摘要：土地經營是城市治理市場化條件下政府加強土地資產管理的新理念。其實質就是要運用市場經濟手段，對土地資產實行市場化運作，實現土地資源的優化配置，從而實現土地資產的價值。一方面，城市土地管理機制的轉變為民營經濟的發展創造了條件；另一方面，民營經濟的發展對城市土地管理提出新的挑戰，兩者相互影響、互為促進。

關鍵詞：土地經營；土地市場；城市土地管理；民營經濟

土地經營是城市治理市場化條件下政府加強土地資產管理的新理念。其實質就是要運用市場經濟手段，對土地資產實行市場化運作，實現土地資源的優化配置，從而實現土地資產的價值。從資源管理型轉變為資產經營型，這是我國城市土地管理改革的必然選擇與現實取向。民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，如何做大做強對全國經濟的快速健康發展起著重要作用。民營經濟的發展，無疑會受到城市土地管理制度的影響。

一、城市土地管理：從資源管理到資產經營的轉變

1.單一的行政主導型管理模式及成因分析

建國后，在計劃經濟體制下，我國城市土地管理模式基本上是單一的行政主導型。其特征主要表現為：（1）從管理主體看，其主體是城市政府及相應的職能部門，市民力量（包括社區）未被充分發揮；（2）從管理方式看，主要采用行政手段和無償使用的辦法；（3）從管理職能看，過于寬泛和粗糙，承擔了本該由社區和社會中介組織承擔的社會職能，而該管的公共職能卻未管好。那么，是什么原因造成這種僵化、低效、無序的城市土地管理模式呢？

為進一步增強我市中間城區地盤治理，促進城市建立和經濟社會開展，依據《中華人民共和疆土地治理法、《中華人民共和國城鎮房地產治理法》《中華人民共和國城鎮國有地盤運用權出讓和讓渡暫行條例》《地盤儲藏治理方法》等司法律例，連系我市中間城區地盤治理任務實踐，特提出如下意見：

一、進步看法，實在增強中間城區地盤治理

增強地盤治理，是樹立和完美社會主義市場經濟體系體例，促進國民經濟繼續、疾速、安康開展的客觀要求；是樹立集中一致的地盤買賣市場，科學合理供給地盤，蘊蓄城市建立資金，促進城市建立開展的客觀需求；是城市人民當局增強對城市規劃區地盤市場微觀調控，充沛發揚市場裝備地盤資本效果的主要伎倆。當前我市中間城區地盤治理的近況，已極不順應城市建立和經濟社會開展要求。因而，各級各有關部分要充沛看法進一步增強中間城區地盤治理的主要性和需要性，緊緊環繞“三新一強”計謀和“構建20萬生齒的中間城區，建立與知名度和影響力相當的城市”的目的，容身集中一致，增強組織指導，嚴厲依法行政，實在做到維護資本愈加有用，保證開展愈加有力，節省資本愈加凸起，依法治理愈加落實，有力促進我市城市建立和經濟社會又好又快開展。

二、強化統籌，執行中間城區地盤治理“五一致”

市人民當局對中間城區地盤執行“五一致”治理，即一致規劃、一致儲藏、一致開拓、一致出讓、一致收益。

（一）一致規劃。市規劃行政治理部分一致擔任中間城區城市規劃區局限內各類建立用地的規劃。

當前中國土地管理面臨的形勢與問題

中國現行土地管理制度建立至今這段時期，正值中國實施改革開放戰略，走中國特色社會主義發展道路，中國經濟取得奇跡般的增長。自1978年改革開放以來，國內生產總值（GDP）持續以10%左右的速度增長，2011年中國GDP總量為47.16萬億元，成為世界第二大經濟體，GDP占全球的份額由1979年的0.98%增至2011年的8.4%。與此同時，中國步入了工業化、城鎮化快速發展時期。中3國城鎮化水平由1978年的17.9%增至2011年51.27%，城鎮人口數千年以來首次超過農村人口。面對中國社會經濟發展的大好形勢，中國土地管理工作始終處于兩難境地。一方面，中國是一個人口大國，理應將保障國家糧食安全，解決13億人口吃飯以及子孫后代的生存與發展問題作為頭等大事對待，“保護耕地就是保護我們的生命線”。這是中國土地管理要處理好的第一要務；另一方面，“發展才是硬道理”，工業化、城鎮化是現代化發展的必由之路。土地是工業化、城鎮化的物質載體，各項建設不可避免地要占用一部分土地其中包括耕地，保護資源與保障發展，是我國今天和今后相當長時期內需要認真研究和破解的兩難問題，處理好這一對矛盾，是對中國土地管理制度和中國人民智慧與能力的嚴峻考驗。當今中國土地管理實踐中出現了一些問題，引起學術界對中國現行土地管理制度的反思和對現行制度設計及其執行效率的質疑。中國實行世界上最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度，實際上耕地面積逐年急劇減少，1996—2011年15年間減少1.24億畝，減幅為6.4%。1996—2005年各類建設用地占用耕地面積達178.36萬公頃，占這段時期耕地減少總量的15.26%。按照土地管理法規定嚴格控制建設用地總量，實際上城鄉建設用地逐年擴展，1996—2009年13年間擴展3.8萬平方公里，增幅為13.33%。隨著城鎮化進程的推進，政策期望農村人口減少伴隨農村居民點用地減少，實際上城市用地增長速度快于人口增長速度和農村人地逆向變化，2005年城市用地人口彈性系數為2.09（合理限1.12），1997-2008年12年農村人口減少13%，農村居民點用地增加4%。出臺閑置土地管理辦法，實際上大量閑置土地依然存在，2011年底全國閑置土地17.9萬畝，2011年全國未開工房地產用地為21.3萬公頃，和未竣工房地產用地45.5萬公頃，按1.5容積率計，可建32億平方米和68億平方米的房屋。村莊用地無法流轉，全國閑置村莊用地達7萬平方公里（1億畝）。在中國實行最嚴格的節約用地制度，實際上開發區用地無序擴張，2009年全國開發區用地面積3.86萬平方公里，已超過全國存量城市建設用地3.40萬平方公里，土地低效利用，2008年全國每億GDP占用2281公頃，是世界平均水平的1.89倍。1992年中央和地方分稅制施行以后，突顯現行土地管理制度的“賣地機制”，造成城市化對土地財政的嚴重依賴，2010年全國土地出讓收入2.9萬億元，占全國財政收入的71.6%。地方政府存在巨大的金融分險，2011年土地金融達11萬億元，為當年地方財政收入的3倍，為當年全國財政收入的1.6倍。面對上述總總政策執行中事以愿為的現象不得不引起人們的反思，是有關制度與政策設計出了問題，還是由于政府執行力有誤而違背其設計初衷，中國現行土地管理制度面臨著嚴峻挑戰，對其改革的討論自然地被提上了議事日程。目前我國學術界對我國現行土地管理制度改革取向存在三種不同意見：（1）實行土地管理的市場決定制。充分發揮土地市場在土地配置中的主導作用，政府發揮輔導作用。（2）實行土地管理的委托制。中央政府作為委托人將全國大部分土地下放給地方政府（作為人）代管，地方政府每年向中央政府交納“土地占有稅”。（3）實行土地管理中央集權制。從中央到地方各級政府土地管理系統實行單線、垂直、封閉式管理。作者認為上述三種改革取向各有利弊，但以在現行土地管理制度框架內實行改革為上。以下就是本人關于中國現行土地管理制度改革內容的思考。

