申論全真模擬試題
時(shí)間:2022-04-07 04:10:00
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政府運(yùn)行以“運(yùn)動(dòng)”為重要特征,但這種運(yùn)動(dòng)并不是民間社會(huì)力量自動(dòng)生成的“社會(huì)運(yùn)動(dòng)”,而是政府通過行政力量來推動(dòng)營造的“政府運(yùn)動(dòng)”。從政府運(yùn)動(dòng)的內(nèi)容來看,主要是經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的,如早期的“大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”、“發(fā)展小城鎮(zhèn)”,晚近的“農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化”、“發(fā)展勞務(wù)經(jīng)濟(jì)”等等;也有社會(huì)領(lǐng)域的,如“普九達(dá)標(biāo)”、“計(jì)劃生育達(dá)標(biāo)”;還有政治領(lǐng)域的,如“政務(wù)公開”、大規(guī)模的政治學(xué)習(xí)活動(dòng)等等。從政府運(yùn)動(dòng)的層次來看,有全國性運(yùn)動(dòng),也有地方性運(yùn)動(dòng),還有基層性運(yùn)動(dòng)。省里有省里的運(yùn)動(dòng),縣里有縣里的運(yùn)動(dòng),鄉(xiāng)鎮(zhèn)也可以有自己的運(yùn)動(dòng),比如省里有“創(chuàng)建文明村”,縣里可以有“百村振興”。這些上下名稱不同、大小規(guī)模各異的運(yùn)動(dòng),在實(shí)質(zhì)內(nèi)容上,有的基本一致,有的則各具神韻,也有一些其實(shí)是各唱其調(diào)。從這些政府運(yùn)動(dòng)的發(fā)生過程來看,基本上都是領(lǐng)導(dǎo)要求部署啟動(dòng),檢查考核評比開路,宣傳發(fā)動(dòng)的時(shí)候轟轟烈烈,檢查驗(yàn)收浩浩蕩蕩。在這個(gè)過程中,各級都會(huì)涌現(xiàn)出若干典型,早期的典型可能是自己出現(xiàn)的,后來的典型,特別是領(lǐng)導(dǎo)親自抓的典型,則基本上都是各級政府傾人力物力營造出來的。運(yùn)動(dòng)的結(jié)果,基本上都是表面上皆大歡喜,總結(jié)起來成果累累,非常成功,上級領(lǐng)導(dǎo)抓得對,下級領(lǐng)導(dǎo)做得好。但是在實(shí)際工作中,或者是形式主義成風(fēng),用“文件落實(shí)文件”、“會(huì)議落實(shí)會(huì)議”,或者是強(qiáng)迫命令造成種種后遺癥,如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務(wù)有相當(dāng)部分就是這些運(yùn)動(dòng)的“豐碩成果”。
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碎片化現(xiàn)象似乎是與運(yùn)動(dòng)化相沖突的現(xiàn)象,但這恰恰是地方政府運(yùn)行過程的重要特征。準(zhǔn)確地說,應(yīng)該是形式上的運(yùn)動(dòng)化,實(shí)質(zhì)上的碎片化。就其具體表現(xiàn)來說,主要有:第一是“價(jià)值”的碎片化,下級對于上級的服從往往只是象征性的。對于上級的部署精神,下級往往從思想上就不認(rèn)同,只是表現(xiàn)出表面上的認(rèn)同或者順從。第二是“體制”的碎片化,不同層級政府之間、不同政府部門之間,根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署。所以我們看到,基層的領(lǐng)導(dǎo)講話,上級怎么講,下級怎么講,但是講話完了往往煙消云散;許多政策文件,上級怎么寫,下級也怎么寫,如法炮制,層層轉(zhuǎn)發(fā),轉(zhuǎn)發(fā)完了往往一了百了。但是,不同層級、不同部門,各有訴求,各有表達(dá)手段。因此出現(xiàn)眾多的“文件打架”,執(zhí)行文件的人員打架。這樣,看上去一呼百應(yīng)的政府體制其實(shí)是蘊(yùn)涵著內(nèi)在的割裂。
“碎片化權(quán)威”(fragmentedauthority)是美國政治學(xué)家李侃如(KennethLieberthal)和奧森伯格(Oksenberg)在《中國的政府決策》(PolicyMakinginChina)中提出的,主要基于上個(gè)世紀(jì)八十年代的中國有關(guān)決策過程的考察,特別是能源部門的政策過程。他們認(rèn)為,造成碎片化權(quán)威政治的主要原因是中國政治的人治化色彩過濃而制度化不足,而改革過程中的決策權(quán)下放則加劇了這一問題。其主要特征是具有碎片化的分層結(jié)構(gòu)特征的國家,在離心的官僚機(jī)構(gòu)中形成一個(gè)談判的政策過程。這樣的政策過程是相互間不銜接的、漸進(jìn)的。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個(gè)層次的原因:一是意識形態(tài)的淡化。作為能夠促進(jìn)政策制定和執(zhí)行的共享價(jià)值觀,不再能夠使得官員們保持對上級的忠誠和服從。不同的部門開始形成各自的部門價(jià)值和部門文化。二是政治結(jié)構(gòu)的改變。部門天然就有分工,改革中的分權(quán)造成了權(quán)威和資源的分散分布。尤其是財(cái)政分權(quán)和允許部門自行創(chuàng)收來彌補(bǔ)財(cái)政不足的政策,使得各部門都取得了經(jīng)濟(jì)決策權(quán),地方有強(qiáng)烈的沖動(dòng)去謀取地方的利益,部門有動(dòng)機(jī)去謀取單位自身的利益,即預(yù)算外收入。