內容提要:西方國家公用事業領域的改革取得了顯著的成效,積累了相當豐富的經驗。在我國公用事業領域改革過程中,借鑒國外公用事業民營化的成功經驗,在政府宏觀規制下,通過引入競爭機制,實現公用事業的民營化改造,有利于公用事業擺脫困境,實現企業效率和公共福利的共贏。

關鍵詞:公用事業,壟斷,民營化

公用事業部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國民經濟密切相關的領域;由于公用事業領域具有網絡式服務和政治敏感性等特點,存在規模經濟和進入門檻高、投資回報期長等特征,因而往往被認為屬于經濟自然壟斷的領域。目前,我國公用事業的發展狀況日益成為各項事業發展的瓶頸性因素。借鑒西方國家公用事業民營化改革的成功經驗,有利于推動我國公用事業的改革,促進經濟和社會的持續性發展。

一、公用事業民營化的可行性及西方各國的經驗

由于財政壓力、經濟績效和服務質量等原因,自1980年代開始,西方各國在公用事業領域都不同程度地開始了民營化的改革實驗。所謂“民營化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機構、多樣化的所有制形式與運作關系,滿足公眾對產品和服務的需求的運動,與“市場化”、“公司化”等概念相近。

美國學者薩瓦斯根據排他和消費兩個變量對人類所享用的物品和服務進行分類,認為公用事業領域所提供的物品和服務屬于排他完全可行的純共同消費品,即可收費物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費,提供者才愿意供應物品,因而能夠由市場來提供。我國學者郭劍鳴也認為,公用事業領域屬于公民基本生活、生產所必須,須有償向社會提供的“基本贏利型”服務。因此,這類服務可以通過市場機制提供具體服務。運用市場機制,在公用事業服務領域引入競爭,有助于彌補政府功能缺陷,克服政府壟斷經營所帶來的諸多弊端,如縮減政府開支,增加稅收,促進信息公開化等。然而,公用事業行業由于存在投資巨大、準入門檻高、回收期長等特點,確實易于出現自然壟斷的問題。加之,公用事業與人民生活有密切的關系,具有很強的公共性,因此相對于其他公共服務領域的民營化,需要政府更多的關注。

第一條為了加快推進市政公用事業市場化，規范市政公用事業特許經營活動，加強市場監管，保障社會公共利益和公共安全，促進市政公用事業健康發展，根據國家有關法律、法規，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。

第三條實施特許經營的項目由省、自治區、直轄市通過法定形式和程序確定。

第四條國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。

省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。

本年度報告是根據《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）和市人民政府辦公室《關于做好年政務公開工作總結和政府公開年度報告公布工作的通知》的要求，由市公用事業管理局編制。全文包括概述，主動公開政府信息情況，依申請公開政府信息辦理情況，政府信息公開的收費及減免情況，因政府信息公開申請行政復議、提起行政訴訟的情況，政府信息公開工作存在的主要問題及改進措施，需要說明的事項與附表，下一年度政府信息公開工作要點。

一、政府信息公開工作概述

（一）領導重視，機構健全

為認真貫徹落實《條例》，切實加強對市公用事業局政府信息公開工作的組織領導，成立由分管領導為組長、局屬各單位及局機關各科室主要領導為成員的政府信息公開工作領導小組。局辦公室作為市公用事業局政府信息公開暨政務公開工作的主辦科室，負責推進、指導、協調、監督局機關和局屬各單位政府信息公開工作。

（二）組織周密，工作得力

根據《條例》有關規定，參照市人民政府制定的政府信息公開的指南與目錄，結合我局工作實際，制定《市公用事業管理局政府信息公開指南》和《市公用事業管理局政府信息公開目錄》。局機關各科（室）和局屬各單位根據市公用事業局政府信息公開的《指南》和《目錄》，按規定程序在政府信息生成和變更之日起20個工作日內及時通過上述有效載體和方式，公開（）有關政府信息。

摘要:本文認為,公用事業改革的實質是市場化,而民營化的主張很可能把我國的公用事業市場化改革變成一場所有制改革,而忽視市場結構的變革。民營化期望通過促進個人利益最大化以實現公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監管體制,民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。

關鍵詞:公用事業改革市場化民營化

公用事業改革問題在近兩年多來討論的很多,有研究者認為民營化是公用事業變革的世界潮流,中國也應當走這條路。筆者不能茍同。

公用事業改革的市場化依據

傳統理論認為類似公用事業等自然壟斷領域是需要政府控制而不能通過市場經營的。這些領域通常具有收益的非排斥性和邊際消費成本為零的特點。非排斥性是指面對同一消費品,一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受;邊際消費成本為零是指在一定界限內,增加一定數量的消費者享受公共產品的益處無需增加任何成本。非排斥性使得公共產品無法通過等價交換機制在生產者和消費者之間建立起聯系;邊際消費成本為零則使得,如果對公共品采取市場方式進行供應,就會限制產品效益的最大發揮,背離經濟原則。

然而,上述情形中市場之所以無法發揮作用,只是因為產權無法界定或界定成本過高,凡是無法明確界定產權的領域都是無法或不宜引入市場機制的。市場機制的根本要求是等價交換,交換的內容是產權,交換價格是人們對權力的評價,資源的有效配置也就是權力的最佳利用。因此,產權界定是市場交易的基本前提,沒有產權界定就無法進行交換。自然壟斷性產品之所以無法通過市場進行配置,是因為產權不明或產權不能確定使得價格機制失去了對交易產品進行合理定價的作用,無法實現對等的權利交換。事實上這些行業并非完全無法界定產權,有的是可以界定產權的,問題是產權界定的成本可能太高,結果無論從社會還是從個人來看都不經濟。一般說的市場失靈,與其說是市場缺陷還不如說是市場運行條件不成熟。也就是說,只要能創作出界定產權的經濟辦法,從理論上講所有事項都可以交給市場去完成。

