導語：如何才能寫好一篇融資擔保公司監督管理條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

我辦經常收到關于非正規貸款機構從事吸收公眾存款或者違法發放貸款的舉報件，該類機構實際從事的是經批準設立的商業銀行才可經營的吸收公眾存款或者發放貸款業務，涉嫌非法吸收公眾存款或者違法放貸行為，現提出如下辦理意見：

中國銀行保險監督管理委員會、中華人民共和國公安部、國家市場監督管理總局和中國人民銀行四部門聯合印發了《關于規范民間借貸行為 維護經濟金融秩序有關事項的通知》（銀保監發〔2018〕10號），明確“嚴格執行《中華人民共和國銀行業監督管理法》《中華人民共和國商業銀行法》及《非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法》等法律規范，未經有權機關依法批準，任何單位和個人不得設立從事或者主要從事發放貸款業務的機構或以發放貸款為日常業務活動。”“對利用非法吸收公眾存款、變相吸收公眾存款等非法集資資金發放民間貸款，……將非法發放民間貸款活動的相關材料移送銀行業監督管理機構。”

根據《中華人民共和國商業銀行法》第二條規定“本法所稱的商業銀行是指依照本法和《中華人民共和國公司法》設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人”；第三條規定“商業銀行可以經營下列部分或者全部業務：（一）吸收公眾存款；（二）發放短期、中期和長期貸款；……”和《中華人民共和國銀行業監督管理法》第十九條規定“未經國務院銀行業監督管理機構批準，任何單位或者個人不得設立銀行業金融機構或者從事銀行業金融機構的業務活動”；第四十四條規定“擅自設立銀行業金融機構或者非法從事銀行業金融機構的業務活動的，由國務院銀行業監督管理機構予以取締；構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，由國務院銀行業監督管理機構沒收違法所得，違法所得五十萬元以上的，并處違法所得一倍以上五倍以下罰款；沒有違法所得或者違法所得不足五十萬元的，處五十萬元以上二百萬元以下罰款”。

另，《溫州市民間融資管理條例》第三十四條規定，“民間融資當事人和擔保公司、投資咨詢公司、典當行、寄售行等機構，不得非法吸收或者變相吸收公眾資金，不得違法發放貸款”；同時，《溫州市民間融資管理條例》第四十條規定“違反本條例規定的行為，法律、行政法規已有法律責任規定的，從其規定。”據此，違法放貸行為的查處也應當轉致適用《中華人民共和國銀行業監督管理法》。

綜上所述，舉報件提及的非正規貸款機構非法吸收公眾存款、違法發放貸款行為應由銀保監部門進行查處、取締，故該舉報件應當移交銀保監部門處理。

篇2

民間融資行為也存在效率邊界問題。非組織化的民間融資行為一旦突破了熟人社會網絡的界限，就會面臨規模、范圍和法律方面的劣勢，產生極高的信息成本和交易風險。近年來頻頻發生的企業倒閉潮、部分企業及民間資本因資金鏈斷裂問題而出現關停或“跑路”現象，惡意逃債的行為出現，就是非組織化民間金融發展中面臨的巨大風險的體現。2011年在我國很多地區出現了民間融資信用危機，其后果至今仍未完全消除。在溫州依然存在大量“融資難”問題，企業家跑路現象也不斷發生，同時銀行的不良貸款率依然居高不下。根據官方公布的數據，溫州市不良貸款率為379％，個別銀行甚至一度突破8％，遠遠高于全國銀行業的平均不良貸款率。商業銀行在對效益與防風險的權衡中，天平往往會向后者傾斜。銀行惜貸使得原先缺錢的企業更為步履維艱。溫州危機所帶來的損失不僅是傷害了實體經濟的發展，更重要的是削弱了溫州的信用體系。企業與融資機構之間的信用度越來越低，融資機構不相信企業，企業也同樣不相信融資機構。②更為嚴重的是，就連企業與企業之間的信任基礎，也在不斷削弱。同時由于中小企業融資困難與高額回報的誘惑，在民間融資尤其是民間借貸無序發展，全民放貸的背景下，民間借貸儼然成了諸多投資者新的“投資渠道”。如果資信狀況差且負債率較高的中小企業在融資后產生經營風險與信用風險，必將損害投資者利益與投資的積極性，并將民間融資領域的風險向正規金融部門滲透和傳遞，加之民間融資領域的風險具有隱蔽性，更加劇了對其監管的難度。③盡管民間資本對我國的經濟發展起到了重要推動作用，但由于缺乏對其有效引導規范發展的制度約束，使其往往只能游離在非法集資和投機炒作的邊緣地帶。在民間融資隱藏下的非法吸收公眾存款、集資詐騙、洗錢等違法犯罪活動，也擾亂了正常的金融秩序。

二、民間融資信用危機的成因

（一）針對民間融資的法律制度缺位

我國雖沒有在國家法層面對民間融資活動一律規定為非法，但也沒有對民間融資活動予以明確確認和保障。除了在《民法通則》、《貸款通則》、《合同法》、《物權法》、《擔保法》、《刑法》、《非法金融機構與非法金融業務活動取締辦法》中有一些調整民間融資的零散的法律規定，大量民間融資活動處于缺乏法律明文規范的模糊狀態，凸顯了我國民間借貸活動的制度性風險。即使是現有的零散的法律規定也并沒有保護融資活動中各利益相關人的權利，而是傾向于保護所謂的社會秩序或金融穩定等抽象的公共法益。④這種以社會秩序和金融穩定為目標的保護傾向，忽視了在融資活動中應該受保護的利益相關人的合理融資需求，疏遠了法律規范和社會公眾之間的距離。這一問題最明顯的體現就是民間借貸與非法吸收公眾存款、非法集資等刑事犯罪，一直處于剪不斷、理還亂的境地，直接導致了公眾的法律信任危機⑤。法律制度的缺位沒有給民間資本一個合理合法的發展空間，不僅造成監管的真空，而且也難以有效解決民間金融發展中遇到的諸多問題。吳曉靈曾指出，出于對產權的尊重，國家應給資金擁有者以運用資金的自由。應在強化信息披露、嚴厲打擊信息造假的同時放松直接融資的管制，讓籌資人、投資人自主決策。這表明了民間融資是資金盈余者對自有資金行使選擇權與處分權的結果，是符合憲法中保護公民合法財產的立法精神的。盡管近年來國務院、銀監會出臺了一系列鼓勵與引導民間投資發展的若干意見，肯定了民間資本的積極作用，但這些規定只是停留在行政法規、部門規章一級，法律層級和效力較低，難以改變我國民間金融法律制度缺位的現狀。因此，積極合理引導民間資金流向，對民間融資行為進行有效規范，實現民間融資的正規化與合法化，逐步建立與完善民間融資機構的市場進入和退出機制，是規范民間融資發展的重要舉措⑥。

（二）信用制度落后與缺失

正規金融機構基于其經營安全性的考慮，通常按照最佳的風險收益結構來配置其資源，因此，民間融資只是民營企業通過正規金融機構無法獲得融資的替代選擇。長期以來，我國的民間融資行為一般局限于血緣、地緣與人緣的狹小范圍，融資雙方的信任主要依賴于社會關系，是一種典型的關系型融資。在親戚朋友、鄉里鄉親之間進行的民間借貸，其信息生產的成本幾乎為零。隨著民間融資活動空間范圍的擴大，民間融資也會出現信息不對稱和交易成本迅速上升的問題。而民間融資由于法律制度和人力資本的缺失，借貸規模也往往較小，對于融資的借方來說，其每次融資的信息生產成本必然上升，甚至高于通過正規金融機構融資的成本。在民間融資的效率邊界之外，由于信息不對稱的存在和交易成本的上升，民間融資也會產生逆向選擇和道德風險的問題，導致市場失靈和資源錯配的嚴重后果。金融抑制說難以解釋發達國家民間金融發展的根本原因，而信息說則可以較好地解釋所有國家或地區民間金融產生的共性原因，這也是民間金融的內生性所在。⑦正是因為對民間融資行為進行約束和規范的法律制度缺位，缺乏一種能有效化解信用交易雙方信息不對稱、有效監督和約束信用主體行為的制度；加之對民間融資行為缺乏有效監管，導致民間融資中信息不對稱情況更加嚴重，惡意逃債行為不斷出現，從而在民間金融市場上出現劣幣驅逐良幣的現象。

（三）對民間融資主體的監管缺失

1．影子銀行的發展加大了對民間融資的監管難度

我國的影子銀行體系起源于民間借貸，發展于企業拆借市場。目前實務界與學界對于影子銀行并沒有統一的定義，通常認為影子銀行具有部分銀行功能卻游離于監管體系之外的非銀行金融機構及金融行為，也包含民間借貸。由于資金使用成本的持續上升，部分應由商業銀行承擔的信貸功能轉移到該體系之外。一些小額貸款公司、擔保公司、典當行，甚至是做實體經濟的企業和個人都參與到了民間融資領域中，進而將民間借貸的利息不斷推至更高，直至資金鏈斷裂。民間借貸風險已經開始繞過防火墻，滲透到正規金融體系。監管缺失不利于對影子銀行機構風險的有效監控。盡管銀監會出臺對“影子銀行”的監控措施，但證監會、保監會、地方政府等其他監管機構并沒有明確影子銀行的監管政策。民間借貸，包括私人拆借，企業之間不以商業票據為基礎的拆借，互助基金組織以及非政府小額信貸、投資公司、擔保公司和典當行等非金融機構，都存在監管盲區。即使明確了小額貸款公司和擔保公司的監管主體是地方政府，但哪個部門具體負責仍然沒有明確，導致監管效率的低下。

2．對民間融資機構缺乏有效監管

我國《放貸人條例》遲遲未出臺，諸多條款存在較大的爭議是重要原因，其中監管機構的確定又是爭議焦點。目前我國對民間融資的監管主要是對有組織有機構的民間融資機構的監管，但存在的問題主要有：銀行借款業務的監管主體是中國人民銀行、銀行業監督管理委員會；小額貸款業務由地方政府監管；典當和融資租賃業務歸屬商務部；對民間借貸甚至尚未形成監管制度。上述情況導致資本市場上的各種融資平臺，在包括利率執行、業務規范、風險防范等制度和管理上，政出多門，缺乏有效協調。因為小額貸款公司不是金融機構，所以《中國人民銀行法》、《銀行業監督管理法》、《商業銀行法》、《貸款通則》等法律規定對小額貸款公司來說并不適用。而銀監會和中國人民銀行出臺的對小額貸款公司起規范和指導作用的僅僅是一些金融規章和規范性文件，法律效力不高，難以有效發揮規范作用。省級人民政府行使對小額貸款公司的監管權，但各地方政府可以自行出臺地方性政策法規，這直接導致了各地對小額貸款公司的監管所遵循的法規和標準不一，難以對全國的小額貸款公司實行統一的監管。⑧而典當業存在的最大問題是上位法律的缺失和監管部門的混亂。《物權法》刪去典權的相關內容，實踐中更多使用《擔保法》或參照抵押權、質權的操作。而對于典當行的規范管理，無需辦理中國人民銀行的“經營金融許可證”，而是由地方的商務部門進行管理。法律制度的缺失與監管不力導致的直接后果就是很多典當行超越經營范圍而成為私人錢莊，或以超越法律所許可的利率發放質押貸款，增加了融資風險。⑨