官僚機(jī)構(gòu)具備了追求自身政策偏好、維護(hù)自身利益的權(quán)力、動(dòng)機(jī)和資源,對上級政策的忠誠也有所下降。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。這個(gè)層次的分析涉及到官僚機(jī)構(gòu)內(nèi)部的聯(lián)盟、政策參與者的價(jià)值觀、權(quán)威和資源的結(jié)構(gòu)性分布以及獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制。第四,對信息的控制是造成碎片化權(quán)威的一個(gè)重要的因素:信息在上下級和同級之間的流動(dòng),信息失真也是重要原因,下級的領(lǐng)導(dǎo)可以選擇性地向上級提供資訊。
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在過去的20年中,政府采取了很多政策以加強(qiáng)村民委員會(huì)對集體財(cái)產(chǎn)掌握。如1990年代末期鼓勵(lì)所有的行政村發(fā)展集體企業(yè)以增加集體收入。這項(xiàng)舉措盡管失敗了,給許多行政村帶了大量的債務(wù)負(fù)擔(dān),但是甚至這些債務(wù)都強(qiáng)化了行政村作為集體經(jīng)濟(jì)代表的地位。
作為一級組織,行政村也曾經(jīng)有向農(nóng)民征稅的權(quán)力,也就是我們一般所說的“三提五統(tǒng)”,以及各種其他的雜費(fèi),“三提五統(tǒng)”僅是一個(gè)籠統(tǒng)的說法,包括了鄉(xiāng)村兩級收入,大部分由鄉(xiāng)政府使用,但是公積金和公益金被留在行政村用來維持村莊的集體支出。村委會(huì)有義務(wù)向村民提供公共產(chǎn)品,如修橋補(bǔ)路、贍養(yǎng)孤寡老人等等。當(dāng)然在執(zhí)行這些職能的時(shí)候,不同行政村所發(fā)揮的作用不同,有些行政村會(huì)做得比較好一些,他們的集體收入多一些,提供的公共產(chǎn)品也會(huì)相應(yīng)多一些;也有的行政村除了能夠維持村干部的工資,很少再有其他的職能。行政村之間的這種區(qū)別來自于行政村的資源動(dòng)員能力,也來自于村干部的目標(biāo)趨向。在稅費(fèi)改革以后,“三提五統(tǒng)”停止征收也就意味著行政村沒有了征稅的權(quán)力,行政村也不再直接提供的公共產(chǎn)品。但是行政村作為集體資產(chǎn)代表的角色并沒有發(fā)生變化。
行政村越來越成為村莊公共資源的直接控制者的同時(shí),他們在政治上的合法性也通過村民選舉被進(jìn)一步加強(qiáng)。從1980年代中國農(nóng)村開始了村委會(huì)的民主選舉,關(guān)于民主選舉的研究有很多,對選舉的程序、對選舉的民主性和選舉與各種農(nóng)村事務(wù)的關(guān)系都作了多方面的研究,但是選舉所產(chǎn)生的一個(gè)重要結(jié)果卻被忽視了,也就是在選舉過程中,行政村獲得了其組織運(yùn)行的合法性。
到目前為止,如同村委會(huì)一樣的直接選舉還不曾普遍地發(fā)生在其組織或政府,在現(xiàn)代中國的政治制度中,似乎只有村委會(huì)的選舉一花獨(dú)秀,盡管有許多學(xué)者試圖將其推廣到其他政府機(jī)構(gòu),如鄉(xiāng)級政府,但現(xiàn)在仍然困難重重。在村委會(huì)之下的村民小組盡管也多是經(jīng)過選舉產(chǎn)生,但是這種選舉遠(yuǎn)沒有村委會(huì)選舉的那樣正式,有許多制度規(guī)定。直接選舉向村民傳達(dá)了一個(gè)重要的信息,村民委員會(huì)是村民自己選舉的組織,農(nóng)民有權(quán)力選擇或罷免這個(gè)組織。但是在賦予農(nóng)民以選舉和罷免權(quán)力的同時(shí),也同時(shí)賦予了村委會(huì)作為村莊管理者角色的合法性。
在許多研究者看來,村民委員會(huì)的直接選舉是中國農(nóng)村民主進(jìn)程的開始,但是如果我們換一個(gè)角度來看這個(gè)問題就可以發(fā)現(xiàn),作為村莊的管理機(jī)構(gòu),行政村一級組織已經(jīng)存在很久了,包括時(shí)期的生產(chǎn)大隊(duì),甚至?xí)r間更早的保甲長。這級組織一直處于政府任命和農(nóng)民認(rèn)可之間的中間地帶,因?yàn)槿魏涡姓宓墓芾頇C(jī)構(gòu)如果不能得到農(nóng)民的承認(rèn),他們就無法處理農(nóng)村日常社會(huì)中的眾多事務(wù)。但是這級機(jī)構(gòu)也需要得到政府的支持,并且代表政府對農(nóng)村進(jìn)行管理。因此不管是政府任命,或者村莊自然推舉產(chǎn)生,它必須得到來自兩個(gè)方面的授權(quán),同時(shí)得到政府和村莊的認(rèn)可。在實(shí)現(xiàn)村委會(huì)的直接選舉以后,這種事實(shí)并沒有改變,所改變的只是在授權(quán)的形式上,也就是說從公開的話語上,村民委員會(huì)直接來自村民的授權(quán),村民的直接選舉賦予了村委會(huì)的合法性,在這個(gè)基礎(chǔ)上,村委會(huì)成為村莊的代表,他們獲得了管理村莊事務(wù)和處理村莊公共財(cái)產(chǎn)的合法權(quán)力。
