【摘要】城市是一個地區的政治、經濟、文化中心，城市管理對城市的可持續發展起著至關重要的作用。東莞作為改革開放發展起來的城市代表，近年來城市化進程飛速發展，城市的面貌日新月異，市民生活質量也有了很大的提升。然而在發展的過程中不可避免的出現了諸多問題，例如人口膨脹、環境惡化、交通擁堵、就業困難、城市文化缺失等現象。為此，加強城市管理已成為東莞城市發展亟需解決的一項重大課題，亟待早日攻破。

【關鍵詞】公共管理東莞城市管理對策

1前言

經過改革開放近四十年的發展，目前我國的城市建設已經基本趨于穩定，逐漸形成了“北上廣深”等一線城市、各省、自治區、直轄市政府所在地為代表的二線城市及其他城市，大部分城市基礎設施建設已相對完善。為了進一步提升城市形象，城市管理顯得尤為重要，它是一項巨大的社會性系統工程，涉及到如人口膨脹、環境惡化、交通擁堵、就業困難、城市文化缺失等方方面面。

2我國城市管理現狀及問題

2．1我國城市管理的發展狀況

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執法是法治建設的需要。城市管理綜合執法必須保證法治的統一性,發揮立法的靈活性和創造性,通過規范權力加強監督、依法行政來推動我國法治的實現。

關鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執法;依法治國

1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學術界對于“法治”的理解和認識異常活躍,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發,認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發,立足于社會主義市場經濟和民主政治發展的時代要求,以科學發展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規律,系統地反映符合中國國情和人類法治文明發展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。

2城市管理綜合執法與法治2.1城市管理綜合執法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現,是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執法是社會主義法治理念在地方行政區域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。2.2城市管理綜合執法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執法作為行政執法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。2000年9月,國務院辦公廳就繼續做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制。綜合執法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯系。首先,城管綜合執法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統行使職權時權責對等,行政執法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執法將以往分散行使的行政執法權相對集中,明確執法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執法也體現了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現象,使無序變為有序,保證行政管理體制的統一和穩定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執法提出了更高的要求,執法人員在執法時必須要做到秉公執法、文明執法,杜絕粗暴執法,從而為政府樹立良好的行政執法形象。

3城市管理綜合執法的現狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現法治的方略,體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。城市管理綜合執法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐,為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執法的現狀(1)立法不足,法律滯后。行政執法,顧名思義就是行政機關貫徹執行法律的活動。行政執法離不開法律適用,當行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執法作為行政執法的一種模式,在其執法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執法模式各有其執法依據,就目前各地城管綜合執法的法律現行的立法并不能完全適應城管綜合執法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執法依據分散,處于“借法執法”的尷尬局面;④部分執法依據存在著相互沖突的現象。(2)管理部門行政執法職能交叉、職責不清。綜合執法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執法為一家執法。然而,這種轉讓并不是傳統理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執法部門與原職能機關執法職能轉移不完整,執法界面不清晰。根據行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執法主體定位不準,執法手段不足。現在執法隊伍的執法主體資格是根據《行政處罰法》第16條的規定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規章和規范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規定授予其他行政主管部門,這也給綜合執法隊伍的執法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監管模式,而且執法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現的目標,而實現這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執法的現狀及實現理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執法新體制,對于提高城市管理行政執法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統一執法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規范。任何一項制度都離不開法律的規范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執法制度而言,更需要立法權的全面規范。關于城市管理綜合執法的地方性法規可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規中對行政綜合執法與相對集中行政處罰權作出系統規定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來。”法規具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執法手段問題;④執法職能及范圍劃分問題;⑤執法程序問題。(3)重塑執法理念。城市管理綜合執法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現象,實現由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執法理念,在執法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監督權,加強內部監督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。

參考文獻

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執法是法治建設的需要。城市管理綜合執法必須保證法治的統一性,發揮立法的靈活性和創造性,通過規范權力加強監督、依法行政來推動我國法治的實現。

關鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執法;依法治國

1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學術界對于“法治”的理解和認識異常活躍,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發,認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發,立足于社會主義市場經濟和民主政治發展的時代要求,以科學發展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規律,系統地反映符合中國國情和人類法治文明發展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。

2城市管理綜合執法與法治2.1城市管理綜合執法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現,是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執法是社會主義法治理念在地方行政區域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。2.2城市管理綜合執法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執法作為行政執法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。2000年9月,國務院辦公廳就繼續做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制。綜合執法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯系。首先,城管綜合執法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統行使職權時權責對等,行政執法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執法將以往分散行使的行政執法權相對集中,明確執法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執法也體現了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現象,使無序變為有序,保證行政管理體制的統一和穩定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執法提出了更高的要求,執法人員在執法時必須要做到秉公執法、文明執法,杜絕粗暴執法,從而為政府樹立良好的行政執法形象。

3城市管理綜合執法的現狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現法治的方略,體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。城市管理綜合執法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐,為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執法的現狀(1)立法不足,法律滯后。行政執法,顧名思義就是行政機關貫徹執行法律的活動。行政執法離不開法律適用,當行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執法作為行政執法的一種模式,在其執法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執法模式各有其執法依據,就目前各地城管綜合執法的法律現行的立法并不能完全適應城管綜合執法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執法依據分散,處于“借法執法”的尷尬局面;④部分執法依據存在著相互沖突的現象。(2)管理部門行政執法職能交叉、職責不清。綜合執法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執法為一家執法。然而,這種轉讓并不是傳統理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執法部門與原職能機關執法職能轉移不完整,執法界面不清晰。根據行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執法主體定位不準,執法手段不足。現在執法隊伍的執法主體資格是根據《行政處罰法》第16條的規定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規章和規范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規定授予其他行政主管部門,這也給綜合執法隊伍的執法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監管模式,而且執法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現的目標,而實現這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執法的現狀及實現理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執法新體制,對于提高城市管理行政執法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統一執法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規范。任何一項制度都離不開法律的規范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執法制度而言,更需要立法權的全面規范。關于城市管理綜合執法的地方性法規可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規中對行政綜合執法與相對集中行政處罰權作出系統規定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來。”法規具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執法手段問題;④執法職能及范圍劃分問題;⑤執法程序問題。(3)重塑執法理念。城市管理綜合執法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現象,實現由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執法理念,在執法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監督權,加強內部監督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。

引言：研究的必要性

網格化城市管理模式是在“數字城市”迅速建設與發展的背景下產生的新型城市管理模式，是城市管理工作的新突破。以北京市東城區為代表的實踐經驗表明，網格化城市管理模式能夠有效提高城市管理工作績效。網格化城市不僅是現代信息技術在城市管理領域的集中應用，而且為城市管理理念提供了新的范式。對這一模式進行深入研究，具有重大的理論價值和實踐意義。本文對網格化城市管理模式的產生背景、概念特征、基本內容、成效與問題等進行了分析，并提出了相應的改進對策，希望能起到拋磚引玉之功效，以促進網格化城市管理模式的進一步研究與發展。

