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近年來，有關民間借貸的糾紛和訴訟明顯增多，這引起我們的關注，也成了這次調研的動因。在調研的過程中，適逢國際金融危機，金融成為萬眾矚目的焦點，令人眼花繚亂的經濟局勢，給這次調研平添了一份沉重。通過調研，我們更加清楚地認識到，歷史悠久的民間融資，在經濟發展的一定時期將更趨活躍，它有其負面的不良影響，更有其正面的積極意義，作為地方政府，如何在現行政策框架下，有所突破，有所建樹，把負面影響降至最低，把正面作用發揮到極致，實在是一個迫切而重大的課題。

一、民間融資存在主要形式及活動情況

民間融資活動是指自然人、工商企業及其他經濟主體之間以貨幣為標的的價值轉移及本息支付，游離于正規金融之外以資金籌借為主的融資活動，一般未被納入國家的金融監管框架。目前民間融資活動的存在形式，大體分為以下五類：

（一）民間直接借貸

泛指社會上分散的個人之間借貸，是民間融資最原始和最普遍的形式，這種借貸由雙方商定或通過中介人，方式靈活、方便，通常單筆金額較小，數額較大的也有以房屋等實物作抵押或者設定保證人。民間直接借貸主體廣泛、復雜，存在于社會各個層面，總體規模較大。如果只涉及交易雙方兩個當事人，其風險相對可控；如果借方多頭借款，風險則相對較大。

至于危害較大的類似抬會、合會、基金會的組織，歷史上未成氣候，目前也未有發現；但為賭博等不正當行為提供資金的資金掮客確有存在，并大多與黑惡勢力有關聯。

（二）企業直接借貸

企業直接借貸分為企業間借貸和企業向社會公眾的借貸。

企業間借貸區別于延時付款或賒銷等商業信用，通常發生在相互比較熟悉信任、業務往來密切的企業之間，一般都是周轉急需所用，借款期限較短，借貸利率大多參照同期銀行貸款利率或當地民間借貸市場利率。企業間借貸的主體通常只涉及交易雙方兩家企業，交易對象相對固定，交易風險一般在可控范圍之內。這種借貸方式存在較為普遍，對企業臨時資金需求有較大的緩解作用，是對企業正規融資之外的一種有益補充。

企業向社會公眾的借貸，由于涉及面比較廣，可以歸類為集中型的融資活動，是一種集資方式，這又可分為企業向管理層、骨干、職工的內部集資（集股）和企業向社會公眾的集資。企業集資一般是企業為了解決投資項目或生產經營的資金不足，以還本付息或者支付股息、紅利等形式向出資人進行的有償募資行為，通常具有資金總額較大、利率水平較高、期限相對較長的特點。房地產開發商在未取得商品房預售許可證前以借款名義收取定金，也可視為集資。正常的企業集資活動，有利于促進企業實現擴張，對經濟發展有積極作用。

在企業融資難的大環境下，一些急需資金的企業普遍存在從民間融資的情況，尤其是初創型、成長型中小企業和房地產企業，由于資本原始積累不足，自有資金已經用于前期投資和生產經營，企業想再擴大規模或進行創新改造，在銀行貸款難以滿足的情況下，尋求民間融資不失為一條途徑。企業從民間借貸的準確數據，我們難以獲取，但可以肯定此項數額不會小；利率相對較高，定期（按月、季、年）付息，月息一般在1.5%—3%之間，但企業尚可承受；期限一般不定，而且是在滾動中，即這邊原融資退出，另外新融資又在進入。在企業正常經營、宏觀經濟環境較為寬松、行業發展前景可期的前提下，這種融資運作不會出現太大問題；而一旦失去以上前提或遭遇突發事件或發生擠兌，將可能引起動蕩，甚至影響社會穩定。

（三）擔保機構

擔保機構，是指為了提升債務人的信用和分散債權人的風險，以保證人的身份、憑借自身的資產或信譽替債務人向債權人進行保證的組織。這幾年新興的擔保機構，其經營的業務范圍是為中小企業提供貸款擔保及其它政策允許的擔保。的擔保機構，工商登記的有8家，已有2家注銷，現在冊6家。其中市擔保基金管理服務中心（下面簡稱擔保中心），是政府全資的擔保機構，現注冊資金增至3000萬元。其他均為民營擔保公司，有4家注冊資金為500萬元，另1家為200萬元。