在基層政府幫助行政村擴(kuò)張其管理權(quán)力的同時(shí),村莊居住格局的也發(fā)生了改變。在農(nóng)村改革之前,特別時(shí)期,人口的流動(dòng)被禁止,農(nóng)民的居住還基本停留在原有的格局中,也就是聚族而居,或者各個(gè)自然村相對獨(dú)立,但是改革以后,農(nóng)民開始大量建造新的房屋。在多數(shù)村莊,特別是土地資源緊缺的平原地區(qū),宅基地審批權(quán)被掌握在行政村手中。在農(nóng)民建設(shè)新房的同時(shí),許多地方也同時(shí)開始了村莊規(guī)劃,受到土地資源和村莊規(guī)劃的限制,新的房屋往往會(huì)選擇新的建筑點(diǎn),這種新的居住點(diǎn)或者是由規(guī)劃決定的,或者受到土地開發(fā)和交通、水源的影響,比如,農(nóng)民可能會(huì)向交通沿線和村莊中心聚積。村民離開了他們原有的親屬和鄰里,與新的村民比鄰而居。原有因?yàn)榫幼《纬傻母髯元?dú)立的格局被打破了,整個(gè)行政村的村民相互混合在一起。這種混合也在一定程度上削弱了原有的團(tuán)體,包括自然村或家族的影響,而加強(qiáng)了行政村的影響。
在中國農(nóng)村改革以后,作為國家與農(nóng)民之間的一級組織,行政村在兩個(gè)方面擴(kuò)張了自己的權(quán)力,從經(jīng)濟(jì)上,他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表,從政治上,他們成為村莊的合法管理者,是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。所有這些似乎都在向人們顯示,村莊已經(jīng)為中國的村民自治提供了基礎(chǔ),村委會(huì)則是這種自治的代表。在這種格局的影響下,村民的居住格局也在變化,在行政村的范圍內(nèi),村民已經(jīng)打破了原來的地域分割,逐漸混合起來。這一切似乎都顯示,行政村成為一個(gè)社區(qū),而村委會(huì)則成為農(nóng)民的自治組織。
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我們知道,傳統(tǒng)村莊中起主要作用的聯(lián)絡(luò)紐帶是地緣關(guān)系和血緣關(guān)系,但是這些關(guān)系在行政村都不存在。在平原地區(qū)規(guī)模較大的村莊,盡管農(nóng)民可能居住在一起,但這并不能構(gòu)成具有悠久傳統(tǒng)的地緣關(guān)系,因?yàn)榇迩f已經(jīng)足夠大,村民之間的聯(lián)絡(luò)非常困難,村民之間并不熟悉,也缺少各種非正式的關(guān)系。當(dāng)然在山區(qū),同屬一個(gè)行政村的自然村之間更少相互交往,如果存在著不同民族和文化的自然村,村民之間的認(rèn)同就更少了。賀雪峰曾將現(xiàn)在的行政村稱為半熟人社會(huì),也就是說村莊內(nèi)部的成員之間并不熟悉,他們可能僅僅是認(rèn)識,或者根本不認(rèn)識,他們屬于一個(gè)行政村,具有共同的村民身份是由外部社會(huì)所決定的,而非他們之間的天然聯(lián)系,如果借用涂爾干的說法,這是機(jī)械團(tuán)結(jié),而不是有機(jī)團(tuán)結(jié)。但是我們應(yīng)該看到,在大多數(shù)行政村莊的半熟人格局并不是近年來形成的,從最初行政村就是建立在半熟人社會(huì)基礎(chǔ)上的。在政府政權(quán)向基層延伸的時(shí)候,為了管理的方便,將數(shù)個(gè)農(nóng)民自然居住點(diǎn)放到一個(gè)管理單位之內(nèi)。我所調(diào)查的溫村給了一個(gè)很有意思的例子,政府為了管理的方便,將一個(gè)本來聯(lián)系在一起的村莊切成兩半,分別與周圍的兩個(gè)自然村互相結(jié)合成為兩個(gè)行政村。在山區(qū),盡管有了村委會(huì)的名稱,有了村民選舉,但是農(nóng)民還習(xí)慣將行政村稱為辦事處,因?yàn)樾姓逶诮⒅跏亲鳛橐粋€(gè)辦事處,也就是鄉(xiāng)政府的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)而設(shè)立的。它們帶有明顯的政府職能,由辦事處所管轄的各個(gè)自然村是基于行政管理方便而劃定的,彼此之間并沒有任何的自然或歷史的關(guān)系。村莊居民的社會(huì)交往和生產(chǎn)互助也主要發(fā)生自然村內(nèi),而非各個(gè)自然村之間。
自然村本來是人們生活的社會(huì)空間,一個(gè)自然村內(nèi)成員彼此相互熟悉,有著很多共同的利益,但是隨著行政村權(quán)力的增強(qiáng),各個(gè)自然村被行政力量捆綁在一起成為行政村以后,自然村對其成員的影響則在減弱,比如自然村已經(jīng)沒有完整的組織,村民小組組長往往只能上傳下達(dá),而沒有獨(dú)立的權(quán)力。
如果說行政村并沒有很明顯的、在長期歷史的作用下產(chǎn)生的社區(qū)認(rèn)同,僅僅是被外來的行政力量集中在一起,并在此基礎(chǔ)上成為一個(gè)有著共同財(cái)產(chǎn)的單位,行政村在某種角度上就成為各種力量相互競爭和沖突的場所。
這種沖突首先來自于資源的分配。當(dāng)行政村掌握了村莊資源,并在很大程度上成為國家資源進(jìn)入農(nóng)村的主要通道以后,行政村就承擔(dān)了資源分配的角色,比如如何組織村莊的集體收入以及如何分配。村莊可以決定將村莊的耕地、林地或荒坡承包出去,也可以制定如何承包的制度。在村莊掌握了很多資源,特別是這些資源可以轉(zhuǎn)變成現(xiàn)金收入的時(shí)候,比如有大量的土地被賣掉以后,村莊在社區(qū)資源分配中的地位就顯得更為重要。國家的資源,包括救濟(jì)、扶貧、信貸等等資源進(jìn)入農(nóng)村的時(shí)候,也需要村委會(huì)的介入進(jìn)行分配。當(dāng)資源在行政村的層面進(jìn)行分配的時(shí)候,各種群體爭奪資源分配的角逐也就在這個(gè)層面上開始了,村民小組之間,不同群體之間都希望能夠得到更多的資源。如同任何地方一樣,在一個(gè)村莊中也包括了一些強(qiáng)勢人群,他們經(jīng)常更多地使用村莊的資源或經(jīng)營資源,他們從承包或拍賣中往往得到更多的利益。在許多行政村內(nèi)還存在多個(gè)自然村,特別是山區(qū),自然村之間甚至相隔很遠(yuǎn),他們?nèi)粘I钸€相對獨(dú)立,因此自然村之間也存在著資源之間的競爭。在貧困的山區(qū),這種競爭很多時(shí)候表現(xiàn)競爭政府的投入,如政府的水利、農(nóng)業(yè)、扶貧等等方面的投入資金和實(shí)物。