中國現行土地管理制度未來改革取向

1.重新確立政府角色定位，充分發揮土地管理主體的作用《中華人民共和國憲法》第十條第一款規定：“城市土地屬國家所有。”1998年8月29日修訂通過的《中華人民共和國土地管理法》第二條第二款規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”我國現行法律明確指出，國務院是國有土地所有權的代表行使主體（而非所有主體），是典型機制下的執行主體。實際上由于我國地域遼闊，各地社會經濟發展不平衡，由國務院直接行使土地所有權是不現實的，于是國務院要用分級機制，委托省、地（市）、縣、鄉各級政府行使土地所有權。從法律上講，各地方政府不具有代表國家行使土地所有權的資格，但具有代表國務院行使具體的土地管理職能。值得指出的是，由于我國現行土地產權與管理制度，使得我國政府在一定程度上集所有、經營和管理三者于一身，在職能或權益上表現出重疊特征，但三者的利益并不重合，這就是我國現行土地管理制度種種弊端之根源所在。由于中央政府考慮的是國家整體和長遠利益，而地方政府行為則多強調地方局部和當前利益，這就是常說的中央政府和地方政府的管理目標函數不一致。現實生活中保護耕地是中央政府的政策目標，而地方政府則以發展經濟為其目標，這也就是嚴格的耕地保護制度的執行結果是耕地面積逐年減少的根源之所在，這就是我們常說的中央和地方政府之間的博弈。正是因為所有、經營和管理三種權益的重疊和沖突，在土地管理實踐中不可避免地出現經營者利益為導向，所有者的權益被忽略，管理者的職能被弱化。按照委托—制運作分析，委托人（中央政府）追求土地所有權益最大化，而人（各級地方政府）卻尋求在滿足一定所有權益要求的條件下實現自我收益的最大化。可是這兩個最大化的不重疊，其目標與政策導向是不一致的，在信息不對稱的條件下，最終必將以損失土地所有者權益而告終。這就是許多中央政府出臺的政策無法按設計初衷得以執行或采取所謂的“下有對策”限度內執行，甚至冠以實行“差別化管理”的真實原因。重新確立政府角色定位，除去要確立中央政府和地方政府權利邊界以外，主要突顯政府的管理者功能，要充分發揮政府作為土地管理主體的作用。具體改革指向是政府不參與土地經營活動，將土地經營權交給國務院授權的國有地產經營公司負責經營，地方政府的財政收入可以通過開征不動產稅來解決。實踐證明，政府經營土地制度，實際上使政府扮演了“經營者”的角色，政府既是“運動員”，又是“裁判員”，這就決定了政府管理者功能的缺失。尤其是自1992年分稅制建立以來，政府作為土地經營者的角色得到進一步強化，現行土地使用權出讓制度的弊端導向是土地出讓面積愈多，政府獲得土地出讓金愈多，地方財政收入越豐，最終形成了一個以出讓土地為中心的有地就有錢，要錢就賣地，土地經營至上的怪圈，而使政府作為所有者和管理者的角色形同虛設。這種制度安排使市場秩序混亂，管理過程不透明和企業行為扭曲，大量國有資產流失，同時為熱衷于以權謀私的政府官員提供尋租機會。土地管理部門不參與土地經營活動，其建立初期就已經明確。當時國務院機構改革辦公室對土地管理部門的定位就是國家行政管理體系中的執法部門和監督部門，同時是國有土地產權代表，承擔著保護國家土地資源，防治國有資產流失的責任，不參與土地經營活動。2.盡快出臺土地根本法律，構建良好的土地管理的法制環境至今我國僅頒布實行《中華人民共和國土地管理法》，在土地管理過程中常常遇到該法與《草原法》《森林法》《農業法》《土地承包法》《漁業法》《城市房地產管理法》《城鄉規劃法》等法律如何協調和銜接問題，在操作層面上未得到解決導致土地管理政策受制于現行土地法律框架而無法執行。究其原因就是土地上位法律缺失所造成的。作為土地管理客體的土地，既包括城市土地，又包括農村土地；既包括農用6地，又包括建設用地和未利用地；既包括耕地，又包括林地、草地和水地。這里所指的土地是廣義的概念，不同時代的學者和相關法律由于其研究的出發點和側重點不同，使“土地”這一核心概念及其特征的認識極不統一，見仁見智，這就造成我國土地立法上存在核心概念上的“硬傷”。1986年頒布《中華人民共和國民法通則》第七十四條規定，“集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等是勞動群眾集體組織的財產，屬于勞動群眾集體所有”。之后頒布的《土地管理法》、《物權法》等均采用此種土地概念，其弊端將土地母概念及其子概念混為一談，試想管理客體尚未明晰、權利邊界尚未劃定的土地管理制度在實踐中如何執行？于是就出現了《土地管理法》在規定對林地、草原、水面、灘涂確權時，應按照《森林法》、《草原法》和《漁業法》的有關規定辦理也就不奇怪了。