導(dǎo)語(yǔ)：土地儲(chǔ)備制度發(fā)展工作報(bào)告一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、背景與概況

（一）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府為促進(jìn)城市土地集約利用而進(jìn)行的積極探索。黨的十四屆五中全會(huì)提出具有全局意義的兩個(gè)根本轉(zhuǎn)變后，各級(jí)政府和土地管理部門(mén)積極轉(zhuǎn)變用地觀念，加大了對(duì)各類(lèi)存量土地挖潛的力度。在農(nóng)村，治理“空心村”，探索利用農(nóng)村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國(guó)企土地資產(chǎn)、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索過(guò)程中，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生。

（二）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府在經(jīng)歷了土地市場(chǎng)跌宕起伏后，順應(yīng)土地制度和市場(chǎng)基本規(guī)律，政府和市場(chǎng)有效結(jié)合，配置土地資源的制度創(chuàng)新。各級(jí)政府駕馭市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)是逐步積累的。在土地市場(chǎng)早期發(fā)展過(guò)程中，由于經(jīng)驗(yàn)不足和制度上的漏洞，出現(xiàn)了如前所述的總量失控、資產(chǎn)流失等問(wèn)題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》（中發(fā)[1997]11號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱中央11號(hào)文件）部署開(kāi)展建設(shè)用地大清查，共查出174萬(wàn)畝的閑置土地。為解決上述問(wèn)題，加強(qiáng)土地市場(chǎng)調(diào)控，一些市、縣政府開(kāi)始探索建立土地儲(chǔ)備制度。

（三）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府適應(yīng)法律政策要求，控制新增建設(shè)用地總量，尋求建設(shè)用地空間的理性選擇。中央11號(hào)文件和新《土地管理法》加強(qiáng)了對(duì)新增建設(shè)用地的總量控制，促進(jìn)了我國(guó)土地利用和管理方式的轉(zhuǎn)變。中央11號(hào)文件要求，凍結(jié)非農(nóng)建設(shè)占用耕地一年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，又延續(xù)到1998年底。1999年，新《土地管理法》實(shí)施，一方面，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，實(shí)施用途管制、占補(bǔ)平衡和土地有償使用費(fèi)中央地方三七分成的措施，使新增建設(shè)用地的數(shù)量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權(quán)利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結(jié)期間建設(shè)用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調(diào)整，很多現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題（安置補(bǔ)償、債權(quán)債務(wù)清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲(chǔ)備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認(rèn)同。

（四）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府變現(xiàn)土地資產(chǎn)，破解國(guó)有企業(yè)改革難題的重要手段。上個(gè)世紀(jì)九十年代中后期，國(guó)有企業(yè)改革最大的問(wèn)題是“錢(qián)從哪里來(lái)，人向哪里去”。盡管困難和破產(chǎn)企業(yè)擁有大量土地資產(chǎn)，但由于當(dāng)時(shí)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)不景氣，土地自發(fā)交易又有教訓(xùn)，土地如何變現(xiàn)？困難和破產(chǎn)企業(yè)的資金需求如何解決？成為地方政府推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革的難題。在財(cái)政“分灶吃飯”，大多數(shù)市、縣財(cái)政緊張，政府不能向銀行貸款，商業(yè)銀行一般又不給這些企業(yè)貸款的情況下，通過(guò)收購(gòu)企業(yè)土地，再以土地作為抵押物向銀行取得貸款，成為變現(xiàn)土地資產(chǎn)、解決企業(yè)資金困難的最有效手段，這是市、縣政府成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的一個(gè)重要?jiǎng)訖C(jī)。

（五）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓等市場(chǎng)方式配置土地的現(xiàn)實(shí)需要。國(guó)土資源部成立以來(lái)，按照中央的要求，加大了招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門(mén)，落實(shí)建立公開(kāi)、公平、公正的土地市場(chǎng)，從源頭上防止土地出讓領(lǐng)域的腐敗行為的要求，積極推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌方式出讓土地制度。招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統(tǒng)一，多年來(lái)由于這兩個(gè)條件不具備，推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓受到了極大的限制。土地儲(chǔ)備制度的出現(xiàn)，為實(shí)施招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動(dòng)力。