在某種程度上,行政村也是矛盾沖突的焦點(diǎn)。國家政策是通過行政村組織實(shí)施的,如糧食和稅收的爭購和征收,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃的落實(shí)。盡管在農(nóng)村改革以后,國家不再對農(nóng)民的種植制定計(jì)劃,但是許多地方政府為了財(cái)政收入或發(fā)展政績,還往往會(huì)給農(nóng)民下達(dá)種植計(jì)劃,這些種植計(jì)劃都需要經(jīng)過村委會(huì)來落實(shí)。當(dāng)然,向農(nóng)戶征收稅費(fèi)也是村委會(huì)的工作之一。在這種情況下,政府與農(nóng)民之間一旦產(chǎn)生矛盾,處于其中的村委會(huì)自然成為矛盾的焦點(diǎn)。多數(shù)村委會(huì)對此采取了退避的方式,也就是說,他們盡可能減少自己的風(fēng)險(xiǎn)。比如,在遇到比較棘手問題的時(shí)候,村委會(huì)往往采取不直接出面的方式逃避矛盾。原來農(nóng)村計(jì)劃生育就是這方面的典型。計(jì)劃生育最初的出發(fā)點(diǎn)是通過懲罰措施減少人口出生,當(dāng)然這個(gè)政策到了后來逐漸演變成地方政府罰款增加收入的工具。地方政府對超生的農(nóng)民有了越來越多的罰款,由此形成了越來越激烈的矛盾,而村干部往往繞開這些矛盾最為激烈的地方,他們往往不會(huì)直接參與對超生農(nóng)民的處罰。然而試圖使自己處于一個(gè)超然的地位并不能使行政村從農(nóng)民與國家的關(guān)系中解脫出去,行政村往往擺脫不了上面和下面同時(shí)對其施加壓力的格局,不論是關(guān)于稅收或計(jì)劃生育。
行政村成為矛盾的焦點(diǎn)也在于行政村被賦予了村莊全部事務(wù)管理的職能,因此對村莊公共事務(wù)的任何不滿都可能集中到對行政村干部的不滿上,如果村民對行政村的公共產(chǎn)品不滿,比如道路維護(hù)和整修不好的話,他們會(huì)指責(zé)村干部沒有盡到責(zé)任。1980-1990年代,行政村的干部被寄予了很高的期望,希望他們的工作可以推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展,就象地方政府一樣。村莊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快會(huì)被認(rèn)為是他們領(lǐng)導(dǎo)的好,如果不好則會(huì)受到指責(zé),對于他們來說,受到指責(zé)的可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于受到贊揚(yáng)的可能,經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢被認(rèn)為是他們的無所作為的結(jié)果。如果用農(nóng)民的話說,行政村的干部是負(fù)全面責(zé)任的,因此也就承擔(dān)全部的指責(zé)和不滿。
在過去的20年中,個(gè)體農(nóng)戶的能力被強(qiáng)化了,農(nóng)村生產(chǎn)和生活條件都有了很大改變,比如,生產(chǎn)條件的改善隨處可見,農(nóng)民收入提高以后,農(nóng)戶的農(nóng)用機(jī)械增加了,許多小型農(nóng)具都是農(nóng)戶自己擁有,而不是集體擁有,這增加了每一個(gè)農(nóng)戶的生產(chǎn)能力,也減少了他們之間的相互依賴和互助,過去農(nóng)民可能需要集體行動(dòng)來從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn),現(xiàn)在不需要了,大部分農(nóng)戶可以自己解決問題了。
由于傳統(tǒng)的以生產(chǎn)糧食為主的農(nóng)業(yè)已經(jīng)越來越不能給農(nóng)民提供足夠的收入,農(nóng)民越來越多的開始從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè),包括外出打工。當(dāng)他們不再依賴農(nóng)業(yè)的時(shí)候也就逐漸開始不再依靠村莊內(nèi)部的資源,而是要不斷地增加村莊之外的社會(huì)資源。盡管他們的親戚朋友可能對他們的非農(nóng)就業(yè)還有很大幫助,比如許多人外出打工還是依靠他們的親屬網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)的,但是這些網(wǎng)絡(luò)是根據(jù)自己的利益關(guān)系重新建立的,與傳統(tǒng)的村莊中的團(tuán)結(jié)互助有很大不同。這些關(guān)系不再是純粹的地緣或血緣關(guān)系,它們甚至不是建立在村莊基礎(chǔ)上的,而是基于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而形成的,農(nóng)村中原有的關(guān)系只是為這種關(guān)系提供一些保障或基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的多樣化也在很大程度上減弱了村民對村莊的依賴。在許多村莊中我們可以看到,那些日子過得比較好的農(nóng)民恰恰是那些率先開始在村莊之外經(jīng)營關(guān)系,有著眾多村外社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的人。