在《土地管理法》86條款中僅有4條款涉及城市土地，實難據其對城市土地實行科學管理。試問《土地管理法》中“土地”兩字是指什么土地？依其既不能管理城市土地，又不能管理非耕地的其他農用地，由此得出的最終結論是《土地管理法》的法律作用僅限于耕地，難怪有人稱謂《土地管理法》為“農業土地管理法”或“耕地管理法”。有限的法律效率的《土地管理法》怎能肩負城鄉土地統一管理的重任，又為管理全部土地提供法律保障？土地是由各類用地包括耕地、林地、牧地、水域、建設用地、未利用地所組成。各類用地之間存在著彼此消長關系。既然是土地管理法就要管理農用地又要管理建設用地了。只管理農用地不管理建設用地，農用地是無法管理好的。為了明確土地管理制度的法律邊界，必須明晰土地管理的客體，構建良好的土地管理法律環境，盡快頒布實施《中華人民共和國土地法》。這是中國現行土地管理制度改革的呼喚，也是多年來中國政府和學術界為之努力的至今尚未實現的目標。據我所知，1986年《土地管理法》文本在向人大常委會提交審議時的名稱為《中華人民共和國土地法》，正式頒布卻增加“管理”兩字。1986年3月黨中央、國務院就提出“抓緊制定《中華人民共和國土地法》”。1998年原國家土地管理局已草擬《中華人民共和國土地法》（初稿）。2010年9月在夏季達沃斯論壇上，總理提出解決中國土地問題的有效途徑，就是將其納入《中華人民共和國土地法》的調整范圍，彌補《土地管理法》的不足。回顧中國土地制度改革的歷程和《土地管理法》實施20多年的實踐經驗，充分證明制定并明確公民在土地上的權利和義務，調整土地關系包括公法和私法關系，協調土地民事權利與土地行政管理之間的關系，出臺包括土地上多種權利關系的根本大法，即《中華人民共和國土地法》是非常必要也是勢在必行。必須以廣義“土地”概念作為土地立法基礎，全面系統地設定各類土地權利及其法律地位，為中國現行土地管理制度改革提供良好的法制環境。3.實施土地權利登記，切實保護土地權人的權益孟子曰：“仁政必自經界始”。我國《民法通則》采用登記要件主義，買賣契約雖有效成立，標的物所有權并不當然移轉，其所有權的移轉必須以登記為要件。我國《物權法》規定，不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力。土地確權是明晰產權主體和所有權歸屬，定界是確定土地權利邊界四至，登記是土地權利的法律保障，發證是土地登記的法律文件。土地權利登記是土地制度改革的重要基礎性工作，長期以來，由于各種原因，這項關系產權制度建設的基礎性工作進展不盡如人意。以2003年為例，全國有519.2萬個村民小組，共頒發《集體土地所有權證》110萬本，僅占村民小組的21.2%，土地登記覆蓋率極低。這種現象與“重確權輕定界”的認識誤區有關，甚至于形成“產權不明晰無法登記——未經登記的土地權利無法保障”的怪圈，打破這一怪圈的有效途徑就是適時開展土地權利登記，借助登記推進明晰產權，否則產權永遠是模糊的。從另外一個角度而言，在中國模糊產權之所以得以存在，就是沒有認真開展土地權利登記工作。這里必須指出，定界是登記的基礎和依據，定界就是要確定每宗地的邊界線上界址點的坐標之后，該宗地在空間上才是唯一的，也就不會發生土地邊界糾紛。當農民就像城市居民一樣拿到屬于自己的土地證書，保證土地權利合理流轉，保障農民土地權益才有可能實現，否則，充其量屬于理論探討。2011年我國有關部門聯合下發了有關農村集體土地確權定界登記發證的文件，要求充分利用全國第二次土地調查成果，以大比例尺地籍圖件為基礎，查清農村每一宗地的權屬、界址、面積和用途，這是中國土地制度改革中具有劃時代意義的舉措。只有通過宗地定界才能實現土地確權的實體化、物質化。如同我國公布釣魚島基點坐標和臨海基線用以維護我國領土主權和海洋權益。土地權利具體體現在法律層面和經濟層面，前者可稱為土地法律權利即土地歸誰所有，歸誰使用；后者稱為土地經濟權利（土地物質權利），即誰占有哪里和多少土地，誰使用哪里和多少土地。定界體現土地權利的初始界定，是法律上保護土地權利的要件。以登記的要件來判斷土地權利的歸屬，而不依占有，這已為我國土地制度史和國際經驗所證實。我國《物權法》的頒布執行催生不動產統一登記制度問世，預計明年6月份將出臺不動產登記條例，國家對不動產實行統一登記制度，有望解決目前存在多部門（農業、林業、漁業部門等）按地類發證，按地類經營和分散多頭管理問題。4.轉變土地管理思路，努力提高制度安排效率人類社會發展對土地需求呈多元化特點，土地物質具有多樣性和發散性，兩者之間的有賴于土地資源合理配置。