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中國在從計劃經濟向社會主義市場經濟體制轉型的過程中，腐敗問題已經成為一個突出的社會和政治問題。本文擬從治理和善治的角度（重點研究政府治理結構、治理方式和過程）對腐敗防治措施加以分析。

從治理和善治的角度來看，在經濟轉軌的過程中，政府（廣義上的政府）治理結構、方式和過程的變革落后于經濟和社會變革的步伐乃中國轉型期腐敗現象猖獗的一個重要的原因。我們從對目前比較流行的一些腐敗問題的分析中可以發現這一點。

目前比較流行的一些腐敗問題有：

（1）“一把手腐敗”，主要指某些地方或部門的主要領導干部和一些國有企業廠長經理直接地或通過配偶子女或身邊工作人員間接地利用職權謀取私利的行為。“一把手腐敗”與目前黨政領導機關和國有企業在治理結構和治理形式的不完善有著直接的關系。黨政領導機關在實際工作中要求一把手對各方面的工作負總責，造成決策權高度集中于一把手的手中，并形成了事無大小皆由領導拍板的局面，而對他的監督卻少而無力。這種治理結構上的特點為“一把手腐敗”提供了便利。

（2）“用人腐敗”，是指在干部選拔任用過程中各種以權謀私的行為，它包括跑官、要官、買官、賣官等行為，使一些唯利是圖的“商人型官僚”躋身于公務員隊伍并獲得升遷，由此降低了整個公務員隊伍的質量，打擊了廣大公務員努力工作的士氣，助長了其他各種形式的腐敗行為。

（3）“司法腐敗”，在我國主要是指公檢法司等系統的執法人員個人或其所在單位利用司法權或執法權謀私利的行為。司法腐敗同現行司法體制的不合理有著直接的關系。現行司法體制不合理，重要表現在為現行的司法體制中司法系統的經濟獨立性和人事獨立性都很有限；公檢法司系統存在著嚴重的“暗箱操作”現象；司法權的行使缺少有力的監督和制約。

（4）“公賄”，是指公職人員所在的地方或部門為本單位利益而利用公款向有關部門和領導行賄的行為，有關法律將其界定為單位行賄（包括法人和非法人單位）。公賄在我國目前大有泛濫成災之勢，有人甚至提出“關系就是生產力”的觀點來為公賄行為的合理性進行辯護。公賄的流行同現行的政府間管理體制存在的弊端有著深刻的關系。

（5）部門或行業不正之風，主要是指一些政府職能部門及其工作人員利用自身職權進行“創收”，追求自身利益最大化的行為。它包括：亂收費、亂罰款、亂攤派等三亂行為，變法定服務為“有償服務”的行為，以扭轉虧損局面為名亂漲價以及吃喝卡拿要等行為。“三亂”行為，有償服務和公共服務行業亂漲價等不正之風加重了企業和農民的負擔，嚴重影響了經濟發展，同時激化了社會矛盾。造成這種現象的主要原因是在現行的財政體制下地方財力過弱所致，此外公用事業部門和公共服務行業擁有壟斷經營權也是重要原因。

（6）公款消費，是指公職人員以工作需要為名利用公款滿足個人消費欲望的行為。一是在預算外收入的監督和管理上存在著嚴重的問題。地方財政預算外收入長期以來游離于預算管理之外，除了黨政主要領導和財政部門負責人外，其他很少有人知道預算外資金的來源和流向，上級政府財政部門和地方同級人民代表大會也缺乏有效的監管手段。北京市前任領導人腐敗案發后，人們才意識到這個問題的嚴重性。二是在國家預算撥款之外，各個工作單位基本上都有自己的“小金庫”，對于各單位小金庫的收支情況各級財政部門缺乏有力的監管手段。三是長期以來在項目資金管理上，重視立項審批而忽視項目資金使用過程和效果的跟蹤檢查和審計監督的做法，助長了有關部門爭取到資金后進行揮霍浪費的行為。

（7）審批權腐敗，是指公職人員利用審批權謀取私利的行為。審批權腐敗是同計劃經濟時期形成的政府管理經濟和社會事務的方式密切聯系在一起的，資源配置采取計劃審批的方式來辦理。在向市場經濟轉型過程中，隨著需要審批的事項的大量增加，審批權的含金量也不斷提高，與審批權相連的腐敗也越來越猖獗。

以上幾種腐敗問題的流行無一不和政府治理結構及治理方式有關，表明現行的政府治理結構和治理方式還存在著嚴重缺陷，同時它們也指明了對政府治理結構和治理方式進行改革和創新的著力點之所在。

