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農業綜合開發財務監督，是指監督主體對農業綜合開發項目資金的籌集、使用、管理等環節進行的全過程監督。目的是促使資金籌集及時足額到位，做到資金?？顚Ｓ?，保證項目的順利實施，提高資金使用效益。按照現行管理體制，農業綜合開發項目以縣區為主體實施，本文主要以縣域農業綜合開發為例進行分析論述。

一、縣域農業綜合開發財務監督針對存在的問題有那些

農業綜合開發實施十多年來，財務監督起到了不可替代的作用，資金管理情況總體上是好的，但少數地方也存在著以下的問題：

（一）違反專項資金管理規定。地方上一是存在擅自截留挪用項目資金、改變項目用途的問題；二是擅自調整項目計劃，資金沒有跟著項目走，有的甚至把項目資金撥給非項目建設單位使用；三是虛列支出、虛列費用，套取項目資金，用于非項目性支出。

（二）支出管理松懈。制度不健全，財務管理松懈，賬務手續不規范。制度的漏洞是最大的漏洞，一些部門和單位沒有建立完善的財務管理制度，沒有建立職責分明、相互牽制的內部控制制度。一些項目實施單位不按規定繳納應交稅款，使用不合規發票和白條入賬，有的干脆以撥代支，用收據替發票入賬，還有的違規支付大量現金，造成財務管理“黑洞”；

（三）地方財政配套資金不能及時足額到位。客觀原因是有的地方財政狀況緊張，配套任務太重，難以按計劃完成，于是出現了這樣一些問題：一是虛假配套。有的只下配套資金空頭預算指標文件而不撥款；有的把本級配套資金撥付給財政資金專賬，又以預算代扣形式從基層調回；還有的先把上級下撥的財政資金由財政資金專賬撥付給報賬資金專賬，再由報賬資金專賬以預付工程款名義撥給工程資金專賬，再由報賬資金專賬繞到財政預算賬戶，作為本級配套資金。這些表面上是財政資金按程序撥付，實質上是利用上級財政資金達到實現本級虛假配套的目的；二是遲撥資金。有的地方把本級預算配套資金和上級下達的財政資金長期壓在賬戶上，臨時周轉用于發放工資，以緩解地方財政預算資金調度困難；還有的把財政資金直接從預算賬戶撥給其他項目，待周轉使用歸后再把資金撥到財政資金專賬，等等。從實際情況看，突出表現為財政資金在地、縣兩級滯留時間較長，資金年度結轉額度較大，由于遲撥資金，影響了農業綜合開發項目建設的進度。

（四）有償資金未按規定使用。農業綜合開發投入有償資金，在目前農業和農村融資體制下，實際上彌補了農業信貸資金的不足，可以提高財政資金的使用效益，同時加大項目建設單位在資金使用上的市場意識和競爭意識。隨著我國市場經濟體制的逐步確立，以及農業綜合開發的不斷發展，財政有償資金管理遇到了一些矛盾和問題：一是有償資金回收難的問題，已經危及滾動開發的投入機制。在中央和地方財政每年的農業綜合開發配套資金計劃內，除了預算安排一部分外，有很大一部分是從回收的本級有償資金中安排，進行滾動配套的。本級有償資金的來源有限，且由于種種原因難以回收，這將會造成本級有償資金的來源枯竭，使得配套資金更難落實，已經危及滾動開發的投入機制；二是墊付、抵頂償還有資金的問題，已嚴重影響項目建設。由于縣級財政直接對項目單位借款，目前，能從項目中直接回收的資金不足50%。項目單位不能歸還的有償資金，則需要縣級財政拿其他資金償還，因此縣級財政還款壓力較大。有的地方因財力有限，就動用當年的項目有償資金抵扣到期的還款，甚至用當期無償資金墊付償還有償資金，出現了大量項目資金空轉的問題。農業綜合開發項項目立項選得再準，資金不到位，發展經濟也還是一句空話；三是不按計劃投入有償資金，不利于發揮有償資金的效益。有的地方唯恐有償資金收不回，不敢借給項目單位，待有償資金到期后直接從賬戶上劃給上級財政部門；也有的把有償資金變成了財政部門的短期周轉資金，任意借給非計劃項目；四是違反有償資金使用政策規定。有的隨意調整占用費率、任意縮短或延長有償資金使用期限。

以上四個方面問題違反了資金管理的規定，損害農業綜合開發事業和聲譽。為了保證農業綜合開發活動符合國家政策、法規和制度的要求，迫切需要強化農業綜合開發財務監督工作，以便在監督中了解新情況，發現新問題，及時研究制定有效對策，糾正偏差，使農業綜合開發管理工作正常有序進行。

二、誰來對縣域農業綜合開發進行財務監督

按監督主體劃分，除農業綜合開發系統自身監督而外，農業綜合開發財務監督的形式主要包括財政監督、審計監督、社會監督。三者必須有機結合，相互協調，才能形成全方位的財務監督體系，使農業綜合開發資金置于全方位監管之中。這里要強調兩點：即各級農業綜合開發管理部門和建設單位必須按照有關法律、行政法規規定，接受有關監督檢查部門依法實施的監督檢查；另一方面，作為各監督主體，除日常財務監督外，也應盡量避免重復交叉監督檢查。