（六）建立土地儲(chǔ)備制度，是市、縣政府實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化的內(nèi)在要求。土地既是城市發(fā)展最大的資源，也是最大的資本。在我國(guó)特殊的土地國(guó)情下，靠犧牲耕地資源，通過(guò)增量的投入取得城市建設(shè)資金難度日益增加，城市發(fā)展只有靠對(duì)存量土地的再投資和再循環(huán)利用的道路才能持續(xù)。我國(guó)城市存量土地蘊(yùn)涵的巨大資金，土地制度安排為城市政府挖掘這一寶藏提供了可能，當(dāng)這兩點(diǎn)被市、縣政府認(rèn)識(shí)之后，增加了建立土地儲(chǔ)備制度的積極性。

正是在以上背景下，市、縣政府借鑒其他國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，建立了土地儲(chǔ)備制度。1896年，荷蘭實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，是世界上最早的國(guó)家。瑞典、德國(guó)、法國(guó)、加拿大、澳大利亞、美國(guó)、英國(guó)、香港等國(guó)家和地區(qū)，都不同程度地實(shí)施過(guò)政府土地儲(chǔ)備制度。雖然土地制度背景、歷史文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在一定的差異，但建立土地儲(chǔ)備制度的主要目的都是為解決城市住房緊張、調(diào)控土地市場(chǎng)、處置閑置土地和廢棄土地、降低土地開(kāi)發(fā)成本、控制土地價(jià)格、防止土地投機(jī)等。

1996年，我國(guó)第一家土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)——上海市土地發(fā)展中心正式成立。1997年，杭州、青島等地相繼建立土地儲(chǔ)備制度，1999年我部向全國(guó)推廣杭州、青島兩市開(kāi)展土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)。2000年，我部組織對(duì)土地儲(chǔ)備制度進(jìn)行了深入的調(diào)查研究，并在代國(guó)務(wù)院起草的《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》中明確了相關(guān)政策。

2001年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》（國(guó)務(wù)院15號(hào)文件），根據(jù)土地管理的新形勢(shì)，將土地儲(chǔ)備制度定位于調(diào)控市場(chǎng)，明確要求“為增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對(duì)建設(shè)用地試行收購(gòu)儲(chǔ)備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購(gòu)?fù)恋兀鹑跈C(jī)構(gòu)要依法提供信貸支持”。15號(hào)文下發(fā)以后，各地土地儲(chǔ)備制度獲得了長(zhǎng)足發(fā)展。截至目前，全國(guó)已有2000多個(gè)市、縣相繼建立了土地儲(chǔ)備制度。

二、運(yùn)行方式

各地土地儲(chǔ)備管理模式主要分為三種。一是市政府設(shè)立土地儲(chǔ)備委員會(huì)（土地資產(chǎn)管理委員會(huì)、土地管理工作小組）負(fù)責(zé)批準(zhǔn)和協(xié)調(diào)土地儲(chǔ)備的重大事項(xiàng)，委員會(huì)一般設(shè)有辦公室，由國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備土地具體工作的實(shí)施。二是國(guó)土資源管理部門(mén)負(fù)責(zé)土地儲(chǔ)備管理工作，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作。三是土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)獨(dú)立管理，儲(chǔ)備土地供應(yīng)由國(guó)土資源部門(mén)實(shí)施。

前兩種模式是當(dāng)前的主流模式。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)主要?dú)w口國(guó)土資源部門(mén)管理，也有市、縣政府直接管理的。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)絕大多數(shù)以事業(yè)單位為主，個(gè)別城市有實(shí)行公司化管理的，如地產(chǎn)集團(tuán)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍以儲(chǔ)備土地為主，部分有與土地有形市場(chǎng)、土地整理等土地業(yè)務(wù)結(jié)合的，地產(chǎn)集團(tuán)則兼營(yíng)房地產(chǎn)等其他業(yè)務(wù)。儲(chǔ)備土地的范圍，在中小城市主要是一個(gè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)儲(chǔ)備全市土地。大城市和特大城市，既有區(qū)級(jí)管理機(jī)構(gòu)，也有政府授權(quán)特定區(qū)域土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。實(shí)行土地分級(jí)、分區(qū)儲(chǔ)備。

規(guī)范的土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行主要分為以下環(huán)節(jié)：

（一）制定土地儲(chǔ)備計(jì)劃。一般由市、縣國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)，并報(bào)同級(jí)人民政府或地方政府成立的土地儲(chǔ)備委員會(huì)批準(zhǔn)。