1網格化城市管理模式產生的背景

1.1傳統城市管理模式暴露出的弊端迫切需要用新的方法加以解決

我國傳統的城市管理模式經歷了幾十年的調整和變遷，但其弊端一直未能根除，主要體現在：

一是管理機構規模龐大、管理人員繁多、運營成本越來越高。

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執法是法治建設的需要。城市管理綜合執法必須保證法治的統一性,發揮立法的靈活性和創造性,通過規范權力加強監督、依法行政來推動我國法治的實現。關鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執法;依法治國1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學術界對于“法治”的理解和認識異常活躍,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發,認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發,立足于社會主義市場經濟和民主政治發展的時代要求,以科學發展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規律,系統地反映符合中國國情和人類法治文明發展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。2城市管理綜合執法與法治2.1城市管理綜合執法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現,是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執法是社會主義法治理念在地方行政區域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。2.2城市管理綜合執法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執法作為行政執法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。2000年9月,國務院辦公廳就繼續做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制。綜合執法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯系。首先,城管綜合執法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統行使職權時權責對等,行政執法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執法將以往分散行使的行政執法權相對集中,明確執法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執法也體現了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現象,使無序變為有序,保證行政管理體制的統一和穩定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執法提出了更高的要求,執法人員在執法時必須要做到秉公執法、文明執法,杜絕粗暴執法,從而為政府樹立良好的行政執法形象。[1][2][][]3城市管理綜合執法的現狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現法治的方略,體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。城市管理綜合執法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐,為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執法的現狀(1)立法不足,法律滯后。行政執法,顧名思義就是行政機關貫徹執行法律的活動。行政執法離不開法律適用,當行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執法作為行政執法的一種模式,在其執法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執法模式各有其執法依據,就目前各地城管綜合執法的法律現行的立法并不能完全適應城管綜合執法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執法依據分散,處于“借法執法”的尷尬局面;④部分執法依據存在著相互沖突的現象。(2)管理部門行政執法職能交叉、職責不清。綜合執法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執法為一家執法。然而,這種轉讓并不是傳統理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執法部門與原職能機關執法職能轉移不完整,執法界面不清晰。根據行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執法主體定位不準,執法手段不足。現在執法隊伍的執法主體資格是根據《行政處罰法》第16條的規定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規章和規范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規定授予其他行政主管部門,這也給綜合執法隊伍的執法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監管模式,而且執法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現的目標,而實現這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執法的現狀及實現理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執法新體制,對于提高城市管理行政執法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統一執法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規范。任何一項制度都離不開法律的規范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執法制度而言,更需要立法權的全面規范。關于城市管理綜合執法的地方性法規可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規中對行政綜合執法與相對集中行政處罰權作出系統規定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來。”法規具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執法手段問題;④執法職能及范圍劃分問題;⑤執法程序問題。(3)重塑執法理念。城市管理綜合執法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現象,實現由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執法理念,在執法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監督權,加強內部監督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。參考文獻[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.[2]孫莉.依法治國論[M].武漢:武漢大學出版社,1997.[3]孫笑俠.法的現象與觀念[M].濟南:山東人民出版社,2001.[4]沈榮華.現代法治政府論[M].華夏出版社,2000.[6]姜明安.行政執法研究[M].北京:北京大學出版社,2004.

摘要:城市管理是依法治市、依法治城、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。綜合執法是法治建設的需要。城市管理綜合執法必須保證法治的統一性,發揮立法的靈活性和創造性,通過規范權力加強監督、依法行政來推動我國法治的實現。

關鍵詞:法治;法治理念;城市管理綜合執法;依法治國

1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學術界對于“法治”的理解和認識異常活躍,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發,認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發,立足于社會主義市場經濟和民主政治發展的時代要求,以科學發展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規律,系統地反映符合中國國情和人類法治文明發展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。

2城市管理綜合執法與法治2.1城市管理綜合執法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現,是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執法是社會主義法治理念在地方行政區域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。2.2城市管理綜合執法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執法作為行政執法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。2000年9月,國務院辦公廳就繼續做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制。綜合執法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯系。首先,城管綜合執法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統行使職權時權責對等,行政執法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執法將以往分散行使的行政執法權相對集中,明確執法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執法也體現了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現象,使無序變為有序,保證行政管理體制的統一和穩定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執法提出了更高的要求,執法人員在執法時必須要做到秉公執法、文明執法,杜絕粗暴執法,從而為政府樹立良好的行政執法形象。