三、對民間融資信用危機的規制路徑

（一）國家法對民間融資的認可與規制

近年來，我國政府一直在致力于推動民間融資的“陽光化”進程。我國部分省市的縣及縣以下地區試點設立了村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司等機構，這對于完善我國的金融機構體系、加強金融服務的覆蓋范圍具有重要的積極作用。尤其是2008年5月試點的小額貸款公司，大大降低了民間融資的準入門檻，在提高閑散資金使用效率的同時，也為中小企業提供了有效的信用支持。⑩從國際范圍來看，信貸機構是一個多層次的組織系統，完全靠正規金融機構難以有效覆蓋全部融資需求，而且風險也過于集中。許多國家如美國、英國、愛爾蘭、南非、香港等國家和地區都建立了規范民間借貸的法律體系。瑏瑡規制的對象大多是有正規組織形式的民間融資機構，如美國的信用社、英國的房屋貸款協會、日本的農林金庫、德國的信用合作社、法國的農業信貸或合作信用機構，我國臺灣地區以及埃及、肯尼亞的“合會”等。由此可見，各國法律調整的對象大多是對社會具有較大影響的具有全國性組織形式的民間金融，而大量的非組織影響甚微的民間融資形式或行為被排除在法律規定之外。因為社會生活作為自變量，從來都存在法律不能或不應進入的領域。瑏瑢對于我國來說，取消對非金融機構從事借貸活動的限制，對民間融資行為進行準確定位，在法律層面上承認資金互助組織和民間融資機構的合法地位對于規范民間融資行為、改善我國民間融資環境非常重要。民間融資的市場性決定了其對民間習俗和慣例的依賴，比如契約自由、誠實信用、互助濟貧等理念，對民間融資行為具有重要的約束能力。因而，從民間融資習俗發展而來的具有現實合理性的民間金融規則或做法，可以通過將其納入慣例的范疇，賦予其在司法裁判中得到遵循和適用的效力。瑏瑣同時出臺《放貸人條例》，允許符合條件的企業和個人都可以開展借貸業務，這將最大限度的吸收民間資本，也是對民間融資合法性地位的進一步確認，有助于完善小額貸款的法律環境，有助于我國金融市場的多層次發展。我國首部民間融資管理條例《浙江省溫州民間融資管理條例》已形成送審稿，其中規定借款人數和借款數量達到一定界限應當登記，以便政府掌握資金運行動態特別是風險狀況。以自然人單筆借款金額200萬或企業單筆借款金額500萬為登記基點。個人或企業如規避登記責任，將由監管機構予以公示并警告，情節嚴重的將處以罰款。條例對民間借貸、私募債券和私募基金等都作出了規定，在民間借貸的基礎上允許企業發私募債券、私募基金，是對傳統金融渠道、金融形式、金融工具的一種擴展。

（二）政府監管對民間融資的接受與規范

在美國的金融體系中，除了商業銀行、證券公司、保險公司、信托公司等正規金融機構和分散的民間借貸等非組織化的民間金融外，還存在一類高度規范化和組織化的民間金融組織，包括非吸收存款放貸人（NonDepositTakingLenders，NDTL）、私募股權投資基金（PrivateEquity，PE）和風險投資公司（VentureCapital，VC）等。這些規范化、組織化的民間金融組織和正規金融機構一起，共同組成了富有活力的創新支持金融體系。瑏瑤而我國率先在溫州開展金融改革，引導民間融資規范發展，防范與化解民間融資風險。2012年底，溫州金融改革細則出臺，鼓勵和支持民間資金參與地方金融機構，發起設立或參股村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型金融組織，并將溫州銀行增資擴股作為民間資本進入金融領域的突破口。在金融產品創新方面，溫州金融改革細則也提出，要發展各類債券產品，引導符合條件的地方融資平臺發行私募債券等。瑏瑥但我國目前的現實情況是，為降低民間融資市場風險與緩解民間融資市場的信用危機，監管機構加大了監管力度，出臺了一系列規范性法律文件。這些法律規則的出臺由于涵蓋面過于寬泛而難以在實踐中得到有效實施，在一定程度上增加了監管成本，實際上也反映了監管機構對民間融資行為監管的無能。因此，筆者認為，就我國的現實語境來看，對民間融資監管的邏輯是對民間融資主體進行分層監管，加強對“組織化”和“影響公眾資金安全”等放貸主體的規范。瑏瑦因此，為提高監管效率，政府應對民間融資活動進行分類監管。對發生在民間的互借貸活動，政府不需要強行干預，僅需在法律上對此類借貸活動中形成的契約進行有效保護。而對于由金融中介機構組織、大量公眾參與、借貸金額規模巨大的民間融資活動，政府要重點監控。另外，正如有學者提出的，金融危機的一個主要教訓就是金融服務應該由整合了集合風險管理和監管的統一的金融市場來提供。對銀行業、證券業與保險業或其他行業的分業監管導致監管套利，也是導致金融危機的根源。瑏瑧我國民間金融市場同樣存在分業監管與監管不足的問題，對我國現行分業監管體制進行變革，進行統和監管也至關重要。

（三）民間融資征信法律制度的完善

1強化民間融資的金融倫理觀念

正式規則的維持和執行，離不開有金融倫理觀念的民間融資交易主體的認同與尊重。民間融資領域的正式規則實際上都是民間融資倫理規則如產權、正義、自由、公平、信用等原則的制度化確認和具體展開。正式市場法則的維持和執行有很大的道德依賴性，而金融倫理道德原則是制定正式市場法則的準則。瑏瑨金融倫理就是金融活動中的道義原則和精神，遵守合同、信守合約本是金融倫理道德的基本要求，但由于企業契約精神的缺失、惡意拖欠隨意造假便成為常事，極大地破壞了我國尚不成熟的信用制度，反過來就進一步沖擊了人們的信用觀念。民間融資中的道德缺失問題也嚴重影響了資源的優化配置。只有建立普遍的信用征信制度和信用評價制度，讓投資者面對的是真正誠實守信的企業，資源才會得到合理的配置，民間融資的風險才能真正降低。各類民間融資主體誠信運作、規范經營是民間融資穩定發展的基本要求。通過民間融資倫理觀念對法律制度的滲透和影響，形成民間融資交易主體行為的外在約束和內在控制，確保民間融資交易主體行為的合法性與規范性。

2加強對民間融資征信法律制度的完善

現代信用制度依靠的是法律規范和制度規范，除交易雙方的重復博弈和征信機構對交易對手的信用評價外，更多的是作為一種無形資本被交易雙方所利用。瑏瑩將民間融資主體的行為納入征信系統，有利于全面監測民間借貸發展情況，有利于增強民間融資機構的放貸積極性，也有助于規范民間借貸行為。瑐瑠筆者認為，基于我國民間融資的組織化程度，進行征信制度的分類構建對于緩解我國民間融資信用危機具有重要的現實意義。（1）將有組織有機構的民間融資主體納入征信體系2008年4月，銀行業監督管理委員會《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款有關政策的通知》明確提出具備條件的四類公司可以按規定申請加入企業和個人信用信息基礎數據庫。根據先建立制度、先報送數據、后開通查詢用戶的原則，四類機構接入企業和個人信用信息基礎數據庫的，應按照中國人民銀行的有關規定制定相應的管理制度和操作規程，定期報送相關數據合規查詢和使用查詢結果，并接受中國人民銀行的監督管理。2011年初，中國人民銀行了《關于小額貸款公司接入人民銀行征信系統及相關管理工作的通知》，在征信系統接入、系統信息使用、征信業務管理等方面給予充分的政策支持和明確規定，形成了完整的制度安排，充分體現了人民銀行對小額貸款公司接入征信系統的高度重視。瑐瑡但中小企業信用征信系統和中小企業信用評級制度還沒有真正建立起來，中小企業融資過程中仍然存在信息不對稱、借貸交易成本過高等問題。因此，在中國人民銀行個人信用信息數據庫和企業信用信息數據庫的基礎上，探索建立民間借貸監測管理系統，并與目前的企業信用信息數據庫和個人信用信息數據庫相連接，為民間放貸人提供全面有效的企業和個人信用信息，進而增強征信系統的功能和影響力是關鍵。同時，建立完善的中小企業信用評級制度，對于緩解中小企業融資過程中的信息不對稱、借貸交易成本過高等問題也至關重要。（2）建立非組織的民間融資的登記、監測制度將征信體系與服務對象由國家正規金融機構和金融市場延伸到公民個人，使征信服務社會化，讓民間借貸主體及時掌握。要鼓勵民間借貸中介機構的發展，并鼓勵公證機構和律師事務所為民間借貸提供法律中介服務。如根據我國各地不同的發展現狀，按地域、參與人數、交易金額等標準設置民間融資交易的規模邊界是較為可行的舉措。對低于邊界規模的民間融資交易活動，由于其規模較小、借貸雙方的信息對稱性較高，應實行自由登記制度，而超過一定邊界規模的民間融資交易，由于交易規模較大，信息的不對稱性也較強，應實行強制性登記制度，由國家相關機構承擔監管職能。這種模式有利于降低對民間融資的監管成本，也有利于在實現信息與資源共享的同時降低系統性風險。瑐瑢如《浙江省溫州民間融資管理條例》草案中規定為了將登記制度落到實處，進行正向激勵和反向約束兩方面的制度設計。激勵措施有：處理民間融資糾紛時，經民間融資公共服務機構登記的材料，可以作為效力較高的證據；司法機關可將登記材料作為判斷民間融資行為是否合法的重要依據，避免被扣上非法吸存或集資詐騙的帽子。對此，我國溫州金融改革已經采取了一些舉措。中國人民銀行溫州市中心支行從2012年5月22日起，首次將人民銀行控制的、一直僅在金融系統內部使用的企業與個人信貸信用信息通過溫州金融改革的創新機構“溫州民間借貸登記服務中心”向社會公開，供借貸雙方“定向查詢”，為民間融資雙方進行直接借貸交易提供登記、公證、評估等服務。同時，還建立了民間借貸的監測體系。民間融資雙方向當地人民銀行提交簽訂的民間借貸合同、借貸雙方身份證件、以及借貸企業的基本信息資料等，由人民銀行征信部門將民間借貸相關信息錄入民間借貸監測管理系統。（3）推動我國動產融資登記制度的完善推動動產融資制度的完善也是破解民間融資信用危機的重要組成部分。囿于歷史和部門立法的原因，目前我國僅動產抵押、權利質押登記機構就有數十個，呈高度分散狀態。如企業設備、原材料、產品或半成品的登記；船舶、航空器、機動車、起重機械、電梯、鍋爐等交通和機械設備的注冊登記；還有商標、發明專利權、著作權登記等等。這種狀況已明顯不符合時展的要求，原因在于：不同的登記部門有不同的登記規定和登記方式；各個登記機構之間信息不連通，授信機構難以了解同一家企業不同類型的動產進行融資的整體情況；落后的登記方式，無法真正起到公示預防物權沖突的作用；給融資活動的雙方造成諸多不便，加大了社會交易成本，阻礙了這些動產融資業務的發展。建立統一的動產融資權屬關系登記公示平臺，可以將各類動產融資有關的權屬關系登記公示置于同一平臺，在改進各類動產融資登記服務的同時，也將最大程度降低企業尤其是小微企業的融資成本，幫助授信機構全面了解授信對象的動產融資狀態。此外，各地政府已積極采取有效措施來加強民間融資的信用體系建設。如上海市政府委托會計師事務所對首次向商業銀行申請貸款的小微型企業提供審計年度財務報表等服務，對于緩解商業銀行在發放貸款中的信息不對稱有重要作用。此外，建立中小微企業信用信息庫，非財務信息指標庫、新型金融機構股東信息庫等。