（二）實(shí)施土地儲(chǔ)備。根據(jù)土地儲(chǔ)備計(jì)劃，按照法定程序?qū)嵤┩恋厥栈亍⑹召?gòu)、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)和土地征收，在這個(gè)環(huán)節(jié)，除收購(gòu)?fù)恋氐闹黧w為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)外，收回、優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)和土地征收主體均為政府或國(guó)土資源管理部門(mén)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只是接受委托開(kāi)展具體事務(wù)性工作。土地征收主體是市、縣人民政府，開(kāi)展土地征收具體事務(wù)的主體由市、縣人民政府確定，既可能是征地事務(wù)機(jī)構(gòu)，也可能是土地儲(chǔ)備等機(jī)構(gòu)。當(dāng)有關(guān)工作完成后，相關(guān)土地納入政府土地儲(chǔ)備。

（三）組織實(shí)施土地前期開(kāi)發(fā)。根據(jù)政府供應(yīng)土地的需要，組織對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行必要的通水、通電、通路及土地平整等基礎(chǔ)設(shè)施配套的前期開(kāi)發(fā)，這個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施主體為土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。

（四）管護(hù)和臨時(shí)利用儲(chǔ)備土地。在儲(chǔ)備土地供應(yīng)前，由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對(duì)儲(chǔ)備土地進(jìn)行管理和保護(hù)，防止他人侵占、破壞儲(chǔ)備土地，并依法對(duì)儲(chǔ)備土地單獨(dú)或連同地上建筑物、構(gòu)筑物以出租、臨時(shí)改變用途等方式進(jìn)行暫時(shí)利用。臨時(shí)利用的收入按照規(guī)定上繳財(cái)政。

（五）供應(yīng)儲(chǔ)備土地。儲(chǔ)備土地供應(yīng)主體是市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)，但儲(chǔ)備土地供應(yīng)的前期工作，市、縣國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)需要，將出讓文件的準(zhǔn)備、宣傳、公告等事務(wù)性工作委托儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或土地市場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)（有形市場(chǎng)管理機(jī)構(gòu)）辦理。進(jìn)入實(shí)質(zhì)性供應(yīng)階段，則由市、縣國(guó)土資源管理部門(mén)依法實(shí)施供應(yīng)土地的職能。

在收購(gòu)?fù)恋亍⑶捌陂_(kāi)發(fā)等過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為開(kāi)展相應(yīng)工作，在財(cái)政資金不足的情況下，開(kāi)展融資活動(dòng)。

土地儲(chǔ)備制度運(yùn)行涉及拆遷、土地征收、城市規(guī)劃、資金管理、銀行貸款、投資立項(xiàng)等多方面工作，雖然目前全國(guó)性的土地儲(chǔ)備管理辦法尚未出臺(tái)，但在相關(guān)領(lǐng)域已有較為明確的制度規(guī)定。

涉及拆遷和土地征收的，執(zhí)行國(guó)家相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定；涉及城市規(guī)劃的，執(zhí)行建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地使用權(quán)出讓規(guī)劃管理工作的通知》（建規(guī)[2002]217號(hào)）規(guī)定，主要精神為城市規(guī)劃行政主管部門(mén)要對(duì)擬收購(gòu)?fù)恋剡M(jìn)行規(guī)劃審查，出具擬收購(gòu)?fù)恋氐倪x址意見(jiàn)書(shū)，對(duì)不符合近期建設(shè)規(guī)劃、控制詳細(xì)規(guī)劃用途的土地，不予發(fā)放選址意見(jiàn)書(shū)；涉及資金管理的，執(zhí)行財(cái)政部和我部聯(lián)合下發(fā)的《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)綜[2007]17號(hào)）規(guī)定，主要精神是土地儲(chǔ)備資金實(shí)行專款專用、分帳核算，實(shí)行預(yù)決算管理；涉及銀行貸款的，執(zhí)行中國(guó)人民銀行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)信貸業(yè)務(wù)管理的通知》（銀發(fā)[2003]121）規(guī)定，主要精神是對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)發(fā)放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過(guò)收購(gòu)?fù)恋卦u(píng)估價(jià)格的70%，貸款期限最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。

