導(dǎo)語(yǔ)：轉(zhuǎn)移深化分稅制改革一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

*年開始實(shí)行的分稅制改革，經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展，顯示出仍然存在著一些問(wèn)題，最突出的就是導(dǎo)致了基層財(cái)政困難和地區(qū)間差距的日益擴(kuò)大。其中轉(zhuǎn)移支付制度的薄弱和不規(guī)范則是導(dǎo)致地區(qū)間差距拉大的因素之一。目前改革的任務(wù)，除了緩解基層政府的收支矛盾外，更為重要的是構(gòu)建一個(gè)具有自律機(jī)制的能有效運(yùn)行的基層財(cái)政體制

。

分稅制導(dǎo)致的問(wèn)題之一：基層政府財(cái)政陷入困境

1.分稅制使基層政府財(cái)源縮減，只能把籌資目光集中于農(nóng)業(yè)

分稅制改革中一項(xiàng)重要的制度變革，就是把一些原來(lái)由地方財(cái)政支配的收入劃歸中央政府所有，從而改變了地方財(cái)政收入的來(lái)源結(jié)構(gòu)。在這一制度安排下，基層政府為了自身收入的穩(wěn)定，就把籌集收入的關(guān)注點(diǎn)由*年以前的偏向工業(yè)，部分地轉(zhuǎn)向了農(nóng)業(yè)。這種行為的改變具有一定的積極意義，特別是可以減少當(dāng)時(shí)地方政府爭(zhēng)投資、忙于上短線項(xiàng)目的短期化扭曲行為。

但是，規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量是有限的，規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全，因此難以提供基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資金。特別是處于財(cái)政級(jí)次最低層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，在巨大的支出壓力下，為了彌補(bǔ)財(cái)政收支缺口，不得不在制度外采取非規(guī)范的籌資行為，形成了“費(fèi)大于稅”的局面。

繼之而來(lái)的農(nóng)村稅費(fèi)改革，堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道。農(nóng)村稅費(fèi)改革的宗旨是對(duì)基層政府的收入來(lái)源，以及征集方式進(jìn)行規(guī)范，同時(shí)降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)。

取消農(nóng)業(yè)稅政策的出臺(tái)，意味著因農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)大大降低了的基層政府收入來(lái)源的進(jìn)一步枯竭，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)關(guān)的運(yùn)作只能依靠上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付。特別是對(duì)于以農(nóng)業(yè)為主的地區(qū)，取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)基層財(cái)政的影響很大。在一些以農(nóng)業(yè)為主的區(qū)縣，國(guó)、地稅收入所占比重很低，農(nóng)業(yè)稅占到當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的1/3以上，有些縣甚至高達(dá)70%-80%。調(diào)查顯示，中西部貧困地區(qū)，一些鎮(zhèn)的地稅和國(guó)稅收入占其財(cái)政總收入的比重只有5.5%。

2.其它導(dǎo)致基層政府財(cái)政陷入困境的體制因素

（1）過(guò)多的財(cái)政層次導(dǎo)致處于分稅體制末端的基層財(cái)政收入來(lái)源有限。現(xiàn)行《預(yù)算法》含有一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政的規(guī)定。*年分稅制改革，基本確立了中央和各省之間分稅財(cái)政體制的基本框架，也決定了各省對(duì)下進(jìn)行財(cái)力分配的資金總量。在中央與省，省與地市，地市與縣，縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政關(guān)系中，基本是財(cái)力集中在上一級(jí)政府，支出放在下一級(jí)政府，這樣的安排是符合公共財(cái)政理論的成本效益原則的。但是，過(guò)多的政府級(jí)次帶來(lái)的中央與地方政府之間財(cái)政關(guān)系的復(fù)雜，導(dǎo)致了基層財(cái)政收入來(lái)源的不穩(wěn)定。一方面導(dǎo)致基層政府缺乏自有的主體稅種，另一方面給轉(zhuǎn)移支付、特別是省以下的轉(zhuǎn)移支付帶來(lái)困難。