四、結語

篇3

關鍵詞：融資擔保；信息不對稱；商業可持續；征信

文章編號：1003-4625(2009)05-0114-03　中圖分類號：F830.39　文獻標識碼：A

發展壯大融資擔保機構，為企業融資提供資信擔保，對于緩解當前我國中小企業融資壓力、促進社會充分就業、推動商業銀行提高資金運用效率、合理分解信貸風險等，都具有十分重要的意義。2008年底國務院出臺的金融促進經濟發展的“九項”措施，將健全完善融資擔保業擺上了重要議事日程。其中明確提出：“鼓勵地方政府通過資本注入、風險補償等多種方式增加對信用擔保公司的支持；設立多層次中小企業貸款擔保基金和擔保機構，提高對中小企業貸款比重；對符合條件的中小企業信用擔保機構免征營業稅；建立農村信貸擔保機制，擴大農村有效擔保物范圍，積極探索發展農村多種形式擔保的信貸產品。”國務院辦公廳2009年2月3日出臺的《關于進一步明確融資性擔保業務監管職責的通知》([2009]7號)要求，建立融資擔保業務監管部級聯席會議，完善有關制度和政策，切實加強對融資性擔保機構的監管。那么，近年來如雨后春筍般發展起來的融資擔保機構是否能夠及時得到各有關方面的政策扶持與有效管理，中小企業的融資難問題能否在可以展望的將來得有效緩解呢?對此，筆者認為，目前不能過于樂觀。我們應當從我國國情出發，以部級聯席會議為平臺，積極穩妥地化解融資擔保業發展中面臨的諸多矛盾。

一、當前我國融資擔保業發展中面臨的矛盾

(一)中小企業普遍融資欲望與擔保機構承保能力相對不足的矛盾。當前，企業貸款難和商業銀行難貸款這一對矛盾越來越突出。各家商業銀行為了維護信貸資產的效益性、流動性和安全性，相繼建立健全了嚴格的貸前調查、貸時審查、貸后跟蹤檢查的內控制度，并且實行嚴格的貸款責任終身追究制度。我國眾多的廣大中小企業以家族式企業居多，法人治理結構不盡完善，缺乏一套規范的財務賬本，加上缺少有效的可資擔保的自有資產，往往在向商業銀行申請貸款時遭到回絕。順應企業融資需要提供擔保的現實需要，近年來，各地相繼成立了一大批以提供信用擔保為目的的專門機構。目前大概分為三類：一是由政府財政全資的信用擔保機構；二是由地方政府財政控股或參股的信用擔保機構，財政和投資方風險共擔；三是由企業或民間組織發起成立的信用擔保機構，風險完全自負。但是，在龐大的中小企業融資需求面前，我國的融資擔保機構由于興起的時間較晚，在展業方面也往往力不從心。首先，最突出的問題就是自有資本小，承保能力不足。與西方發達的擔保體系相比，我國融資擔保業起步較較晚，多數擔保機構成立于2000年以后，自有資本較小。據對河南洛陽、信陽、駐馬店、漯河、鶴壁等五市調查，截至2008年底，五市共有擔保機構89家，合計注冊資本26.5億元，以五地市的總人口計算，人均擔保基金不到100元，按1：5的比例提供擔保，總計承保能力不足140億元。其中，多數機構注冊資本不足1000萬元，只有個別機構的注冊資本超過I億元。其次，與資本不足相伴的問題就是資質等級低，難以取得商業銀行承保的認可。前述五市中有近1／3的擔保機構至今沒有展業。再次，注冊資本的補充機制不盡完善，多數情況下系政府財政或企業法人的一次性注入，然后多年維持不變，對企業的融資擔保請求只能愛莫能助。

(二)商業銀行與擔保機構的合作需要與信用評級機制相對滯后的矛盾。從某種意義上講，銀行向企業提供貸款，擔保機構為貸款提供資信擔保，兩者是“拴在一條繩子上的螞蚱”，應當相互支持。但實際情況是，目前兩者合作亟待加強，突出的表現：一是擔保機構提供擔保所能放大的倍數不高，多數擔保機構不能達到注冊資本1：5的比例，而是維持在1：3以下的水平，部分機構甚至不到1：1；二是多數商業銀行要求擔保機構承擔100％的風險，如擔保企業拖欠貸款的，擔保機構需要代償全部本金和利息。究其根源，在于我國征信體系尚未建立，信用評級機制有待完善。首先，商業銀行有自己一套獨立的信用評級體系，擔保機構作為其服務對象，也存在擔保資質評級的問題，評級相對較低的擔保機構相應擔保能力就會受到限制。其次，商業銀行和擔保機構分別擁有評級系統，且在信息資源上互不共享，在對企業提供服務時，往往分別評估、分別定級，由此帶來了重復評估、重復收費的問題，相應加重了企業的負擔，部分企業由于不能承擔巨額的評級成本而放棄了貸款打算。

(三)中小企業多元化的融資需求與擔保機構業務創新能力相對欠缺的矛盾。當前，從某種意義上來講，擔保行業屬于朝陽產業，中小企業的融資需求潛力很大，除了直接的貸款擔保外，融資租賃、進出口信貸、吸引外資、典當等均可尋求擔保機構的支持。但目前除了貸款和承兌業務外，擔保機構較少開展新的業務。制約擔保機構業務創新的因素，可主要概括為以下幾點：一是信用擔保的風險補償機制不健全。目前，我國尚未建立全國甚至是全省范圍內的再擔保機構，在商業銀行對擔保機構“過度”依賴并要求其承擔100％風險的情況下，擔保機構不愿更多涉足新業務。二是我國擔保機構財政全資或財政參股的情況比較普遍，其經營虧損由財政負擔或分擔，缺欠科學有效的激勵機制，影響了其業務創新的積極性和主動性。三是人才不足，大部分擔保機構缺少具有金融、財務、法律、審計、評估及預測、分析、談判、社交等方面綜合知識的專業人才，在較短的一個時期內難以全方位開展各類擔保業務。

(四)市場經濟的行業管理需要與融資擔保業法規建設相對緩慢的矛盾。市場經濟是法治經濟，融資擔保業也不能獨善其身。但目前，我國這方面的法制建設顯然有待加快。第一，國內有關擔保行業的規范性法律文件只有《中華人民共和國擔保法》和《最高人民法院關于適用若干問題解釋》，但是二者的立法背景是為了解決企業間債務及保護銀行的債權，目的是為了保護債權人的利益，對擔保人的權益保護顯然不夠。同時，上述規范性文件僅僅是規范了擔保行為，對融資擔保機構的法律地位、服務對象、支撐體系和運作未作規定，這些必須有專門的法律、法規加以調整。第二，融資擔保具有較強的外部性，需要地方政府的扶持，例如對擔保公司代償損失方面地方政府至今未出臺實質政策。第三，在對擔保機構的監管上，即使是剛剛出臺的[2009]7號文件，也沒有明確誰是融資擔保機構的監督管理主管部門，而是明確“誰審批設立、誰負責監管”，由省、自治區、直轄市人民政府負責確定本地區融資性擔保機構的設立審批、關閉和日常監管的部門，這勢必會延續多年存在的多頭監

管、政事不分、權責不明的問題，影響擔保機構的可持續發展。

二、以加快制度建設為推手，促進融資擔保業穩健發展

融資擔保業面臨的矛盾和問題，一方面與我國擔保行業起步較晚有關，另一方面是融資擔保業法制建設滯后，使得我國擔保業在搖擺不定的監管格局中生存與發展。為此，筆者認為，今后一個時期，我們應當以加快融資擔保業的法制建設為推手，早日出臺《融資擔保法》，逐步理順融資擔保的機制，并以此推動我國融資擔保業平穩健康發展。

(一)以明確市場定位為切入點，完善融資擔保業的準人退出機制。融資擔保機構是一種信用中介組織，在投融資體系中充當媒介作用。就融資方而言，一方面，融資擔保機構的介入，為其融資增加了便利，使其能夠及時獲得投資(或者貸款)；另一方面，獲取融資擔保也相應增加了融資的成本。就投資方(或者貸款人)而言，一方面，融資擔保機構的介入，為其投資增加了保險，提升了投資的安全性；另一方面，融資擔保機構一般都是以其有限資產放大若干倍對外承保，而且是在多個投融資主體之間充當擔保人，風險不容小覷。因此，融資擔保業是經濟生活中的一把雙刃劍，規范其經營行為尤為重要。筆者認為，鑒于我國融資擔保業起步較晚，我們應當強化監管，按照“嚴進寬出”的理念，對其準人、展業和退出市場加以規范。一是要嚴格準入，從注冊資本的形式及來源、法人治理結構、高級管理人員以及內控機制建設等各方面，制定一套嚴格的準人標準。二是規范展業，堅持循序漸進，對融資擔保機構建立信用評級制度，不同的信用級別開展相應的擔保業務。三是政府財政逐步退出融資擔保的參與，維護行業公平競爭。以下崗失業人員小額貸款擔保基金為例，建議政府將這部分資金先以股份的形式注入特定的法人擔保機構，然后逐步退出。四是按照《公司法》、《破產法》等法規，正常處理融資擔保機構的市場退出事宜。五是盡早明確對融資擔保業的獨立監管部門，解決目前存在的多頭監管問題，避免監管真空的出現，防止無序競爭。

(二)以創新發展融資擔保方式為手段，有效滿足中小企業多元化的融資擔保需求。無論是貨幣市場還是資本市場，融資擔保機構均大有可為。就當前普遍關注的中小企業融資難問題而言，融資擔保機構除了提供貸款、承兌等非常局限的擔保服務外，還可以在更廣闊的空間內發揮作用。融資擔保機構可以在“商業可持續”的前提下，積極開展以下幾種擔保形式：一是對企業融資租賃提供擔保，根據企業產品的市場需求和發展前景，參與市場考察和性價比論證，幫助企業引進高、精、尖的生產設備。二是對企業利用存貨和原材料作抵押進行融資提供擔保，通過幫助企業拓展銷售渠道創造擔保效益。三是對企業發行融資債券提供擔保，提升企業融資券的信用等級，加快融資進度。四是積極開展聯合擔保，以“共享收益，共擔風險”為原則，對企業的大額融資需求，由多家擔保機構聯手提供擔保。五是發展壯大再擔保市場，創造初次擔保的避險工具。

(三)以“收益共享，風險同擔”為原則，強化融資擔保機構與金融機構的合作關系。融資擔保機構和金融機構是一對利益共同體，都應承擔與其利益相當的經營風險。以貸款為例，國際上通行的做法是銀行對風險大的貸款申請不給予批復，但一旦貸款就將和擔保機構一起分擔風險。國外擔保機構承擔責任的比例，日本和德國是50％-80％，美國是80％，加拿大是85％。目前，我國銀行要擔保機構承擔100％的風險的做法，既不符合國際慣例，也使擔保機構集中了過多的貸款風險。因此，應建立信用擔保機構與商業銀行共擔風險的機制。擔保責任分擔比例的劃分，應該按照分散風險的原則，由擔保機構和銀行以市場方式決定。我國可以在參考國外經驗的基礎上，根據國內的實際情況，規范擔保公司和銀行的風險分擔比例。