就宏觀配置而言，政府與市場是土地資源配置的兩個重要手段和路徑，兩者互補，不可替代，因為客觀上存在“市場失靈”和“政府失靈”。在我國土地管理實踐中，只重視政府作用，認為政府是萬能的，而忽視市場作用，沒有發揮市場在土地資源配置中的基礎作用，這是我國土地管理制度效率低下的根本癥結。微觀配置而言，應當對于現行土地管理思路進行反思，為什么中國現行土地管理制度設計的制度目標與實踐后果反差如此之大？不得不對現行土地管理思路的科學性和可操作性提出質疑。如耕地保護只強調耕地數量，忽視耕地質量，更沒有考慮耕地數量與質量之間的替代性，結果導致耕地數量還會減少，耕地質量也隨之降低；建設用地管理只強調外延擴展，幾乎不考慮內涵挖潛，“年年指標不夠用，年年指標用不完”，導致城市用地規模一味地向外擴展，呈現“攤大餅”之勢，制度設計導向低成本的大量占用耕地；對于土地用途管制的源頭——城市用地管制束手無策，對于與城市用地存在消長關系的耕地則采取最嚴格的保護，難免有本末倒置之嫌，耕地保護后果背離初衷則不言而喻；城市用地隨著城市人口增加而擴展，卻沒有估計進城的農民的承包地和宅基地又怎么管理而使其流動起來，導致農村人口在減少，而農村建設用地面積卻在增加；又如為了保護耕地和基本農田面積，明知基層土地圖數不符，卻采取約束性指標從中央到地方層層分解，明知規劃實施面臨大量的不確定性問題，卻采用確定性的用地指標加以規劃控制；明知數年前編制的靜態性規劃卻要據以控制數年之后的動態性用地計劃，導致這種規劃永遠逃脫不了頻繁地修改的命運，到底是規劃編制方法不科學，還是規劃思路出了問題？凡此種種還可以列舉更多實例足以說明，中國現行土地管理制度效率低下的主要原因之一是土地管理思路有失偏頗，在中國土地管理實踐中出現了如諾斯所說的“制度悖論”，“現在經濟發展過程中，人們本著追求經濟利益最大化原則，所選擇的某種制度，其變遷的結果卻偏離了資源有效配置的方向，反過來成為限制自身利益和社會利益發展的根源”。關于土地管理思路的轉變與改革問題，應當注意兩點：其一是樹立制度設計總效果思想。當在各自為改進決策的前提下，對各種制度格局進行選擇時，必須記住，將導致某些決策的改善的現行制度的變化也會導致其他決策的惡化。在設計和選擇制度結構時，應當改善執行制度總的效果，以得大于失的行為和制度才是應當追求的。設計和選擇耕地保護的制度和決策時，應當考慮對建設用地管理制度的正面和負面的影響，相反也同理。其二是樹立土地需求概念的更新認識。人類對土地的需求屬于引致需求或稱為次生需求，也就是說，人類需要土地不是土地本身，而是土地功能。土地功能是與其本底特性密切相關，我們常把由土地質量特性和人類社會干預所決定的土地功能的過程稱為土地利用。人類需要耕地，本質上是需要耕地的養育功能即耕地能夠生產糧食；同樣地，人類需要建設用地，本質上講是需要建設用地的承載功能即承載建筑物和構筑物。對于土地功能的需求本質上就包含數量和質量兩層含義。對于耕地來講，在其上生產的糧食總產量是耕地面積（A）與單位耕地產量（B）的函數即V=f(A,B)，換句話說，只要實現規劃的糧食總產量就說明滿足了人類對耕地的需求。這就是不同時期耕地面積未變，被養活的人口卻增加了的原因所在。建設用地也是同樣道理，相同面積的建設用地由于選擇不同的建筑密度和容積率，卻承載著不同的建筑面積。僅土地三維立體利用就可增加大量的建設用地，據有關研究表明，全國城市平均容積率提高10%，就可增加40×108平方米的建筑面積，按容積率1.5計算，可增加27萬平方公里建設用地面積。又如北京市建成區10米深以上地下空間資源量為13.9億立方米，可提供6.4億平方米的建筑面積，相當于北京市存量建筑面積。土地管理思路的轉變具體體現為：（1）土地用途管制的指導思想因以作為源頭的城市土地用途管制為主，不能本末倒置，才能緩解耕地保護的壓力。（2）耕地數量與質量并重管理，確保國家糧食安全。保護耕地的實質是保護耕地綜合生產能力，這才是保護國家糧食安全的根基，也只有這樣才能給耕地保護政策帶來轉機和活力。（3）建設用地內涵外延并舉管理，破解保護耕地與保障發展的“雙保”難題。轉變城市發展模式和土地利用方式，采取經濟手段，加大處置閑置土地的力度，推進城市存量土地的二次開發利用，實施節約集約用地政策。（4）實行土地資源、資產與資本三位一體管理，顯化土地的潛在價值，實施城鄉土地“同地、同權、同價”的目標，推進城鄉統一的土地市場的建立，提升市場在土地配置中的基礎作用。（5）城鄉建設用地與城鄉人口增減掛鉤，緩解城鄉人地關系，推進閑置村莊用地流轉利用，實施農村宅基地制度改革。盤活現存農村閑置宅基地并將其視為破解“雙保”的關鍵性措施。