導語：公用事業民營化及行政規制論文一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業上投資的不足，民營企業參與公用事業已是大勢所趨。政府應加強在公用事業的市場準入、公共產品的價格形成、普遍服務與適度補償等方面的研究，以提供公平競爭環境并協調公用事業產品提供中的商業性和社會性原則，從而構建適合公用事業民營化的行政規制體制。

關鍵詞：公用事業；民營化；行政規制；規制改革

公用事業是現代社會賴以生存和發展的基礎，其價格水平和服務方式又與公眾的切身利益直接相關。因此，公用事業的改革是十分重要的。在公用事業發展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現為公用事業不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔較大的公用事業建設與運營管理責任。由于政府用于城市公用事業的財政支出有限，造成公用事業的發展滯后，阻礙了城市建設現代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業領域的滲透也越來越強-民營化，這就為公用事業的發展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發展公用事業的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發揮了公民、企業與社會的力量，從而實現社會治理下的共贏，正如美國學者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰略。它根植于這樣一些最基本的哲學或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風行推行的公營事業民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現民營化。本文的研究重點在于公用事業的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務供給中引進競爭。”[iv]

所謂公用事業（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。如依美國加利福尼亞州《公用事業法典》的規定，公用企業包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，將公用企業定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。作為從事公用事業的主要組織，公用企業既具有企業的一切特性，是從事某種生產經營的商品經濟組織，又有其特殊性：營業目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務渠道的管網化和產品不可貯性；公用事業產品的生產與銷售不可分離，因其產品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產；運行的規模化和國家補貼等等。基于這些特征，傳統理論認為，公用事業屬于自然壟斷行業。所謂自然壟斷，是指單位產品或者服務的平均成本隨著產量的提高而下降，從而要求該行業從最小有效規模出發，只是由一個企業進行生產。因此，歷史上各國公用事業大多由國家壟斷經營，或者由國家管制下的私人企業壟斷經營，如美國。在公用事業壟斷經營的情況下，從維護社會公共利益出發，為克服市場失靈，防止壟斷企業濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業普遍建立了行政規制制度，即行政機關依法通過審批或許可等手段，對企業的進入和退出、價格、服務的數量和質量、投資、財務會計等有關行為加以規制。[v]行政規制的實質，是國家干預經濟，以彌補市場調節的缺陷和不足。“實際上管制過程的目的在于創造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業壟斷經營導致該領域產生了企業內部無效率、商品及服務價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔過重，企業不能適應社會經濟結構變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導，全球范圍內掀起了公用企業“放松規制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業民營化是指將國有、公營的公用事業的所有權或經營權轉移到民間，引入真正的市場機制。

公用事業民營化的實踐是由經濟學家成熟的理論反思作為前提的。他們認為，將公用企業籠統的視為自然壟斷行業的理論并沒有反映該行業的實際情況。因為：第一，科學和技術的發展減少了企業的規模收益，因而提高了很多部門引入競爭的可能性，某些技術革命甚至事實上結束了過去自然壟斷的狀態。第二，所謂自然壟斷的論證，大多采用在一個有限市場的框架下進行靜態分析的方法。這種分析方法，根本忽視了市場不斷動態變化的現實。第三，市場需求的變化可以減少甚至消滅規模經濟。但如果從行政法的角度來分析的話，傳統的行政規制制度本身也存在問題，即存在“規制失靈”。第一，行政機關與被規制的企業之間存在著嚴重的信息不對稱。即行政規制機構知道的有關壟斷企業的信息要遠少于企業所知道的相應信息。行政機關對企業直接規制的結果可能導致壟斷企業內部無效率，資源無法合理配置。第二，政府部門及其工作人員的經濟人行為可能導致規制失靈。直接充當規制者的政府部門或部分工作人員為追求自身利益往往被其規制的企業所俘虜，站在被規制者的立場而不是公眾利益立場上實施規制行為。第三，行政規制機構的不完善承諾可能導致規制失靈。

從公共行政改革的視角來看，公用事業民營化有著三重目的和效能，即提高政府管理的效率，轉變政府職能，調整和改善政府與民眾的關系。公用事業民營化使得政府的管理重心向公共管理傾斜，“掌舵”而不是“劃槳”，[vii]從一個新的層面推動了政府的機構改革、職能轉換和政策制訂。世界各國民營化的經驗證明了這一觀點。對于中國而言，公用事業的民營化會產生許多的問題，會對現行的行政規制體系帶來沖擊，要使公用事業民營化發揮作用，就必須改革現行的行政規制體制，放松規制以及重新規制。