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摘 要 p2p網絡借貸，即peer-to-peer-lending。是一種依靠網絡而形成的新型金融網絡服務模式，在性質上屬于小額民間借貸，其借貸方式比較靈活簡單，從而提供了一種比較新式便捷的融資渠道，是現有銀行金融服務的一種補充。2005年最先誕生于英國，我國是在2007年出現了第一個p2p的網絡貸款平臺——拍拍貸，隨著p2p網絡借貸在我國借貸市場中的發展，由于法律的缺失和監管的不利，暴露出許多損及貸款債權人利益的問題。本文結合我國p2p網絡貸款的發展現狀，重點分析p2p網絡借貸債權人利益可能發生的法律風險，以及產生這些風險的原因，并就保護p2p網絡借貸債權人的利益提出了自己的的制度設想與法律建議。

 

關鍵詞 p2p網絡借貸 民間借貸 人人貸 網絡監管

作者簡介：趙精武，中國人民大學法學院。

中圖分類號：d920.4文獻標識碼：a文章編號：1009-0592（2013）08-064-03

近幾年來，伴隨著經濟高度發展帶來的資金需求壓力，我國民間借貸日漸活躍，以互聯網為交易平臺的網絡借貸也漸漸興起。其中，p2p借貸（peer-to-peer lending）作為一種新型借貸模式開始進入經濟生活并成為金融監管的對象。p2p借貸依靠互聯網信息傳遞的便利性，可以實現借貸雙方直接對話，從而突破傳統銀行融資的一些壁壘和障礙，對緩解小型企業或者個人資金短缺問題起到一定的作用。2005年，英國誕生世界第一家p2p網絡借貸平臺。2007，我國出現首家p2p網絡平臺——拍拍貸。不過，由于我國缺乏健全的網絡監管體制和社會信用體系，p2p網絡借貸的債權人利益存在潛在風險，因此，如何保護債權人利益成為加強p2p借貸監管的一項重要工作。本文中，作者利用收集整理的相關文獻，試圖從信息管理、擔保等角度探討債權人利益的保護問題。

 

一、p2p網絡借貸概況

（一）p2p網絡借貸的概念、特征和功能

p2p網絡借貸是英文peer-to-peer-lending的翻譯。根據中國銀行業監督管理委員會的規定，p2p網絡借貸在我國稱為人人貸。一般認為，p2p網絡借貸是點對點的借貸，是貸款人和借款人通過特定的借貸網絡站點，交換各方材料，協商借貸事項，最終達成借款協議、實現借貸目的的網絡活動。具體地說，就是具有閑散資金并打算獲得利息的個人，通過借貸網站的居間功能，將資金貸給資金需求者的融資活動。其中，借貸網站作為中介機構對借款方的個人信用、償款能力、用款效益、管理水平、發展前景等情況進行盡職調查，并收取賬戶管理費和服務費。這種網絡借貸模式雖然借助網絡服務，擴大了貸款人和借款人的范圍，但其實質上仍然是借款關系，屬于民間借貸方式。按照我國有關法律規定，只要貸款利率不超過銀行同期貸款利率的4倍，就是合法的，借貸雙方權利依法受到保護。

 

與傳統銀行融資相比，p2p網絡借貸具有下列特征：一是貸款交易直接，簡單快捷。出借人與借款人通過網絡的服務平臺了解需求和供給，達成合意后，直接簽署個人對個人的借貸合同，省略繁瑣手續，既快速滿足資金使用需求，也提高了資金的使用效率。二是雙方信息相對透明、溝通便利。出借人和借款人通過網絡互相了解對方身份信息、信用信息，出借人容易了解借款人的資金用途和使用效益，借款人按照還款進度可以及時向出借人償還貸款和支付利息。整個過程借貸雙方可建立良性的溝通，三是依據信用評估，出借人易于甄別選擇借款。在p2p網絡借貸模式中，出借人可以對借款人的資信進行評估，根據評估結果做出選擇。信用好、等級高的借款人不僅會得到優先滿足，也容易獲得更優惠的貸款利率。四是可選擇多個借款對象，利于分散風險。出借人可以根據信用評估選擇多個借款人，將資金分散成最小可能額度，分別貸款，最大程度地分散風險，確保貸款資金的安全。五是貸款門檻低、渠道成本小。p2p網絡借貸沒有貸款額度的限制，也較少對借款人條件進行限制。

 

通過p2p網絡借貸，可盤活民間資本，滿足個人和企業的小額融資需求，對于促進個人消費和創業、推動小微企業的生產和發展，幫助落后地區和弱勢群體的生產和生活，都具有重要的現實意義。同時，p2p網絡借貸也會遏制民間高利貸的蔓延，防止地下錢莊的無序繁衍。當然，由于p2p網絡借貸是借助互聯網發展起來的民間借貸模式，在借貸過程中需要的資金、合同、手續等全部通過網絡實現，因此，在相關法律不健全、監管缺失的情況下，p2p網絡借貸可能會突破民間借貸的界限，將網絡平臺變成準金融機構，或者出現虛假信息泛濫、個人信用良莠難分、投資項目真假難辨等問題。這樣，借款人的投資行為就像一種冒險，其權利難以得到保障。

 

（二）p2p網絡借貸模式

依據國內外的市場經營模式，以及網絡平臺的功能，可以將p2p網絡借貸的分為三種模式：（1）單純中介型：貸款網絡只提供一個貸款需求與投資機會的信息平臺，對貸款違約與否并不負責，主要的收益依賴于服務費。最為典型的是美國的prosper（http：//prosper.com/），我國的拍拍網。（2）復合中介型：復合中介型的網絡借貸模式不僅僅是平臺中介，還有擔任聯合追款人、利率制定人以及擔保人的職責，在這種網絡借貸模式下得收入主要是服務費，依據不同的服務從而收取的第三方催收費以及轉賬費。具有代表性的是英國的zopa貸款模式。我國則主要是宜信公司（http：//creditease.cn/）。（3）非盈利公益型：非盈利公益性的網絡貸款模式側重于弱勢群體的需求，主要是向他們提供無息或低息貸款，通過分散資金來降低風險。例如美國的kiva（http：//kiva.org），我國的齊放網（qifang.cn，已關閉）。

 

二、p2p網絡借貸債權人利益面臨的風險

（一）借貸合同中債權人面臨的風險

由于存在上述三種p2p網絡借貸模式，借款人與貸款人之間的法律關系相對比較復雜。不過，基于借貸而形成的債權關系是借貸雙方基本的法律關系。在p2p網絡貸款環境中，借貸雙方身份和業務只需通過網絡就能夠進行審核交易，如果借款方信息失真或遺漏，就會影響交易安全。而且，借款人可以多頭開戶，借新債還舊債，債權人風險可能會累積加劇。此時，貸款人即便通過電話催收、降低借款人網絡貸款信用等方式督促借款人還款，其權利也難以得到有效維護。顯然，借款人違約是債權人利益的最大風險，這是網絡環境下基于信息不對稱而造成的信用風險和信息風險。

（二）抵押合同中債權人面臨的風險

為減少貸款人風險，p2p借貸網絡可以要求借款人提供物品抵押，或者向貸款人提供基金支持。比如，我國的宜信網與貸款人簽訂的合同有風險專用資金條款，當借款人不償還借款時，宜信公司用

內部提取的風險專用資金補償貸款人本金及利息。這并不能抵消借款人的償還義務。而且，貸款人如果無法實現抵押權，其利益必然受到影響。

 

（三）居間合同中債權人面臨的風險

單純中介型p2p網絡借貸模式中，借貸網絡與借款人、貸款人之間形成居間關系，網絡主要向借貸雙方提供信息交流平臺，并提供收集審核兩方基本信息、協助催收貸款等服務，從中收取一定服務費。近幾年來，一些貸款網絡在特定時期控制著平臺內大部分滯留資金，加劇了資金管理風險；還有一些貸款網絡將非法吸收貸款人資金，可能導致流動性風險以及信用和操作風險。

 

三、p2p網絡借貸債權人利益風險產生的原因

（一）信息不準確及信用不真實造成的風險

與現行銀行體系相比，p2p網絡借貸缺乏完整的征信系統。信貸網絡對借款人、貸款人的信息掌握不可能全面、真實，借貸雙方的信息存在不透明情況，由此加大債權人的風險。與親朋好友之間的民間借貸相比，p2p網絡借貸的借貸雙方都是從未打過交道的陌生人，貸款人或信貸網絡一般只能通過電話、網絡等對借款人基本信息進行調查，基本信息主要是借款人提供的身份證明、財產證明、繳費記錄以及熟人評價等信息。一方面，這類證明信息很容易造假；另一方面，即使是真實的證明材料，也由于其片面性，致使貸款人無法對借款人做出正確的、客觀的信用評價。此外，貸款人對于借款人的經營狀況、貸款用途等很難進行專業跟蹤和調查。目前商業銀行在辦理類似貸款時，需要遵守完整的授信評級制度、信貸管理程序和系統，貸款管理人員都是經過嚴格的專業訓練，具備良好的金融業務專業技能。p2p貸款網絡的信用管理系統及信用審核人員的專業素質很難達到前述要求。更為糟糕的是，一些借貸網絡自身商業信譽也可能差強人意，刻意降低信用審核門檻，以促成貸款交易，甚至從事非法吸儲和高利貸等違法行為，這就給出借人的債權帶來難以估計的風險。

 

（二）缺乏外部監管帶來的風險

p2p網絡借貸主要是個人通過第三方網絡平臺實現借貸目標的融資模式。貸款網絡平臺成立的目的就是為了給借貸雙方牽線搭橋，網絡平臺公司只相當于一個貸款中介，既不吸儲、也不放貸，只賺取手續費和管理費，這是其合法經營的底線。但是如果缺乏法律規范，疏于監管，網絡借貸公司就可能采取設計理財產品等方式，從借款人手里非法吸儲再倒手放貸。盡管每個放款人的金額較小，但集合起來也是規模不小的資金。在這種情況下，網絡借貸中介很容易變身為“地下錢莊”，從借貸中介異化為打著理財幌子的非法吸儲和放貸機構，由此給債權人帶來難以估量的經營風險。

 

（三）證據無紙化、追索不暢引發的風險

p2p網不像傳統借貸方式需要簽訂紙質合同。因此，如果網絡技術有疏漏，電子證據取證工作不成熟，就可能讓一些不法分子鉆空子，利用p2p網絡實施詐騙、非法融資等活動。另外，商業銀行貸款發生信用風險時，銀行可以通過嚴格的追索程序（比如申請凍結借款人賬戶、處置抵押物等）來避免損失。但是，p2p借貸網絡平臺往往缺乏合法的追索渠道，使得投資人債權難以實現。如利用非法的催收組織，就很可能會形成其他的法律糾紛和非法事件。

 