*年的分稅改革，允許省以下的財(cái)政體制隨地區(qū)不同而存在差異，因此許多地區(qū)的基層財(cái)政體制是過(guò)去的財(cái)政包干制和現(xiàn)行的分稅制的結(jié)合。省以下，特別是縣鄉(xiāng)兩級(jí)處于政府級(jí)次的末端，轉(zhuǎn)移支付鏈條過(guò)長(zhǎng)，在經(jīng)過(guò)了多級(jí)次財(cái)政的缺少透明度的轉(zhuǎn)移后，盡管有專項(xiàng)撥款，到政府級(jí)次末端已所剩無(wú)幾。

（2）基層政府職能轉(zhuǎn)換導(dǎo)致政府資金缺口加大。在財(cái)力集中的同時(shí)，按照公共財(cái)政框架的要求，基層政府職能逐步調(diào)整，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出更多地集中在提供教育和行政事業(yè)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等地方性公共物品開支部分。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)額外職責(zé)，如工資調(diào)整須由地方負(fù)擔(dān)的部分等。職能范圍的擴(kuò)大加劇了基層政府的收支矛盾。

（3）機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過(guò)多也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政緊張的重要原因。雖然有關(guān)法律規(guī)定作為農(nóng)村基層政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，其機(jī)構(gòu)不要求與上級(jí)政府的部門進(jìn)行對(duì)口設(shè)置，但對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的審批程序沒(méi)有嚴(yán)格規(guī)定，造成機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性大，機(jī)構(gòu)和人員不斷膨脹。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)1030個(gè)小城鎮(zhèn)的調(diào)查，每個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)一般都在30-40個(gè)，其中鎮(zhèn)屬機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)平均為158名，上級(jí)政府派出機(jī)構(gòu)的干部人數(shù)為290名，每40個(gè)農(nóng)民就養(yǎng)一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。減免農(nóng)業(yè)稅將會(huì)使農(nóng)民負(fù)擔(dān)有所減輕，但如果不能盡快解決基層政府的收入來(lái)源，政府機(jī)構(gòu)維持不下去，農(nóng)民負(fù)擔(dān)還會(huì)反彈。

分稅制導(dǎo)致的問(wèn)題之二：區(qū)域間不平等

地區(qū)差距的存在，導(dǎo)致基層政府收入來(lái)源的不平等；在轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范的條件下，基層政府收入的不平等反過(guò)來(lái)又加劇了地區(qū)間的差距。基層政府收入不平等帶來(lái)的重要危害之一，是導(dǎo)致了教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品供給的不平等。資料表明，東、中、西部地區(qū)政府在義務(wù)教育投入水平上存在嚴(yán)重差距，同時(shí)各省內(nèi)的教育投入也存在不均衡。另有資料表明，中國(guó)的健康不平等也是地域性的，富裕省份的平均健康結(jié)果更好。

1.轉(zhuǎn)移支付制度存在的問(wèn)題

分稅制實(shí)施以來(lái)，中央財(cái)政已經(jīng)具備充裕的財(cái)政自給能力，征收的收入除了滿足本級(jí)支出外，有相當(dāng)一部分可以用于對(duì)地方政府實(shí)施轉(zhuǎn)移支付。雖然中央財(cái)政具備了向地方財(cái)政實(shí)施大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付的財(cái)力基礎(chǔ)，但直至目前為止，轉(zhuǎn)移支付仍存在很多問(wèn)題：

（1）均等化轉(zhuǎn)移支付的總量仍然偏小。1995年實(shí)施的過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付首次引入了因素分析法，利用公式計(jì)算中央對(duì)各省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付額度，但絕對(duì)數(shù)量十分有限。1995-1999年分別只占當(dāng)年中央補(bǔ)助地方支出總額（財(cái)政口徑，下同）的0.82%、1.27%、1.76%、1.81%和1.83%。2000年一般性轉(zhuǎn)移支付額61.65億元，加上民族政策優(yōu)惠轉(zhuǎn)移支付額23.8億元，占全部中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政補(bǔ)助支出的1.83%。

省級(jí)、地市級(jí)財(cái)政對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付力度明顯不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)縣鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政供養(yǎng)人員占地方財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)的約70%，但縣鄉(xiāng)財(cái)力卻僅占全國(guó)地方財(cái)力的40%。不少縣鄉(xiāng)拖欠工資問(wèn)題，不僅與其機(jī)構(gòu)冗員有關(guān)，也是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的真實(shí)反映。