二、中國公用事業行政規制的現狀分析

現代行政可分為給付行政和規制行政兩大類。前者是通過向相對人提供精神或物質的利益達到對社會施加影響的行政作用；后者是通過對相對人的權利和自由予以限制達到社會規制效果的行政作用。行政規制一般被劃分為社會性規制和經濟性規制。所謂社會性規制是指以保障人民的生命安全和身體健康，確保人民的生活秩序為目的而進行的規制，如環境規制。經濟性規制是指對企業及其經濟活動的規制。公用事業與人民的生活息息相關，各國都建立了較為完善的行政規制體系，從而確保公用事業公正且有效地實施，并切實保護消費者的利益。

與西方國家不同，我國公用事業領域國家壟斷經營源自于高度集中的計劃經濟。新中國建立后，為了減少產業內國有產業（企業）之間的過度競爭，避免重復投資及確保必需性產品或服務的有效供給和公平利用，政府根據各個公用事業的自然壟斷性強弱及其各自的產業特點，以有關法律、法規及政令、規章、條例為依據，采取批準、認可、許可、命令等手段，對公用事業進行了一系列的行政規制。這一方面有利于城市的快速發展，另一方面則也因為政府資金的匱乏，阻礙了城市公用事業的發展。為改變我國基礎設施領域的落后面貌，適應加入WTO的需要。近年我國開始對公用企業進行引入競爭機制的改革，但目前我國的公用事業大體上仍然是政府占據著主導地位，其規制體制呈現出如下幾個特征，具體可參照表1來理解：

1.政企不分。目前中國各城市政府幾乎都設有公用事業管理局或類似的政府機構，既負責城市公用事業的管理工作，又由其所屬的企業垂直壟斷公用事業的經營活動，在產權和管理體制上，城市公用事業局與其所屬的公用事業運營企業之間的政企不分主要表現在：公用事業的投資決策由公用事業局制定，公用事業的生產、經營計劃由公用事業局編制；公用事業運營企業的經營者由公用事業局委派和考評；公用事業的虧損通過公用事業局獲取財政補貼。這種體制的負面影響是行政權的尋租及“規制的捕獲”等現象的產生。

2.法制不健全。目前，中國規范公用事業行為的法律主要有兩類。一類是規范一般市場競爭行為的法律，即1993年9月頒布的《中華人民共和國反不正當競爭法》及其配套的規章。反不正當競爭法第6條規定：“公用企業或其他依法具有獨占地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭。”依據上述法律規定，1993年12月國家工商行政管理局《關于禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》。作為與上述第6條配套的規章，該規定具體列舉并規范了當時實踐中出現的幾種公用企業限制競爭行為。另一類是部門行政法。如鐵路法、民用航空法、電力法等法律法規。這些法律法規由于制定的時間較早，目前適用起來存在不少問題：反不正當競爭法是在公用企業依法具有獨占地位的前提下的規定，不能適應公用企業領域引入競爭后，建立與維護自由、公平、有效競爭秩序的需要。而其他的幾部部門行政法也是同樣的問題，強調了保證國家基礎設施的安全，對于經營主體的規范則較少一些。而一些急需規制的行業卻沒有部門法，這也是法制不健全的一個表現。

3.規制者行政能力不足。以價格規制機構為例可以說明這個問題。根據《中華人民共和國價格法》公用事業價格規制機構為縣級以上城市人民政府的價格主管部門，物價部門作為專門的價格執法機構，依法負有執行有關價格法律法規、依定價目錄制訂有關商品和服務價格、查處各種違法行為等職責，具有豐富的價格執法經驗。然而，在對有關商品和服務進行定價和價格調整時，是否具備相應的專業知識以及是否能夠獲得充分的相關信息是極為重要的。例如，如果對供水企業的生產經營過程沒有較深入的了解，就很難合理行使價格決策權和監督檢查權。成功的價格規制決不僅僅是一個單純的價格問題，這就要求規制者應當具備較為豐富的專業知識，而目前的物價部門顯然并不具備這一條件，可以說行政能力不足。