四、對于債權人利益保護的建議措施

（一）完善p2p網絡借貸的立法

p2p網絡借貸作為一種新型的民間融資模式，其問題頻發的根源在于沒有相應配套的法律法規，因此，建立并完善與之相關的專門法律以及相應立法顯得尤為必要。

首先，國家應當通過立法對網絡借貸的性質、地位、組織形式、監管主體、運營規范、進入與退出機制等加以規定。針對我國先后出現的平臺淘金貸、優易網跑路事件等問題，立法應當將p2p網絡借貸平臺定位為金融信息服務機構，堅持“三不”原則：不吸儲，不放貸，不擔保。p2p網絡借貸平臺在從事金融服務時，應當認真核查信用，保護金融消費者的信息安全，防止個人信息非法使用。關于網絡帶寬平臺的管理，我國已初步形成了三種模式：（1）通過民間借貸服務中心予以規范。比如，溫州、鄂爾多斯等地成立了民間借貸登記服務中心，由該中心組建公司，以公司的方式引導p2p網絡平臺入駐開展借貸業務，每一網絡平臺必須將有關交易數據登記備案。（2）通過金融信息服務行業協會進行規范，這種模式在上海已開始試點。（3）成立p2p網絡借貸行業的自律聯盟。

 

其次，立法應考慮借款人不清償借款時，是否存在合同詐騙等犯罪行為；對于擅設賬戶吸收客戶資金的行為，是否應認定為非法吸收公眾存款等問題。

（二）利用網絡技術完善征信體系，加強借款人信用評級

信息不對稱以及信用的不真可以通過完善征信體系加強借款人信用評級的方式加以彌補。借款人信用評價是由特定機構依照一定標準對借款人誠實經營狀況進行審查核實，給予一定等級設定的評價活動。我國拍拍貸對借款人提供的信息進行審核，并根據銀行提供的信用度進行核實，有利于減少、遏制履約風險。特別是對于生產規模小，人員不多的初創企業，更應該建立完善征信體系的建構。

 

我國的拍拍貸對美國的征信評級模式進行了借鑒，拍拍貸依據“線上得分”以及“線下得分”來核定借款人的信用等級，其中線上得分主要包括身份證以及手機實名認證以及還款記錄等，線下得分主要包括用戶提供的結婚證以及工資證明等信息，有年齡，學歷，工作以及收入等各項因素，從而對借款人的信用加以評級。

 

在歐美，個人征信體系比較完善，透明度也很高，因此p2p網絡信貸機構運營良好。比如，在美國辦理p2p網絡貸款時，借款人只需要提供美國合法公民身份證明即可在網站注冊，當其擁有超過520分的個人信用評分記錄并完整填寫個人情況時，信用評價系統就會自動根據這些材料對借款人進行信用評級。

2012年12月26日，國務院常務會議審議通過了《征信業管理條例》，《條例》對個人征信業務實行嚴格管理，在市場準入、信息采集及查詢范圍等各個環節進行了具體的規定。按照該《條例》，p2p網絡信貸行業需要制定信用評分體系和等級標準，逐步與銀行業征信系統及其他征信系統的對接，實現信用信息共享，制定必要的信用懲罰機制，在征信過程中要注重并加強隱私權保護。

 

（三）金融監管與網絡監管相配合，構建層級分明的p2p網絡貸款監管體制

對于p2p民間借貸缺乏監管的現狀，可以采用金融監管和網絡監管配套的方式，構建層級分明的p2p網絡借貸監管體系。首先，加強地方政府的監管。p2p借貸網絡平臺屬于小微企業和個人金融服務范疇，網絡借貸的區域性、地方化色彩非常強。因此，應將部分金融監管權下放到地方政府，由地方政府根據實際情況，因地制宜地制定行業發展規范。p2p網絡借貸平臺應當在各地金融管理部門備案，接受地方金融管理部門的監督管理。

 

其次，發揮p2p網絡借貸行業協會自律監管的作用。p2p網絡借貸行業協會應當制定行業規范，鼓勵協會成員遵守行業規范，通過實現自我約束，進而達到自我保護的目的。

 

最后，完善p2p網絡借貸平臺內部監管機制。p2p民間借貸網絡平臺業務的特殊性，決定了其必須

建立嚴格的內控機制，制定詳細的業務流程，明確操作規范，完善規章制度，提升從業人員的業務技能、職業素養和法律意識，確保網絡平臺運營的穩定、安全。例如：宜信模式的債權轉讓模式就有一定的借鑒意義，它通過完善自我監管模式有效避免集資。宜信模式的特點是“先以自由資金放貸，再將債權轉出”。宜信在與投資者簽訂理財協議的時候，會通過pos機刷卡的方式獲取投資者銀行賬戶的代扣授權，允許宜信隨時劃撥投資者銀行賬戶的資金。簽署理財協議之后，并不會馬上扣款計息。而是需要有可供轉讓的債權之后，宜信才會劃撥投資者賬戶資金進行配置。通過這樣一種內部監管模式，有效避免了非法集資行為的發生。

 

（四）設立融資擔保，推進貸款保險制度，對貸款債權人權益實現雙重保障

針對p2p網絡借貸存在的證據無紙化、追索不暢的弊端。結合p2p網絡借貸的特點，可以通過設立融資擔保并借鑒英美國家的貸款保險制度彌補這一問題。

設立融資擔保。融資擔保的方式主要有兩種：一是由借款人按照《擔保法》第一百九十八條訂立借貸合同的規定，貸款人可要求借款人提供擔保，其中擔保必須依照《中華人民共和國擔保法》的規定。二是引入中小企業信用擔保機構，由擔保機構對借款人融資實施擔保，以此解決中小企業融資成本高的困境，同時可有效降低債權人經營風險。在借款人不償還借款時，由第三方擔保機構依照約定條件清償貸款本金和利息。例如：北京的安心貸，由三個擔保公司聯合運營并提供擔保，合計注冊資金有6.2億，已經超過了一般地方性商業銀行的注冊資本規模。

 

推進保險制度，通過由保險公司為債權人利益提供保證的方式實現債權人利益的保護，這里主要是借鑒了美國和英國的做法。為防范借款人的履約風險，美國prosper和英國zopa推行保險制度，即貸款網絡平臺與保險公司建立合作，在借款人不能支付借款時，保險公司可按照約定向貸款人支付借款本金利息。我國可以借鑒英美網絡借貸機構利用保險公司的成功經驗，與保險公司開展合作，開發相應的保險產品。通過借用保險制度，依據保險合同，保障貸款債權人的權益，同時也將借貸網絡平臺的風險減少到最小，有利于網絡平臺高效運轉，促進p2p網絡貸款業務的良性發展。

 

篇5

(一)民資中小型銀行市場份額逐年遞增

到2012年底，我國有1490家銀行，其中包括5家大型商業銀行、3家政策性銀行及國家開發銀行、12家全國性股份制銀行、144家城市商業銀行、337家農村商業銀行、147家農村合作銀行、1家郵政儲蓄銀行、800家村鎮銀行、38家外商獨資銀行和3家中外合資銀行，尚不包括1927家農村信用社、150家企業集團財務公司和14家貸款公司、49家農村資金互助社。2015年，我國首批5家民營銀行全部開業。至2015年11月底，民營銀行的資產總規模已經超過500億元。隨著國家逐步放寬民間資本進入銀行業的限制，一些民營企業甚至上市公司紛紛開始申辦民營銀行。蘇寧云商、凱樂科技等機構明確表示要設立民營銀行，民營銀行申請意向已達20多家，蘇南銀行、蘇寧銀行、華瑞銀行、中聯銀行、錫商銀行等企業名稱獲國家工商總局核準。

草根群體的金融需求日趨旺盛。近年來，隨著我國經濟發展方式和產業結構的轉型，特別是從城鄉二元經濟模式轉向城鄉統籌發展的大趨勢，使得農村及偏遠地區人群的收入實現顯著增長，草根群體的金融服務需求也逐漸旺盛，但與之相對應的草根金融服務卻未能實現有效銜接。

2013年10月13日，甘肅永登新華村鎮銀行正式掛牌成立，我國村鎮銀行達到1000家。銀監會數據顯示，這1000家村鎮銀行的注冊資本中，民間資本直接和間接持股占比達到70%，村鎮銀行已成為民間資本投資銀行業的重要渠道。根據銀監會披露的數據，工農中建交五家大型銀行總資產占銀行業金融機構總資產的比例由2003年的58.03%降至2012年的44.93%。盡管國有大型銀行的市場份額在不斷下降，但它們在我國銀行體系中的主體或主導地位還沒有動搖。

中國的農村金融長期面臨著資金不足的困境。由于農業本身受自然條件影響程度較大、貸款風險較高和收益不穩定的特點，很多商業銀行紛紛弱化農村市場，減少分支機構，而不良資產率偏高的農村信用社對農民信貸支持也非常有限。為此，2006年底政府調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，開始推進村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等新型農村金融機構試點。在這方面，寧夏走在全國前列。從2006年底，寧夏通過面向全國公開招標的方式率先大力發展小額貸款公司，吸引、聚集各類企業法人資金和自然人資金入股，組成具有獨立法人資格的新型農村金融機構，通過這一平臺向農民提供小額貸款。截至2013年底，寧夏已成立了42家小額貸款公司，注冊資本金達到15億元，累計為全民創業人員、中小企業和農民發放貸款37億元。同時還成立了2家村鎮銀行、108個村級互助資金組織。

與國有商業銀行和地方性金融機構相比，這些新型農村金融機構貸款具有貸款方式靈活、放款周期短、利率靈活機動三大特點。在具體操作過程中，小額貸款公司執行的最高貸款月利率嚴格符合國家相關政策法規要求，小額貸款公司的貸款政策較為靈活，根據貸款用途的不同和客戶的不同等級實行差別利率，能夠有效地滿足農民的資金需求。

(二)互聯網金融發展迅速

從阿里巴巴的小微金融到移動支付，從P2P網貸到自媒體的微金融系統，金融電商、股權眾籌、產品眾籌、互聯網保險、第三方支付等互聯網金融新模式紛紛涌現，互聯網金融行業繼續爆發式增長。阿里巴巴的小微金融是互聯網金融的典型代表，其旗下的擔保公司、阿里小貸、余額寶、保理公司等多個業態，客戶規模較大。2013年開始的普惠金融加速了互聯網金融的深入發展;2014年以手機銀行、移動支付為代表的移動金融業務量激增，開辟了互聯網金融新的增長點和增長空間;2015年P2P平臺進入到規范發展階段。P2P平臺已從草根創業階段進入到背景競爭階段，P2P行業創業門檻不斷提高。具有銀行背景、國資背景、證券背景、上市公司背景的P2P平臺紛紛涌現，注冊資本居高不下，高達數千萬甚至上億元，部分金融機構及傳統企業巨頭也看好這一金融市場。目前P2P平臺呈現細分化、垂直化、多樣化的發展趨勢。P2P平臺類型也不斷擴展，網貸平臺類型也從P2P向O2O、P2N、N2P、N2N等多種平臺擴展，網貸平臺類型不斷創新。

(三)地方性融資平臺日趨規范

為加速中小企業融資，促進地方經濟發展，各地方政府不斷拓寬中小企業的融資渠道。除中國證監會下設的全國中小企業股份轉讓系統之外，地方政府又設立了地方的股權交易中心，為中小企業提供了更為寬松的融資渠道。地方股權交易中心作為區域性資本市場的重要組成部分，已經成為中小企業特別是小微企業投資、融資的重要平臺。

