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如果能夠推動政策和制度的設置不斷適應新的生產力發展的要求，“萬人評議”的力量才能真正顯示出來

兩篇報道與“萬人評議”的現實生存

如果不是XX省級機關今年首次加入“萬人評議”的“大合唱”，如果不是那意外出現的兩篇報道，在今年最后一個月的XX，“萬人評議”這個詞應該不再會那么敏感。

2001年，XX市開展了轟動全國的“萬人評議機關”活動。經過連續3年的發展完善，“萬人評議”工作已進入順水順舟的階段。從年初的市級機關工作大會，下半年籌劃、設計新評議方案，到12月的評議、統計，第二年年初公布、總結考評結果，一切都按部就班。輿論也習以為常，漸漸地，把它看成年終這個城市里波瀾不驚的“常青新聞”。

但今年，“萬人評議”還是在XX掀起了一些小波瀾。

11月29日，XX省舉行省級機關作風建設評議動員大會，啟動首次省級機關作風建設萬人評議活動，省級機關82個部門進入機關作風“排位賽”。這意味著，在接受了全國各地100多個城市的來來往往的觀摩學習之后，XX市的“萬人評議機關”活動這一機關作風建設模式，終于在省級層面得到確認和推廣。

然而，此后不久，見諸媒體的兩條新聞，卻讓人們對“萬人評議”這一機關作風建設模式的公開度與公正性，有了那么一點點狐疑。

12月2日，XX市委、市政府召開2004年全市群眾評議機關作風動員大會，“萬人評議”進入關鍵階段。此時，當地一家媒體卻對XX市“萬人評議”活動的新聞程序提出了質疑。該媒體報道說，“這一本應通過各種渠道讓廣大XX市民都能積極參與其中的活動，對消息的新聞媒體卻出現了令人不解的‘選擇’”，報道指責有關部門擬定了一個“重點邀請新聞單位名單”，而在會議材料的提供上，有“厚薄之分”。

12月13日，新華社發出一條“關于XX部分廳局級機關排隊刊登廣告宣傳領導政績”的消息，消息說，自12月以來，到XX某家省級媒體刊登“政績廣告”的廳局級單位“排起了隊”。該消息立刻引起省領導的重視，XX省委書記李源潮等都作出批示，要求查實。

“這對我們的工作不會產生任何影響”，談起那兩條負面新聞，XX市委機關工作委員會作風辦主任楊華富說，“我們仍然走我們的路———在堅持中發展，在發展中堅持”。

盡管如此，在此后的采訪過程中，記者還是發現了有趣的對應。XX省級機關“萬人評議”的嘗試與媒體的抱怨、批評，正是眼下“萬人評議”現實狀態的反映———它顯然是政府機關作風建設中值得肯定的、卓有成效的積極選擇，卻也是需要更多制度配套跟進、越向深處越難突破的艱難改革。

10年的背景與人的影響力

在2001年開始那場轟動全國的“萬人評議”之前，XX市抓市級機關工作作風建設已有10年。“而正因為有這前10年的鋪墊，才有了后來‘萬人評議’的水到渠成。”楊華富說。

從1991年開始，每年春節以后，XX第一個全市性的會議就是市級機關作風大會，這是XX市規模最大的機關大會，有3000人的規模。當年，XX市開始在工商局、物資局、財政局等10個單位進行機關思想作風建設試點。年底，也給10個試點單位排了位次。

在接下來的兩年里，XX市市級機關作風建設圍繞著“解放思想、加快發展XX”的主題展開。1993年，在XX市市級機關思想作風建設的大事記里出現了一個新名詞———“開門評議機關”，也就是后來“萬人評議機關”的雛形。

“當時，評議人主要是機關基層單位、服務對象、基層群眾，大約兩三千人的規模，評議的內容也很少。”楊華富說。評議分兩種渠道共同進行，市級機關作風辦和各部委辦向基層發放評議表，聽取意見和建議，不打分、不排序，評議的內容圍繞當年作風建設的重點展開。1999年下半年，XX市在繼續“開門評議”的同時，每季度組織一次市級機關思想作風建設監督員“看機關、評機關”活動。