3城市管理綜合執法的現狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現法治的方略,體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。城市管理綜合執法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐,為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執法的現狀(1)立法不足,法律滯后。行政執法,顧名思義就是行政機關貫徹執行法律的活動。行政執法離不開法律適用,當行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執法作為行政執法的一種模式,在其執法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執法模式各有其執法依據,就目前各地城管綜合執法的法律現行的立法并不能完全適應城管綜合執法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執法依據分散,處于“借法執法”的尷尬局面;④部分執法依據存在著相互沖突的現象。(2)管理部門行政執法職能交叉、職責不清。綜合執法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執法為一家執法。然而,這種轉讓并不是傳統理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執法部門與原職能機關執法職能轉移不完整,執法界面不清晰。根據行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執法主體定位不準,執法手段不足。現在執法隊伍的執法主體資格是根據《行政處罰法》第16條的規定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規章和規范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規定授予其他行政主管部門,這也給綜合執法隊伍的執法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監管模式,而且執法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現的目標,而實現這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執法的現狀及實現理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執法新體制,對于提高城市管理行政執法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統一執法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規范。任何一項制度都離不開法律的規范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執法制度而言,更需要立法權的全面規范。關于城市管理綜合執法的地方性法規可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規中對行政綜合執法與相對集中行政處罰權作出系統規定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來。”法規具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執法手段問題;④執法職能及范圍劃分問題;⑤執法程序問題。(3)重塑執法理念。城市管理綜合執法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現象,實現由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執法理念,在執法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監督權,加強內部監督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。

參考文獻

1法治及其理念的價值詮釋1.1法治的概念法治理念,是關于法治的原理、精神論文及法治化的操作技術,它構成了一個國家或一個時代的法治理論的基本框架。因此,理解法治的概念是對法治理念的把握和解釋。法治概念是在歷史上產生的,在不同的國家和時代,它具有不同的具體內容。我國春秋戰國時代就已開始關于法律在社會中的地位以及在治理國家中的作用的爭論。著名的“儒法之爭”,很重要的一個內容就是治理國家主要是靠法律,即“圣人之治(即人治)”還是主要靠個別賢明的君主,即“圣法之治(即法治)”。在西方,第一個主張依法治國者,可以說是思想家亞里士多德。他在著名的《政治學》一書中,認為“法治應該包含兩重意義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”在目前我國學術界對于“法治”的理解和認識異常活躍,紛紛提出了對法治精義的看法和解釋。有學者通過認同西方社會亞里士多德以來對法治的幾乎超越歷史和時代的基本解釋,認為法治的基本精義在于法的至上地位和法的善德質素,后者決定著前者,更具有根本意義。法的至上地位意味著不僅只有手段的功用,而且有目的和價值意義;法的善德質素要求法治不只在實施層而,更在立法層面。同時,法治作為價值理想,與自由、平等、正義、秩序、效率、民主等多元價值具有親合關系。有學者從價值理念的角度出發,認為法治除了“治國方略”之外,是一種理性的辦事原則,是一種理性的法制模式,是一種理性的法律精神,是一種理性的社會秩序。1.2社會主義法治理念社會主義法治理念是體現社會主義法治內在要求的一系列觀念、信念、理想和價值的集合體,是指導和調整社會主義立法、執法、司法、守法和法律監督的方針和原則。把握社會主義法治理念,必須從中國社會主義國體和政體出發,立足于社會主義市場經濟和民主政治發展的時代要求,以科學發展觀和社會主義和諧社會思想為指導,深刻地認識社會主義法治的內在要求、精神實質和基本規律,系統地反映符合中國國情和人類法治文明發展方向的核心觀念、基本信念和價值取向。