人際關(guān)系的疏遠(yuǎn)在很大程度上還表現(xiàn)為農(nóng)村社會(huì)治安問題的出現(xiàn)。因?yàn)榇迩f作為一個(gè)整體在趨于消失,村民之間的關(guān)系更為松動(dòng),因此社區(qū)內(nèi)社會(huì)規(guī)范的制約作用也越來越弱,道德對人們行為的約束力大大減弱。同時(shí)也因?yàn)榇迕裰g互助減弱,社會(huì)糾紛和社會(huì)矛盾不斷增加,因此社會(huì)治安情況越來越成為問題。而農(nóng)民對付社會(huì)治安問題也往往求助于自己的家庭,而不是社會(huì)力量。在許多邊遠(yuǎn)山區(qū),甚至一些少數(shù)民族地區(qū),農(nóng)民家庭養(yǎng)狗越來越多,因?yàn)轲B(yǎng)狗幾乎成為他們最為重要的自我保護(hù)工具。當(dāng)然養(yǎng)狗一方面說明村莊內(nèi)村民之間關(guān)系松散,他們對各種犯罪行為缺少有效的集體行動(dòng);另外也說明農(nóng)村缺少公共產(chǎn)品,政府在維護(hù)公共產(chǎn)品方面存在著缺陷。
村莊中的成員越來越趨于獨(dú)立,對村莊的依賴減弱。行政村本身缺少必要的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò),行政村的成員甚至彼此并不熟悉,在這種背景下,行政村只是一個(gè)管理單位,不可能成為村在這相互密切關(guān)系的社區(qū)。
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經(jīng)營集體資產(chǎn)是村干部經(jīng)營權(quán)力的主要方式之一,他們作為村莊集體經(jīng)濟(jì)的代表,是集體資產(chǎn)的實(shí)際控制者。經(jīng)營集體資產(chǎn)可以增值、變現(xiàn)和分割,從而使村干部從中獲得利益。使村莊集體資產(chǎn)增值無疑是一個(gè)最好的選擇,因?yàn)榇甯刹靠梢钥刂拼迩f集體經(jīng)濟(jì)的增量部分。有發(fā)展企業(yè)基礎(chǔ)的村莊都可以通過擴(kuò)大企業(yè)來實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的增值,只要條件允許,村莊很熱衷于發(fā)展集體企業(yè),因?yàn)榧w企業(yè)的發(fā)展可以增加村莊干部所控制的資源。如果說集體的土地可以平均分配到各個(gè)農(nóng)戶,企業(yè)則不同,企業(yè)需要干部的領(lǐng)導(dǎo),在領(lǐng)導(dǎo)企業(yè)過程中,干部也獲得了權(quán)力。當(dāng)然村莊集體資產(chǎn)增值還可以通過爭取政府或外界的投入來實(shí)現(xiàn)。所以在一些村莊中出現(xiàn)了一些跑項(xiàng)目的村干部,他們知道如何從國家的口袋中將錢掏出來,變成集體資源。但是企業(yè)增值是一個(gè)非常困難的事情,能夠從國家爭取到投資也并非很容易,多數(shù)村莊干部無法做到,他們便采取另外的方法,也就是將村莊集體資產(chǎn)變現(xiàn),在這個(gè)過程中獲得利益,擴(kuò)張權(quán)力。如出賣土地。土地是村莊集體的,但是一旦將村莊土地變賣,換回補(bǔ)償款,那么就可以由村莊干部來支配。很少有村干部將所有土地補(bǔ)償款全額發(fā)給失地的農(nóng)民,他們會(huì)通過各種方法保留對土地補(bǔ)償款的支配權(quán)。變現(xiàn)村莊資源方式有很多,如將村莊的資源集中出租獲取租金,甚至在一些相對貧困的地區(qū),村莊干部也希望通過出租山林獲得微薄的租金收入。在缺少集體資產(chǎn)可以經(jīng)營和變現(xiàn)的時(shí)候,村干部還可以通過將資源分割獲得收入,他們通常是將集體的資產(chǎn)拍賣給個(gè)人經(jīng)營。廣義地說,這也是一種變現(xiàn)。只是這種變現(xiàn)更多地表現(xiàn)為在明晰產(chǎn)權(quán)的名義下對集體財(cái)產(chǎn)的分割。
在不同的行政村,集體資產(chǎn)的存量是不同的,有些村莊的集體資產(chǎn)存量很低,在這樣的村莊中,村干部更多地是直接經(jīng)營權(quán)力,而不是經(jīng)營資源。他們的權(quán)力首先來自于代表國家行使權(quán)力,在國家權(quán)力深入農(nóng)村的過程中,村干部被賦予了越來越多的權(quán)力,因?yàn)檗r(nóng)民的許多活動(dòng)必須要得到村干部的認(rèn)可。農(nóng)民蓋房需要宅基地審批,農(nóng)民結(jié)婚需要村干部出具證明。在一個(gè)制度越來越趨于嚴(yán)密的社會(huì)中,只有村干部才能給農(nóng)民出據(jù)各種所需要的證明。這是國家管理權(quán)力在農(nóng)村延伸的結(jié)果,而掌握這些權(quán)力,無疑可以使村干部在使用權(quán)力過程中,一方面強(qiáng)化自己的權(quán)力地位,通過權(quán)力增加權(quán)力。另一方干部也可能在使用權(quán)力過程中擴(kuò)張自己的利益。村干部是否使用這種權(quán)力以權(quán)謀私并不重要,重要的是在權(quán)力的運(yùn)作過程中,村干部獲得了一種特殊的身份。