4.程序不透明、規制缺乏監督機制。由于目前中國并無一部統一的行政程序法，這使得許多行政機關在行使規制權力時沒有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企業的聽證權、知情權及參與權。規制機關、規制權力不受司法審查也是較為突出的一個問題。目前，在中國的司法審查的體制中，政府的規章制定行為尚未納入法院的審查范圍。法院的受案范圍主要是審查具體行政行為是否合法，這樣的現實使行政機關可以不顧相對人的利益而濫用規制權力，而公民、企業面對隨心所欲的政府規制權力無可奈何。

5.規制內容過于嚴厲，成本過高。目前我國公用事業的行政規制內容包括價格規制（收費規制）、進入規制、退出規制、投資規制、質量規制、財務規制等，其中以價格規制和進入規制為最重要的規制內容。（1）價格規制。即政府根據以各個規制產業為對象的規范價格行為的法律和法規，從資源有效配置和服務公平供給觀點出發，以限制具有較強的自然壟斷性的公用企業制定壟斷價格、謀取壟斷利潤的行為為目的，對公共服務的價格（收費）水平和價格體系進行規制。在現實生活中由于信息不對稱使行政機關對公用事業的價格規制收效形式化，成本過高，收效不大。（2）進入規制。在公用企業中，從充分發揮規模經濟效益和范圍經濟效益，并確保服務數量和質量的穩定性出發，政府允許特定一家或幾家公司進入某行業，而限制其他企業進入，或從防止過度競爭的觀點出發，政府視供求的平衡狀況限制新的企業加入。中國長期以來，特別是在高度集中的計劃經濟時期，政府及其所屬各部門在公用事業的市場進入規制方面是非常嚴厲的，許多行業處于獨占或寡占狀態，由政企不分的國有公用企業壟斷經營，其他企業一般不能進入該領域。直到近年來，在某些行業的部分業務才放開經營。

這樣的規制體制，帶來了種種弊端，如公用企業虧損經營、政府財政補貼沉重；企業缺乏自主權和積極性；生產效率低，服務質量差；公用事業建設投資主體單一，缺乏穩定、規范的建設資金來源渠道等等，顯然已經不能適應公眾對公用事業日益增長的需求，借鑒國外公用事業的先進經營理念，中國公用事業民營化的思路也逐漸成了公共行政改革及公用事業改革的題中之義。一系列文件的出臺成了公用事業民營化改革的主要標志。其一，2002年4月1日起施行的《外商投資產業指導目錄》將原禁止外商投資的電信和燃氣、熱力、供排水等城市管網首次列為對外開放領域。其二，2002年12月27日建設部《關于加快市政公用行業市場化進程的意見》，明確提出了“鼓勵社會資金、外國資本采取獨資、合資、合作等多種形式，參與市政公用設施的建設，形成多元化的投資結構”；而江蘇省2003年1月22日的《關于進一步推進全省城市市政公用事業改革的意見》也在全國引起了巨大反響，建設部還專門向全國轉發了這一文件，要求各地“重點研究深化市政公用事業改革，……加快市政公用企業改革步伐，推動市政公用行業市場化進程”。這些都說明了民營化正在朝著我們走來，明顯地現行的公用事業的行政規制體制急需作出回應，否則將不利于民營化的發展。