2城市管理綜合執法與法治2.1城市管理綜合執法是法治的具體實踐從中國法治化進程的實踐來看,中國法治化進程是由國家啟動的,基本上是以政府推進為主的政府推進和社會演進結合型。從根本意義上,反映了市民社會與國家二元化的必然要求。“依法治國,建設社會主義法治國家”的治國方略的理論深入和展開需要國家和社會的回應,需要在實踐中具體地操作中國法治化道路選擇,需要理論與實際的結合,而城市管理綜合執法則是法治理念在城市管理中的具體實踐。城市管理是依法治市、依法行政的重要組成部分,也是城市人民政府的重要職能和永恒課題。城市管理綜合執法根源于市場化改革的推動、行政機構精簡和行政處罰的執法法治化要求,以解決在城市管理領域中比較混亂的行政處罰行為,《行政處罰法》將綜合執法中的集中處罰納入了法治化的軌道。城市管理的法治化在一定程度上是一個國家法治水平的體現,是法治社會成熟與否的標準。城市管理綜合執法是社會主義法治理念在地方行政區域的具體實施,它使法治理念得以啟動和深入,使法逐步由紙上的條文融入了公民的生活中,從而為法治國家最基本的“制度與人”良性互動關系的形成奠定了現實基礎。2.2城市管理綜合執法是法治的具體化,與法治政府具有密切關系城市管理領域綜合執法作為行政執法體制改革的突破口以及改革方向之一提出后,從中央到地方各級政府給予了高度重視。2000年9月,國務院辦公廳就繼續做好相對集中行使行政處罰試點工作再次發出了專門通知,要求各省政府從貫徹依法治國方略、全面推進依法行政的高度,充分認識實行相對集中行使行政處罰權制度的重要意義,認真研究適應社會主義市場經濟要求的行政執法體制。綜合執法作為城市管理體制改革的新模式,其與依法行政,建設法治政府之間存在著密切的聯系。首先,城管綜合執法與責任型政府關系密切,責任行政要求行政系統行使職權時權責對等,行政執法權高效有序地運作,這是因為,“良好的法律秩序是法律規范實施的結果,也是檢驗是否厲行法治的一個重要標志。”城管綜合執法將以往分散行使的行政執法權相對集中,明確執法主體及其權限和責任,為“政府權力再造”奠定了良好的基礎。其次,城管綜合執法也體現了治理型政府的要求。治理型政府以“最好服務、最高效率”為目標,城管綜合執法在一定程度上改變了以往行政處罰領域的三亂現象,使無序變為有序,保證行政管理體制的統一和穩定,有力地推動法治政府的建設。同樣,依法行政也對綜合執法提出了更高的要求,執法人員在執法時必須要做到秉公執法、文明執法,杜絕粗暴執法,從而為政府樹立良好的行政執法形象。

