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編者按：本文主要從行政監督理論；政府監管理論；府際關系理論；利益關系理論進行講述。其中，主要包括：建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索、國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分、政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一、20世紀80年端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革、利益和利益關系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創立，才第一次科學、深刻地揭示了利益的形成和實質等，具體材料請詳見：

如同任何一項重大制度創新都有其堅實基礎一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關的行政監督理論、政府監管理論、府際關系理論和利益關系理論。

一、行政監督理論

建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發的主權在民論，成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克還提出將分權制衡作為一種政府組織的建構原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發揮，分權制衡論由此成為西方國家監督制度的核心思想。西方其他監督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權力”論、多元民主論等。當代中國監督制度的主要理論依據是議行合一說和馬克思主義權力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結，系統提出以權利制約權力、以適當分權制約權力、以法制制約權力、以公開與監督制約權力、以素質制約權力等權力制約與監控思想，豐富和發展了馬克思主義權力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監督勢在必行。（2）土地監督制度設計一方面要注意保障民主和公民的土地權利，以民主和權利制約權力，另一方面要豐富監督方式，擴大行政內部和外部監督。（3）現代社會的權力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權力和利益的同時，必須加強縱向的監督和制約，防止權力濫用特別是權力失控。（4）土地權利具有公權性質，國家擁有對土地的最終管理權和決定權，土地的國家監督是保證該權利實現的基本制度安排。（5）權力制約與法治具有內在的統一性，加強土地監督法治建設，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監管理論

政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一。長期占據西方經濟學統治地位的自由主義經濟思想認為，建立在“經濟人”理性行為基礎上的市場經濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經濟大危機使傳統的市場經濟制度神話遭到破滅，以倡導現代國家干預主義的凱恩斯理論應運而生。此后，有關“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續至今。市場失靈主要表現為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經濟目標，導致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經營等原因。市場失靈提供了政府監管的必要前提，但并不能構成充分根據。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監管成為政府監管的主要內容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產品生產更加突出；土地經營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經濟安全的風險，等。政府土地監管也不可避免地存在“監管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態用地等公益性用地的積極性，導致保護不力；政府官員的官僚作風與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結，可能導致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現行體制下，無論是國有土地還是農民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監管者角色，與中央政府的關系也由政策執行者更多地變為利益博弈者的關系。其結果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監管理論重新審視中央與地方的土地管理關系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監管。

三、府際關系理論

20世紀80年端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權、府際合作和多中心治理成為府際關系調整和發展的共同取向。世界各國中央與地方關系變遷的一個重要現象，是聯邦制國家呈現由分散向集中的發展趨勢，而單一制國家則呈現由集中向分散的發展趨勢。這種以縱向分權、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結構名異實同的發展趨向，對研究現代化進程中的中央與地方關系具有重要意義。新中國成立以后，長期實行中央高度集權體制。改革開放以來，以放權讓利和實行差別化區域政策為主要特征的地方分權改革開始啟動。經過30年的改革，傳統中央集權體制有所松動，地方政府自主權力空間顯著擴大，但在中央與地方關系中也出現了不少問題，主要表現在：中央政府仍然具有濃厚的集權色彩，但并不擁有足夠的支配權力；地方政府在事實上分得了部分權力，但卻缺乏有效的權力監督；府際關系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導致中央重大決策在地方執行中走樣。因此，有必要進一步理順中央與地方的權力關系，改變中央集權過度問題，實行中央與地方適度的分權體制，同時完善中央的宏觀調控和監管體制，實現中央與地方之間分權分工、協調合作的良好關系。

中外府際關系的改革實踐及相關理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經濟市場化和民主政治建設不斷加強，地方分權趨勢不可逆轉，包括土地管理體制改革在內的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產要素，在地方工業化、城市化進程中仍然發揮著其他要素無法替代的關鍵作用，這決定了土地管理地方分權的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調控能力。（3）要克服“一統即死，一放即亂”的怪圈，構建土地管理中央選擇性集權體制看來是很有必要的。具體來說，應當明確哪些權力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執行的權力，可以通過加強監督的方式進行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現了這種現代管理的要求。其實類似制度安排，在任何現代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。

四、利益關系理論

利益和利益關系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創立，才第一次科學、深刻地揭示了利益的形成和實質。馬克思主義經典作家不僅不回避利益，反而是從關注和研究人的需要和利益出發，揭示人類行為的物質動因，進而揭示人類社會發展規律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關系復雜化的背景下，中央和地方的利益關系格局發生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經濟條件下，中央政府應當承認地方政府追求地方利益行為的正當性，但決不能承認在當前非規范的市場條件下違反法律、扭曲經濟規律的地方保護、惡性競爭等的正當性。其次，地方與中央的博弈關系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現博弈關系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當出于政府機構和官員個人自身利益的考慮致使發生權力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關系本質上都是利益關系，利益關系理論為深化中央與地方土地利用和管理關系的分析，健全土地管理特別是土地監督制度提供了重要指導。（1）在承認和尊重土地利用地方利益的基礎上，必須堅持國家利益和人民利益的優先性和主導性。（2）鑒于地方保護主義在一些地方呈現愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經濟安全和社會穩定等全民根本利益，加強土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應當以利益機制的創新為重點，改革改進土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現，向地方設立派駐國家土地督察機構十分必要，既可以加強監管，預防和制止重大違規違法問題的發生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據。