（6）轉變土地利用觀念，樹立由二維平面轉變為三維立體的土地利用觀，開發利用地上和地下空間。這是符合當代土地產權制度發展由地表產權向土地立體產權演變趨勢。5.營造良好的管理環境，降低制度執行成本學術層面上講，土地管理制度可分解為地籍管理制度、地權管理制度、地價管理制度和地用管理制度，前者可理解為后者四項制度的綜合，也就是說，土地管理母系統是由地籍、地權、地價和地用四個子系統所構成，系統內存在著子系統與子系統之間關系和子系統與母系統之間關系，系統外存在土地管理系統與周圍環境系統之間關系。同理，我國現行土地管理制度的改革，不僅與地籍、地權、地價和地用四項管理制度相關，而且與內部和外部環境中相關制度改革有著密切的聯系。從這個角度來講，中國現行土地管理制度改革有賴于土地信息管理制度改革、財稅制度改革、行政管理體制改革、干部考核制度改革等，因篇幅限制，擇其要者加以表述。關于土地管理信息制度改革。土地管理信息是土地管理活動生存和發展的基礎，是土地管理的重要資源，是實現土地管理有計劃、組織、監督和控制職能的重要手段。回顧中國現行土地管理實踐不難發現，許多不可思議的問題的主導成因不是制度設計本身而是土地本底信息扭曲、虛假、失真、不對稱所造成的，基層土地地籍信息不實、不準，存在圖數不相符的問題，卻偏要以精確的土地利用規劃指標層層分解落實，以實施土地用途管制；又如中國大陸地區基本農田面積大于耕地面積，卻偏要在規劃中保持基本農田保護率不降低，基本農田保護面積不許減少，在這種地籍信息狀況下，基本農田配置上山和下水也就不足為奇了。依據失真的信息作出的任何土地利用決策就不可能逃脫失效的命運，為了處理信息失真和不對稱，后續土地管理活動必然付出高昂的制度成本。信息失真產生的主要原因是信源與信宿之間的矛盾。要有效地防止失真，確保傳輸信息的真實可靠，除了改善獲取和傳輸的技術條件外，最重要的是根據發送者（地方政府）與接受者（中央政府）各自的客觀狀況，協調好他們之間的利益關系，處理好他們的目標不一致的矛盾。如有可能，建立具有相對獨立性和專業性的權威機構——中國土地調查局，以全國“一張圖”為平臺，建立集全國遙感影像、土地利用現狀、土地利用變化、土地本底等多元信息，獨立地完成土地數量、質量、權屬、利用等本底信息的獲取、處理、傳輸、更新等項業務，及時地為土地利用與管理決策提供真實的圖件和數據。關于財稅制度改革。1994年我國大陸地區實行財政制度改革導致在其后中央政府逐步大幅度集中各地財力，同時默許地方政府大量收取財政外資金收入，包括來自“土地財政”的大量收入，以緩解地方政府財權與事權不匹配和財力緊張的困境。在現行土地管理法律框架下，地方政府以低補償的形式大量征收農村土地，低價儲備后高價轉讓給開發商，獲得大量的土地轉讓收入，同時又通過財政擔保和土地抵押的方式取得大量的銀行貸款來投入城市建設，由此形成“征地——土地收入——銀行貸款——城市建設——征地”不斷滾動開發循環怪圈，現在這這種勢頭有增無減。以2009年為例，全國與土地相關稅收收入達3077.03億元，其中房產稅804.64億元，城鎮土地使用稅820.97億元，土地增值稅719.43億元，耕地占用稅632.99億元；全國土地出讓收入1.6萬億元，占當年地方財政收入的48.8%，約占當年的GDP的5%；全國地方融資貸款卻高達7.66億元。雖然政府的土地財政增值發揮了正面的推動作用，對于工業化和城鎮化作出了積極的貢獻，但隨著歷史的演進，其弊端日益凸顯。問題出在地方，而根子卻在國家的制度安排上。當今中國的土地財政已成為保護耕地政策不能得到落實的主要原因；由于其與民爭利，成為社會分配不公的重要原因；土地財政和土地金融透支未來，孕育著政府信用危機和財政金融風險。土地財政金融制度的改革方向首先應當是把土地經營職能從土地管理部門分解出去，成立獨立的國有土地資產管理委員會，由其經營國有土地，參與市場運作，通過轉讓、出讓、聯營、入股等途徑，使這部分國有土地保值增值。同時向國家財政上交土地收益，各級政府的土地管理部門專注于管理，保證其職能不錯位，避免與民爭利。建立財產稅（物業稅）制度，保證地方政府從存量土地獲取穩定的稅源，擺脫對增量土地的依賴，從根本上改變外延擴張的增長方式和土地粗放利用方式。強化土地利用規劃制度，改變現行的“軟約束”的規劃體制，將各級土地利用規劃上升為法律，由人民代表大會批準頒布，政府沒有修改規劃的權力，只有實施規劃的義務，從根本上管住城市用地增長邊界和堵住城市用地外延擴張，改變土地利用方式，提高土地集約利用水平，從土地利用源頭上加強土地用途管制，真正把保護耕地和基本農田政策落到實處。