擔保中心是從事為中小企業、再就業人員創業提供貸款擔保服務的機構，其注冊資本全部為財政提供。2003-2007年累計貸款擔保額3億多元。目前該中心擔保業務運行正常，還得到國家和省專項資金的扶持，但與其合作的只有市農村合作銀行一家地方金融機構。

民營擔保機構中，最早成立的是三鑫擔保公司，始創于2003年6月，創辦初期曾與各商業銀行進行接觸，但由于銀行方面要求擔保公司承擔全部代償風險并負責貸款方的資信審查，因此與銀行合作關系未能建立，擔保主業也一直沒有開展。其他民營擔保公司都同樣遇到類似問題。在這種情況下，民營擔保公司主要開展的是超經營范圍的其他一些業務，如：為企業間借貸提供擔保，以及貸款轉貸、貨款周轉、注冊墊資、招投標保證金的擔保和拆借等。民營擔保公司由于失去為銀行貸款提供擔保這一主業，已經名不符實，因此將其歸入民間借貸范疇。

2008年上半年統計，全省有各類擔保機構262家，及各縣、區52家，6家。與一些擔保業發達地區相比，市存在較大差距，表現有四：一是外地擔保業設定進入門檻，一般要求注冊資金不少于2000萬元，有一個較高起點。二是外地擔保機構業務較為正常，有的擔保公司還與多家銀行合作，在風險的控制與承擔方面基本遵照“利益共享、風險共擔”原則；而僅有1家開展貸款擔保業務，合作的銀行也只有1家。三是許多地方出臺了扶持政策，同時初步建立了監管體系；如永嘉縣對符合條件的擔保機構實行50萬元的創業補助，并按擔保實績進行風險補償。四是一些政府出資的擔保機構已從政府主導向市場主導過渡，政府資金退出一級擔保，轉而為擔保公司的擔保業務實施再擔保；而目前仍為政府資金唱獨角戲。

（四）投資公司

投資公司，通常是指以自有資金實施對外投資的企業法人。市工商登記的投資公司有24家，其中5家已注銷，現在冊19家。注冊資本5000萬元的7家，其余的注冊資本在50萬元至1000萬元之間。按經營性質大體可分為二類，一類為國有及集體資產的投資公司，另一類為民營企業或個人創辦的投資公司。

國有及集體資產的投資公司，大多為專項投資公司，如經濟開發區發展投資公司、暢達交通投資公司、城市發展投資公司、教育發展投資公司等。其業務范圍比較單一，經營也較為規范。

民營投資公司有十多家，主要從事企業內部的資本運作，也開展一些對外投資活動。象星安投資集團公司，主要對集團下屬子公司進行投資，也參與市場的風險投資，如對造紙廠進行收購重組。

（五）理財咨詢機構

理財咨詢機構，法定的經營范圍是提供投資理財方面的信息和咨詢服務。據不完全統計，市工商登記的理財咨詢機構（公司、事務所、服務部）有62家，其中已注銷10家，現在冊52家。這些機構注冊資本僅為1-50萬元，而且絕大多數是2007、2008年成立的。其設立門檻低，監管主體缺失，市場規范程度差，違規開展業務的現象相當普遍，大多開展融資中介、票據貼現、還貸周轉、注冊墊資、投標保證金墊資等超經營范圍的業務，有的甚至非法吸儲，成為賺取利息差的資金掮客。

民間融資活動中有多大的資金流量，政府和金融部門無從掌控。需要指出的是，銀行貸款到期后轉貸，為這些機構提供了一個很大的放貸市場。據銀行測算，目前一年有幾十億元的貸款轉貸額。這種轉貸的短期拆借，由于資金需求比較迫切，其月利率大多在2%­—3%之間，有的達到4%—5%。

二、民間融資的經濟和社會效應

（一）民間融資的趨勢

當前，民間融資呈現新的走勢，對以銀行信貸為主的借貸格局產生較大的影響，但這不是此消彼長或替代的關系，由于各自比較優勢的存在，二者表現為一種互補關系。

1．民間融資增長快、規模大，融資主體多元化。從供方看，城鄉居民閑置資金充裕、投資意識增強而投資渠道較少，加之一些企業主將資金投向民間融資市場，為民間融資提供了充足的資金來源。從需方看，金融機構信貸支持的不足和中小企業巨大的資金需求，為民間融資提供了廣闊的市場空間。隨著經濟的快速發展、經濟主體和經濟活動日益多元化，民間融資規模不斷擴大，形式也呈現多樣化特征，尤其在從緊信貸政策環境下民間融資更為活躍。