對于行政村干部來說,國家的權(quán)力還不僅僅如此,許多其他部門也會(huì)依附這種權(quán)利,典型如司法和金融部門。在農(nóng)村地區(qū),農(nóng)村信用社幾乎成為唯一向農(nóng)民提供貸款的正規(guī)機(jī)構(gòu),但是多數(shù)農(nóng)村信用社在向農(nóng)民提供貸款的時(shí)候需要村級組織的證明或擔(dān)保。盡管沒有任何規(guī)定要村干部承擔(dān)這種責(zé)任,但是金融機(jī)構(gòu)更相信做為一級組織的村干部。司法部門可能比金融部門更依賴村干部,他們調(diào)查、辦案往往都要通過村干部的合作。由于這種依附關(guān)系的存在,村干部的權(quán)力被大大擴(kuò)張了。如果說村干部的正式權(quán)力開始受到越來越多的限制,如要求村務(wù)公開、民主選舉等等,濫用權(quán)力的機(jī)會(huì)被降低,但是這些依附于行政權(quán)力的權(quán)力卻缺少明確的制度規(guī)定,如村委會(huì)愿意為哪些村民提供貸款支持就帶有很大的隨意性,并沒有任何一套制度規(guī)定村干部必須為什么樣的農(nóng)戶提供擔(dān)保。
盡管從制度規(guī)定上來看,村級組織并不是政府的基層機(jī)構(gòu),他們沒有固定的工資,他們是由村民民主選舉的,要接受村民的監(jiān)督。他們生活在村莊中,一旦他們被停職,他們還會(huì)回到農(nóng)民中,成為他們之中的一員。但是這并不能說他們是真正意義上的農(nóng)民,因?yàn)閲屹x予了他們權(quán)力,而在權(quán)力的運(yùn)作過程中已經(jīng)形成了他們自身的利益,這種利益既來自于經(jīng)濟(jì)上的,更來自于權(quán)力本身。在許多邊遠(yuǎn)山區(qū),村干部是村莊中率先安裝電話的人,因?yàn)樗麄冇性S多公務(wù)要處理。從這個(gè)角度看,村干部已經(jīng)很象政府的公務(wù)員了。
6
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村莊管理主要是通過鄉(xiāng)村干部來實(shí)現(xiàn)的,因此他們對行政村的干部也投入了很大的關(guān)注。一位鄉(xiāng)的黨委書記說到,對村民選舉行政村干部,鄉(xiāng)政府不可能不去干涉,因?yàn)槿绻桓缮妫恢罆?huì)選出什么樣的人,盡管多數(shù)情況會(huì)是好的,但是也會(huì)有極少數(shù)村莊會(huì)選出一些壞人來,因?yàn)檫@些村干部是為了政府在工作。這隱隱約約透露出一個(gè)意思,行政村干部更多地是屬于政府系列,農(nóng)民選舉可能會(huì)因?yàn)楦鞣N原因不去選舉那些能為政府做事的人。因此鄉(xiāng)政府通過各種方式試圖對村民選舉施加影響,當(dāng)然這也包括對在職村干部的保護(hù)。
農(nóng)村的稅費(fèi)改革對村干部的角色定位會(huì)產(chǎn)生很大影響。過去村干部的工資主要來自于鄉(xiāng)農(nóng)民征收的稅費(fèi),稅費(fèi)中的一部分被用于村莊內(nèi)部,主要是村干部的工資補(bǔ)貼。村主要干部的補(bǔ)貼在當(dāng)?shù)赝潜容^好的,一般的地方可以達(dá)到數(shù)千元,超過當(dāng)?shù)剞r(nóng)民人均收入的數(shù)倍。農(nóng)村稅費(fèi)改革以后,農(nóng)民只支付農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)稅附加,原來的許多稅費(fèi)被取消,并且中央政府要求不斷降低農(nóng)業(yè)稅,為了保障村干部能夠繼續(xù)為基層政府工作,許多地區(qū)不得不將村干部的補(bǔ)貼也納入到政府預(yù)算支出中。這可以被解釋為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),保障基層干部的福利,但更重要的也意味著,村干部逐漸地離開村民,他們盡管是由村民選舉的,受到村民的監(jiān)督,但他們真正的領(lǐng)導(dǎo)是基層政府,因?yàn)樗麄兊难a(bǔ)貼是來自于政府。
伴隨著稅費(fèi)改革,許多地方開始調(diào)整行政區(qū)劃,主要是通過并鄉(xiāng)來擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管轄范圍,其目的在于減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以減少行政費(fèi)用支出。在一些地方,這種措施也被擴(kuò)展到了行政村一級,行政村被撤并,這種撤并更凸現(xiàn)出來行政村只是作為行政管理單位。
在中國農(nóng)村,特別是在貧困農(nóng)村,公共產(chǎn)品主要依靠地方政府提供,社區(qū)自我解決問題的能力比較弱。在稅費(fèi)改革以后,村莊通過自我積累提供公共產(chǎn)品的可能更小,相應(yīng)地,村干部在動(dòng)員當(dāng)?shù)刭Y源方面的能力也就更弱,在這種情況下,村干部會(huì)越來越多地依靠政府的資源,他們會(huì)更象行政干部。
在這雙重作用下,行政村組織越來越象是農(nóng)村社會(huì)之外的一個(gè)機(jī)構(gòu),外界賦予了這個(gè)組織運(yùn)行的制度,他們按照這個(gè)制度運(yùn)行各種政務(wù),并在運(yùn)行中擴(kuò)充自己的利益。如果是這樣的話,我們就會(huì)發(fā)現(xiàn),行政村既不能成為農(nóng)民社區(qū)合作組織,也不能成為真正的村民自治組織,它們介于政府于農(nóng)民之間,一方面壟斷社區(qū)的資源,另外一方面又成為國家資源進(jìn)入農(nóng)村的主要渠道,利用這個(gè)位置,他們借助農(nóng)民力量,同時(shí)也借助政府的力量,成為農(nóng)民與國家之間的第三方。
當(dāng)我們透過村民選舉、集體經(jīng)濟(jì)等表面現(xiàn)象來考察行政村,以及村委會(huì)角色的時(shí)候發(fā)現(xiàn),村莊已經(jīng)越來越遠(yuǎn)離農(nóng)民社會(huì),成為國家的一個(gè)管理單位,而支配這個(gè)單位的村委會(huì)越來越行政化,成為遠(yuǎn)離農(nóng)民社會(huì)的組織。它們具有獨(dú)立的利益訴求,并在行使其權(quán)力的過程中擴(kuò)張自己的利益。