截至2014年，全國共有28家股權交易中心。以上海股權托管交易中心(簡稱上海股交中心)為例，上海股交中心是成立較早的地方股權交易部門，下設六個業務部門，金融產品種類較多，服務范圍廣泛，實現了金融中介、金融市場、金融產品基本服務等多項職能，接受中國證監會的監管，為一、二級市場投資者提供全方位的服務，對中小板、創業板上市起到了培育、輔導和促進作用。

青島藍海股權交易中心也是我國成立較早的地方股權交易部門。第一次掛牌就有13家企業參與交易，實現了4600萬元的融資。藍海股權交易中心與銀行、證券公司、創投機構等金融機構展開全方位的廣泛合作。一方面通過為中心的掛牌企業提供銀行授信額度，另一方面為企業提供私募債務交易平臺，實現了股權交易、債權轉讓、交易托管、等綜合服務。浙江省股權交易中心、天津股權交易所、武漢股權托管中心等省級股權交易中心逐漸成為當地中小企業融資的主要陣地。

二、我國草根金融的優勢分析

盡管國家在中小企業資金擔保方面陸續出臺了一系列政策，國有商業銀行也專門開發了針對中小企業的金融產品。但中小企業由于自身規模小，經營能力不足，資金信用不高等缺陷導致在商業銀行信貸過程中環節多，周期長，貸款額度受限。與正規金融機構相比，草根金融的貸款相對環節簡單，周期短，盡管融資成本略高，但仍成為中小企業的最佳融資來源。草根金融機構有著信息優勢、交易成本優勢和運轉周期優勢。

(一)信息優勢

草根金融機構的信息優勢主要表現為兩個方面。第一，借貸機構對于中小企業的信息較為了解。商業銀行在對中小企業放款之前，往往有著一系列復雜的驗證程序，調查周期長，中小企業貸款額度受限。而民間借貸機構與借款的中小企業處于同一區域，借貸機構對于經營能力和資金信用情況較為了解，因為彼此間的信息較對稱，借貸機構的貸款條件相對寬松。另一方面，在民間金融機構中，由于多為同鄉、宗親，彼此間存在一定的血緣關系和地緣聯系，一旦借款企業有欠款不還、賴賬等違約行為，在其交際圈內將產生不良影響，較高的違約成本導致其不敢輕易違約。

(二)融資成本優勢

盡管中小企業從民間金融機構獲取資金的利率水平會高于商業銀行的利率水平，但中小企業的融資成本不僅包括利息成本，還包括手續費、擔保費和費。商業銀行在商業信貸中有著嚴格的程序，如中小企業這樣規模較小的組織機構申請貸款，商業銀行往往要求借款人有著足夠的抵押品，或者有較高信用的大企業或機構提供擔保。中小企業還需承擔抵押物品的評估費用。草根金融機構這方面的要求就較低，相對于資金實力較弱的中小企業來說，提供大量的抵押和擔保也需要耗費一定的成本。而且對于抵押擔保品的評估，中小企業還需要支付資產評估部門一定的費用。此外，中小企業還需承擔一定的公關費用。而相比之下，民間金融機構的貸款相對環節簡單，周期短，綜合比較，民間融資的綜合成本相對略低，因此中小企業還是更愿意從民間金融機構進行融資。民間融資具有一定的比較優勢。

(三)時間成本優勢

與大型國有企業相比，中小企業本身實力弱，資信水平不高，貸款程序相對復雜。商業銀行機構為了降低風險，加強控制，在向中小企業貸款時審批環節相對復雜，審批周期相對較長，導致中小企業的機會成本和時間成本相對較高。

而草根金融機構的經營方式相對靈活。與商業銀行相比，民間金融組織規模相對較小，經營范圍相對有限且集中。對于借款人的信息了解較多，審批放款手續相對較少，抵押擔保等程序相對簡單。因此，民間金融機構可以根據貸款者的實際需求來進行業務創新，滿足各類中小企業的貸款需要。

三、草根金融對我國中小企業發展影響分析

(一)我國中小企業融資特征

由于中小企業自身規模小等缺陷導致其在融資過程中遇到重重困難，在金融危機后，中小企業的融資問題變得更為嚴峻。在中小企業的融資結構中，內源融資占66%，銀行貸款僅占11%，80%以上的中小企業難以通過商業銀行獲得貸款。中小企業資金需求總體上呈現融資周期短、資金規模小、貸款頻率高的特征。第一，需求短、急、頻。由于中小企業經營規模較小，在生產經營過程中對于資金需求較急，相對于大型國有企業來說，其資金需求量較小，貸款頻率高。第二，從中小企業貸款的資金周期來看，以6個月的短期為主。中小企業由于其經營能力和經濟實力等問題，往往流動資金不足，在生產過程中遇到問題往往需要從外部獲得資金用于臨時周轉。從其資金結構來看，6個月的借貸資金占比最大，3個月和12個月的次之，長期借貸較少。第三，從使用用途來看，多以資金周轉為主。資金需求時間要求緊，使用周期短。對于這種短期、小額度的資金來說，國有大型商業銀行的審批手續繁瑣，審批周期長，導致中小企業只能從民間金融機構獲取所需資金。

(二)草根金融對中小企業發展的促進作用

第一，為中小企業創業提供資金支持。草根金融為個體私營經濟、中小企業經營發展提供了有力的金融支持。在企業創立之初，資金來源主要以企業創立者的自有資金為主，此外還有來自于親友的投資、民間借貸等非正規融資。隨著企業規模的不斷擴大，民間融資所占的比重也不斷降低。在中小企業的發展過程中，草根金融起到了重要的促進作用。

第二，為中小企業的商業模式創新提供融資服務。長期以來，中小企業發展主要來自于自有資金和民間融資。國有商業銀行的貸款業務以大型企業為核心，對于中小企業的貸款政策較為嚴格。曾有一段時期抵押擔保品的范圍較窄，只有土地、廠房、設備等能作為抵押品來融資。而民間資本特別是近年來出現的私募資金、風投資金等，特別關注中小企業的商業模式創新，地方股權交易中心也同意以商業模式創新來進行融資。

第三，為中小企業的技術創新活動提供支持。在官方金融機構關注中小企業的技術創新活動之前，因為中小企業自身的脆弱性和風險性，中小企業技術創新風險較大，很難通過正規渠道來獲取資金支持。中小企業的創新基金主要來源于自籌和民間融資。P2P網貸、股權眾籌、產品眾籌等互聯網金融新模式的不斷涌現和發展，為中小企業的技術創新提供了更加寬松的融資環境和多元化選擇。

四、改善我國中小企業融資環境的策略

(一)建立健全中小企業金融支持體系

發達國家的中小企業融資體系主要包括三個部分。一是由政府投資中小企業融資機構，主要是非盈利性的;二是由商業性金融機構和投資者開發的針對中小企業的資金融通及投資的金融產品;三是中小企業融資擔保體系。

盡管目前我國中小企業的金融支持體系較為豐富，既有政府設立的中小企業創新基金、中小企業創業板、地方股權交易中心等官方金融機構，也有村鎮銀行、中小企業風險擔保機構等民間籌資途徑。但與此相比，為中小企業提供技術支持、信息服務、市場開拓、人才培訓等服務的中小企業社會化服務體系仍不夠健全，尤其是專業性的中介機構，作為政府與中小企業的溝通橋梁，在為中小企業提供服務的過程中，提供的服務質量不高，信息不全面，組織保障作用和支持效果不明顯。因此，需要構建面向民間融資供需雙方的信息服務平臺，為資金供需雙方提供完善的政策法規咨詢平臺，準確的市場信息動態，專業的創業咨詢服務。支持民間資本進入正規金融市場，鼓勵成立擔保機構或商業會員制的互助互保機構，鼓勵擔保機構與企業團體跨界組成信用擔保體系，為中小企業融資創造良好的外部條件。

(二)拓寬中小企業融資渠道

在美國、加拿大、日本等發達國家，中小企業融資渠道包括直接融資和間接融資。我們在借鑒國外先進經驗的同時，要積極拓寬中小企業的融資渠道。

首先，要由政府提供低息資金，并吸收民間資本成立半官方投資公司，引導民間資本的投向，同時允許符合條件的商業金融機構和大型企業投資設立創業投資公司。鼓勵民眾參與投資，實現投資主體多元化，以分散創業投資領域固有的高風險。國外中小企業的資金來源主要包括：自籌、直接融資、間接融資、政府扶持資金等。而我國中小企業的主要融資渠道包括：以銀行貸款、其他金融機構貸款為主的間接融資，以債權融資、股權融資、風險投資與資產證券化的直接融資。目前中小企業的直接融資渠道主要有股票市場融資和風險投資融資。長期以來我國中小企業的直接融資發展不平衡，盡管風險投資基金行業發展較快，但是管理仍需進一步規范和完善。對于中小企業來說，發行企業債券是最為有效的直接融資方式。根據我國《公司法》和《企業債券管理條例》的相關要求，只有效益較好的大型企業能夠發行企業債券，中小企業通過發行企業債券進行融資的門檻較高。應該向中小企業中那些成長性好、信用等級較高、市場潛力大、技術含量高、資產結構合理的企業開放債券市場，通過專業機構評估和資信評級后可以允許這些企業在一定的范圍內發行時間周期相對較短的企業債券。

此外，我國針對中小企業的政府扶持資金項目也較少。可以設計有政策傾斜的開發基金，主要針對經濟落后地區或重點發展產業的項目來進行扶持。政府也可以加大對中小企業創新基金的投入力度，對那些商業模式創新能力較強、技術創新含量較高、有一定市場發展潛力的中小企業加大投資力度。

(三)加強民間資金融通平臺與商業銀行的合作

長期以來，商業銀行與民間資本之間缺乏有效的溝通。民間資本轉化為投資的主要渠道是銀行間接融資、小額貸款公司、民間借貸等。2012年出臺的《關于鼓勵和引導民間資本進入銀行業的實施意見》中明確規定：支持民間資本參與商業銀行的增資擴股，鼓勵民間資本參與地方、城鎮商業銀行的重組;鼓勵民間資本參與農村商業銀行的增資擴股或參股控股農村信用社;引導成立農村資金互助社，民間資本可以注資或入股;鼓勵民間資本進入投資信托公司、消費金融公司、金融租賃公司和汽車金融公司。

要完善和規范民營金融組織，引導民間資金進入正規金融渠道。必須有規范、相對完善的民間資本進入、退出機制，對民營資本參股、控股金融機構，民營銀行的設立、退出、經營、監督等做出全面的制度規定。鼓勵民營資本參股、控股城鎮銀行和農村商業銀行，積極發展社區銀行、民營投資公司、民營信用擔保公司，大力發展服務于民間資本的專業化金融中介機構，加快發展多層次的資本市場。第一，可以設立商業銀行貨幣市場基金，允許商業銀行跨業經營，拓寬商業銀行的增收渠道。第二，在資本市場開展多種形式的直接融資，成立證券投資基金，引導民間資本進入中小企業。第三，推進利率改革，減少貸款利率的管理檔次和種類，逐步擴大金融機構自身貸款利率定價權，緩解民間金融對正規金融業的沖擊。