2．民間融資由“地下”“浮出水面”。由于民間借貸的種種便利和在社會經濟生活中發揮的現實作用，這一行為在社會公眾的思想觀念上獲得了廣泛認同，過去遮遮掩掩的“地下金融活動”，逐漸轉向半公開或公開，逐步呈現出專業化趨勢。對于民間融資的合理性、合法性問題，法律、政策雖有所滯后，但正趨于寬松。

3．融資行為漸趨理性。由于中小企業對民間融資的旺盛需求，并能提供較高的投資回報率，從而拓寬了民間融資理性選擇的范圍。與此同時，民間融資相關主體的風險意識也在不斷提高，“投資有風險，入市須謹慎”成為了投資信條。另外，民間借貸絕大多數用于生產經營領域，利率定價（根據風險程度、款項用途、期限長短等）的市場化明顯。

（二）民間融資的積極意義

1．彌補銀行信貸對中小企業支持的不足。在覆蓋面、額度、利率協商及方便程度等方面，民間借貸顯示出其獨特的優勢，迎合了一部分中小企業、個體工商戶的需求，在一定程度上緩解了他們的資金緊張，成為經濟生活中不可缺失的金融補充，對當地經濟社會發展特別是中小企業成長發揮了積極作用。

2．優化資源配置的功能。民間借貸具備的信息優勢可以使放款者在小范圍內綜合、深入地對投資項目的風險大小、潛在的發展前景和借款人的信用狀況進行分析，并作出借貸行為的選擇。因此，在正規金融相對缺位的一些領域和層面，民間借貸為實現資源在小范圍內的優化配置提供了條件。

3．市場調節的功能。以利益驅動為核心的民間借貸，是完全用市場機制協調的金融活動，在發展過程中，也形成了一些不成文的行規和做法，如以信用關系為基礎，方便、快捷、靈活的特點，及動態的跟蹤、監督機制，對于推進金融創新的正規金融而言，不乏可借鑒之處，同時也刺激、推進了銀行業的競爭。

4．提高居民閑散資金的使用效益。過去人們時常把民間融資與高利貸掛起鉤來，其實這是片面的。在市場機制下和法律框架內，城鄉居民按照客觀經濟規律，用好用活自己的錢，用出效益，天經地義。

（三）民間融資的負面影響

1．潛在風險較大。民間借貸具有為追求高利而冒險或投機的一面，缺乏必要地約束，一旦遇有不測，風險很大；而且，借貸風險既存在非道德風險，還存在道德風險（詐騙）。據市法院統計，近年來審理的民間借貸案件一路飆升，2004年為150件，2005年為196件，2006年246件，2007年為358件；2008年1-11月，收案達779件、同比增長120%，審結675件、同比增長105%，結案標的總額達7259萬元、同比增長265%。有關借貸風險的傳聞，坊間流傳也頗多。

2．融資成本高。民間借貸的利率，一般高出銀行基準利率的1-3倍，有的短期借款甚至高于基準利率十多倍。過高的利率，一方面使急于用錢的借貸者承受著較重的利息負擔，甚至越陷越深，無法擺脫困境；另一方面，由此產生了社會上的資金掮客和食利階層。

3．影響金融秩序。由于民間借貸利率高，吸引了大批的投資者，加之人們受高利驅使，致使社會一部分資金被民間借貸分流。從金融穩定角度看，民間融資在一定程度上掩蓋了非法集資、洗錢等犯罪活動，對正規金融形成沖擊。

4．可能成為不安定因素。隨著民間融資規模的擴大，由于其活動的隱蔽性和不可控性，一旦遭遇市場突變、企業經營不當等情況，造成企業資金鏈斷裂，極易引發為社會問題。近年來，由民間借貸引起的糾紛事件、治安案件呈逐年上升之勢，個別的還出現黑社會勢力的介入，不利于社會的和諧與穩定。

三、引導和規范民間融資活動的建議

中小企業融資難是個老問題，雖經多年來反復強調，但一直難有大的改觀；借貸亦是市場行為，逐利而流是資本的天生稟性，難以期待“雪中送炭”。面對如水銀瀉地般的民間金融，以前瞻的眼光、果敢的措施，加強引導，趨利避害，充分利用，嚴防動蕩——這是我們應取的姿態。