各地為運(yùn)行土地儲(chǔ)備制度，也相繼出臺(tái)了土地儲(chǔ)備政策，主要對(duì)土地儲(chǔ)備性質(zhì)定位、權(quán)利義務(wù)以及計(jì)劃、立項(xiàng)、范圍、拆遷安置、資金管理、法律責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)定。根據(jù)已掌握的情況，截至目前，北京、上海、重慶、內(nèi)蒙古、江蘇、安徽、山東、海南、寧夏9省（區(qū)、市）人民政府出臺(tái)了《土地儲(chǔ)備辦法》；吉林、黑龍江、福建、廣東、貴州5省以省政府文件形式下發(fā)了有關(guān)通知或意見(jiàn)；天津、江西、湖南、陜西、山西、浙江6個(gè)省（市）雖未出臺(tái)相關(guān)辦法，但在其他文件中也對(duì)土地儲(chǔ)備做了相關(guān)規(guī)定。此外，土地儲(chǔ)備實(shí)施主要集中在市、縣兩級(jí)，絕大多數(shù)城市政府都根據(jù)工作需要，出臺(tái)了管理辦法或?qū)嵤┮庖?jiàn)。

三、成效

（一）理順了政府供應(yīng)土地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。產(chǎn)權(quán)明晰是市場(chǎng)交易的基本前提。我國(guó)城市土地已經(jīng)出讓或劃撥給了用地者，產(chǎn)權(quán)歸屬明確。政府要重新取得土地的處置權(quán)，必須先行收回土地使用權(quán)，對(duì)地上建筑物、構(gòu)筑物依法給予補(bǔ)償。土地儲(chǔ)備制度的建立，使這一正常的財(cái)產(chǎn)關(guān)系得以確立，體現(xiàn)了對(duì)土地權(quán)利人權(quán)益的尊重和保護(hù)，符合《物權(quán)法》的立法精神。

（二）增強(qiáng)了政府調(diào)控土地市場(chǎng)的能力。政府運(yùn)用土地儲(chǔ)備手段，掌握了一定數(shù)量的實(shí)物土地，能夠根據(jù)城市發(fā)展和市場(chǎng)需求，有計(jì)劃地適時(shí)適量供應(yīng)土地，有效調(diào)控土地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)和時(shí)序。

（三）促進(jìn)了土地節(jié)約集約利用。土地儲(chǔ)備制度的建立，使各地能夠通過(guò)收購(gòu)方式對(duì)城市內(nèi)部的空閑土地，因企業(yè)破產(chǎn)、撤消、搬遷騰出的土地，舊城改造土地進(jìn)行重新開(kāi)發(fā)和利用。20*年調(diào)查顯示，截止2003年底，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)累計(jì)盤(pán)活現(xiàn)有建設(shè)用地94.3萬(wàn)畝。

（四）支持了國(guó)有企業(yè)改革。土地儲(chǔ)備制度的建立，極大地推動(dòng)了國(guó)有企業(yè)改革，一定程度地解決了國(guó)有企業(yè)改革中“錢(qián)從哪里來(lái)，人向哪里去”的問(wèn)題。截止20*年，武漢市累計(jì)投入42億元，騰退280余家企業(yè)單位10300畝土地，安置職工4.5萬(wàn)人；青島市通過(guò)盤(pán)活和顯化改制企業(yè)的土地資產(chǎn)，累計(jì)解決了4萬(wàn)多下崗職工的安置問(wèn)題。

（五）保證了規(guī)劃的實(shí)施。城市政府通過(guò)實(shí)施土地儲(chǔ)備制度，能夠有效地對(duì)城市土地利用結(jié)構(gòu)、布局和功能進(jìn)行調(diào)整，以實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，發(fā)揮城市土地的綜合效益，使土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃得到切實(shí)落實(shí)。

（六）增加了政府土地收益。通過(guò)運(yùn)行土地儲(chǔ)備制度，一方面，政府能夠?qū)⒁蚬餐度氘a(chǎn)生的土地增值收益收回。另一方面，政府通過(guò)對(duì)土地前期開(kāi)發(fā)整理，能夠增加土地的價(jià)值。如位于杭州市蕭山區(qū)的浙江建材總廠，1999年浙江省有關(guān)部門(mén)要求轉(zhuǎn)讓或讓其他單位兼并該廠，但無(wú)人問(wèn)津，在省里有關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)下，蕭山區(qū)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為支持國(guó)有企業(yè)改革，安置下崗和離退休職工，以3500萬(wàn)收購(gòu)了該廠900畝土地，其中410畝為陸地面積，490畝為水面面積。收購(gòu)?fù)恋睾螅瑢?duì)該地塊投入近億元，2000年11月將該地塊內(nèi)320畝土地拍賣(mài)，浙江萬(wàn)向集團(tuán)以2.58億元競(jìng)得。

