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為貫徹落實黨的十八屆三中全會《決定》和《中共縣委關于全面深化城縣管理和社會治理改革的若干意見》中“普遍建立法律顧問制度”的要求，完善我縣政府法律顧問工作，加快法治政府建設步伐，推進法治建設，我們于2014年4月開展了政府法律顧問制度建立情況調研工作。

一、我縣政府系統建立法律顧問制度的基本情況

（一）政府法律顧問工作隊伍已形成規模。此次調研共有59個單位反饋問卷，其中42個單位已聘請法律顧問，17個單位尚未聘請法律顧問。未聘請法律顧問的單位中，絕大多數不具有行政管理職能。在已開展法律顧問工作的單位中，23個單位聘請對象為律師事務所，19個單位聘請對象為個人，即律師、高等院校或研究機構的專家學者、長期從事法律實務工作的其他專業人士。經過多年努力，我縣已逐步建立了一支年富力強、綜合素質好、專業化程度高的政府法律顧問隊伍，形成了縣、縣兩級政府法律顧問工作的架構。據不完全統計，目前全縣政府系統聘請法律顧問達243人，他們正在為保障中心工作、推進依法行政、建設法治政府提供高質量、全方位的服務。

（二）政府法律顧問工作制度進一步完善。我縣歷屆政府高度重視法律顧問工作。早在2003年8月，經縣政府同意，縣政府辦公廳就專門印發了《縣聘任縣政府法律顧問暫行辦法》。調研發現，一些單位已出臺了規范法律顧問活動的相關制度，如《縣地方稅務系統法律顧問工作規則》、《縣工商行政管理局法律專家咨詢組管理暫行辦法》、《未央區人民政府法律顧問工作規則》、《周至縣人民政府法律顧問工作暫行辦法》及《浐灞生態區管理委員會法律顧問工作制度》等。這些制度對法律顧問職責、組成、選聘、解聘、任期、工作程序、工作方式、經費保障、權利義務、日常管理等內容都作了規范，在我縣普遍建立法律顧問制度方面發揮著重要效用。為進一步提升政府系統法律顧問工作水平，在全社會普遍建立法律顧問制度中發揮示范效應，目前縣政府法制辦起草了《縣人民政府法律顧問工作規則》，正報縣政府審議中。

（三）政府法律顧問工作模式各有特色。已經開展法律顧問工作的縣級部門，都由部門法制處室專門負責法律顧問的聯絡、協調工作；開發區管委會的法律顧問工作主要由辦公室或下屬局進行日常管理、指導和監督。13個區縣中有的區（縣）政府法律顧問的日常管理由法制辦負責，有的區縣由司法局牽頭負責選聘人員，法制機構主導業務協調。運作模式各有特色，如曲江新區設立律師辦公室，由法律顧問單位指派律師參照管委會作息時間，按時上下班，確保法律服務及時、全面；國際港務區在政務服務中心大廳窗口設置法律服務團辦公室，法律顧問的工作時間與港務區工作人員一致；蓮湖區目前建立了三個法律顧問團，分別為區政府法律顧問團、區重點項目法律顧問團、區信訪案件法律顧問團，提高法律顧問工作的針對性和實效性；灞橋區發揮政府主導作用，聘請了30名律師組成政府及執法部門顧問團，為全區重點項目、平安建設及經濟社會發展提供全方位法律服務，還印發了《灞橋區公共法律服務體系建設實施方案》，有效整合資源，科學搭建平臺，積極探索“358”工作模式，積極推進規范化、網絡化、便捷化法律服務體系建設。

（四）政府法律顧問工作范圍不斷拓展、職能有效發揮。調研結果顯示，隨著經濟社會迅速發展和依法行政工作不斷深入，政府法律顧問工作已由原先單一的承辦案件，逐步拓展到機關工作的方方面面，主要包括：列席政府（機關）辦公會議，為重大行政決策提供法律意見；為政府及部門出臺的規范性文件，出具法律意見書；參與重大決策的可行性論證；為重大行政復議、涉訴涉訪等案件提供法律咨詢或活動；對機關工作人員進行法學基礎理論和行政執法實務培訓等。多年來，政府法律顧問通過參與政府立法、規范性文件審查、行政執法及行政法制監督活動，在經濟發展、城縣建設、改善民生及對外交往與合作等方面發揮了法律“智囊團”作用，提供了優質高效的服務。不僅保障了政府重大決策的合法性，還增強了行政措施的可操作性，防范了行政風險，節約了行政成本。提升了依法行政水平，推進了法治政府建設進程。

二、我縣政府系統法律顧問制度存在的問題

（一）政府法律顧問工作開展不平衡。我縣于2003年出臺了《縣聘任縣政府法律顧問暫行辦法》，但隨著經濟社會快速發展以及法律顧問工作范圍的不斷拓展，其中一些規定已不適應當前政府法律顧問工作需要。從調研結果看，全縣部分單位制定有法律顧問管理相關制度，還有的尚未建立此項制度。究其主觀原因，一是縣級層面缺乏可以作為范本、適應當前實際的制度規范；二是一些單位領導運用法治思維和法治方式依法防范和化解經濟社會矛盾的意識不強，習慣于“事后補救”，往往等到矛盾或者問題產生后才要求政府法制部門參與和法律顧問介入。此外，個別單位雖然聘用了法律顧問，但法律顧問的作用未能得到有效發揮。