對商業銀行來說，支持中小企業發展，不僅是促進我國經濟發展的外部要求，更是商業銀行自身發展的需要。國有商業銀行等官方金融機構，已經逐步針對中小企業服務來設計金融產品，加速金融創新。如中國民生銀行首家推出個人委托貸款業務。銀行作為民間借貸活動的中介，使民間借貸行為浮于水面，公開透明，銀行通過收取手續費來獲得利潤。

(四)完善互聯網金融監管體系

互聯網金融在支付清算、資金融通等方面具有較強的便利性，互聯網平臺與大數據資源為互聯網金融的迅速發展提供了條件，但是互聯網金融也面臨著較大的風險。以P2P網貸為例，盡管P2P型網上借貸機構在2015年進行行業內重新洗牌，進入到規范發展階段。但是在消費者向企業放貸之后，缺乏完善的貸后管理和風險控制措施，對部分網貸企業來說，如果其不良貸款累積到一定額度將會影響企業的正常經營，特別是在突發大額貸款損失時會沖擊到企業的日常運轉。因此需要構建較為完善有效的互聯網金融監管體系。

篇6

商品交易市場（以下簡稱市場）是指具有固定場地、設施，由多個經營者進行現貨交易的生產資料和生活資料市場。申請開辦市場除必要的場地和設施外，市場開辦主體應是經批準后依法設立的，具備為場內經營者提供場地、設施和服務等資質的市場經營管理企業。規范市場管理，必須堅持“政府引導、統一規劃、加強監管、屬地負責”的原則和“以管助辦、以管促興”的思路，要通過規范市場舉辦行為、市場主體行為、商品交易行為、監督管理行為，使市場的發展趨向更為有序健康。同時，推進市場交易方式創新，提高市場的組織化、規模化水平，重點扶持一批有專業特色、有產業依托、有規模、有影響力的市場。

為維護商品交易市場秩序，保護市場開辦者、場內經營者和消費者的合法權益，促進市場健康發展，根據有關法律、法規，結合本市實際，提出如下實施意見：

一、嚴格市場開辦準入條件及規范市場商鋪銷售行為

1．市場要嚴格按照市場規劃、產業政策和環保等要求布局建設，對市域內重復投資建設、不符合經濟發展現狀的市場，原則上暫停審批新辦。

2．按照市人大常委會關于《市商品交易市場管理條例》和《關于轉發市商務局等部門市設立商品交易市場論證（聽證）辦法的通知》精神，凡設立市場（為社區居民生活服務的小型農貿市場、小商品綜合市場除外），必須由市商務部門牽頭，組織相關部門論證；大型市場和重要市場的設立，還應當征求社會公眾的意見，組織相關部門進行聽證，嚴把市場項目準入關；大型市場和重要市場項目要進行社會穩定風險評估。

3．市場用地出讓前，市國土部門依據市規劃部門提供的用地規劃條件、紅線圖以及相關部門對市場建設的要求，以招拍掛方式依法出讓國有建設用地使用權；市場開發主體應具有相應的市場開發經驗和成功案例；取得土地的市場項目公司，注冊資本不得低于項目總投資額的30%，相關部門要嚴把準入關，并要加強對注冊資本的監管。

4．國土部門在土地出讓時，要由發改、商務、房管等部門共同參與研究，明確禁止性和限制性要求；市場開發項目應確定合理的銷售比例，原則上自持面積不得低于已建成商鋪面積的50%；禁止銷售四址不清的產權式商鋪；市場開發商不得在銷售商鋪的同時附加與購房者簽訂承諾固定回報的售后包租或變相售后包租、返本銷售或變相返本銷售和回購等協議。

5．市場項目在辦理預銷售許可前，開發公司需提供經所在地政府審核確認的預售方案；開發商自持部分不得分割領取土地證和房產證，市場正式運營兩年后，自持部分在經風險評估通過后方可抵押。自持部分在辦理土地總證和房產總證前，必須由市場所在地政府審查市場銷售行為、經營行為后簽署意見，并由市房管和商務部門審核通過。

以上3、4、5條款中的禁止性和限制性要求均需在土地招標文件中予以明確。

6．未經工商部門核準取得市場設施租賃與管理服務經營范圍的，不得以市場形態開展商業宣傳或者招商招租。

7．市場項目應由所在地政府審定通過，并經交通影響評估后，按照項目基本建設程序辦理審批手續，規劃設計方案須經市規劃部門審批。建設主體應嚴格按照建設工程規劃許可的要求進行建設，臨時建設不得用作市場。市規劃、建設等部門要對項目建設過程中發現的違規行為及時查處。

二、切實加強市場開辦者的管理責任

8．市場開辦者經依法登記后，方可從事市場經營管理、服務活動，并在規定時間內辦理稅務登記。

9．市場開辦者是市場管理的第一責任人，應當建立健全市場商品質量、食品安全、計量、秩序、衛生、治安、消防、車輛等管理制度，切實履行服務管理職責，承擔相應的市場物業管理、商品質量、交易糾紛和消費者投訴等第一責任。

10．市場開辦者在與商品經營者訂立進場經營合同時，可以參照進場經營合同示范文本，約定雙方權利義務、違約責任以及糾紛解決方式。

11．進場經營者必須辦理營業執照、進場交易證、稅務登記證以及法律、法規規定的許可證件。未經工商行政管理機關登記注冊，無合法、有效營業執照而在市場內經營的，按無照經營處理。

三、確保市場經營秩序的健康穩定

12．全面落實市場管理屬地責任，市場所在地政府要對轄區內市場加強常態化管理，要明確專人分工，落實責任制，定期排查摸底，建立長效管理機制，一旦發現不穩定苗頭，第一時間介入，并及時妥善處理；轄區內公安、工商、稅務和城管等單位也要對市場落實專管人員，協同配合，確保市場健康穩定運行；市場要配備足夠的保安力量，有條件的大型市場可設立民警值班室。

13．凡有房產開發銷售或營業面積在1萬平方米以上的大型市場，應建立市場管理委員會，由市場開辦者、房產業主代表參與，當地政府及轄區公安、工商、稅務、城管等相關單位派員參加；市場項目投運前，主辦者應向有關各方提交審計報告；市商品交易市場協會要積極發揮橋梁紐帶作用，督促會員單位加強運行管理機制建設，并對新開辦市場提出評價和整改建議。

14．商務部門要加強對全市域范圍內市場建設與管理狀況進行評估，牽頭協調制訂相應的政策措施。

15．工商部門要會同有關部門，建立市場信用分類管理制度，記錄市場開辦者和場內經營者的信用狀況，并向社會公開；要建立市場巡查、抽查和定期檢查等制度，公布投訴舉報電話，及時查處市場違法行為。

16．公安部門要加強對市場治安和消防安全的監督管理，并對個別有嚴重違法經營行為的企業和相關責任人進行及時查處；要經常性對經營戶梳理、登記、變更人口信息，并做好相應的群防群治工作；交巡警要不定期開展市場周邊道路綜合整治，確保進出市場車輛安全、道路暢通；要落實消防主體責任，消防通道和設施齊全，布局合理，定期檢查巡查，確保設施設備完好。

17．城管部門負責市場周邊市容秩序的監督管理，對市場違法建設及市場周邊地區無照占道經營等違法行為進行查處。

18．衛生、食品藥品監管部門要做好人流密集場所的防病防疫工作，加強食品安全的綜合協調和評價性檢測工作，建立安全風險監測、預警和食品安全重大事故查處制度。

19．質量技術監督部門要加強對市場內強制檢定的計量器具和定量包裝商品等實施計量監督。

20．房管部門要加強對商品房售房比例實施監控和監管，及時堵住可能引發糾紛的交易隱患。

篇7

今年以來，我市緊緊圍繞中省關于“放管服”改革工作部署，結合本地實際,扎實推進“放管服”改革，為全市穩增長、促改革、調結構、惠民生和優化營商環境、提升政府治理能力提供了強有力的體制機制保障。

一、工作開展情況

我市認真貫徹落實“放管服”改革的各項決策部署，不斷深化行政審批制度改革、持續加強事中事后監管、大幅減少職業資格許可認定事項、著力清理規范收費項目、有序推進商事制度改革、統籌各項社會事業改革，有效激發了市場活力和發展內生動力。

（一）不斷優化服務，為促進就業創業降門檻

一是持續加大簡政放權力度。不折不扣的落實省政府辦公廳陜政辦發〔2017〕XX號、陜政辦發〔2018〕XX號和省政府令第XX號決定取消、下放或委托地方實施的行政審批事項有關精神。取消省政府決定取消涉及我市的XX項行政許可事項，明確不得以任何形式保留或變相審批；承接省政府下放的XX項行政審批事項和省政府委托地方實施的涉及我市的XX項行政審批事項，要求市級各有關部門要主動加強與省級原審批部門的對接，及時做好受委托相關手續辦理工作，進一步優化辦理流程，切實加強政策宣傳和信息公開，努力為企業和群眾辦事提供方便。二是嚴格執行國家職業資格目錄。在全市范圍內從嚴執行國務院公布的涵蓋經濟、教育、衛生、司法、環保、建設、交通等重要行業領域的XX項職業資格目錄，同時對國務院決定取消的XX項職業資格許可和認定事項落實情況進行了跟蹤督查，并及時開展了“回頭看”。嚴密組織經濟、統計、會計、衛生、教師資格證和執業醫師等各類專業技術人員職業資格考試，規范專業技術人員職業資格證書辦理和職業技能鑒定考試。三是建設功能齊全辦事高效的政務服務中心。支持市政務服務中心建成面積逾XX平方米的辦事大廳，進駐單位XX家，人員XX余人，事項XX項。截止今年11月，中心累計接待群眾超過XX萬人，辦件XX萬件，按期辦結率和群眾滿意率顯著提升。除線下辦事大廳以外，還同時開通了線上服務熱線，依托現有電子政務網和熱線電話資源，建設了“一號對外、集中受理”的“12345”便民熱線綜合服務平臺，主要受理、處置非警務非緊急咨詢、求助、投訴、建議、調查類電話。9月25日，平臺上線運行以來，接入話務量累計達到XX余次，話務人員利用知識庫內容，直接答復群眾問題XX余件，形成轉辦工單XX余件，大幅提升了服務效率，使服務對象辦事更加便捷。四是大力推進“三集中、三到位”改革。根據推進行政審批服務“三集中、三到位”要求，結合我市實際，對審批項目量大面寬的市級部門內部機構設置進行了調整，設立了“行政審批科”，實行專人專崗、集中審批。根據部門審批數量、與市場主體關聯度、機構編制現狀，在不增加內部機構數量、領導職數的前提下，按照“撤一建一”原則，在市發改委、市衛計局、市食藥監局、市國土局XX個部門，單設“行政審批科”；對審批業務量較小、不經常或編制較少的市交通局、市城管局、市水務局等XX個部門，在相關業務科室加掛“行政審批科”牌子，設立專門崗位，固定專人審批，實現一個窗口對外。各縣區均參照市上做法，成立了行政審批股，并按照要求開展審批工作。五是推進政務服務事項“三級四同”。依據省上政務服務事項“三級四同”目錄和部門“三定”規定，按照“市縣同步、壓茬推進”的原則，將XX項政務服務事項分類解析劃轉到全市黨委、政府XX個部門。市級各部門按照要求，已經完善了行政職權來源、辦公電話、經辦人員、辦公地址、監督電話等基本信息并提交“全省政務服務事項統一管理平臺”，待省上統一后組織實施。各縣區也已全面完成政務服務事項數據分類解析、基本信息完善和數據提交各項工作。