（七）促進(jìn)了土地市場(chǎng)的發(fā)育。土地儲(chǔ)備制度的建立，為土地招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓提供了保障。2001年國(guó)務(wù)院15號(hào)文下發(fā)以來(lái)，土地儲(chǔ)備制度與招標(biāo)拍賣(mài)掛牌制度呈現(xiàn)同步發(fā)展趨勢(shì)，其內(nèi)在的邏輯關(guān)系是，在沒(méi)有土地儲(chǔ)備制度以前，政府沒(méi)有招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓的標(biāo)的物，只能通過(guò)協(xié)議方式、批文方式將未處理完產(chǎn)權(quán)關(guān)系，未進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)的土地供應(yīng)給用地者。有了產(chǎn)權(quán)清晰并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行過(guò)前期開(kāi)發(fā)的儲(chǔ)備土地，使推行招標(biāo)拍賣(mài)掛牌出讓制度有了抓手。

四、主要問(wèn)題

涉及土地儲(chǔ)備制度的問(wèn)題分為兩類(lèi)。一類(lèi)問(wèn)題是由其他制度改革滯后引起的，即使沒(méi)有土地儲(chǔ)備制度，這類(lèi)問(wèn)題也必然發(fā)生。這類(lèi)問(wèn)題最突出的是市、縣政府“圈地”和追求土地收益。“圈地”問(wèn)題的產(chǎn)生是由于現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與出讓價(jià)格存在差價(jià)，地方政府通過(guò)征收土地，在獲得發(fā)展空間的同時(shí)，也獲得了發(fā)展資金。一些城市政府為取得兩者之間的差價(jià)收益，具有大量征地供應(yīng)的內(nèi)在動(dòng)力。追求土地收益根源有財(cái)稅體制問(wèn)題，也有政府土地管理多重角色的問(wèn)題。地方政府既是土地市場(chǎng)的管理者，具有調(diào)控市場(chǎng)的職能，又是國(guó)有土地資產(chǎn)的管理者，具有保值增值土地資產(chǎn)的職能。以調(diào)控市場(chǎng)為主，還是以追求土地收益為主，取決于地方政府的決策。解決“圈地”和追求收益問(wèn)題，需要進(jìn)行財(cái)稅體制、征地制度和土地管理制度等方面的改革。

另一類(lèi)是土地儲(chǔ)備發(fā)展過(guò)程中自身存在的問(wèn)題，主要是：

（一）土地儲(chǔ)備資金的籌集、使用不規(guī)范。一是財(cái)政支持力度不夠。土地儲(chǔ)備資金應(yīng)主要來(lái)源于財(cái)政，目前，因很多地方財(cái)政支持不夠，主要依靠金融機(jī)構(gòu)貸款來(lái)籌集資金，但借款自有資金又不足，不符合借款人要有穩(wěn)定的自有資金的規(guī)定。二是儲(chǔ)備土地抵押貸款不規(guī)范。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定，以土地抵押貸款，貸款人應(yīng)持土地登記機(jī)關(guān)核發(fā)的土地使用證，目前我國(guó)對(duì)政府所有土地，只登記造冊(cè)，不發(fā)土地使用證，雖然有一些地方對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)頒發(fā)了土地使用證，但需要國(guó)家層面的政策支持。三是借土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)名義融資。根據(jù)有關(guān)方面反映，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的融資，有用于非土地儲(chǔ)備的現(xiàn)象。

（二）大城市特別是特大城市開(kāi)發(fā)供應(yīng)“凈地”能力不足。大城市和特大城市用地量大，市場(chǎng)需求偏好“凈地”。而要提供這種土地，由于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員不足、資金不夠、拆遷難、征地難，開(kāi)發(fā)難等原因，不僅周期較長(zhǎng)，而且在數(shù)量上難以滿足政府供應(yīng)“凈地”的要求。