90年代以來，治理Governance和善治Goodgovernance理論開始在西方社會科學中特別是政治學和經濟學界流行起來。

治理理論與傳統的政府理論不同之處在于，它是在國家——市場經濟——公民社會或公共部門——私人經濟部門——第三部門（又稱志愿部門等）的三維結構框架下來探討政府作用與能力等問題。治理理論的一個基本前提是，國家的作用和能力都是有限的。正是在這一假設的基礎上，治理理論認為，在管理社會共同事務提供公共服務方面存在著多個中心，強調維持這些中心各自的自主性，治理方式上提倡通過平等協商與合作達致協調而反對單純依靠自上而下的行政命令或市場機制來進行協調。由于“政府失效”、“市場失效”和“治理失效”同時存在，因此治理理論主張國家、市場和公民社會組織之間在職能上是一種相互補充和彼此合作的關系。國家擁有強制性力量的合法壟斷權，理應在維持社會秩序、保證契約和產權的實施等方面發揮主要作用，另外國家作為社會價值的權威分配者在調節收入分配保障社會公正方面發揮主要作用。至于資源的合理配置和競爭性的、營利用的經濟活動理應由市場機制和私人經濟部門來承擔，政府和公共部門應該從中抽身出來。而那些非營利性的、慈善性或公益性的事業可以交由非營利性、非政府性組織（它們的總和構成社會的第三部門）來承擔，政府則通過稅收減免或資金資助給予必要的支持。由于地方政府距離公民更近，為了便利公民參與，治理理論提倡賦予地方政府以更大的自主權。同時在公民社會組織有能力自己管好內部事務的地方或領域，治理理論倡導自組織社會網絡的形成和社會自律自治，減少政府不必要的干預。治理理論主張通過治理方式變革來增強國家能力，具體來說就是由單一中心獨挑重任變為中心共擔重任，由中央集權變為地方分權和社區自治，由自上而下發號施令變為平等協商的伙伴關系等。

在總結西方國家政府改革與創新經驗基礎上，戴維·奧斯本和特德·蓋布勒在《改革政府——企業精神如何改革著公營部門》（上海譯文出版社1996年版）提出新的政府治理模式的十大原則：（1）起催化作用的政府。政府在解決公共問題上主要起“掌舵”作用，“劃漿”的工作可以交由其他機構來承擔。（2）社區擁有的政府。政府將控制權從官僚組織轉移至社區民眾。（3）競爭性政府。將競爭性機制引入公共服務的供給之中，打破傳統的壟斷體制。（4）有使命感的政府。引導政府重視產出和結果。（5）結果導向的政府。倡導節約，杜絕浪費，促成投入產出比的最優化。（6）顧客導向的政府。象企業一樣以顧客為中心提供優質服務，并為顧客提供多種選擇。（7）有事業心的政府。政府不僅要考慮如何花錢，而且還在考慮如何掙錢。（8）有預見的政府。政府應善于預見問題和作出預防。（9）分權的政府。政府應壓平層級，加強雇員之間的參與和協作。（10）市場導向的政府。善于運用市場機制來解決公共問題，而不是事事都由政府包辦代替。這十大“重塑政府”的原則對于西方國家的政府改革發揮了重要影響。實現這十大原則的政府創新主要集中有三個方面：公共服務供給的市場化，政府內外關系的分權化，政府內部管理的企業化。政府將競爭機制引入傳統上由政府提供的公共服務中，通過“合同出租”，特許經營等多種形式使私人企業參與公共服務的供應，同時鼓勵多家公共機構提供同類公共服務，從而打破公共服務供給上的壟斷體制。在中央與地方、政治家與官僚、地方政府與社區組織等關系上，通過分權的作法，使地方政府、具體辦事官員和社區組織獲得充分的權能和自主性來處理有關的問題。在政府組織內部管理上，通過實行目標管理、績效工資、成本核算等辦法引入企業管理機制以提高效率降低成本。

上述治理理論偏重于從行政管理的角度來研究治理問題，因而有它的局限性。善治理論在研究發展中國家對發展援助項目管理不善原因的基礎上，從政治治理的層面上對政府改革與創新提出自己的指導原則。雖然世界銀行、聯合國開發計劃署及研究治理和善治問題學者對衡量善治的標準看法不盡相同，但是我們仍然可以總結出一些大體公認的要素出來，它們是：（1）參與性：強調公民社會組織和公民個人參與到政府的決策過程中去，特別是利害相關的當事人或組織的參與十分重要。（2）透明性：強調政治信息的公開性。政府應該通過各種傳媒手段公布政府工作有關信息，保證信息的自由流通，以便于公眾獲取有關信息。信息的公開性是公民參與政治決策過程，監督政府管理的前提和基礎。（3）責任性：強調政府官員和政府機構應對自己的行動負責。只有通過實行自由的、競爭性選舉和發揮獨立的新聞輿論的監督作用建立起責任制約束，公民社會的監督才會落到實處，政府官員也才會對各階層民眾的要求作出積極而迅速的反應。（4）包容性：強調政府的有關政策應能促進社會的平等和公平，而不應變成某一集團謀取私利的工具。保護和促進弱勢社會群眾的利益應成為政府社會政策的重要內容。（5）法治：強調政府官員和公民都應依法行事，法律面前人人平等。只有實行法治而非人治，市場經濟和公民社會的健康發展才能得到法律保障，同時政府行為才能受到有效制約。（6）有效性：強調公共管理的效驗和效率并重。只有政府機構設置合理，程序簡便，對環境變化適應性強，投入低而產出高，政府的公共服務才是有效的，也才會受到公眾的歡迎。這六項原則對于發展中國家從政治治理層面上改善政府治理的結構、方式和過程上有一定的借鑒意義。