本文作者：王萬茂工作單位：南京農業大學

各省、自治區、直轄市及計劃單列市土地(國土)管理局(廳)，解放軍土地管理局，新疆生產建設兵團土地管理局：

現將《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》印發給你們，請認真貫徹執行,關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見,收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規的規定執行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序實施。為了進一步貫徹執行《行政處罰法》和土地管理法律、法規、規章，正確區分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實做到依法行政，現對認定收回土地使用權行政決定的法律性質提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規定，對用地單位已經撤銷或者遷移的；未經原批準機關同意，連續二年未使用的；不按批準的用途使用的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規定收回國有劃撥土地使用權，其批準權限應與征用土地的批準權限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規定臨時使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規定土地使用權被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產管理法》第十九條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規定在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產管理法》第二十一條第二款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條的規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期依照法律有關規定未獲批準的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

1現行土地管理制度的目標及問題

中國現行的土地管理制度，是通過1997—1998年《土地管理法》、《刑法》等法律的修改而確立的。當時制度改革的要點主要有：（1）在立法目的層面，《土地管理法》確立了保護耕地和推進國有土地使用權制度改革這兩大目標。其中，耕地保護被提升到了關系“國家發展全局和中華民族生存安危”的高度，成為土地管理制度設計的出發點和落腳點。浙江農業大學東南土地管理學院的專家當年甚至認為，這部法律的名稱應改為《耕地保護法》而不是《土地管理法》[1]。（2）在具體制度設計層面，為了落實“耕地保護”這一目標，《土地管理法》建立了土地利用總體規劃和土地利用年度計劃制度，以及土地用途管制、基本農田保護、農地專用審批、占補平衡、省級區域內耕地總量動態平衡和農村“一戶一宅”等一系列制度a。為了落實“國有土地產權制度改革”這一目標，實現國有土地資產的保值增值，《土地管理法》建立了國有土地有償出讓制度，并且規定農民集體所有的土地，除了興辦鄉鎮企業、村民建設住宅及鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設以外，不得進行非農建設，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地b。（3）為了確保上述制度得以貫徹落實，立法者在1997年《刑法》新增加了“非法轉讓倒賣土地使用權罪”、“非法占用耕地罪”、“非法批準征收、占用土地罪”等相關法律條款c。如果說上述梳理過于技術化，可以換一種方式來概括1997—1998年土地管理制度改革的重點：（1）作為國家的統治者，中央政府對耕地的不斷流失感到十分焦慮，希望能夠保有一定數量的耕地來維護國家的糧食安全；（2）作為國有土地的所有權人，中央希望實現并提高國有土地的資產價值；（3）雖然20世紀80年代的耕地流失是由鄉村工業化（主要是鄉鎮企業）和地方政府推動的“開發區熱”、“房地產熱”共同造成的，但中央決定只懲罰集體土地的權利人（包括所有權人和使用權人），剝奪集體土地的建設用地開發權，關閉鄉村建設用地市場，保留國有土地市場；（4）在這個單一封閉的土地市場中，政府是惟一的土地一級供給商，集體土地必須首先經政府征收為國有土地，才可以進入土地市場；（5）中央并沒有完全放棄對其人（即地方政府）的規制，要求地方政府在發展經濟的同時，對耕地實行“占多少，補多少”，以省為單位實現耕地總量的動態平衡；（6）通過“制定國家土地總體利用規劃，然后再將總體利用規劃分解為土地年度利用計劃，層層下達”這種方式，中央建立了一套高度集權的土地計劃審批制度，并輔之以政黨紀律、行政處分和刑罰處罰等措施來保證這一套制度的實施。從制度變遷的角度來說，上述土地管理制度變革的思路是清晰的，邏輯是完整的。通過這一套嚴格的計劃管理制度，中央政府相信所有的土地利用都將處在有效的控制之中。然而，誠如人們今天所看到的，這一套體制并不十分有效。首先，在耕地保護方面，1996年制定的《1997—2010年全國土地利用總體規劃綱要》提出的目標是，“2000年，耕地總面積保持在12933萬hm2（19.40億畝）以上；2010年，耕地總面積保持在12801萬hm2（19.20億畝）以上。”然而，到2000年，全國耕地保有量就減少到了19.2356億畝，全國19個省市提前10年用完了計劃指標；2001年6月，全國耕地保護工作會議不得不把保有19.20億畝的目標設定為2005年，然而2002年時全國耕地保有量就只剩下18.9億畝，到2006年，這一數據又減少到了18.27億畝d。嚴峻的現實迫使中央政府2006年不得不提前修訂已經無法實施的《1997—2010全國土地利用總體規劃綱要》。其次，由于國有土地供給“以市場為原則，以無償劃撥為例外”，中央希望通過嚴格控制建設用地供應量來合理配置土地資源的目標也并沒有實現。多占少用、早占晚用、優地劣用、占而不用甚至亂占濫用的現象層出不窮，比如，湖南省婁底市2006年落成的政府新大樓（被稱為“白宮建筑群”）的主體建筑占地就達247畝，同年建成的鄭州市惠濟區政府辦公樓則占地530畝。另外，由于高校可以通過劃撥方式獲得土地，所以各個高校的面積也是越來越大。國土資源部數據顯示，到2010年上半年，劃撥土地依然占到全國土地供應總量的34.1%a。再次，確實如同《土地管理法》所要求的那樣，公開的鄉村土地市場被依法關閉了，然而農民和農民集體也因此失去了土地的自主開發權，他們無法在自己的土地上自主進行工業化和城市化。其結果是，除了違法出租或出售小產權房及其他建設用地之外，農民不得不到城市尋找發展的機會，并千方百計留在城市里。于是，城市的房價越來越高，就業、教育、衛生、交通等公共資源越來越緊缺，而鄉村卻逐漸走向衰敗，農民也呈現日益貧困的趨勢，城鄉差距進一步擴大。最后，有償出讓制度以及后來不斷發展的招拍掛制度，確實有助于國有土地資本化這一目標的實現，并給地方政府帶來了豐厚的收益——據財政部統計，2010年，全國土地出讓總價款達到了29109.94億元，超出預算113%，同比增長70%b。然而，越來越高的國有土地價格，既削弱了中央政府宏觀調控的能力和效果，也推動了房價的高漲，并誘使地方政府患上了“土地財政依賴癥”。