表1中國公用事業行政規制狀況簡表

產業

進入規制

價格收費規制

規制法律

規制機關

電力

供電營業許可證、營業執照

核準

電力法（1995）、電網調度管理條例（1993）、電力供應與使用條例（1996）及相關法規

電力監管委員會、地方經濟綜合主管部門、物價部門

城市供水

資質審查、工商登記

地方政府定價

城市供水條例（1994）及地方條例

建設部、地方政府及物價部門

城市燃氣

地方政府壟斷

地方政府定位

有關全國性及地方法規

同上

地鐵

地方政府壟斷

地方政府定價

同上

同上

城市出租車

營業執照

地方政府定價

城市出租汽車管理暫行辦法（1988）及地方法規

建設部、交通部、公安部、國家旅游局、物價部門

郵政

國家壟斷

法定價格

郵政法（1986）及其實施細則（1990）

信息產業部

電信

壟斷

法定價格或地方政府定價

有關全國性及地方法規

信息產業部、物價部門

有線電視

許可

地方政府定價

有線電視管理規定（1994）

廣播電影電視總局

國家鐵路

法定壟斷

法定價格

鐵道法（1990）

鐵道部、物價部門

地方鐵路

審批

地方政府定價

同上

地方鐵道局、物價部門

航空

許可、營業執照

法定價格

航空法（1995）

民航總局、物價部門

城市公交

地方政府壟斷

地方政府定價

交通法及有關法規

交通部、物價部門

水運

許可、營業執照

行業指導

水路運輸管理條例（1997）

同上

公路運輸

營業執照

行業指導（客運）

放開（貨運）

交通法及有關法規

同上

三、中國公用事業民營化行政規制的思路

公用事業民營化是政府轉變職能的重要方面，是政府通過市場化方式來提供公共產品的有益探索。在公用事業民營化的過程中，政府的職能主要是制定與監督有關公用事業的規制法律，頒發和修改企業經營許可證，制定與監督執行規制價格，對市場進入實行必要的規制等等。民營化過程是一個公用事業逐漸增加民營企業的比重，擴大其經營范圍，相應減少國有企業比重，縮小其經營范圍的過程，從國外的經驗來看，民營化改革是一個漸進的過程。[viii]我國公用事業民營化的路徑更應如此，走漸進道路，而且需要從經濟學、行政學、行政法學等眾多的學科出發來共同研究，需要從市場、企業以及公眾、政府等多個維度來共同促進民營化改革的順利進行。行政法學者研究公用事業民營化的目的在于使政府“規模和職能適度，但有充足的能力提供法律、經濟和集體物品生產的制度基礎，從而使私營部門充分發揮其潛力。”[ix]提供制度供給，保障公用事業民營化的順利進行，是現行行政規制體制改革的重要思路，為此筆者認為應從以下幾個方面進行研討與建構：

（一）加強和完善立法，堅持依法規制（regulationbylaw）

從國外民營化的經驗來看，以法律制度作為公用事業改革的準則，以立法為先導，依法行政，可以減少改革的盲目性。如英國政府根據電信產業規制體制改革的需要，在1981年制定了電信法，1984年又制定了新的電信法，在電力、煤氣和自來水供應產業也分別制定了電力法（1989）、煤氣法（1986）和自來水法（1989）。[x]這些法規由立法機構制定，它們確定了新的行政規制體制的基本框架，實際上就是政府規制體制改革的綱領性文件。有鑒于此，目前我國應當以促進有效競爭為導向修改《鐵路法》、《電力法》、《航空法》，制定《電信法》。在這些部門行政法中，應促進有效競爭，保護消費者利益為根本指導思想，進而規定行政規制機構的設置、責權劃分、市場結構等等；其次，還應抓緊修改和制定城市公共交通管理、城市排水和污水處理管理、城市燃氣管理、城市供熱管理、城市園林管理、風景名勝區管理等方面的行政法規、規章；再次可以借鑒我國臺灣地區制定《公用事業民營化條例》，作為對公用事業民營化的指導性法律。在此條例中應重點解決公用事業民營化的范圍，建立公用事業民營化后各行業提供服務的技術標準，以及民營化方式的規范問題。目前學界對公用事業的范圍以及民營化的范圍都是有爭論的，但大家一致認為在解決公用事業民營化范圍重點應放在分離公用事業的自然壟斷業務和非壟斷業務，自然壟斷業務由國家授權的一家企業經營，對于非壟斷業務則可以實行民營化。如電力輸送（包括電力配送和分銷業務）是自然壟斷業務，而電力生產（發電）則是非壟斷性業務。前者由單個公共企業或被規制的私人企業承擔，而后者則可由多家私人企業競爭性經營。[xi]

（二）以政企分開為民營化的關鍵，建立獨立性強的規制機構

所謂政企分開，就是要求規制機構一定要與規制對象分離，保持獨立性。我國新近一輪的政府機構改革設立的電監會正是在這樣的思路下成立的。借鑒國外的規制經驗，筆者認為確立可以成立公用事業監管委員會作為規制的主要機構：第一，這樣做在結構上使得其與政府政策部門分開，可以獨立地執行監管政策而不受利益相關方的干擾，特別是作為現有公司股東的政府政策部門的不必要的干涉。其次，其由一個合議機構來集體領導，從人員構成來講，該機構應當由行業管理專家、技術專家、經濟學家、法學家組成，這些委員具有固定的、得到保證的、任命時間與政府的行政領導錯開的任職年限，這種安排既可以保證監管的專業性也可以保證政策的連續性。第三，公用事業監管委員會要有足夠的經費與人事支配權。建立公用事業監管委員會后，要在政府與公用企業之間形成行政指導與行政合同并存的法律關系。