（三）隨意擴(kuò)大土地儲(chǔ)備制度的功能。一是有的市、縣儲(chǔ)備土地范圍過(guò)大，將可以由使用者進(jìn)入土地有形市場(chǎng)公開(kāi)轉(zhuǎn)讓的土地也納入了儲(chǔ)備土地范圍。二是有的市、縣土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不但行使為政府儲(chǔ)備土地的職能，而且實(shí)質(zhì)行使國(guó)土資源管理部門(mén)供應(yīng)土地的職能。三是有的市、縣政府對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的定位不夠清晰，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)除履行儲(chǔ)備土地的職能外，還兼營(yíng)非土地儲(chǔ)備的其他業(yè)務(wù)。四是有的市、縣為解決當(dāng)?shù)貒?guó)有企業(yè)改革成本的問(wèn)題，抬高土地收購(gòu)價(jià)格，以彌補(bǔ)企業(yè)改制資金的不足。

五、對(duì)幾個(gè)重要問(wèn)題的認(rèn)識(shí)

（一）土地儲(chǔ)備制度與土地供應(yīng)計(jì)劃的關(guān)系。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度的建立使土地供應(yīng)計(jì)劃難以實(shí)現(xiàn)，排斥了土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，切斷了土地供給的其他來(lái)源，這不符合實(shí)際。按照我國(guó)土地制度安排，我國(guó)土地市場(chǎng)分為兩個(gè)層級(jí)。

一個(gè)層級(jí)是政府供應(yīng)土地市場(chǎng)（俗稱一級(jí)市場(chǎng)），即政府依法將土地使用權(quán)出讓給土地使用者。城市政府對(duì)建設(shè)用地的集中統(tǒng)一供應(yīng)制度，既是法律法規(guī)的要求，也是政策的要求，是我國(guó)土地管理和使用制度改革以來(lái)一直堅(jiān)持的原則。土地儲(chǔ)備制度的建立，對(duì)落實(shí)集中統(tǒng)一供應(yīng)制度起到了支持作用。

另一個(gè)層級(jí)是土地使用者之間的土地交易市場(chǎng)（俗稱二級(jí)市場(chǎng)），法律法規(guī)允許土地使用者之間進(jìn)行土地交易，土地儲(chǔ)備制度并不排斥此類(lèi)交易。但現(xiàn)實(shí)中，一些地方確實(shí)存在限制劃撥土地自發(fā)交易的情況。究其原因：一是有法律依據(jù)。劃撥土地入市需要政府批準(zhǔn)，即使沒(méi)有土地儲(chǔ)備制度，政府為調(diào)控市場(chǎng)，也可以采取其他方式限制這部分土地入市的總量。二是防止土地資產(chǎn)流失。劃撥土地包含政府權(quán)益，政府以收購(gòu)方式收回土地使用權(quán)，不失為防止資產(chǎn)流失的有效途徑。三是也有政令不夠暢通的問(wèn)題。由于對(duì)法律和政策規(guī)定理解不盡一致，有些地方限制劃撥土地交易，沒(méi)有完全執(zhí)行《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國(guó)發(fā)[20*]28號(hào)）對(duì)原有劃撥土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。即“經(jīng)依法批準(zhǔn)利用原有劃撥土地進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性開(kāi)發(fā)建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金。經(jīng)依法批準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓原劃撥土地使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)在土地有形市場(chǎng)公開(kāi)交易，按照市場(chǎng)價(jià)補(bǔ)繳土地出讓金；低于市場(chǎng)價(jià)交易的，政府應(yīng)當(dāng)行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)。”但原劃撥土地僅是土地轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的一部分，轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)還包括出讓土地使用權(quán)的交易。

至于土地供應(yīng)計(jì)劃能否完成取決于多種因素。一是國(guó)家宏觀調(diào)控政策導(dǎo)向的影響。二是土地供應(yīng)計(jì)劃的科學(xué)性。三是土地供應(yīng)計(jì)劃與城市規(guī)劃的協(xié)調(diào)。四是地方政府意志。五是土地來(lái)源與市場(chǎng)需求偏好。

土地儲(chǔ)備只與土地來(lái)源和市場(chǎng)偏好有一定關(guān)系。從土地來(lái)源看，土地儲(chǔ)備是政府供應(yīng)土地的重要來(lái)源之一，但土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能夠儲(chǔ)備多少土地，則取決于土地儲(chǔ)備資金實(shí)力、征地、拆遷工作的難易程度等多種因素。從市場(chǎng)偏好看，目前市場(chǎng)需求偏好于“凈地”，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是能夠提供這種土地的主要機(jī)構(gòu)，但能夠提供這種土地的數(shù)量，依賴于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的儲(chǔ)備能力和開(kāi)發(fā)能力。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)只能促進(jìn)土地供應(yīng)計(jì)劃實(shí)施到位，而不能決定計(jì)劃是否科學(xué)和完成。