（一）財政監督。財政監督是指財政部門對農業綜合開發資金加強監督檢查，深入跟蹤到項目實施單位，對各項經濟活動和財務收支的合理性、合法性和有效性進行監督。財政監督主要由財政監督監察部門（或專員辦）對農業綜合開發的監督，農發系統內部的監督也屬于財政監督的范疇。

農業綜合開發財政監督可分為三個方面。農發系統內部監督主要是農業綜合開發管理部門和建設單位自身加強監督檢查，深入項目實施單位跟蹤管理，對自身各項經濟活動和財務收支進行監督。財政內部監督機構的監督是財政部門作為行政主管部門，對農業綜合開發財務活動進行的監督。財政監察專員辦的監督是針對某時期資金管理上的薄弱環節、普遍性和傾向性問題，有計劃地開展專項檢查。它具有針對性、時間性和覆蓋面廣、效果突出、解決問題集中的特點，對于加強財政資金管理，提高決策的準確性有著重要的意義。

（二）審計監督。審計監督指政府審計部門行使的監督。審計機關對農業綜合開發資金應堅持定期或不定期的審計的制度。農業綜合開發審計主要是監督項目計劃執行情況，全面地查對有關政策法規和有關財務管理制度的落實情況，真實、完整、準確地提供審計報告。

農業綜合開發審計監督是對財政監督的再監督，是對項目建設過程及其結果的綜合性監督。審計監督已成為農業綜合開發驗收工作必須履行的重要程序。近幾年來，國家審計署對農業綜合開發資金實行定期專項審計的制度，即每三年進行一次全面審計，審計報告作為國家驗收的依據之一；地方各級審計部門原則上采取每年審計一次的方法，即要求每一期或每一個年度項目全部竣工后，對農業綜合開發資金進行全面審計。

（三）社會監督。社會監督主要是指農業綜合開發項目計劃執行和資金運行情況應向社會公開，接受廣泛的監督。社會監督包括社會團體、中介機構、項目實施單位、地方人大和政協等部門以及農民群眾等社會公眾和社會輿論對農業綜合開發財務活動實施的監督。當前尤其強調農民群眾的民主監督。根據《縣級農業綜合開發工作規程》，在開發前期，農民應廣泛了解政策，積極參與立項；在開發中期，農民應積極參與項目建設，進行跟蹤監督；在開發后期，農民應參與建后管護，實行項目資金公示制。作為業主，在實施農業綜合開發活動中運用設計、監理、會計事務所等社會中介機構對工程進行多層面監督，則是現階段項目管理通行的運作方式。

三、農業綜合開發財務監督的范圍與內容

財務監督主體實施的監督活動，圍繞項目工程實施活動，貫穿于農業綜合開發項目和資金管理的全過程。

1、監督項目建設單位各項財務管理制度是否健全和有效。為了保證農業綜合開發財務管理工作有章可循，既要加強制度建設；又是要監督各項財務管理制度是否得到嚴格貫徹執行。還要看是否定期對制度執行情況進行檢查總結，對執行中存在的問題能否及時解決；

2、監督農業綜合開發會計資料的真實性和正確性。對照項目計劃，將項目工程資料與資金往來撥付會計資料橫項結合，審查有無違反國家農業綜合開發政策、法規和財務會計制度的現象。

3、監督單位會計工作組織情況。會計工作包括會計機構、會計人員、會計業務技術組織工作等，是保證會計核算資料真實、正確、完整的根本條件，是實行會計管理的前提。財務監督要審查有無健全的會計機構或專門的財務人員辦理農業綜合開發會計核算工作，財務人員是否具備從業資格，內部是否建立崗位責任制、審核、傳遞是否科學，有無漏洞，會計賬簿的設置是否齊全，記賬、結賬是否合規，會計報表的編制是否真實可靠、全面完整、報送及時，會計機構和會計人員是否按照《會計法》的規定盡職盡責地實行內部監督；有無單位領導授意、指使、強令會計人員編造篡改會計資料等違反財經紀律的問題等。另外，要作出正確的評價，根據存在的問題和薄弱環節提出改進措施；

4、加強財經紀律執行的監督，提高資金使用效益。財務監督要依據國家的方針政策法規、制度等，審核各級農業綜合開發管理部門和建設單位有無損害國家利益、任意截留農業綜合開發資金；查明有無違法亂紀的經濟行為和財務收支；查明有無揮霍浪費、行賄受賄、營私舞弊等侵吞國家財產的犯罪活動。特別是要加強對有償資金管理的監督檢查，包括檢查是否擇優立項；有償資金是否按項目計劃投放、按規定范圍使用；有償資金合同手續是齊全，有無擅自改變資金是否按期回收，是否存在墊付、抵頂問題，不能按期回收的是否已查明原因，采取何種補救措施等。通過監督，可以促進各級農業綜合開發管理部門和建設單位樹立法紀觀念、效益觀念，增強責任感和自覺性，依法行政、依法理財，切實維護財經紀律，提高資金使用效益。