1.政府應對公用企業實施行業性的行政指導。行政指導是指“行政主體為了實現一定的公共行政之目的，期待行政客體的一定行為（作為、不作為）而實施的，其本身沒有法拘束力，但可對行政客體直接起作用的一種行為形式。”[xii]目前，行政指導已成為成熟市場經濟國家政府調控經濟事務的一項重要手段。在對公用企業運營模式的規制中，政府應從整個行業角度出發對所在行業的公用企業進行必要的行政指導，以促使其向預定目標靠攏。這是達到公用企業終極目標的需要，也是政企分開后，政府對公用企業進行管理的一種角色定位的需要。具體來說，政府可以通過指導性立法來規范行業競爭，預先阻卻處于壟斷地位公用企業的濫用行為；政府可以通過指導性政策、計劃，來引導整個行業的發展方向；政府可以通過信息指導，引導民間投資的流向，啟發產品的開發；政府也可以運用輿論工具，對公用企業進行彈性監督，等等。

2.建立政府與個體公用企業之間的行政合同關系。行政合同又稱是行政契約，是指“設立、變更和終止公法上的法律關系的合同”。[xiii]在國外這是一種比較發達的制度，主要類型有公共事業的特許權合同，公共工程合同，供給品和服務合同，公債合同，服務租賃合同，等等。[xiv]由于公用企業所提供的是社會公眾所需要的基本產品和服務，因而保證服務的穩定性、質量的可靠性和可信賴性就顯得至關重要；又因公用企業與國家基礎設施密切相關，其運營好壞影響到生產要素的流動進而影響經濟增長；此外我國地區性的差異，也會引發公用企業傾向性投資行為。針對上述因素，政府往往需要與公用企業個體之間進行直接交涉，以達到其基本管理目標。在現階段，政府與個體公用企業之間訂立行政合同是較為合適的方法。在政府對公用企業的管理過程中，為達到社會福利最大化目標指引下的具體行政管理目標，就需要與公用企業訂立行政合同，對某些具體事務作出權利、義務方面的規定。這是政企分開后，政府達到其公共目標的有效手段。當然，在建立行政合同關系后，政府的信用問題也是要特別注意的。政府一定要嚴格履行合同，合理行使規制手段。在規制的過程中不得以公共利益需要等理由而無視個體利益的實現，政府要遵循信賴保護原則。

（三）強調被規制者的參與，保障民營化程序的公正

在我國的公用企業面前，國際社會公認的幾項消費者權利-安全權、知情權、建議權與索賠權等均較難實現。因此未來的行政規制體制必須強調公眾參與。程序正義十分重要，在民營化過程中，所有程序都應該公開透明，讓民眾所有的意見都能得到合理表達，這樣才能充分體現競爭及民意。以下三項制度尤其值得關注：

1.公開招標制度。以公開招標的方式進行公用事業民營化，無疑可以減少不正當交易和腐敗現象的發生，應該根據《中華人民共和國招標投標法》制訂公用事業民營化公開招標投標制度。

2.價格聽證制度。公用事業民營化后，價格問題十分重要。各地已經結合本地區的實際開始探索一些有益的做法。應該根據價格法的規定，進一步完善公用事業的價格聽證制度，并保證消費者有獲取定價信息與參與制定價格的權利。

3.規制談判制度。民營化政策的出臺應當通過規制當事人的協商談判程序。該程序要求行政機關在擬議規章前，先設立協商談判委員會。該委員會成員由規制者和被規制者以及其他利害關系人和公眾代表組成。協商談判委員會的會議必須公開舉行。規制機構的規章制定必須依據協商談判達成的合意。韓國的“規制基本法”對協商談判程序有不同程度的規定。[xv]