有些市、縣未能完成土地供應(yīng)計(jì)劃，主要原因不在于土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)儲(chǔ)備和開(kāi)發(fā)土地能力不足，而在于國(guó)家政策影響、計(jì)劃的科學(xué)性、地方政府意志、土地供應(yīng)計(jì)劃與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)性。國(guó)家政策的變化影響土地供應(yīng)總量、方式、甚至形態(tài)（如先拆遷、后供應(yīng)，或先供應(yīng)、后拆遷等），計(jì)劃不科學(xué)導(dǎo)致執(zhí)行情況差，土地供應(yīng)計(jì)劃與城市規(guī)劃不協(xié)調(diào)，則表現(xiàn)為有了土地供應(yīng)計(jì)劃，但沒(méi)有控制性詳細(xì)規(guī)劃和擬供應(yīng)宗地的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，土地難以供應(yīng)，計(jì)劃難以實(shí)現(xiàn)。地方政府意志則表現(xiàn)為它們完全有權(quán)將不是儲(chǔ)備的土地，沒(méi)有開(kāi)發(fā)的土地推向市場(chǎng)，只要市場(chǎng)接受，計(jì)劃就能完成。

（二）土地儲(chǔ)備制度與土地征收的關(guān)系。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，將征收的土地納入儲(chǔ)備，擴(kuò)大了新增建設(shè)用地規(guī)模，只能儲(chǔ)備存量土地，不能儲(chǔ)備新增建設(shè)用地。研究認(rèn)為，只有經(jīng)過(guò)轉(zhuǎn)用征收后的土地，才有可能交由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)進(jìn)行前期開(kāi)發(fā)。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)不能儲(chǔ)備未經(jīng)依法轉(zhuǎn)用征收的土地，否則就是違法用地。新增建設(shè)用地規(guī)模能否得到有效控制，并不在于有無(wú)土地儲(chǔ)備制度，也不在于地方政府以什么機(jī)構(gòu)和什么名義報(bào)批轉(zhuǎn)用征收，而在于土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃以及相關(guān)的土地轉(zhuǎn)用征收制度能否嚴(yán)格執(zhí)行和進(jìn)一步完善。將依法轉(zhuǎn)用征收的土地納入儲(chǔ)備，進(jìn)行前期整理開(kāi)發(fā)，是土地供應(yīng)的重要環(huán)節(jié)，是實(shí)現(xiàn)土地市場(chǎng)配置的前提。

（三）土地儲(chǔ)備貸款與金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)行存有潛在的信貸風(fēng)險(xiǎn)。這種擔(dān)心不無(wú)道理，一方面，由于儲(chǔ)備土地是房地產(chǎn)用地供應(yīng)的主要渠道之一，與房地產(chǎn)市場(chǎng)關(guān)系密切，房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)會(huì)引發(fā)土地儲(chǔ)備信貸風(fēng)險(xiǎn)，而房地產(chǎn)市場(chǎng)的風(fēng)險(xiǎn)不管有無(wú)土地儲(chǔ)備制度都是客觀存在的。另一方面，由于儲(chǔ)備貸款行為有不規(guī)范的問(wèn)題，也可能引起信貸風(fēng)險(xiǎn)。所以，既要防止房地產(chǎn)市場(chǎng)整體風(fēng)險(xiǎn)對(duì)土地儲(chǔ)備的影響，又要防止因儲(chǔ)備土地信貸不規(guī)范帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。從當(dāng)前看，土地儲(chǔ)備貸款質(zhì)量一直很好，不良貸款率很低。但潛在的風(fēng)險(xiǎn)也需要引起重視。