作答要求
一、根據(jù)給定材料1、2的內(nèi)容,請你概括我國鄉(xiāng)村治理的體制癥結(jié)。(30分)
要求:概述全面,觀點(diǎn)鮮明,條理清楚,語言流暢,不超過500字。
二、根據(jù)給定資料2請你分析碎片化現(xiàn)象,字?jǐn)?shù)150左右(10)
三、請你根據(jù)材料3到6解釋中國鄉(xiāng)村建構(gòu)的必要性。字?jǐn)?shù)400左右。(15分)
四、根據(jù)資料,請你草擬一份關(guān)于鄉(xiāng)村治理的對策建議。字?jǐn)?shù)300字。(15分)四、以“鄉(xiāng)村治理急需走出官僚化誤區(qū)”為題,請你寫一篇文章。(30分)
要求:1、參考給定資料,自選角度,提出問題,解決問題。
2、觀點(diǎn)明確,聯(lián)系實(shí)際,分析具體,條理清楚,語言流暢。
3、全文1000-1200字。
參考范文
概括鄉(xiāng)村治理的體制癥結(jié)500字
鄉(xiāng)村治理通過多方努力近幾年取得了一定的成效。但同時(shí)還存在許多沒有解決的問題,歸根結(jié)底還是存在體制上的癥結(jié),主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,政府運(yùn)動(dòng)和碎片化現(xiàn)象。
政府運(yùn)動(dòng)以“運(yùn)動(dòng)”為主要特征的,但這種運(yùn)動(dòng)不是民間社會(huì)力量自動(dòng)生成的,而是政府通過行政力量營造的“政府運(yùn)動(dòng)”。這些運(yùn)動(dòng)從全國到地方,從政治領(lǐng)域到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,名稱不同,規(guī)模各異。但結(jié)果都是表面上皆大歡喜,碩果累累。實(shí)質(zhì)上形式主義,沒有實(shí)際效果,有些強(qiáng)迫命令甚至造成很多后遺癥,比如現(xiàn)在的巨量鄉(xiāng)村債務(wù)。
碎片化是與運(yùn)動(dòng)化相沖突的現(xiàn)象。表現(xiàn)在價(jià)值的碎片化,下級對上級的服從是象征性的,表面的認(rèn)同,其二是體制的碎片化,不同政府部門之間根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署,但體制內(nèi)存在割裂。這種狀況的出現(xiàn)主要有三個(gè)方面的原因:一是意識形態(tài)的淡化,使官員不能保證對上級的忠誠和服從。二是政治結(jié)構(gòu)的改變,使各部門都具有了經(jīng)濟(jì)決策權(quán),可以獲得預(yù)算外收入。三是政策制定和執(zhí)行過程的分析。,對信息的控制是造成碎片化的一個(gè)重要因素,信息失真,下級領(lǐng)導(dǎo)可以選擇性的向上級提供資訊。
總之,在鄉(xiāng)村治理過程中,存在著體制上的癥結(jié),亟待我們加以解決,使得鄉(xiāng)村治理健康順利發(fā)展。
根據(jù)給定材料2分析碎片化現(xiàn)象
碎片化現(xiàn)象體現(xiàn)在政府的運(yùn)行過程當(dāng)中首先是價(jià)值碎片化,下級對上級的服從只是象征性的,對于上級部署精神沒有思想上的認(rèn)同。其次是體制的碎片化,,不同部門之間根據(jù)自己需要執(zhí)行上級部署。對于領(lǐng)導(dǎo)講話政策文件,不同部門各有訴求,各有表達(dá)手段。政府體制蘊(yùn)含內(nèi)在的割裂。
導(dǎo)致這一狀況的原因有三:一是意識形態(tài)的淡化,二是政治結(jié)構(gòu)的改變,三是政策制定和過程中的問題。
根據(jù)材料3到6解釋中國鄉(xiāng)村建構(gòu)的必要性400字
在過去的二十年中,政府采取了很多政策以加強(qiáng)村民委員會(huì)對集體財(cái)產(chǎn)的掌握,長期以來,行政村一直扮演者集體資產(chǎn)代表的角色。
中國改革開放以后,作為國家與農(nóng)民之間的一級組織,行政村在兩個(gè)方面擴(kuò)張著自己的權(quán)力,經(jīng)濟(jì)上,他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表,政治上,他們成為村莊的合法管理者,是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。這一切似乎都在顯示,行政村成為一個(gè)社區(qū),村委會(huì)成為農(nóng)民的自治組織,事實(shí)并非如此。
傳統(tǒng)村起主要作用的聯(lián)絡(luò)紐帶是地緣關(guān)系和血緣關(guān)系,但這些關(guān)系在行政村都不存在。村民之間不熟悉,村民之間的聯(lián)系沒有以前緊密了,村莊中成員越來越獨(dú)立,共屬一個(gè)行政村,具有共同的村民身份是由外部社會(huì)決定的,而并非他們之間的天然聯(lián)系。使行政村只是機(jī)械團(tuán)結(jié)而不是有機(jī)團(tuán)結(jié)。
行政村成為各種力量相互競爭和沖突的場所。資源分配不均造成強(qiáng)弱勢人群發(fā)生矛盾沖突。國家的政策沒有得到切實(shí)落實(shí),也是村委會(huì)成為矛盾的焦點(diǎn)。行政村擺脫不了上下同時(shí)對其施加壓力的格局。行政村被賦予了村莊事務(wù)管理的職能,對村莊公共職務(wù)的不滿集中到行政干部身上。
最后,行政村的干部雖然是村民民主選舉,接受村民監(jiān)督,但因?yàn)閲屹x予了他們權(quán)力,而在權(quán)力運(yùn)作過程中就形成了他們自身的利益,這種利益既來自于經(jīng)濟(jì)上的更來自于權(quán)力本身。尤其是稅費(fèi)改革后他們更像行政干部。村委會(huì)越來越行政化,成為遠(yuǎn)離農(nóng)民社會(huì)的組織,它們具有獨(dú)立的利益訴求,在行使權(quán)力過程中擴(kuò)張自己的利益。