中國在從傳統計劃經濟模式向社會主義經濟體制過渡的過程中，各級政府進行了一系列改革與創新，這些政府改革與創新對促進治理和善治、減少腐敗發揮了積極的作用。

為了促進傳統政府管理模式向新的治理模式轉變，各級政府在如下一些方面進行了一些改革與創新：（1）在市場化方面：通過價格改革等措施，逐步建立起消費品市場和生產資料市場，生產要素市場也在形成過程之中。隨著消費品市場和生產資料市場的最終確立，價格雙軌制向市場價格的并軌，與這兩個領域內資源的計劃配置權相聯系的腐敗形式（“官商”、“官倒”等審批經濟的寄生現象）逐步消退。隨著生產要素市場的最終形成，與生產要素的資源計劃配置權相聯系的腐敗形式也將逐步消退。而公共服務和公共工程供給市場化進程的完成，將會大大減少部門或行業不正之風以及工程腐敗等多種腐敗形式。（2）在分權化方面：放權讓利的改革使得地方政府和國有企業獲得了極大的自主性。國有企業利改稅，中央和地方之間實行分稅制，在政企、中央與地方之間的分權走向制度化奠定了良好的基礎。隨著分權制度化進程的最終完成，公賄現象將會逐步消退。（3）在企業化管理方面：一些地方和部門引入了企業化管理機制，目標管理、績效工資、成本核算等日益受到人們的重視。

在改善政治治理促進善治方面，各級政府特別是地方政府進行了如下一些改革與創新：（1）在促進公民參與方面：一些城市試行聽政會制度，邀請各方面代表就出租車價格調整、電信價格調整等問題發表意見，在充分協商基礎上作出決策。還有一些地方允許公民旁聽人大常委會會議并發言，或者將人大討論的有關事項登報征求廣大民眾意見。在干部選拔任用過程中通過舉行一定范圍內的民意測驗、民主推薦、民主評議等形式擴大群眾參與。這些措施在抑制決策腐敗和用人腐敗等方面發揮了良好的作用。（2）在增加透明度方面，繼一些地方的村務公開、廠務公開收到良好效果之后，警務公開、檢務公開、審判公開、干部任前公示制也都在逐步推開，政府上網工程也已啟動。這些舉措在減少基層政權腐敗和行政執法和司法腐敗方面發揮了一定的作用。（3）在建立責任政治方面，“海選”（自由的、競爭性的選舉）村干部受到農民群眾的熱烈歡迎，“兩票制”（兩輪投票）選舉村黨支部書記和鄉鎮長也在探索之中，新聞輿論對地方政府工作的批評性報道也在增加；（4）在擴大政策的包容性方面，扶貧工作從農村擴大到城市，從重點扶持貧困地區變為扶持貧困人口，社會保障制度、失業救濟制度和社會養老制度也在逐步建立和完善過程之中；（5）在建立法治方面，加強全國和地方各級人民代表大會及其常務委員會的立法權和對“一府兩院”的監督工作，通過司法體制改革逐步增強司法機關的經濟和人事獨立性，鼓勵公民通過法律手段維護自已的合法權益等；（6）在增強政府工作的有效性方面，通過先后4次機構改革，不斷精簡機構和人員，逐步轉變政府職能，大幅度簡化審批程序和審批事項，以提高政府工作效率等。這些對減少審批權腐敗起到了釜底抽薪作用。

總體來看，中國政府為實現自己的治理和善治目標，在政府改革與創新方面進行了前所未有的巨大努力，這些努力的方向是正確的，它們在抑制腐敗方面發揮了積極的作用。中國轉型期所流行的各種腐敗形式帶有明顯的過渡性特征，也就是說，它們是在體制轉軌的過程中出現的，同時也將隨著體制轉軌的完成而消退。各種腐敗的流行，表明與之相關的體制改革和制度創新的任務尚未完成。各種腐敗形式分別涉及到黨政領導體制、干部人事管理體制、司法體制、中央與地方權力劃分體制、公共服務供給體制、政府財政管理體制、政府采購體制、公共工程管理體制、政府審批體制、社會事業單位管理體制等。只有加快這些方面的體制改革與制度創新步伐，完成體制轉軌的過程，上述各種腐敗形式才會逐步消退，并將促進市場經濟和公民社會的健康發展，為國家、市場經濟和公民社會之間建立起互為補充、相互合作的伙伴關系奠定堅實的基礎。（作者單位：中央編譯局當代所）