摘要:本文認為,公用事業改革的實質是市場化,而民營化的主張很可能把我國的公用事業市場化改革變成一場所有制改革,而忽視市場結構的變革。民營化期望通過促進個人利益最大化以實現公共利益最大化的邏輯并非十分可靠,如果缺乏健全的監管體制,民營經濟控制公共事業很可能會犧牲社會整體利益和運行效率。

關鍵詞:公用事業改革市場化民營化

公用事業改革問題在近兩年多來討論的很多,有研究者認為民營化是公用事業變革的世界潮流,中國也應當走這條路。筆者不能茍同。

公用事業改革的市場化依據

傳統理論認為類似公用事業等自然壟斷領域是需要政府控制而不能通過市場經營的。這些領域通常具有收益的非排斥性和邊際消費成本為零的特點。非排斥性是指面對同一消費品,一個人的享受不會影響也無法排斥另一個人享受;邊際消費成本為零是指在一定界限內,增加一定數量的消費者享受公共產品的益處無需增加任何成本。非排斥性使得公共產品無法通過等價交換機制在生產者和消費者之間建立起聯系;邊際消費成本為零則使得,如果對公共品采取市場方式進行供應,就會限制產品效益的最大發揮,背離經濟原則。

然而,上述情形中市場之所以無法發揮作用,只是因為產權無法界定或界定成本過高,凡是無法明確界定產權的領域都是無法或不宜引入市場機制的。市場機制的根本要求是等價交換,交換的內容是產權,交換價格是人們對權力的評價,資源的有效配置也就是權力的最佳利用。因此,產權界定是市場交易的基本前提,沒有產權界定就無法進行交換。自然壟斷性產品之所以無法通過市場進行配置,是因為產權不明或產權不能確定使得價格機制失去了對交易產品進行合理定價的作用,無法實現對等的權利交換。事實上這些行業并非完全無法界定產權,有的是可以界定產權的,問題是產權界定的成本可能太高,結果無論從社會還是從個人來看都不經濟。一般說的市場失靈,與其說是市場缺陷還不如說是市場運行條件不成熟。也就是說,只要能創作出界定產權的經濟辦法,從理論上講所有事項都可以交給市場去完成。

一、概述

自從2000年以來，我國財政收支制度不斷進行改革，包括財政集中支付、財政預算體系等各個方面。這當中研究和探索公用事業單位在資金管理效益方面的問題一直以來都是財政收支管理效益領域的熱點問題。但是，事實證明，當前我國很多公用事業單位在財政資金使用的管理監督、財務控制等方面仍然存在著一系列的問題，這些問題的存在嚴重影響了當前我國各級公用事業單位資金管理的效益和效率。因此，本文將結合自身的工作實際，在詳細闡述財政資金管理存在問題的基礎上，有針對性地提出解決財政資金管理存在問題的對策和建議。

二、當前公用事業單位資金管理存在的主要問題

財政資金的運作效益是大多數公用事業單位進行各項經濟活動的基本保證，也是評價各公用事業單位管理效益的重要關注點，所以，對財政資金的管理運作能力已經成為當前評價公用事業單位發展效益的重要指標。當前，我國公用事業單位的資金管理中還存在不少問題值得我們關注，主要包括：

1公用事業單位的資金管理比較粗放，管理機制不健全

當前，我國很多公用事業單位在編制資金使用的預算方案時，絕大多數缺乏科學合理的資金籌劃。一方面，公用事業單位部門內部資金使用的預算申請不夠嚴謹，有些部門為了向上爭取多獲得一些資金的使用額度，故弄玄虛地謊報一些資金項目，其實這些資金大部分都是用來彌補單位日常經費的不足。另一方面，有發現很多財政的資金項目分工管理比較難以平衡。例如，我們很多公用單位目前對農業、教育、衛生等項目都實行分科管理，難以按照社會發展要求在上述分工項目之間進行論證和綜合平衡。這就使得有些針對性較強的財政專項性資金使用隨意性較大，其結果必然導致在總額財政資金有限的情況下，有些公用事業單位的資金大量結余，形成資金預算的盈余。而相反，必然有一部分公用事業單位的資金不夠使用，進而影響了整個財政資金的統籌規劃，影響了公用事業單位財政資金的使用效益。

第一條為了加快推進市政公用事業市場化，規范市政公用事業特許經營活動，加強市場監管，保障社會公共利益和公共安全，促進市政公用事業健康發展，根據國家有關法律、法規，制定本辦法。

第二條本辦法所稱市政公用事業特許經營，是指政府按照有關法律、法規規定，通過市場競爭機制選擇市政公用事業投資者或者經營者，明確其在一定期限和范圍內經營某項市政公用事業產品或者提供某項服務的制度。

城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業，依法實施特許經營的，適用本辦法。

第三條實施特許經營的項目由省、自治區、直轄市通過法定形式和程序確定。

第四條國務院建設主管部門負責全國市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。

省、自治區人民政府建設主管部門負責本行政區域內的市政公用事業特許經營活動的指導和監督工作。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業，民營化，行政規制，規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業，民營化，行政規制，規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業；民營化；行政規制；規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強-民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。