3城市管理綜合執法的現狀及展望在中國推進依法治國的進程中,如何具體實現法治的方略,體現法治的價值和要求是對我國法制改革與發展的一個巨大的挑戰。城市管理綜合執法的開展和深入,作為依法治國在地方行政區域內的法治實踐,為中國法治化的實現提供了一條符合實際的道路。3.1城市管理綜合執法的現狀(1)立法不足,法律滯后。行政執法,顧名思義就是行政機關貫徹執行法律的活動。行政執法離不開法律適用,當行政機關在行政執法活動中將抽象的法律規定具體運用于人、行為和事實并對自然人、法人和其他組織的權利義務作出判斷和決定時,就屬于法律適用。城管綜合執法作為行政執法的一種模式,在其執法的過程中也必然涉及法律適用。不同的行政執法模式各有其執法依據,就目前各地城管綜合執法的法律現行的立法并不能完全適應城管綜合執法的實際,在諸多方面存在不足:①中央立法過于原則,欠缺可操作性;②地方立法位階較低,權威性不足;③執法依據分散,處于“借法執法”的尷尬局面;④部分執法依據存在著相互沖突的現象。(2)管理部門行政執法職能交叉、職責不清。綜合執法機關的行政處罰權來自于行政職能機關的轉讓,各行政職能機關都交出一部分行政處罰權給相對集中行政處罰權的實施機關,由其獨立行使,變多家執法為一家執法。然而,這種轉讓并不是傳統理論中的依法轉讓,其理論基礎和法律依據還不完善,在實踐的過程中也產生了一些問題:①行政管理權與綜合執法權完全割裂,管理與處罰難以銜接。“有關行政職能部門與綜合執法機關之間的職責沖突,從某種程度上說對執法產生了很大的影響,這種影響甚至比相對集中行政處罰權之前的職責交叉問題還要大。”②綜合執法部門與原職能機關執法職能轉移不完整,執法界面不清晰。根據行政法的理論,一個完整的行政處罰權是不能被分割的,而相對集中行政處罰權制度在部分職責職權的劃定上,卻分割了政府有關職能部門的行政處罰權。(3)執法主體定位不準,執法手段不足。現在執法隊伍的執法主體資格是根據《行政處罰法》第16條的規定,在國務院法制辦批復后,通過各級政府的規章和規范性文件予以確定的,由于相對集中的行政處罰權原來是由其他的法律或法規明確授予其他行政主管部門,因此,在行政處罰權執法主體資格轉移過程中就存在著法律間的沖突。特別是試點工作實施以后,一些新頒布或修改的法律法規對相對集中行政處罰權范圍內的行政處罰權仍明確規定授予其他行政主管部門,這也給綜合執法隊伍的執法主體資格帶來了問題。在管理上依然采取運動式的監管模式,而且執法手段較為單一,整治效果不明顯。城市管理行政執法部門在行使行政處罰權的實踐中,還面臨一個相同的難題:作出行政處罰決定以后沒有行使行政強制權的權力,城市管理難以有效的進行。3.2城市管理綜合執法的完善途徑法治是一個目標,是一個龐大的、理想而又可以實現的目標,而實現這個目標的過程是漫長的、艱苦的,這個過程由一系列活動所組成,是旨在實現法治的一系列具體活動的總和。充分認識到我國城市管理綜合執法的現狀及實現理想法治目標的必然性,更加緊迫地推進法治的進程,要著重從以下方面做起:(1)改革管理體制。“從法治的發展角度著眼,如果一種制度設計是值得并具有一定可行性的,我們就必須為它的建構邁出第一步,哪怕會遭遇種種阻力,甚至阻力過大而使得這一步走歪了。畢竟,任何制度文明的發展都是在學習、矯正、積累的過程中完成的。”一個城市的管理工作,特點是城管行政執法體制是否科學合理,直接關系到城市管理工作的成效問題。因此,研究確立科學合理的城管行政執法新體制,對于提高城市管理行政執法效率至關重要。通過職能、權力、機構、人員的轉變與調整,以及罰繳分離、收支兩條線、統一執法程序和文書等配套制度的建設,使權力徹底與利益脫鉤、真正與責任掛鉤,從而最終建立一整套符合市場經濟要求的行政管理體制。(2)制定法律規范。任何一項制度都離不開法律的規范,尤其是對于以行政權重構為核心的城管綜合執法制度而言,更需要立法權的全面規范。關于城市管理綜合執法的地方性法規可作全面立法的立法選擇,“所謂全面立法就是指在一部或若干部法律、法規中對行政綜合執法與相對集中行政處罰權作出系統規定,并將有關的主體、內容、程序等全部列舉出來。”法規具體可包含以下幾方面內容:①主體地位問題;②人員設置問題;③執法手段問題;④執法職能及范圍劃分問題;⑤執法程序問題。(3)重塑執法理念。城市管理綜合執法要按照建設法治政府、責任政府、服務政府的要求,切實改變“重處罰輕服務”的現象,實現由管理向服務的轉變,樹立權利本位、以人為本的執法理念,在執法方式上做到多樣化、人性化、社會化,做到執法公開、公平、公正、公信,保障社會公眾的知情權、參與權、監督權,加強內部監督制度建設,做到權力與利益脫鉤、與責任掛鉤,全面提高隊伍和人員的素質,從而為適應市場經濟要求的行政管理體制的確立與完善作出貢獻。

參考文獻

[1]程燎原著.從法制到法治[M].北京:法律出版社,1999.