但“開門評議”畢竟是在內部完成的，門縫開得太小，旁人看不出內里的變化，內里的人也感覺不到外在的壓力，要水到渠成，尚需借外力推進。

最終令“評議”從XX市雞鳴寺旁那個朱紅色大門內“走”出來的，是一個看似偶然的事件。2001年11月，XX市某局領導在浙江寧波醉酒惹禍。12月8日，XX市委召開了局以上干部大會，宣布對該局領導撤職處理。是時任XX省委副書記、XX市委書記的李源潮當時在會上強硬地表示：“今后誰倒XX干部形象的牌子，市委就摘他的帽子。”

“寧波事件”最初由媒體曝出，對“寧波事件”的處理也最終在媒體的跟蹤之下有了圓滿的結果，輿論也由最初對XX政府官員工作作風和整體形象的質疑，轉為對XX市“鐵腕”治吏的關注。也就在這一年底，XX的“開門評議”發展成了“萬人評議機關”活動———對全市90個局級部門開展了“萬人評議”，并在第二年春節過后的全市機關作風建設大會上公布了評議的結果。根據評議結果，XX市委提請市人大常委會免去了評議中排序為末位的房地產管理局和市容管理局主事者的職務。

“萬人評議”是否與“寧波事件”有必然的聯系，現在很難查證。但這件事讓所有人看到了公眾監督對遏止權力濫用、肅整綱紀的作用。2002年2月19日，李源潮在XX市機關作風評議動員大會上的發言用了一個極具感染力的標題：“請人民評判”。在發言中，李源潮說：“群眾的評判是干部改進作風的行動坐標，凡是人民群眾亮紅燈的，就不能過關。”后來，李源潮那句“向人民學習，為人民辦事，請人民評判，讓人民滿意”成了XX政府機關干部口里的經典語錄。

四年革新路與“公開”的障礙

從2002年開始，“萬人評議”卻發生了有趣的變化。一方面，“萬人評議”的設計方案越來越細化，越具可操作性；另一方面，評議結果的公開度，與對末位排位的處理力度，卻有所收縮。

2002年，XX市市級機關工委與XX省社科院合作，聯合組成《XX市市級機關作風評價體系》課題組，在深入調查研究、廣泛征求意見的基礎上，五易其稿，完成了一個新的評議方案。

“新方案更細化。”時任課題組組長、XX省社科院社會學研究所所長陳頤回顧說。

評議人從上年的6類擴大到10類，每一類評議人所占的比例也都經過反復甄別。總體而言，黨政機關以外的評議人占了絕大多數，達85％；被評議人也被分成兩類，一類是與百姓有直接接觸的機關部門，一類則相對與百姓距離較遠的機關部門；在評議欄中，多了一個“不了解”選項，以保證每一個評議人的打分都盡量做到客觀有效。

2004年，XX市再次推出“萬人評議”升級版。

在這一版本中，被評議的96個部門更被分成3類，一組為政府機構中直接面向廣大群眾服務和執法的部門及部分專營性企事業單位；第二組則為政府機構中除第一組外的部門及直屬單位；第三組為黨群機關、人大機關、政協機關、法檢機關和直屬單位。

評議人的結構又有了變化，市級機關干部不再參加評議，而由市級機關作風監督員評議；以隨機抽取的方式，產生選舉人，以增強選舉人的覆蓋面和客觀性，并嘗試建立評議人庫。與此同時，試行網上評議，在XX的龍虎網等3個新聞網站上開通評議熱線，在《XX日報》、《金陵晚報》等媒體上公開刊登“媒體版評議表”。這些在“萬人評議”之外的評議表和意見、建議，都被送達到XX市市級機關工委，做“萬人評議”的參考。

在2004升級版“萬人評議”方案中，有三點新變化值得一提。其一，評議結果將不僅依據“萬人評議”的排名，更綜合考慮機關作風建設工作考核結果，前者占70％，后者占30％，兩者結合，成為最終評價；其二，對三組排序列末位的處理，由過去的直接追究單位行政領導責任，改為進行組織考核，對連續兩年列三個組排序末位的部門進行重點考核，視考核結果，對列末一位的部門領導班子作出相應的處理；其三，排序結果在一定范圍內公布，各組排序末一位的部門，在次年初全市機關作風建設大會上公布。

“我們希望能夠建立起一套科學的機關工作作風評價體系。”楊華富總結“萬人評議”四年革新路。

但是，科學的評議體系建立過程中，評議結果的公開范圍與公開程度，成了衡量該評議體系科學與否的最具爭議的評價尺度。

XX“萬人評議”四年，成效顯而易見，政府機關的服務意識、服務水平提高了；各單位部門真抓實干，認真解決群眾反映的熱點難點，為民做實事；行政執法也得到了改善，這很大程度上有賴于“萬人評議”這一個開放的評價體系。

