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為切實解決價格主管部門在工作中遇到的備案困惑，更為進一步在實踐中規范行政備案行為，以使行政機關在今后的工作中能夠正確理解備案含義、行使好自身的備案職能，徐匯區物價局特邀請了理論界、實務界的法學專家共同參與研討關于行政備案制度的諸多法理問題。會上，大家就現階段備案制度的缺陷、備案行為的性質以及司法實踐中難以判斷的備案糾紛等等展開了熱烈討論。

一、備案的由來及制度缺陷

《現代漢語詞典》解釋：“備案指向主管機關報告事由，存案以備查考。”從法律層面考查，備案涉及到兩個主體：當事方和接受登記方。從當事方說，備案就是向有關部門報告，起告知作用；就接受方而言，備案就是保存有關資料，具有公示作用。我國法律對于備案的規定主要有年國務院頒布的《法規、規章備案規定》（并于年由國務院修正），年《中華人民共和國立法法》，都有關于備案的規定，上述法律規定的備案主要針對的是行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章的備案程序。此外，還有一些專門法和行政法也確立了備案制度。例如《城市房地產管理法》、《中華人民共和國知識產權海關保護條例》等等。但是，現有法律、法規有關備案的規定仍然存在一些制度缺陷，主要表現在：

法律、法規沒有對備案作出一個明確的定義，導致備案的性質與效力不明。若備案當事方為行政機關，則備案是一個內部行政行為，只具有監督備查作用；若當事方為行政相對人，則對備案接受登記方來說，盡管備案不是審批行為，但在性質上它已經演化為行政管理行為，因而備案的結果可能會直接或間接影響相對人的權利和義務。這種情況備案是否納入行政訴訟的受案范圍，仍值得探討。

二、備案的概念、種類與性質

有關備案的概念，學界沒有明確的定義，但是關于備案概念的探討，則眾說紛紜，莫衷一是。綜觀很多種關于備案概念的探討，備案的概念大致包括兩大方面：1、備案是指人民政府各工作部門、下級行政機關或被法律、法規授權的組織做出具體行政行為或行政管理行為后，將有關的信息予以登記，并以書面或電子行政公文等形式上報本級人民政府、上級主管部門或法律、法規授權的組織備查，以便及時發現和糾正錯誤的內部行政行為。2、備案還包括行政相對人在事后用書面形式向行政機關提供有關信息情況予以登記備查，并間接對相對人產生法律效果的具有行政管理性質的外部行政行為。

就備案的種類來說，大致可分為三種類型：第一種是監督性備案，這種備案主要用于規范性文件的備案，是上級對下級制定的規范性文件合法性的審查備案，這是一種事前備案。下級機關制定的規范性文件如果沒有按照規定報上級部門審核備案則屬于無效文件。第二種是備查性備案，就是申請人向主管機關報告需要備案的事由、材料，主管機關將其存案以備查。第三種是生效性備案，這種備案行為實際上已經變為審批行為。例如，小區業主委員會的成立必須經房地產部門備案才能成立，也就是說如果某一小區業主委員會若未取得房產管理局的備案證明，那么該業委會是不能正式運作的。這種情形就是典型的生效性備案，此備案行為對當事人的權利、義務是產生了實質影響的。

就備案制度的性質來說大致具有以下幾點：1、從我國現有的專門法和行政法規及其他規范性文件關于備案的相關規定可知，備案在多數情況下是不具有審批或許可效力的信息收集型行政管理行為。對備案來說，無論申請方為行政相對人還是需要備案的行政機關，接受備案方均為行政機關或法律、法規授權的組織。依據備案程序，行政機關往往就需要備案的事項、內容、方式、時間等條件予以規定，行政相對人只需要按備案要求提供信息或資料即可。可見，備案不具有創設權利的審批或許可性質，而是具有信息披露功能的行政管理行為，目的是方便行政機關的管理、監督和服務。2、備案可以是一個獨立的內部行政行為，如干部任用登記備案制，也可以是履行社會管理職責的行政管理行為，如行政相對人申請注冊商標使用合同備案等。至于備案是否是可訴的具體行政行為，在理論和實務界還難以界定清楚，目前主要是以行政法上規定的具體行政行為的特征來判斷其性質。主要是看該備案行為有沒有給行政相對人的權利、義務產生實質影響，以及該備案行為是否具備確定力、執行力等特征。因此，不對當事方權利、義務產生實質影響的備案就不具有法律概念的特征，當然也就不具有可訴性。比如合同備案行為，多數情況下并不具有鮮明的行政行為特征，這種情況下一般不將其當作獨立的具體行政行為來看待。另外，法律、法規、規范性文件在設立備案主體的同時，其實也設立了該主體的義務。按照義務的性質區分，可將其分為約束性義務和非約束性義務。帶有約束性的義務，會產生相應的法律后果；而非約束性義務一般不會引起法律后果。那么，就備案行為來說，該行為有沒有給行政相對人產生一定的法律后果也是判斷其是否具有可訴性的依據之一。