（二）政府法律顧問協調管理機構不盡統一。僅以區縣為例，我縣13個區縣中，有6個區（縣）政府法律顧問管理工作由區（縣）法制機構負責，其余7個區（縣）中4個由司法局與法制機構共同選聘，3個由司法局負責選聘，但法律顧問業務均由法制機構主導。后者與《陜西省政府法律顧問工作規則》及2014年6月21日省政府辦公廳印發的省政府法制辦“三定”方案明確的政府法制機構負責推進全省政府法律顧問制度建立工作相悖，也與縣政府法制辦多年來實際負責縣政府法律顧問業務的做法不對應。這不利于全縣政府法律顧問制度的建立與完善，也不利于法律顧問作用的有效發揮。

（三）政府法律顧問整體素質有待提高。政府及其工作部門的法律顧問工作是兼具法律素養的綜合性業務。擔任政府法律顧問不但要具備較高的法律知識、專業水準和較強的執業能力，還要有社會及行政工作經驗。從政府系統法律顧問隊伍看，有些單位聘請的法律顧問雖然具備基本法律理論知識，但業務僅限于就案論案，與該單位全局工作結合不緊密，提出法律意見的實效性不強。一些法律顧問專業知識、業務能力、知識結構及綜合素質與建設法治政府的要求存在差距，特別是體現部門職能的業務素質有待提高。

（四）政府法律顧問考核機制需要完善。政府法律顧問的服務對象是政府及其工作部門，即以追求社會和諧和公共利益為目標，也不以盈利為目的。這不同于服務個人、企業或其他對象。政府法律顧問一般為資深律師、專家學者及長期從事法律實務的其他人士。政府法律顧問工作有自身的特殊性，在很多時候難以確定量化標準，法制機構對他們進行工作評價時也很難量化排序。這些因素造成了政府系統法律顧問工作評價標準模糊，考核機制尚未形成。

（五）政府法律顧問報酬支付標準亟待規范。調研顯示，我縣給政府法律顧問的報酬標準差異較大，支付形式也不盡一致。還有的單位聘請法律顧問僅僅參與案件辦理，由于案件的多少難以確定，導致經費時多時少，財務上無支出科目，也未列入專項財政預算，給工作帶來諸多不便。

三、對我縣政府系統法律顧問制度建設的意見

（一）進一步完善政府法律顧問工作制度。按照十八屆三中全會《決定》關于“普遍建立法律顧問制度”要求，結合我縣推進依法行政工作實際，率先出臺《縣人民政府法律顧問工作規則》，為全縣普遍建立法律顧問制度提供范例。要認真總結我縣政府系統法律顧問工作實踐，學習借鑒兄弟省縣的有效做法，進一步完善我縣政府法律顧問工作的配套制度規范，特別是確定政府法律顧問工作的評價標準，發揮考核機制的引領作用，提高法律顧問工作質量和水平。要細化完善政府系統法律顧問工作流程，將法律顧問參與重大事項的提供法律意見書列入考核范圍，增強考核評價專業度、準確度及可操作性。要遵守律師法規定，與法律顧問簽訂聘用協議，協議中還要有保密條款的約定。實行法律顧問任期制，通過制度化、規范化途徑，提升法律顧問工作效能。

（二）明確政府法制機構負責推進行政機關政府法律顧問制度建立工作。政府法制機構是本級政府依法行政方面的參謀、助手和顧問，協調管理政府法律顧問與法制機構的職能相吻合。2012年11月重新的《陜西省人民政府法律顧問工作規則》中再次明確由省政府法制辦負責省政府法律顧問組的日常聯絡、組織、協調，以及對省政府法律顧問的考核、評價等工作。2014年省政府法制辦“三定”方案規定省政府法制辦負責“推進全省行政機關政府法律顧問制度建立工作”。縣政府辦公廳印發的《縣2014年依法行政工作要點》也要求政府法制機構負責建立政府法律顧問制度。各區縣政府和縣級各部門要按照這些要求理順職責，政府法制機構要加強指導和監督，形成上下貫通、協調運轉的組織網絡，推進我縣政府法律顧問工作不斷發展。

（三）完善政府系統法律顧問考核機制。參與政府法律事務，推進依法行政是政府系統法律顧問的職責所在。為有效促進政府法律顧問工作，提高工作質量和效率，當前完善政府法律顧問考核機制，應注意以下幾點，一是建立政府法律顧問年度述職報告制度。每年年末，法律顧問向聘任機關提交《年度個人述職報告》，聘任機關根據法律顧問工作情況，從參與政府法律事務工作的服務態度、工作效率、專業水平及職業道德等情況作出綜合評價。二是明確政府系統法律顧問工作評價標準，制定考核流程，發揮考核的引領作用，實行優勝劣汰。三是建立法律意見書責任制。聘任機關應由專人負責，對法律意見書的專業度、實效性及社會效果等，進行跟蹤反饋，以增強法律顧問的責任心。最后，可根據考評情況，進行排名，先進的予以獎勵，后進的給予督促，優勝劣汰，實行動態管理。

（四）建立政府系統法律顧問專家庫。從多年實踐看，鑒于聘任的法律顧問大部分是本專業領域的佼佼者，對政府工作的其他方面了解不多，為此有必要根據政府系統法律顧問工作需要，由政府法制機構負責建立政府系統法律顧問專家庫，并定期更新。專業范圍可涉及國土資源、城建規劃、金融證劵、公共管理、科教衛生及應急管理等，納入專家庫的條件包括：具備良好的政治素質和職業道德，堅持原則，作風正派，能夠認真、公正、依法履行職責；具有國家承認的高等院校本科及本科以上學歷或副高以上職稱，在相關專業領域工作8年以上，在本專業或本行業有較深造詣，精通本專業領域內有關法律、法規和政策，熟悉本專業或本行業的國內外情況和動態；熱心參與政府法律事務；身體健康，能夠獨立承擔專業性工作。政府法制機構應創新機制，加強對優秀年輕法律工作者的培訓及溝通交流。