（2）轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不盡合理，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重較大。雖然根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)于實(shí)施中央政府特定政策目標(biāo)、發(fā)揮中央財(cái)政宏觀調(diào)控作用、引導(dǎo)地方合理配置資源、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面，具有使用方向明確、見效快、便于監(jiān)督等特點(diǎn)。但是，在中央和地方政府事權(quán)劃分尚不明晰的情況下，影響了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付應(yīng)有功能的充分發(fā)揮，并帶來(lái)一系列的問(wèn)題：一是在地方財(cái)力有限的情況下，一些困難地區(qū)存在專款被擠占挪用的現(xiàn)象；二是要求地方政府安排配套資金，加重了地方財(cái)政負(fù)擔(dān)。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的立項(xiàng)審批不規(guī)范，也缺乏對(duì)資金使用的監(jiān)督手段。

2.稅收政策和稅收制度對(duì)地區(qū)差異的影響

（1）區(qū)域稅收優(yōu)惠政策。改革以來(lái)業(yè)已出臺(tái)的一些地區(qū)稅收優(yōu)惠政策，導(dǎo)致企業(yè)尋求逃避稅收的保護(hù)傘，投資向有優(yōu)惠政策的地區(qū)轉(zhuǎn)移，形成了各地區(qū)間、各級(jí)政府間橫向和縱向的稅收競(jìng)爭(zhēng)。地方政府一方面積極游說(shuō)中央政府出臺(tái)有利于本地區(qū)的稅收優(yōu)惠政策，另一方面也積極運(yùn)用業(yè)已出臺(tái)的稅收優(yōu)惠政策吸引稅收資源，不僅減少了總體的稅收收入，也導(dǎo)致了地區(qū)間差距的拉大。事實(shí)證明，區(qū)域稅收優(yōu)惠政策對(duì)地區(qū)差距拉大的作用是明顯的。

（2）稅法的漏洞。現(xiàn)行稅法存在漏洞和相互矛盾之處，在實(shí)際工作中出現(xiàn)責(zé)任不清的問(wèn)題，造成不同地區(qū)的稅務(wù)機(jī)關(guān)在征管方面爭(zhēng)搶稅源。如征收地問(wèn)題，稅收實(shí)體法中的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅、增值稅和消費(fèi)稅的規(guī)定各執(zhí)一詞，各地的稅務(wù)機(jī)構(gòu)從自身利益出發(fā)做出征管決定，經(jīng)常出現(xiàn)爭(zhēng)奪稅源現(xiàn)象。

（3）改革措施對(duì)地方稅收收入的侵蝕。一些改革措施，如支持下崗職工再就業(yè)的優(yōu)惠政策、啟動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的優(yōu)惠政策、支持技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)改造的優(yōu)惠政策等，都會(huì)涉及營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅等與地方收入密切相關(guān)的稅種，影響基層財(cái)政收入。

深化分稅制改革的對(duì)策建議

1.減少財(cái)政級(jí)次，解決基層財(cái)政困境

一般認(rèn)為，基層財(cái)政體制改革應(yīng)該在政府體制改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行。但事實(shí)上，基層財(cái)政體制的改革，也可以為未來(lái)的簡(jiǎn)化政府級(jí)次的政體改革提供有力的前提條件和改革經(jīng)驗(yàn)。*年的分稅財(cái)政體制改革，已經(jīng)為建立規(guī)范的分級(jí)財(cái)政體制奠定了基礎(chǔ)，目前的任務(wù)是構(gòu)建一個(gè)可以有效運(yùn)行，并具有自律機(jī)制的基層財(cái)政體制，而不僅僅只是為了緩解當(dāng)前的收支矛盾。

三級(jí)政府體制在國(guó)際上較為通行。不僅聯(lián)邦制國(guó)家的政府體制是三級(jí)，單一制國(guó)家中也不是單純的兩級(jí)政府。中國(guó)目前政府體制下的分稅財(cái)政體制，要求每級(jí)政府都有自己的稅種和穩(wěn)定的稅收收入是不可能的，從中央政府下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金到達(dá)基層政府時(shí)的數(shù)量也已經(jīng)極為有限，現(xiàn)行預(yù)算法又不允許地方政府發(fā)債，這些因素導(dǎo)致了基層政府獲取穩(wěn)定財(cái)政收入的困難。一些省份針對(duì)財(cái)政級(jí)次問(wèn)題進(jìn)行了若干試點(diǎn)性改革。