三、備案與相關概念的區別

（一）備案與行政審批

所謂行政審批，目前在理論、實踐方面并沒有明確的界定。從字面上看，行政審批即行政審查、批準，是行政機關依據相對人的申請，經審查依法同意申請并授予申請人從事名下活動的資格或權利的一種行政行為。[1]由此可見，行政審批具有資源配置的作用，它除對直接申請的行政相對人的權利產生實際影響外，還對間接相對人的權利與義務產生影響。行政主體一旦批準了行政相對人的申請，行政相對人便獲得了從事批準活動的資格和權利。備案與行政審批的區別在于，備案主要是信息披露、信息公示和有案備查，而審批是對行政相對人權利的增減和資源的配置。

（二）備案與行政許可

我國《行政許可法》規定“行政許可是指行政機關依公民、法人或其他組織的申請，經依法審查準予其從事特定活動的行為”。可見，行政許可是一種事前控制手段，其本質表現為審查、核實相對人是否具有符合法律、法規規定的權利資格和行使權利的條件，其依據來自于法律、法規、地方性法規或省、自治區、直轄市人民政府的規章。備案往往是政府為了行政管理的需要，將不宜行政許可但必須管理的事項納入備案制度，是一種事后監控手段。與行政許可不同的是，備案的依據除法律、法規、規章或地方性法規、規章以外，更多的是其他規范性文件，特別是地方政府頒布的一些決定與命令。

（三）備案與行政登記

所謂的登記是指法定行政機關根據相對人的申請，就其權利享有狀態進行核準，并將該事實記錄在冊的行為。人們通常在兩種意義上使用登記概念，即創設法律自由的構成性事實和證明特定主體擁有某種法律自由的證據性事實。第三種意義上的登記是指登記機關只要求如實登記有關信息并不設定特定標準的登記（如結婚登記中的健康證明等），這種登記具有披露信息的作用。[2]第一、二種登記分別被認為是許可式登記和確認式登記，第三種登記則被認為是備案式登記。備案式登記實際上就是備案，目的是便于信息披露和行政機關事后的行政監督和管理。

四、價格部門備案行為的法律屬性

價格部門的備案針對的對象主要是小區物業服務收費的合同備案。根據《市住宅物業分等收費管理暫行辦法》的規定，“物業管理企業應當自簽訂物業服務合同之日起15個工作日內，將物業服務合同提交物業所在地的區縣價格主管部門和房地產行政主管部門備案”。依該條款的規定可知，價格主管部門對于物業管理企業的備案是一種服務合同文本的備案，應該屬于備查性備案范疇，因為價格部門的備案并不影響合同本身的效力，也就是說，物業服務合同在申請備案之前已經生效。所以，這種備案行為是為了方便行政機關的監督、管理。那么，價格主管部門備案行為該如何定性，筆者認為在探討這一問題前，必須要先區分清楚哪些行業屬于政府定價，哪些是政府指導價，哪些是市場調節價。對于屬由政府定價的備案行為就是比較典型的具體行政行為。而易引發糾紛的主要是政府指導價的行業收費，比如現今的小區物業服務收費就屬此類。所以，在分析物價部門的法律地位、責任時不能“一刀切”，應以備案是否是價格生效的前提來劃分具體的法律責任。對于市場調節價的收費項目，物價部門的備案僅僅起信息備查的作用，對該價格的確定行政機關不承擔行政責任，不會產生直接的法律后果。因此，備案事項的性質決定備案的性質，行政機關備案行為的責任、性質必須具體情況具體分析，不能一概而論。

此外，價格主管部門的備案有沒有對協議當事方的權利、義務產生影響，也是判斷其是否屬于可訴行政行為的重要標準。如果備案對當事人產生了實際影響，那么此行為在多數情況下就是一種外部的具體行政行為，很可能具有可訴性。反之，若價格部門的備案起到的只是登記以備查的作用，那么筆者認為這樣的備案行為就不是一個獨立的具體行政行為，并不具有可訴性。由于備案行為本身的效力也決定備案的性質，因此，在實際操作中不能將與物業有關的備案行為的性質簡單化，由于目前物業服務合同的備案制度欠缺進一步的法律規定，所以就該行為的性質還是很難確定。而且與此備案有關的時間、原則、內容等還需逐步規范化。

綜上所述，行政備案制度的內涵、性質十分復雜，法律、法規的規定也較原則化，致使行政機關在實際操作中面臨諸多疑惑。價格部門結合自身工作對備案制度進行深入探討，既為提高自身行政執法水平，同時也為相關部門制定備案細則提供參考。

五、結論

結合與會專家帶有建設性的分析和建議，在我局同志的共同商討下，初步擬定了物價部門的備案細則，現匯報如下，以供領導審閱。

（一）行政相對人在向物價部門申請合同備案之時必須首先填寫

承諾書。承諾書內容包括：承諾自己所提供的備案材料合法、真實、有效，無任何弄虛作假行為。

因行政相對人提供虛假材料，所引發的法律責任由申請備案的行政相對人承擔。

（二）對于材料齊備的申請，物價部門出據蓋有備案專用章的回執。已獲備案的合同，在實際操作中如遇有合同內容變更的情況，原備案申請人應及時向物價部門重新申請備案。

（三）已獲備案的行政相對人，應嚴格履行合同內容。物價部門依據已獲備案的合同條款對合同的執行情況進行指導、監督。對不按合同條款收費的行政相對人，物價部門有權對其進行勸阻直至查處。