[2]孫莉.依法治國論[M].武漢:武漢大學出版社,1997.

摘要：城市管理體制關系著城市管理效能的發揮，目前我國的城市管理體制出現了一些問題，對其進行改革已是共識。在四種改革選擇的方案中，重構后的“兩級政府、兩級管理”的體制更能符合城市管理的要求，使得城市管理的效能和城市功能得以有效的發揮。

關鍵詞：街道辦事處城市管理體制改革

城市管理體制，是由城市管理機構、管理權限、管理方式、管理隊伍及管理約束機制諸多要素組合構成的相對穩定的體系，是整個國家管理體制的不可分割的重要組成部分。它需要通過城市政府行為進行統一領導、分工負責、分級管理、以塊為主、條塊結合、整體聯動，建立起集指揮、協調、管理于一體的超越部門利益的綜合管理體制和運作機制。城市管理本身是一個復雜的系統工程，其管理體制亦是一個復雜的體系。這個體系的機制是否健全、機構之間是否協調和其運作狀態的優劣，將直接影響著城市的管理水平，關系著城市管理的效能和城市功能的發揮。因此，科學地建立城市管理體制也就成了各級城市政府的重大任務。

就我國而言，談城市管理體制就不能不提到街道辦事處，二者之間存在著緊密的聯系。為此，本文將以街道辦事處為切入點和焦點來分析時下我國城市管理體制的現狀、問題，接著著力分析幾種城市管理體制改革的方案，進而提出自己的改革進言。

一、對街道辦事處的分析

（一）法律規范分析

摘要：治理和善治理念應用于城市管理，成為構建城市治理模式的強有力的理論支撐。城市治理是在復雜的環境中，政府與非政府組織、城市公民共同參與城市管理的方式、過程和機制。告別傳統的城市管理，走向現代城市治理，最終實現城市善治，必須重新定位政府角色，改善政府管理，同時充分發揮非政府組織和市民的作用，構建政府——非政府組織——市民三者信任、協商、合作的伙伴關系模式。

關鍵詞：治理；善治；城市治理；主體多元化

ViewCityAdministrationModel’sReformandImprovementfromMultiformityofSubjects

YANTao1,CHENYan-hua2

(1.CollegeofPoliticsandSocialDevelopment,QufuNormalUniversity,Rizhao276826,China;2.CollegeofLawandPolitics,TongjiUniversity,Shanghai200092,China)

Abstract：GovernanceandGoodGovernanceareusedforcityadministration,andbecomethestrongtheoreticalsupportofcitygovernancemodel.Citygovernanceisaway,processandsystem,inwhichthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizenparticipateincityadministrationtogetherincomplicatedenvironment.InordertoaccomplishthechangefromtraditionalcityadministrationtomoderncitygovernanceandcityGoodGovernance,itisnecessarytoredefinetheroleofgovernment,improvegovernmentmanagement,meanwhile,playtheroleofnon-governmentalorganizationsandcitizenfully,finally,constructthepartnershipmodelwithtrust,consultationandcooperationamongthegovernment,non-governmentalorganizationsandcitycitizen.