（1）鄉(xiāng)財(cái)縣管：安徽省的經(jīng)驗(yàn)。始建于上世紀(jì)80年代的鄉(xiāng)財(cái)政一直不甚完備，各地的情況也有不同。從目前的收入情況看，進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革，以及取消農(nóng)業(yè)各稅的改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)已經(jīng)沒(méi)有了自己的收入來(lái)源。從支出的角度看，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出一半以上的教師工資，已經(jīng)由縣級(jí)政府統(tǒng)一發(fā)放，公共衛(wèi)生等其他支出的改革，也在進(jìn)行中。從其它經(jīng)濟(jì)管理系統(tǒng)看，金融、工商的基層己經(jīng)按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域設(shè)置，而不再按行政區(qū)劃。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的財(cái)政工作實(shí)際上已經(jīng)減少了很多。由縣財(cái)政代管鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政是可行的。

安徽省是最早實(shí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革的省份，在兩年前又開始推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由縣級(jí)財(cái)政代管，并建立了一套較為行之有效的規(guī)章。在進(jìn)行鄉(xiāng)財(cái)縣管之前，進(jìn)行了并鎮(zhèn)改革，減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量。但不可否認(rèn)的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能仍然是存在的，特別是在一些交通和通訊設(shè)施較差的山區(qū)。

（2）省直管市、縣財(cái)政的思路。地區(qū)一級(jí)政府原先曾規(guī)定為省級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，近年一些省份的地市合并后，有很多市級(jí)政府是由地區(qū)行署轉(zhuǎn)化而來(lái)的，可以取消。然后，地級(jí)市、縣級(jí)市、縣等，作為同級(jí)單位，都由省級(jí)財(cái)政直接管理。

在浙江、安徽等地，省和縣之間的體制聯(lián)系較多，市是一種過(guò)渡的形式。浙江市和縣的財(cái)政都和省財(cái)政對(duì)話，即在財(cái)政體制上，市與縣實(shí)際是“平級(jí)”的地位。但在省份，如吉林省，則各級(jí)次的依次管理仍然很強(qiáng)。

在目前市縣行政不同級(jí)的情況下，可以先實(shí)行財(cái)政同級(jí)的改革。

（3）三級(jí)財(cái)政體制的設(shè)想。中間層次的政府，是聯(lián)系中央政府與基層政府之間的必要橋梁，特別是對(duì)于大國(guó)更是如此。但中間層次的政府級(jí)次太多必然增加交易費(fèi)用，降低效率。如果能把財(cái)政體制縮減到三級(jí)，對(duì)于解決基層財(cái)政問(wèn)題可能是一個(gè)相對(duì)簡(jiǎn)單的體制框架。當(dāng)然，為了切實(shí)解決基層財(cái)政問(wèn)題，還需要繼續(xù)改革轉(zhuǎn)移支付制度。可以先考慮實(shí)行鄉(xiāng)財(cái)縣管的財(cái)政體制，然后推開市縣財(cái)政同級(jí)的改革。

與此同時(shí)，分級(jí)財(cái)政體制中的基層政府具有了解當(dāng)?shù)鼐用窆伯a(chǎn)品和公共服務(wù)需求的信息優(yōu)勢(shì)，出于政府資金使用效率的考慮，凡是一級(jí)政府可以有效提供、有效管理的公共產(chǎn)品及服務(wù)，應(yīng)賦予該級(jí)政府相應(yīng)的職能，逐步完善多級(jí)財(cái)政體制。

2.構(gòu)建地方稅體系

地方政府存在的基本經(jīng)濟(jì)理由，是由于它能夠有效率地提供滿足本轄區(qū)居民需要的公共服務(wù)。設(shè)置地方稅的意義即在于使地方政府能夠具有一部分較為穩(wěn)定的收入以便提供這種公共服務(wù)。因此，在分稅財(cái)政體制中，地方政府穩(wěn)定的稅收能力是應(yīng)該首要解決的問(wèn)題。