土地儲(chǔ)備貸款潛在風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在：一是市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)土地市場(chǎng)和房地產(chǎn)市場(chǎng)急劇變動(dòng)，土地和房地產(chǎn)價(jià)格下滑，市場(chǎng)需求萎縮時(shí)，如果金融機(jī)構(gòu)有大量的土地儲(chǔ)備貸款，則會(huì)引起貸款風(fēng)險(xiǎn)。二是估價(jià)風(fēng)險(xiǎn)。這是不動(dòng)產(chǎn)抵押貸款通常存在的風(fēng)險(xiǎn)，即通過(guò)高估不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值，以實(shí)現(xiàn)高額貸款的目的。三是政府信用風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備貸款的還款來(lái)源主要是政府出讓儲(chǔ)備土地后，將儲(chǔ)備土地的成本返還土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，再由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)償還貸款。所以政府能否及時(shí)返還儲(chǔ)備土地成本，是構(gòu)成土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)能否及時(shí)清償貸款的前提。政府信用的另一風(fēng)險(xiǎn)是在儲(chǔ)備土地抵押后，將抵押土地改變?yōu)槭袌?chǎng)價(jià)值較低的用途，致使抵押土地價(jià)值降低，如果實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，抵押物不足以彌補(bǔ)貸款本息。四是土地抵押權(quán)登記不規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)。防止金融風(fēng)險(xiǎn)，首要的是增加財(cái)政資金對(duì)土地儲(chǔ)備的支持力度，減少土地儲(chǔ)備貸款規(guī)模。同時(shí)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的分析，及時(shí)調(diào)整貸款政策。

（四）土地儲(chǔ)備制度與房?jī)r(jià)地價(jià)的關(guān)系。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，土地儲(chǔ)備抬高了地價(jià)，進(jìn)而抬高了房?jī)r(jià)。研究認(rèn)為，房地產(chǎn)價(jià)格高低主要由供求關(guān)系決定，雖與土地取得成本有一定的關(guān)系，但與土地儲(chǔ)備沒(méi)有必然聯(lián)系。房地產(chǎn)用地供求關(guān)系一方面決定于房地產(chǎn)市場(chǎng)的需求，另一方面在很大程度上決定于政府供給，供給與需求結(jié)合決定地價(jià)和房?jī)r(jià)。如前所述，市、縣政府作為房地產(chǎn)用地的主要供應(yīng)主體，是我國(guó)土地制度決定的，這與是否有土地儲(chǔ)備制度無(wú)關(guān)。在這一制度安排下，房地產(chǎn)市場(chǎng)用地總量、結(jié)構(gòu)甚至價(jià)格在很大程度上受到市、縣政府偏好的影響。如果地方政府偏好房地產(chǎn)價(jià)格上升以取得更多的土地和稅收收益時(shí)，就會(huì)減少房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量，在供應(yīng)結(jié)構(gòu)上更多地供應(yīng)商品房和商業(yè)用地。如果地方政府偏好平抑房?jī)r(jià)、平抑地價(jià)，就會(huì)增加房地產(chǎn)用地供應(yīng)，優(yōu)化供應(yīng)結(jié)構(gòu)，更多供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房或廉租房用地。可見(jiàn)，房地產(chǎn)用地供應(yīng)總量、結(jié)構(gòu)、房?jī)r(jià)高低的決定是地方政府的職責(zé)，與土地儲(chǔ)備制度并無(wú)多大關(guān)聯(lián)。從各地實(shí)踐看，也是如此，在普遍建立土地儲(chǔ)備制度情況下，有增加房地產(chǎn)供應(yīng)總量、改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)的地方，也有沒(méi)有完成房地產(chǎn)計(jì)劃的地方，還有超計(jì)劃供應(yīng)的地方。這一問(wèn)題的形成有國(guó)家調(diào)控房地產(chǎn)的政令是否暢通問(wèn)題，有執(zhí)政理念問(wèn)題，也有相關(guān)制度安排問(wèn)題等。

六、規(guī)范措施

（一）盡快出臺(tái)《土地儲(chǔ)備管理辦法》。以明確土地儲(chǔ)備制度的功能定位，統(tǒng)一運(yùn)作模式，界定土地儲(chǔ)備范圍，保護(hù)土地權(quán)利人權(quán)益，加大財(cái)政資金支持，規(guī)范融資行為等。

（二）加強(qiáng)土地儲(chǔ)備制度立法研究。深入研究相關(guān)法律法規(guī)，依據(jù)土地儲(chǔ)備制度發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，提出土地儲(chǔ)備制度的立法建議，作好土地儲(chǔ)備制度立法的前期工作。

（三）加強(qiáng)基礎(chǔ)工作。加強(qiáng)信息交流和統(tǒng)計(jì)分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)解決傾向性問(wèn)題。加強(qiáng)對(duì)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，提高對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的理解和執(zhí)行能力。加大土地儲(chǔ)備制度經(jīng)驗(yàn)與成效的宣傳力度。