【摘要】通過系統研究各大城市城市管理發展規劃，總結適用于目前編制城市管理發展規劃的編制方法。以北京市通州區為例，探討城市管理發展規劃的編制方法和未來城市管理的發展趨勢。

【關鍵詞】規劃編制；城市管理；市政基礎設施；發展規劃

1城市管理概念與發展規劃編制內容

1.1城市管理概念及研究對象。城市管理是指以城市這個開放的復雜巨系統為對象，以城市基本信息流為基礎，運用決策、計劃、組織、指揮等一系列機制，采用法律、經濟、行政、技術等手段，通過政府、市場與社會互動，圍繞城市運行和發展進行的決策引導、規范協調、服務和經營行為。廣義的城市管理是指對城市一切活動進行管理，包括政治、經濟、社會和市政管理。狹義的城市管理通常是指市政管理，即對城市規劃、城市建設及城市運行相關聯的城市基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。一般城市管理所研究的對象主要針對狹義的城市管理，即市政管理，本研究亦是如此。1.2城市管理發展規劃編制內容。1）總結上一個五年城市管理發展的主要成績，列出各行業發展成績單，對各行業五年發展進行系統性的指標總結和衡量，以便對下一個五年有所展望和對比。2）總結當前城市管理存在的問題與不足，提明當前城市發展的主要趨勢，預測未來城市管理發展所面臨的各項挑戰，以便編制規劃時能以問題與改革為導向，充分體現規劃編制的科學性和客觀性。3）確立規劃編制的指導思想和規劃原則，并提出具體的城市管理發展目標，目標可分為總體目標和分行業目標，提出規劃期末的各項考核性指標。4）提出城市管理未來五年發展的主要任務、相關措施或重大項目，這是規劃的核心，通常需列出未來五年各行業的主要發展任務及相關重點項目，重點項目用于支撐規劃目標的最終實現。5）系統性提出規劃實施的保障措施，分別從法制、機制、資金政策、人才隊伍及社會環境建設等方面予以編寫。

2規劃編制方法研究

城市管理發展規劃是城市五年發展的綱領性、指導性規劃，也是系統性、全面性的綜合規劃，該規劃并非獨立編制，且與其他行業專項規劃無關，而是要系統性歸納總結其他各行業專項規劃的核心內容，在納入城市管理所包含行業的各專項規劃主要內容的基礎上，進行梳理和提升，最終形成包含各行業發展精華的綜合性規劃。以下對規劃編制過程中應重點關注的內容進行探討性研究，以期對該類規劃的編制者有所啟示。2.1詳細調研基礎資料。1）該規劃有別于其他專項規劃，需對城市管理所包含行業進行系統性了解與研究，這就需要掌握各行業未來五年發展的專項規劃內容，因此，對于行業專項規劃的調研是基礎資料的核心部分。2）與城市管理主管部門、各行業分管部門及項目編制組進行系統性座談必不可少。3）要及時掌握和了解該規劃所在城市的發展概況、發展趨勢、宏觀發展背景、政策導向及整個城市管理行業發展的總體概況，為下一步規劃編制做準備。2.2精確總結各行業內容。在詳細研讀基礎資料和與相關部門進行座談的基礎上，準確總結該行業的核心內容，從發展成就、發展趨勢、存在問題、解決措施、重點任務等方面提煉規劃所需內容，并進一步將各行業內容進行匯總與梳理，最終提出適用于各行業發展情況的主要目標和考核指標。2.3合理推進城市發展重大項目。規劃編制要考慮城市發展需要，提出城市應重點建設的行業重點項目，如管理機構改革、重大基礎設施布局、重要信息平臺整合、城市管理法律規范等，該部分是支撐與提升規劃質量的重點，編制單位需與業主不斷就相關問題進行會議溝通和研討，并廣泛聽取各行業部門和社會群眾意見，最終形成可落地、操作性強的重大項目，在五年發展中予以落實。2.4不斷拓展城市管理內容。城市管理編制內容不能僅局限于傳統市政管理行業，應不斷對城市管理內容予以探索性拓展和嘗試，如政府管理部門職能改革、城管、治安、消防、道路交通、水務、社區建設等，上至政府機構改革，下至社區自治管理均需在城市管理規劃中予以關注和不斷嘗試，因為職權交叉、推諉扯皮、協調困難等城市管理突出問題在以上方面出現較多，且目前解決效果并不理想。