看似合理的行政村已經(jīng)出現(xiàn)了很多不合理的跡象,中國鄉(xiāng)村建構(gòu)建設(shè)勢在必行。
根據(jù)材料草擬一份關(guān)于鄉(xiāng)村治理的對策建議300字
針對鄉(xiāng)村治理中存在的問題,對策建議如下:
1針對在鄉(xiāng)村治理中的體制化癥結(jié)對癥下藥,深化體制改革,完善各項(xiàng)機(jī)制,各項(xiàng)制度在制定的同時(shí)要抓落實(shí),將工作做到實(shí)處,避免形式主義。
2對政府部門加強(qiáng)思想教育,理順上下級關(guān)系,嚴(yán)格執(zhí)行上級部署,貫徹上級思想,政策制定的同時(shí)執(zhí)行到位。保證政策過程的銜接漸進(jìn)。
3對行政村的政治經(jīng)濟(jì)職能加以界定,限制其行政權(quán)力。做為農(nóng)民自己的組織,要有農(nóng)民的話語權(quán)。
4對行政村干部的職權(quán)加以限定,堅(jiān)決杜絕以權(quán)謀私的行為發(fā)生,村民對其監(jiān)督,對不良行為可以舉報(bào)。
5要將行政村建立成屬于農(nóng)民的社會(huì)組織,削弱組織的行政化色彩,村委會(huì)要嚴(yán)格落實(shí)國家政策,真正為農(nóng)民服務(wù)。
“鄉(xiāng)村治理急需走出官僚化誤區(qū)”1000-1200
在國家權(quán)力深入農(nóng)村的過程中,村干部被賦予越來越多的權(quán)力,農(nóng)民的許多活動(dòng)都要經(jīng)過村干部的認(rèn)可,比如農(nóng)民蓋房需要宅基地審批,農(nóng)民結(jié)婚需要村干部出具證明。只有村干部才能出具農(nóng)民需要的各種證明。對于村干部來說,國家的權(quán)力不僅如此,許多其他部門也會(huì)依附這種權(quán)力。村干部在使用權(quán)力的過程中一方面強(qiáng)化自己的權(quán)力地位,通過權(quán)力增加權(quán)力,另一方面在使用權(quán)力過程中擴(kuò)張自己的利益。
導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因既有體制上的原因也有歷史上的原因。
體制上的癥結(jié),主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面,政府運(yùn)動(dòng)和碎片化現(xiàn)象。
政府通過行政力量營造的“政府運(yùn)動(dòng)”。這些運(yùn)動(dòng)從全國到地方,從政治領(lǐng)域到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域,名稱不同,規(guī)模各異。但結(jié)果都是表面上皆大歡喜,碩果累累。實(shí)質(zhì)上形式主義,沒有實(shí)際效果,有些強(qiáng)迫命令甚至造成很多后遺癥。碎片化是與運(yùn)動(dòng)化相沖突的現(xiàn)象。表現(xiàn)在價(jià)值的碎片化,下級對上級的服從是象征性的,表面的認(rèn)同,其二是體制的碎片化,不同政府部門之間根據(jù)各自需要執(zhí)行上級部署,但體制內(nèi)存在割裂。
在過去的二十年中,政府采取了很多政策以加強(qiáng)村民委員會(huì)對集體財(cái)產(chǎn)的掌握,長期以來,行政村一直扮演著集體資產(chǎn)代表的角色。中國改革開放以后,作為國家與農(nóng)民之間的一級組織,行政村在兩個(gè)方面擴(kuò)張著自己的權(quán)力,經(jīng)濟(jì)上,他們成為農(nóng)村集體資產(chǎn)的合法代表,政治上,他們成為村莊的合法管理者,是經(jīng)過農(nóng)民自我選舉產(chǎn)生的。
行政村成為各種力量相互競爭和沖突的場所。資源分配不均造成強(qiáng)弱勢人群發(fā)生矛盾沖突。國家的政策沒有得到切實(shí)落實(shí),也是村委會(huì)成為矛盾的焦點(diǎn)。行政村擺脫不了上下同時(shí)對其施加壓力的格局。行政村被賦予了村莊事務(wù)管理的職能,對村莊公共職務(wù)的不滿集中到行政干部身上。
行政村的干部雖然是村民民主選舉,接受村民監(jiān)督,但因?yàn)閲屹x予了他們權(quán)力,而在權(quán)力運(yùn)作過程中就形成了他們自身的利益,這種利益既來自于經(jīng)濟(jì)上的更來自于權(quán)力本身。尤其是稅費(fèi)改革后他們更像行政干部。村委會(huì)越來越行政化,成為遠(yuǎn)離農(nóng)民社會(huì)的組織,它們具有獨(dú)立的利益訴求,在行使權(quán)力過程中擴(kuò)張自己的利益。
針對這些鄉(xiāng)村治理中存在官僚化現(xiàn)象,要深化農(nóng)村體制改革,完善各項(xiàng)管理機(jī)制,各項(xiàng)制度在制定的同時(shí)要抓落實(shí),將工作做到實(shí)處,避免形式主義。對政府部門加強(qiáng)思想教育,理順上下級關(guān)系,嚴(yán)格執(zhí)行上級部署,貫徹上級思想,政策制定的同時(shí)執(zhí)行到位。保證政策過程的銜接漸進(jìn)。對行政村的政治經(jīng)濟(jì)職能加以界定,限制其行政權(quán)力。對行政村干部的職權(quán)加以限定,堅(jiān)決杜絕以權(quán)謀私的行為發(fā)生,村民對其監(jiān)督,對不良行為加以舉報(bào)。要將行政村建立成屬于農(nóng)民的社會(huì)組織,削弱組織的行政化色彩,使其真正為農(nóng)民服務(wù)。
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