2制度失靈的原因

為什么世界上最嚴格的土地管理制度會在中國失靈？中央政府給出的答案是，1998年建立的管理制度依然不夠嚴格，“必須采取更嚴格的管理措施，切實加強土地調控。”c為此，其首先提醒地方政府“調控新增建設用地總量的權力和責任在中央”，地方不得染指（2004年）d；其次，又明確要求“各省、自治區、直轄市人民政府對本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人（”2005年）e；再次，中央政府不但將省級以下國土資源管理部門實行“半垂直化”管理，還建立了跨區域的土地督察制度，用以監督地方政府的土地執法情況（2006）f；最后，要求各地“嚴格執行土地用途管制制度，嚴格規范使用農民集體所有土地進行建設，嚴格控制農村集體建設用地規模。嚴格禁止和嚴肅查處‘以租代征’轉用農用地的違法違規行為。要求任何涉及土地管理制度的試驗和探索，都不能違反國家的土地用途管制制度（”2007）g。為了證明上述規定和要求不僅是一種倡導或口頭宣示，2006年，中央政府對中部某省兩級政府領導違法批準征收集體土地14877畝的行為進行了黨紀和政紀處分h。然而，“更加嚴格”的土地管理制度并沒有遏制住地方政府、土地權利人和土地開發商違法用地的沖動，也沒有為中國的土地管理找到和諧有序的運行之道，甚至使中國的土地管理有進一步惡化的趨勢——國土資源部執法監察局在2012年報告中總結到，“2011年，全國發現違法用地行為7.0萬件，涉及土地面積75.1萬畝（其中耕地26.4萬畝），同比分別上升5.8%、11.0%（下降2.4%）。2665名責任人受到黨紀、政紀處分，其中，1416名責任人受到黨紀處分，1149名責任人受到政紀處分，140名責任人被追究刑事責任。”a實踐表明，僅僅寄希望于政黨紀律、黨員意志、領導人決心和“嚴”字當頭的管理制度，無法從根本上解決中國土地管理制度中存在的問題。如果希望在失序和混亂中找到秩序與和諧，就必須從源頭上重新審視中央政府的土地管理目標、中央與地方關系、地方政府的利益沖動等問題。

2.1中央政府土地管理目標之間的沖突

通過建立一系列嚴格的土地管理制度，中央政府希望達到以下幾個目標：（1）保有一定數量的耕地，確保國家的糧食安全；（2）增加建設用地，促進經濟平穩較快發展，推進中國的城市化和工業化；（3）完善國有土地有償出讓制度，增加國有土地收益；（4）保護其他土地權利人（比如鄉村農民和城市居民）的利益，防止地方政府過分剝奪公民的土地權利。然而，這里的問題在于，上述管理目標并沒有完全固定或者穩定的位階排序，選擇何種目標進行強調往往取決于中央政府對于當時國內外政治、經濟和社會形勢的判斷。當地方民眾抗議強烈時，它傾向于強調社會穩定的重要性，要求地方政府進行房地產征收時必須保障民眾的生活水平不降低；當國際金融危機到來時，它要求地方政府保障建設項目的用地需求，以防止經濟增長速度的下滑；而當談到中國的社會發展時，它總是將不斷提高的城市化率作為重要的指標之一。更為糟糕的是，這些目標之間并不完全和諧統一，而且經常沖突矛盾，比如耕地保護與城市化之間的沖突就很明顯，公民土地權利的保護與維護國有土地對土地一級市場的壟斷之間也往往難以協調。

摘要：隨著我國經濟的發展和人民生活水平的不斷提高，人們對生活環境的要求也提出了越來越高的水平，為了滿足人們對生活的實際需求和對生活環境質量的高標準要求，土地規劃管理作為城鄉規劃建設過程當中最重要的組成部分，需要進行土地的合理規劃才能形成良好的發展機制，從而不斷推進我國經濟的健康發展。本文將對城鄉規劃建設與土地管理制度展開簡單的分析，以期不斷提升人們的生活環境，并促進我國城鄉規劃建設的發展。