第一，目前地方政府主要稅收來(lái)源是營(yíng)業(yè)稅和企業(yè)所得稅。但一般說(shuō)來(lái)，間接稅不宜作為地方稅收的穩(wěn)定收入來(lái)源。特別是一旦進(jìn)行增值稅擴(kuò)大范圍的改革，會(huì)大大縮小營(yíng)業(yè)稅的稅基。企業(yè)所得稅因其不穩(wěn)定性，作為地方主體稅種也有缺陷。雖然個(gè)人所得稅由地方政府管理成本較低，但出于稅制公平的考慮，其主要部分應(yīng)放在中央政府，地方政府只作分率的加成征收，這是世界各國(guó)的慣例。

第二，財(cái)產(chǎn)稅（或稱不動(dòng)產(chǎn)稅）是最適宜成為基層政府地方稅的稅種。一是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅的非流動(dòng)性，使其可以成為地方政府的穩(wěn)定的收入來(lái)源，并且隨著地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展，這一稅基會(huì)越來(lái)越大。二是因?yàn)樨?cái)產(chǎn)稅是一種受益稅，財(cái)產(chǎn)所有者（或使用者）是當(dāng)?shù)毓卜?wù)的受益者，因而較易推廣。目前中國(guó)有關(guān)財(cái)產(chǎn)方面的稅收，只占稅收總量的不足5%，還有很大的發(fā)展空間。資源稅基于同樣原因，也是地方政府較為穩(wěn)定的收入來(lái)源。

第三，關(guān)于分稅財(cái)政體制中的共享稅，應(yīng)該采用國(guó)際通行的稅基分享、分率計(jì)征的辦法，即中央政府統(tǒng)一確定稅基，不同層次政府分率計(jì)征。這種辦法可以使中央和地方收入都能隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展而自動(dòng)穩(wěn)定增長(zhǎng)，使各級(jí)政府財(cái)政收入具有一定的可預(yù)見性。

第四，地方政府的非稅收入也要逐步規(guī)范化。一是取消地方政府和事業(yè)單位的預(yù)算外資金，將其納入征稅范圍，接受本級(jí)人民代表大會(huì)審議、批準(zhǔn)和監(jiān)督。二是對(duì)地方政府提供的公共服務(wù)進(jìn)行正確定價(jià)，合理收取使用者付費(fèi)，彌補(bǔ)其投資成本，作為正稅的必要補(bǔ)充。

3.稅權(quán)的適當(dāng)下放

地方政府一定的稅收立法權(quán)是實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)自主權(quán)的保障。稅收管轄的分權(quán)，包括稅收的立法、執(zhí)法、司法權(quán)在不同級(jí)次立法機(jī)構(gòu)間的配置，特別是稅收立法權(quán)在中央和地方立法機(jī)構(gòu)之間的合理劃分，不僅有利于稅收法制化建設(shè)，也有利于分稅制財(cái)政體制的進(jìn)一步完善。中國(guó)稅收立法權(quán)的劃分，應(yīng)以中央立法為主，省級(jí)立法為輔，建立兩級(jí)立法相輔相成的立法格局。地方稅的稅收立法權(quán)可按不同稅種分別處理。

值得指出的是，適當(dāng)下放稅收立法權(quán)限，需要有其他方面改革的配合，例如減少財(cái)政級(jí)次，實(shí)行中央、省、市縣三級(jí)財(cái)政體制；同時(shí)進(jìn)行不同級(jí)次政府事權(quán)的改革和界定等。

4.轉(zhuǎn)移支付制度的進(jìn)一步完善

首先，轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)一步改革的設(shè)計(jì)原則，是在收入劃分適度集權(quán)，政府支出適度分權(quán)的前提下，建立促進(jìn)地區(qū)公平的轉(zhuǎn)移支付制度，考慮公共服務(wù)均等化，逐步調(diào)整既得利益，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力水平相對(duì)均衡。多級(jí)政府財(cái)政體制中的轉(zhuǎn)移支付，主要是為了平衡地區(qū)間的財(cái)政能力，并對(duì)存在有跨區(qū)溢出效應(yīng)的地區(qū)財(cái)政支出（如環(huán)保和教育）做出補(bǔ)償。同時(shí)，要配合進(jìn)行預(yù)算管理的法治化、透明化合公開化，以及外部環(huán)境的改善。