4.公用事業信息公開制度。公用事業關系民生，應該建立公用事業信息公開制度，允許公民獲取有關公用事業規劃、運作的信息。

（四）強化政府信用，規制規制者。

行政規制是以法律和與此有關的政令、命令、規章為基礎來實施的，而法律、政令、命令、規章本身并非完全與現實一致，因而規制者擁有一定的行政裁量權。同時，規制者也是“法定壟斷者”，在以規制法律作后盾的權限之外，還具有自我強化法律權限的機制。行政裁量權和自我強化法律權限機制的存在，使規制者在經濟規制活動中可能濫用職權，牟取私利，不按經濟福利最大化原則規范自己行動，或出于某一目的維護某些集團利益，或單憑主觀意志行事。因此，必須加強和完善對規制者的規制和監督，使它們把消費者和企業雙方的利益最大化作為行動基準，公正廉明，依法規制，當好“裁判員”而非做“運動員”。從傳統行政法理論出發，對于規制者的規制主要包括三個方面，一方面是實體法方面的限制，其次是程序法的限制，再次則為司法審查。

1.行政程序法的限制。“行政程序的設計宗旨就必須是促進行政機關準確地、不偏不倚地、合理地適用立法指令于特定案件或各類案件。”[xvi]目前，我國尚無一部統一的行政程序法，但現實的需要使得我們必須加快制訂行政程序法的步伐，只有遵循正當的行政程序，規制機關才能較好地運用行政裁量權，充分保障相對人的合法權益。

2.加強對行政規制的司法審查。隨著行政訴訟實踐和社會發展的需要，顯然必然要修改現行行政訴訟法，將行政機關的經濟規制行為納入到司法審查的范圍。在修改行政訴訟法的同時，應當相應地修改國家賠償法的有關條款，并制定國家補賠法，對于因政府濫用規制權力而蒙受損害和損失的公民和企業，國家應當給予相應的賠償和補償。

總之，我們要根據經濟、合理等原則建立公用事業民營化的行政規制體制，嚴格界定行政規制機關職能范圍及其行使方式，并通過新的立法或修改現有實體法，對缺乏經濟合理性的規制制度予以廢除，同時保留和完善合理的規制制度，通過制訂行政程序法、行政許可法，建立起行政規制的合理程序和規制者的規制結構。完善行政規制體制的關鍵在于深化行政體制改革，只有徹底打破政企不分、政資不分、政事不分以及政社不分的傳統體制格局及其慣性，才能建立起較為中立和有效的行政體制，才能使有關行政機構的職能朝著微觀規制的方向健康演變。惟此，公用事業民營化才能順利得以實施。

注釋：

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[i]周志忍著《當代國外行政改革比較研究》，國家行政學院出版社，1999年版，序。

[ii][美]菲利克斯。A.尼格羅等著，郭曉來等譯《公共行政學簡明教程》，中共中央黨校出版社，1997年版，第187頁。

[iii][美]E.S.薩瓦斯著，周志忍等譯《民營化與公私部門的伙伴關系》，中國人民大學出版社，2002年版，第350頁。

[iv]同上，中文版前言。

[v][日]植草益著，朱紹文等譯《微觀規制經濟學》，中國發展出版社，1992年版，第27頁。

[vi][美]保羅。A.薩謬爾森、威廉。D.諾斯豪斯著，高鴻業等譯《經濟學》（下），第12版，中國發展出版社，1992年版，第872頁。

[vii][美]戴維。奧斯本、特德。蓋布勒著，周敦仁等譯《改革政府-企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996.

[viii]JohnVickersandGeorgeYarrow，1988，Privatization：AnEconomicAnalysis，TheMITPress，p428.

[ix]RonaldC.Moe，“ExploringtheLimitsofPrivatization”，PublicAdministrationReview，vol.47（1987）：453-460.

[x]SeeV.V.Ramanadham（ed，），1993，Privationaiton：AGlobalPerspective，Routledge，p.5.

[xi]GeorgeYarrow，1989，“DoesOwnershipmatter？”inG.Veljanovskieds.，PrivatizationandCompetition：AMarketProspectus，Billings&SonsLtd.，pp.52-69.

[xii][日]鹽野宏著，楊建順譯《行政法》，法律出版社，1999年版，第142-143頁。

[xiii][德]哈特穆特。毛雷爾著，高家偉譯《行政法學總論》，法律出版社，2000年版，第348頁。

[xiv][法]古斯塔夫。佩澤爾著，廖坤明等譯《法國行政法》，國家行政學院出版社，2002年版，第82頁。

[xv]參見杜鋼建著《中國政府規制改革的方式和途徑》，載《江海學刊》，2002年第1期。

[xvi][美]理查德。B.斯圖爾特著，沈巋譯《美國行政法的重構》，商務出版社，2002年版，第8頁。