“這個體系實施效果好，關鍵就在于它的評議人是人民群眾，它將評議的結果公開，它將評議的結果直接用作對機關干部評價的依據，它還公布評價的結果。”陳頤說。

而在陳頤所說的四個關鍵中，XX市社科聯主席、XX社科院院長葉南客最關注的就是“公開”。“在目前整個民主參與程序尚不夠完善和健全的時候，公開是民主的最直接的體現。只有公開了，民眾的評議才能真正完成向民眾監督過渡，民眾評議才能真正成為改進機關工作作風的壓力和動力。”

葉南客這么說，是有其親身體會的。XX社科聯也是被評議機關之一，在評議中，他們基本處于中間位置。“中間位置不公平，不成為公眾所關注的焦點，壓力自然就小一點。”葉南客說。

最終要沖擊什么？

XX市級機關工委辦公地點在XX市委、市政府機關大院內，一向，這一朱紅大門邊上的傳達室是很不讓人愉快的地方。這次，卻有了不同的印象。仍然是高高的柜臺，仍然要事無巨細地填寫訪客單，但守門人的語調明顯地柔和起來，并且客客氣氣地用“您好”、“請”一類的敬語，與每一位來訪者打招呼。

“你看到的只是淺層次的變化。”楊華富說。這些淺層次的變化，是早期機關工作作風建設關注的重點，比如整頓辦公秩序，查上班打牌、遲到早退，抓“門難進、臉難看、人難找、事難辦”。

“但現在，我們關注更深層次的工作作風問題。”如文明服務、文明執法，密切黨群關系，建立溝通渠道，改善投資環境，為老百姓辦實事。XX市市級機關工委作風辦曾將各職能部門每年制定的“實事計劃”匯總，并在每個社區設監督員，監督“實事計劃”是否落到實處。

從淺層次到深層次，機關工作作風的內涵就發生了變化，“它是一個更寬泛的概念。”陳頤說。“我們現在對機關工作作風的概念的解釋不是窄了，就是寬了。”陳頤說：“狹義上的機關工作作風只局限于微笑服務之類，而寬泛的概念則將機關的職責、職能都包括在內。”

在2002年參與設計新評議方案的時候，就機關工作作風概念的確定，以陳頤為代表的方案設計課題組專家們與XX市政府一方代表發生了激烈的爭論。陳頤們試圖在評議表前對機關工作作風的概念能有一個明確的定義，限定它的范圍。“比如用朱镕基的話‘廉潔、勤政、務實、高效’”，但陳頤的想法并沒有得到認可。在政府看來，老百姓最關注的就是，機關是否為老百姓做實事、做好事。

如果以政府的觀點界定“機關工作作風”的概念，顯然，“萬人評議”的措施并不能對轉變機關工作作風形成根本的沖擊。公務員之家版權所有

“的確，有些問題并不是通過思想教育、機關作風整頓等主觀努力就可以解決的。”楊華富承認，在他看來，機關作風問題來自兩個方面：一是由干部隊伍素質和管理水平所造成的，一是因機構設置和現行體制所造成的。前者容易消解，而后者則難以淡化。比如，幾年評議下來，市容局排序總是靠后，群眾對它的不滿集中在那些市容監察隊員身上，而問題往往是出在少數非市容局直接管理的基層聘用的協管員。

“我希望‘萬人評議’最終能夠沖擊的不僅僅是那些淺層次的問題，而是深層次的體制之弊。”XX市一家媒體的記者說。該記者曾經歷過這樣一件事，有民工到有關部門反映該企業收費高，不符合規定，有關部門立刻到該企業的客戶單位調查，并對該企業作出相關處理。而記者調查的情況是，企業的收費遵循市場規則，省有關部門的處理符合相關政策規定。“你說，這是誰的責任呢？是企業嗎？是相關職能部門嗎？都不是，錯就錯在相關政策的滯后上。”

這位記者總結道，“從這個角度看，群眾對機關工作作風的不滿，其實也是對某些不合時宜的現行政策、現行體制的不滿，如果‘萬人評議’能夠推動政策和制度的設置不斷適應新的生產力發展的要求，并不斷推進生產力的發展，‘萬人評議’的力量才能真正顯示出來。”