其次，作為大國(guó)，在中央政府對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付制度完善的同時(shí)，也應(yīng)注重省對(duì)以下政府的轉(zhuǎn)移政府制度的完善，逐步縮小轄區(qū)內(nèi)地區(qū)間財(cái)力差距，才能確保全國(guó)地區(qū)間差距的本質(zhì)縮小。

第三，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移支付的方式，體現(xiàn)效率優(yōu)先、兼顧公平的原則，力爭(zhēng)使轉(zhuǎn)移支付的社會(huì)收益大于政府間資金上劃下?lián)艿某杀尽?/p>

最后，調(diào)整現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，完善計(jì)算公式，增大其縮小地區(qū)間差距的作用力度。同時(shí)控制專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，通過(guò)建立嚴(yán)格的項(xiàng)目準(zhǔn)入機(jī)制，減少項(xiàng)目設(shè)立的隨意性和盲目性。并加強(qiáng)監(jiān)管，提高專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

分稅制的確立和改進(jìn)

從制度層面看，*年開始的分稅財(cái)政體制改革使中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重大幅度提高，對(duì)中國(guó)的多級(jí)財(cái)政體制的建設(shè)也產(chǎn)生了正面影響。

但是10年來(lái)，實(shí)行分稅財(cái)政體制后的基層財(cái)政逐步陷入財(cái)政困境：劃分稅種后基層政府收入結(jié)構(gòu)改變——基層政府更為依賴自有的農(nóng)業(yè)稅收——規(guī)范的農(nóng)業(yè)各稅數(shù)量不足，且轉(zhuǎn)移支付制度不規(guī)范——基層政府不得已采取非規(guī)范的籌資行為——解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)的稅費(fèi)改革堵住了基層政府的亂收費(fèi)渠道——取消農(nóng)業(yè)稅后基層政府收入來(lái)源更少。

1.分稅財(cái)政體制的開始

*年開始實(shí)行的分稅財(cái)政體制，其主要內(nèi)容是將94稅改后的18個(gè)稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，同時(shí)分設(shè)中央和地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管。此外，關(guān)稅是中央收入，而農(nóng)業(yè)各稅屬于地方。這項(xiàng)改革的直接結(jié)果是，中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重，從1993年的22%上升到1995年的52.2%，2002年54.93%，*年為57.47%。從地方政府的不同級(jí)次看，省、市級(jí)政府也在不斷加大財(cái)政資金的集中力度，省級(jí)政府資金占地方各級(jí)總資金的比重，從*年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高2個(gè)百分點(diǎn)。

2.轉(zhuǎn)移支付制度的逐步建立

在劃分稅種的同時(shí)，實(shí)行了中央對(duì)地方的兩稅（指增值稅和消費(fèi)稅）稅收返還政策。這一政策在當(dāng)時(shí)也被列為轉(zhuǎn)移支付的內(nèi)容之一，但其實(shí)稅收返還只是一種激勵(lì)地方稅收努力的政策。*年開始著手建立中央對(duì)省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付制度，并在其后的幾年間逐步建立起包括公式化的“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付”、專項(xiàng)撥款等5種轉(zhuǎn)移支付手段。

截至*底，按財(cái)政口徑計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付制度包括中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付、稅收返還和體制補(bǔ)助三大部分。

3.省以下的轉(zhuǎn)移支付制度各不相同

在*年中央和省級(jí)政府實(shí)行分稅財(cái)政體制改革、以及1995年開始構(gòu)建中央對(duì)地方政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度后，賦予了省級(jí)政府自行確定其省以下財(cái)政體制形式的權(quán)力。因此，目前在不同省區(qū)的省以下財(cái)政體制不是統(tǒng)一的。

4.所得稅分享政策

*年改革后的企業(yè)所得稅，仍按其行政隸屬關(guān)系在國(guó)、地稅局之間分別征收，不是真正意義上的中央和地方共享稅種。為此，2002年開始實(shí)行“所得稅共享”辦法，企業(yè)所得稅（除了少數(shù)行業(yè)或企業(yè)外）和個(gè)人所得稅均實(shí)行中央與地方按比例分享。這項(xiàng)改革重新調(diào)整了中央與地方的分稅關(guān)系，調(diào)整后中央政府多集中的資金全部用于西部發(fā)展。