（一）從體制和機制上規范民間融資活動。

1．確定民間融資的地位。民間融資已成為社會資金融通的重要組成部分，面對其蓬勃發展的勢頭，政府要客觀地研究分析，及時做出政策調整。最近，由央行起草的《放貸人條例》草案已經提交國務院法制辦，民間借貸有望通過國家立法形式獲得規范。條例最大的突破是允許企業和個人注冊從事放貸業務。條例重在保障有資金者的放貸權利，是對其私有財產使用權的尊重，將使民間借貸的合法性得到確定，使之從此走上陽光化路徑。

2．形成更充分金融市場競爭格局。民間融資雖說具有趨利性，但城鄉居民的存款選擇是非常理性的。一般來說，民間融資的便利性、流動性和收益性均高于銀行。政府應建立和維護一個競爭框架，逐步允許民間這些具有金融屬性的機構在不吸收公眾存款的前提下進入信貸市場，規范、有序的民間借貸，有利于打破由正規金融機構壟斷市場的格局，促進多層次信貸市場的形成和發展。

3.區別對待，促進規范。讓市場主體自己承擔風險，這是促進投資理念成熟和金融市場健康發展的必然要求，對市場選擇和投資者的風險自控應給予充分信任。本著“區別對待、分類指導、疏堵并舉、促進規范、打擊犯罪”的指導思想，對民間融資活動進行引導、規范和提升。對于能夠滿足民眾創業創新、生產經營正當需求的民間融資活動，盡可能納入有序軌道；對于新涌現的、性質未定的民間融資活動，要主動監測、積極關注；對于人員關系復雜、涉及面較廣的民間融資活動，要加強引導、防范資金鏈斷裂風險；對屬于詐騙性質或涉嫌洗錢、黑社會犯罪的，應予以嚴厲打擊、查處和取締。

（二）拓寬投資渠道，創新投資產品，分流民間資金。

在國家層面，完善股票、債券、保險等市場，增強老百姓的投資信心，愿意將手中的資金投向這些市場。同時，不斷推出符合國情、適合縣域居民投資的渠道和業務產品，滿足多層次的投資需求。可以預見，隨著《放貸人條例》的出臺，民間借貸將成為投資的熱點，民間借貸業務將迅速膨脹。作為地方，在此方面同樣大有文章可做：

1．強化金融機構融資主渠道作用。主體金融機構要改善金融服務，創新金融產品，提高居民儲蓄和委托銀行理財的熱情，增強吸納社會資金的能力。要將民間資金導入金融體系，適度提高民間資金注資農村合作銀行、村鎮銀行等地方性中小金融機構的比重。同時，積極引進民營商業銀行、股份制銀行、外資銀行到設立分支機構。

2．扶持和規范擔保機構。一要運用政策杠桿促進擔保業發展，參照發達地區做法，對新辦的擔保公司給予開辦補貼，財政每年按擔保額給予一定比例的風險補償；二要鼓勵各金融機構開展與擔保公司的互利合作，真正建立起銀行與擔保公司的風險聯動機制；三要做大現有擔保機構；擔保中心要以政府資金為引導，集聚民間資本參股，組建為股份制擔保公司；要引導民營擔保公司突出主業，規范經營，增資擴股，資產重組，聯合做大；四要鼓勵多渠道籌措擔保資金，多元化構建中小企業信用擔保體系，積極發展政策性擔保、商業性擔保和互助性擔保等多種形式的擔保機構；五要創造條件探索建立中小企業信用擔保基金或區域性再擔保機構。

3．發揮小額貸款公司融資功能。省正在開展小額貸款公司的試點工作，我市第一家小額貸款公司已進入籌建階段，要加快進度，盡早發揮其融資職能，并對此進行政策支持。

4．爭取創辦村鎮銀行。村鎮銀行是金融系統參與、吸收民間資本共同組建的地方小型銀行，對活躍地方金融市場具有重要作用，村鎮銀行也是當前金融改革的熱門話題。應積極創造條件，爭取多創辦一些操作規范、背靠大樹的地方銀行。

5．引導民間資金進入企業的生產經營。要以國務院關于推進資本市場改革發展的意見為指導，以產業政策為導向，出臺地區性投資指南，指引民間投資方向。企業為了生產經營需要向特定對象融資，并向有關部門申報備案，手續齊全，資金運行良好，沒有對借款對象造成傷害，應當予以許可和支持。加大對投資公司培育和引進的力度，引入風險投資、創業投資的經營模式，引導投資機構介入當地的產業發展及產權交易，促進產業資本與金融資本的有效結合。鼓勵創立股權投資企業，開放私募股權投資方式，以私募基金集中民間資金參股或控股實體企業。

