yè)、森林旅游等服務(wù)業(yè)。實(shí)施“家門口脫貧致富工程”。四要積極發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)、來(lái)料加工業(yè)，特別是適宜那些出不了遠(yuǎn)門、文化素質(zhì)又不高的移民通過(guò)手工簡(jiǎn)單勞動(dòng)也能創(chuàng)收的新型產(chǎn)業(yè)。