（二）大力減稅清費，為各類市場主體減負擔

一是主動公布收費目錄清單。由市財政局負責會同市物價局，按照中省規定編制了全市2018年行政事業性收費和政府性基金目錄清單，并向社會予以公布。從2018年1月1日起停征了排污費、初次領用身份證工本費等行政事業性收費。嚴格落實中省取消行政事業性收費有關規定，并重點對落實情況進行了專項清查。同時督促各相關執收單位主動公開收費項目依據、金額，接收群眾監督。二是行政事業性收費全面實現電子化收繳。從2018年1月起，我市行政事業性收費已經全部通過財稅庫銀橫向聯網電子化繳庫系統進行征繳，按照“單位開票、銀行收款、財政統管”的模式，實現了對行政事業性收費的征收依據、征收標準、征收金額和票據管理進行全范圍、全過程監管。三是持續加強事中事后監管。嚴格按照“依法監管”“權責一致”“凡進必受監管”的原則，在全市范圍內全面推行市場監管清單制度，對市發改委等34個市級部門（單位）行政許可、行政檢查、行政處罰、具有審批性質的其他事項等全部制定了市場監管清單。同時，繼續推廣“雙隨機一公開”監管工作制度，制定了《XX市“雙隨機一公開”抽查工作規范（試行）》，為抽查工作的進一步開展提供了遵循。深入開展整頓規范市場秩序1+9行動計劃，依法嚴懲各類破壞營商環境的違法違規行為，有力維護了公平競爭的市場秩序。

（三）創新投資渠道，為激發有效投資拓空間

一是深入推進投融資體制改革。印發了《XX市投融資體制改革實施意見》，成立了市公共資源交易市場“一委一辦一中心”（XX市公共資源交易審查監督委員會、公共資源交易管理辦公室、公共資源交易中心）工作機構。二是進一步簡化項目審批流程。對投資項目審批事項進行了重新梳理，大幅簡化了項目審批流程，對于企業投資核準類項目僅保留規劃、用地、維穩等必要手續，節能和環保審批手續統一后置，對于備案項目僅審查是否符合國家產業結構調整目錄相關要求，對資金來源和產業發展前景不做審查，由企業自行承擔市場風險。將審批類、核準類和備案類審批事項的審批時限均大幅度壓縮。三是繼續加強鎮辦服務能力。積極推進經濟發達鎮改革，制定并印發了《XX縣XX鎮行政管理體制改革方案》，以加強基層政權建設、鞏固黨的執政基礎為核心，以擴大經濟社會管理權限、完善基層政府功能為重點，力爭通過三年的改革創新，使XX鎮基本建成人口集聚、經濟發達、生態良好、產業合理、結構優化、體制創新的現代新型城鎮和區域性中心鎮。同時，會同市食藥監局、市工商質監局、市政府法制辦印發了《關于委托鎮辦行使部分市場監管行政執法權的通知》，依法委托鎮辦行駛部分市場監管行政許可、行政檢查、行政處罰等行政執法權，加強了鎮辦政府服務能力。

（四）提升營商環境，為公平營商創條件

認真貫徹落實省委、省政府決策部署，扎實開展“營商環境提升年”活動，成立了市、縣區優化提升營商環境工作領導小組，印發了優化提升營商環境《十大行動方案》，配合市營商辦制定出臺了優化提升營商環境《三年行動計劃》、《2018年工作要點》、《考核辦法》、《XX市損害營商環境責任追究辦法》，建立了月度例會制度，確保了各項工作順利開展。在簡化企業開辦和注銷方面，改革企業名稱登記制度，簡化涉稅事項辦理流程，企業設立和變更實現了“零跑路、零見面、零材料”，營業執照當場辦結率達90%以上，企業開辦涉稅信息確認“零材料”，企業開辦環節數、時間進一步縮短。在工程建設項目審批辦理方面，按照“能合則合、能并則并”原則簡化審批環節和流程，建立了并聯審批制度，社會投資核準（備案）類項目審批環節。在方便企業獲得水電氣暖方面，在供水、供電、供氣領域全面推行“一站式”辦公，率先出臺了《XX市優化企業獲得水電氣行政許可實施意見》，明確前置審批事項辦理時限，降低企業獲得水電氣的難度和辦理時限。在辦理不動產登記方面，在全市推行不動產登記“1356”工作制度，設立了“一窗受理、集成辦公”窗口，建立了不動產抵押登記與金融機構的聯辦機制，在金融機構開設不動產抵押登記窗口，取消了抵質押貸款強制評估要求，辦理環節數由原來的8個壓縮到3個，企業、群眾完成權籍調查、登記資料齊全、符合登記要求的前提下，大幅度壓縮登記時間。在優化企業納稅服務方面，XX項涉稅業務實現“全程網上辦理”，納稅人辦理涉稅事項時間平均縮短60%，等候時長縮短71%，基本實現了實名辦稅信息“一次采集”、涉稅業務“一窗通辦”，網上稅務局“一網辦理”、“12366”咨詢“一鍵解答”。在降低企業獲得信貸難度和成本方面，對市融資擔保公司進行增資擴股，制定了《XX市政府性融資擔保體系建設行動計劃》，積極建立政府性融資擔保費率補償機制，切實降低企業融資擔保費率，成功引進西安銀行入駐XX，超額完成不良貸款率下降年度目標。在提升跨境貿易與投資便利化方面，改革優化了外資外貿備案管理模式，強化外貿審批辦理和單一窗口、報關報檢業務、出口退稅政策培訓，“單一窗口”培訓實現全覆蓋，進出口單證實現“容缺辦理”，當場辦結；一二三類外貿企業出口退稅辦理時間大幅度壓減。在降低企業運行成本方面，認真落實各項稅收優惠政策，加大降費和收費清理力度，下調市區非居民天然氣價格，不斷擴大直供電交易規模，提高人才引進獎補力度，降低企業稅費負擔，落實穩崗補貼。

（五）簡化辦事程序，為群眾辦事生活增便利

一是深入開展“減證便民”專項行動。協調由市政府法制辦牽頭按照“六個一律取消”的原則（即：凡是沒有法律法規依據的，一律取消；凡是能夠通過網絡自行核實或信息共享方式辦理的，一律取消；凡是能夠通過申請人現有證照、憑證證明的，一律取消；凡是能夠通過申請人采取書面承諾、簽字聲明或提交相關協議辦理的，一律取消；凡是開具證明的部門無權查證，無法開具的，一律取消；凡是能夠通過公序良俗進行規范或者通過常識推斷的，一律取消），對全市范圍內實施的證明事項進行了集中清理。其中，準予保留證明事項XX件，市政府XX個部門取消XX件，并以市政府文件對上述證明事項清理結果進行了公布。在此基礎上，進一步探索建立了“減證便民”長效機制，努力從根本上解決困擾企業和群眾“辦證多、辦事難”問題。二是全面實施“多證合一、一照一碼”。嚴格按照陜西省“多證合一、一照一碼”改革整合的涉企登記備案事項清單，實現54證合一，實現企業進行登記備案信息時，窗口工作人員“一次采集、一檔管理、共享共用”，為部門間數據的共享推送提供基礎。同時向社會廣泛宣傳“多證合一、一照一碼”改革政策，目前，企業由多部門多證多號歸集為加載統一社會信用代碼的營業執照的系列制度、工作程序已基本建立，形成規范。三是繼續推行企業登記全程電子化改革。大力推進工商登記全程電子化登記改革工作，即采取“微信辦照”和“網上辦事大廳”兩種設立登記模式。“微信辦照”申請人無需提交任何紙質材料，通過手機微信關注“陜西工商”即可按提示操作步驟完成全部登記流程，即時生成電子《營業執照》；“網上辦事大廳”由申請人在省工商局官方網站提交登記申請，經工作人員審核無誤后，申請人直接打印自動生成的登記材料遞交工商登記窗口，基本達到當場或1日內發放《營業執照》。四是全面推行“證照分離”改革。認真執行國務院調整、取消的前置和后置審批事項目錄，登記窗口在企業設立時嚴格把關，確保涉及前置許可的企業具備相關資質后給予辦理營業執照。對于后置許可事項，登記窗口在辦理工商執照時嚴格執行“雙告知”業務，即工商業務系統自動檢索經營范圍中的關鍵字、詞后自動生成“雙告知”信息推送至省公用信息平臺，再將涉及后置審批市場主體登記信息推送至相關職能審批部門，相關部門認領后對企業進行監督管理。“先照后證”的實施，進一步優化了營商環境，使市場機制的作用得到充分發揮，促進了市場主體快速發展。

二、存在問題

隨著“放管服”改革不斷向縱深推進，一些制約改革的深層次問題逐漸暴露，成為阻擋改革創新的“絆腳石”“攔路虎”，急需中省層面從頂層予以解決。

一是“信息孤島”問題依然突出。XX縣行政審批服務局運行后，除使用自行研發辦公系統外，還同時需要配合使用住建、環保、教育、衛計、文化等20余套中省通用的審批監管系統， “多套系統、多個流程、反復登錄、重復錄入”問題突出，“信息孤島”制約了改革效能的釋放。

二是承接落實還不夠到位。一些審批事項下放時，受法律、法規對審批行使層級的約束，不能徹底放到位，企業群眾還存在“來回跑、往返跑”的現象。縣區承接中、省、市下放的行政許可任務較重，因法律授權限制，縣區進一步取消和下放鎮辦的余地較少。此外，我市中介服務市場發育不夠健全，中介機構提供的各類技術審查、論證、評估、檢驗、鑒定等服務不優、效率不高等問題依然突出，“放管服”改革在縣區落實有不夠到位的地方。

三是法治保障還有不銜接的地方。企業簡易注銷改革后，《公司法》、《公司登記管理條例》等仍未作修改，導致地方部門不能按新要求辦理，仍用老辦法；電子證照、電子印章、電子簽名等法律效力尚未明確；“容缺受理”等試點存在法律障礙等。這些問題仍需要從相關法律法規的立改廢釋上進行研究，從市級層面上講，我們還有一定難度。

三、2019年工作思路

下一步，我們將按照上級統一部署要求，在今年工作基礎上，積極尋找差距，再添工作舉措，繼續推行改革任務清單管理模式，進一步加強考核督查，全面做好各項工作，推進“放管服”改革再上新臺階、取得新成效。

一是加強監管。對已經公布的權責清單加強動態管理，督促各級、各部門管好清單、用好清單。持續做好行政許可事項監管工作，切實整治行政審批中的違法違規行為，防止出現管理真空。依據法律法規，及時向社會公開服務事項，著眼于建立長效機制。

二是簡化流程。以優化提升營商化境工作為重點，圍繞簡化審批流程、減少審批環節、壓縮審批時間的目標，在界定審批法定程序的基礎上，進一步取消不必要的層層把關和逐級審批，擴大相對集中行政許可權改革試點工作，實現集中審批、一審一核、即審即辦。

三是健全機制。進一步完善操作性強、透明度高的審批操作規程，制定規范審批行為、創新審批方式、加強責任追究的具體措施。嚴格執行首問負責制、限時辦結制、服務承諾制和責任追究制，暢通“放管服”改革投訴舉報渠道，加強社會監督，促使行政效能提升。