6．組建融資合作組織。一是探索和建立為居民、農戶、個體工商戶提供服務的資金互助組織；二是引導企業按照自愿、規模相當的原則，若干家企業組成一個貸款擔保互助聯合體，建立互保、聯保等融資合作機制；三是由若干企業共同出資建立基金，為圈內企業的提供轉貸資金的臨時拆借。

7．規范投資咨詢機構。對當前存在為數眾多的投資咨詢機構，不能批而不管，要采取有效方法加強管理，規范經營行為。在借貸中介方面，要求統一借貸文本，框定利率范圍，明確中介方責任，提倡抵押擔保，在降低風險的前提下發揮其靈便、小額的特質。

（三）加強對民間融資的管理。

正由于金融市場的特殊性，以及民間借貸的隱蔽性，政府難以掌握民間融資的實際狀況，往往只從訴訟案件終端的負面、極端事例得到不全面反映。民間融資未被納入政府的金融監管框架，未能得到有效監管，的確是基本事實。甚至有觀點認為，“無為而治”或許不失為一種選擇。

一些國家把民間借貸界定為一般的民事法律行為，無需市場準入，同時在法律上為其定性并作出相應規定，構筑起合法的活動平臺。經驗和教訓表明，政府的監管是必要的。首先，要研究和出臺相關規章制度和管理辦法，對民間融資行為進行規范，融資主體進行資格審查，民間融資業務進行公證和備案，明確借貸金額和利率的最高限度，使其經營行為置于政府的有效監管之下，盡可能減小風險，通過管理手段使民間融資走上契約化和規范化軌道。此外，要完善長效管理機制，有關職能部門之間要建立有效的信息交流機制，建立企業信用基礎數據庫，共同維護良好的金融秩序。

（四）優化民間融資的生態環境。

1．營造全社會的誠信氛圍。通過媒體以及經常性的宣傳活動，宣傳和普及有關民間融資的知識和法律、政策，用反面典型案例予以警示，使廣大企業和民眾懂得什么樣的借貸才算合法，自己的權益怎樣才能受到法律保護，自發地規范自身的借貸行為。“褒獎、約束、懲治”相結合，提高全社會的誠信意識，并加強誠信社會的制度建設。

2．建立全方位、多層次的支持和服務體系。出臺引導、支持民間融資健康發展的政策；完善擔保與再擔保體系；挖掘擔保資源，探索其它不動產、動產以及債權、工業產權等方面的擔保新品種；構建民間融資供需的信息服務平臺；鼓勵組建相關行業協會，加強行業自律；建立民間融資機構信用評級制度和業務操作規范；提供民間融資的人力資源服務等等；為發揮民間融資的積極作用創造環境和條件，促使民間融資成為合規、透明的的信用行為，增強金融的集聚和輻射能力。

3．嚴厲懲治非法融資行為。打擊非法吸收公眾存款等違法金融活動，取締為洗錢、逃匯、賭博、販毒、吸毒等提供支持的地下錢莊，懲治涉足高利貸的黑惡勢力。要保護債權人的合法權益，加大民間借貸案件的審理和執行力度。

4．健全民間融資監測網絡。引導規范民間融資必須以監測為基礎。建議由政府組織，銀監局牽頭，聯合公安局、法院、公證處、國土局、建設局、經貿局、工商局、人行、金融機構等部門，共同搭建監測網絡。按照各自職能，對民間融資主體及活動進行監測。如工商局重點對投資咨詢機構、寄售行的經營行為進行監測，經貿局對擔保公司從事的擔保業務進行監測，建設局對房地產開發企業的融資狀況進行監測，公安局、法院要將民間借貸的案件及時反饋，銀監局要嚴查非法吸收公眾存款等非法金融活動。監測網絡成員單位要建立信息共享機制，定期召開聯席會議，分析民間借貸的現狀及趨勢、可能存在的風險隱患，供政府決策參考。

5．加大對突發事件的處置力度，維護地區穩定。政府牽頭、人行為主的金融領導小組，要經常性地對民間融資的規模、利率、特點、趨向等進行全面、科學地監測和分析，對民間融資狀況做到心中有數，對規范和引導民間融資提出合理化建議。特別要對民間融資行為可能引發的突發事件制定防范預案，及時化解糾紛和矛盾，避免出現區域金融風險和社會不穩定因素，為維護一方平安恪盡職守。