關鍵詞：城鄉規劃建設土地管理

規劃是城鄉發展的憑據，土地是經濟建設的基石。城鄉建設與經濟發展互相依存相輔相成，因而土地管理在城鄉規劃中舉足輕重。城建部門與土地部門在考慮城鄉經濟發展的基礎上，本需要通力合作，以嚴謹的工作態度，務實的合作精神，協調配合，共同為城鄉建設與經濟發展添磚加瓦，然而事實上，很多地方在這兩方面并不能協調進行，因而產生了很多問題。

1城鄉規劃建設中土地管理的重要性分析

土地資源作為我國綜合國力發展的主要動力，隨著近幾年來城市建設以及城市規劃建設的重要性被日益提高到國家建設發展的整體規劃過程當中。城市的建設工作需要大量的土地資源作為基礎支持，因此只有加強土地管理水平才能不斷促進城鄉建設發展的有效進行有效的土地管理工作，能夠幫助城鄉建設取得更加優質的土地資源。不斷推動城鄉建設可持續發展的具體要求，不斷為人們提供更加良好的生活品質和生活環境，這項工作的進行，對于國家經濟的整體發展與國民生活水平的提高具有著非常重要的意義。

2城鄉規劃建設中土地管理所面臨的問題

各省、自治區、直轄市及計劃單列市土地（國土）管理局（廳），**土地管理局，**生產建設兵團土地管理局：

現將《關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見》印發給你們，請認真貫徹執行。關于認定收回土地使用權行政決定法律性質的意見收回土地使用權是人民政府及其土地管理部門一項重要的行政行為，主要采取行政處理決定和行政處罰決定兩種方式進行。《行政處罰法》頒布施行后，除行政處理決定仍舊按照土地管理法律、法規的規定執行外，土地管理的各項行政處罰必須依照《行政處罰法》由土地管理法律、法規或者規章規定，并由行政機關依照《行政處罰法》規定的程序實施。為了進一步貫徹執行《行政處罰法》和土地管理法律、法規、規章，正確區分行政處理決定和行政處罰決定的界限，切實做到依法行政，現對認定收回土地使用權行政決定的法律性質提出如下意見：

一、依照《土地管理法》第十九條的規定，對用地單位已經撤銷或者遷移的；未經原批準機關同意，連續二年未使用的；不按批準的用途使用的；公路、鐵路、機場、礦場等經核準報廢的，土地管理部門報縣級以上人民政府批準，依法收回用地單位的國有劃撥土地使用權，屬于行政處理決定。人民政府依照該法第十九條的規定收回國有劃撥土地使用權，其批準權限應與征用土地的批準權限相同。

二、依照《土地管理法》第三十三條的規定臨時使用土地，期滿不歸還的，或者依照該法第十九條的規定土地使用權被收回，拒不交出土地的，土地管理部門責令交還土地，并處罰款的行為，屬于行政處罰決定。

三、依照《城市房地產管理法》第十九條和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十二條的規定，在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，人民政府或者土地管理部門依照法律程序提前收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

四、依照《城市房地產管理法》第二十一條第二款和《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》第四十條的規定，土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期依照法律有關規定未獲批準的，由人民政府或者土地管理部門依法無償收回出讓的國有土地使用權，屬于行政處理決定。

各鄉鎮人民政府、管委會、新城區管委會、縣政府各部門、各直屬機構：

落實最嚴格的土地管理制度，為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔〕28號）文件精神。進一步推進土地管理事業的改革和發展，正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調控，積極推進依法行政，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》現就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規的意識

各鄉鎮人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規允許的范圍內合理用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。

二、加強土地利用總體規劃及城鎮建設規劃實施管理，嚴格執行土地用途管制制度

（一）嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮和集鎮規劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，要嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。

各鄉鎮人民政府、管委會、新城區管委會、縣政府各部門、各直屬機構：

落實最嚴格的土地管理制度，為深入貫徹落實《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》國發〔〕28號）文件精神。進一步推進土地管理事業的改革和發展，正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，加強和改善宏觀調控，積極推進依法行政，根據《中華人民共和國土地管理法》和《中華人民共和國土地管理法實施條例》現就進一步加強我縣土地管理工作提出以下意見：

一、牢固樹立遵守土地管理法律法規的意識

各鄉鎮人民政府、各有關部門要深入持久地開展土地法律法規的學習教育活動，深刻認識保護耕地的極端重要性，本著對人民、對歷史負責的精神，嚴格依法管理土地，進一步提高依法管地用地的意識。要在法律法規允許的范圍內合理用地，對違反法律法規批地、占地的，必須嚴肅查處。

二、加強土地利用總體規劃及城鎮建設規劃實施管理，嚴格執行土地用途管制制度

（一）嚴格土地利用總體規劃、城市總體規劃、村鎮和集鎮規劃修改的管理。任何單位和組織不得擅自修改城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，要嚴格土地利用總體規劃的修改，凡涉及改變土地利用方向、規模、重大布局等修改，必須報原批準機關批準。

社區成立了城市管理辦公室，街工委、社區領導的高度重視下。負責城市管理和土地管理工作。

一.城市管理工作：

并定期召開城市管理工作會議。1社區副主任擔任辦公室主任。

并有會議記錄。2及時傳達上級對近期城市管理工作的相關要求和規定。

工作正常開展。3有城市管理專職干事和城市管理協管員隊伍。

做好社區城市管理日常性工作：