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篇1

（北京農商業銀行 北京 100020）

摘要：作為涉及公眾利益的特殊金融機構，商業銀行對其內部公司治理結構的有效性具有特殊要求。監事會作為內部公司治理的重要組成部分，能否有效地履行監督職責，對于確保商業銀行合規運營、穩健發展，維護好股東、廣大存款人及其他利益相關者的合法權益具有重要作用。本文以23家不同規模的商業銀行為分析樣本，通過統計分析的方法，對評價指標體系進行了設計，并提出了提升商業銀行監事會履職有效性的改進建議。

關鍵詞 ：商業銀行；監事會；運行評價

中圖分類號：F830.33文獻標志碼：A文章編號：1000-8772（2015）01-0097-03

作為商業銀行公司治理體系中的重要組成部分，監事會的作用日益凸顯，也受到監管機構、專家學者、社會公眾的高度關注，如何對監事會的履職效率進行評價，對于改進商業銀行公司治理有效性具有重要意義。本文在對23家不同規模商業銀行監事會的運行情況進行分析的基礎上，結合監管要求及商業銀行公司治理實際，對評價指標體系進行了構建，并提出了提升商業銀行監事會履職有效性的改進建議。

一、樣本選擇與研究方法

（一）樣本選擇

為了使構建的評價指標體系能更客觀、科學的反映整體情況，本文選取了包括工商銀行、建設銀行、交通銀行等五大國有商業銀行，民生銀行、招商銀行等全國性股份制銀行，以及北京銀行、南京銀行、寧波銀行等城市商業銀行，重慶農商銀行、上海農商銀行等農村商業銀行在內的23家不同規模的商業銀行監事會為研究樣本。經統計，截止2013年末，樣本機構的資產規模與凈利潤分別占研究對象總體的81.68%和82.03%，研究結果能夠較好的反映總體情況。

（二）研究假設

監事會履職受到各種因素影響，為了便于定量研究，假設監事會下設委員會的數量、外部監事專業背景、會議次數、履職覆蓋面、監督檢查次數等指標與監事會運行效率具有正相關關系，即上述指標值越大，監事會運行的效率越高。

（三）研究方法

為了將影響監事會運行效率的多種因素歸集為幾個主要評價指標，本文采用了多元統計分析方法中的 FA-PCA 綜合評價模型來對數據進行處理。FA-PCA 綜合評價模型是基于因子分析的指標分類優勢和主成分分析對第一主成分的排序優勢構建的，具體操作過程為：首先用因子分析對原始指標數據進行分類并自然賦權，即以因子分析配合旋轉（一般采用 Varimax，方差極大化旋轉）最終確定指標的分組。這樣將原來的多個指標劃分為幾個“高度相關指標組”，每一個指標組對應一個因子，并且組內指標相關度很高，組間指標相關性較弱。同時按每個因子的方差貢獻率占所選因子的總方差貢獻率的比重作為該指標組對應的權重，形成自然賦權；其次用主成分分析結合數據對各指標組求其對應的第一主成分值，即從各指標組數據的相關矩陣出發，求得研究對象對應于這一指標組的第一主成分得分，最終的計算結果是對每個指標組可求得每個研究對象的第一主成分值；最后結合因子分析提供的每個因子的自然賦權構建綜合評價函數，將由主成分分析提供的每個研究對象的每個指標組第一主成分的得分帶入綜合評價函數，對每個研究對象進行綜合評價。

二、實證分析

（一）變量的選取

由于數據來源主要為各家商業銀行2011-2013年年度報告，為了使數據滿足實證分析要求，數據選取在保證截面數據量的同時，增加了時間序列數據的選取。同時，結合信息的可獲性，選取以下指標作為統計指標。

（二）數據統計檢驗

FA-PCA 綜合評價模型對數據的適用性有相關要求，本文采用KMO（Kaiser-Meyer-Olkin）方法對統計量進行適用性檢驗，經過檢驗，結果見表1，KMO檢驗值為0.645，較為適合做因子分析。

（三）方差分析及因子提取

以23×14階矩陣為分析樣本，借助spss統計軟件中的FACTOR過程，可得到相關系數矩陣的特征值及貢獻率、初始因子載荷矩陣。為了更清楚地分析所選指標與各公共因子之間的相互關系及對公共因子命名，對初始因子載荷矩陣進行方差極大化正交旋轉，得到旋轉后的因子載荷矩陣（見表2）

（四）主成分因子命名。

由旋轉后的因子載荷矩陣將選取的 14個初始指標按照各自在每個公共因子上的載荷大小歸類，并根據每個公共因子內多數指標代表的意義對其進行命名，分析出現階段評價監事會運行的5個主要指標（見表3）。包括：勤勉履職因子，主要評價監事會審議議案、履行監督職責的勤勉程度，該指標是評價監事會履職是否有效的首要標志。監督方法因子，主要評價監事會履職方法的多樣性，采用的履職方式越豐富，運行的效率越高。外部監事履職能力因子，在職工監事與股東監事作用發揮不夠的情況下，外部監事與公司不存在影響其獨立判斷的因素，其數量、專業背景以及對任職委員會工作的推動力度，對監事會整體的履職有效性具有重大影響。專門委員會運行效率因子，作為監事會履職的組織載體，委員會作用發揮的大小，決定著監事會的運行效率。組織分工因子，下設更多的委員會，更為細化的工作分工，為監事會有效運行提供堅實的組織保障。

（五）結果分析

通過對商業銀行監事會運行效率總得分與商業銀行經營利潤情況進行相關分析，發現相關性很弱，結合定性分析結果，目前監事會對公司經營管理的提升作用仍舊不明顯，作為公司治理主體的監事會的監督作用發揮還不夠。

從不同規模商業銀行總得分情況看（見表4），國有大型股份制商業銀行監事會在運行效率上高于其他規模的商業銀行，城市及農村商業銀行監事會的履職成效較全國性股份制商業銀行監事會相比，差距很小，甚至部分監事會的運行效率高于全國性股份制商業銀行。由此表明，商業銀行的規模對監事會的運行效率影響微弱。監事會的履職狀況主要取決于該機構公司治理意識的強弱與公司治理環境的優劣。

從公共因子得分情況看，勤勉履職因子上，全國性股份制商業銀行平均得分較高，說明全國性股份制商業銀行監事會在審議議案數量、組織開展監督檢查次數方面優于其他機構，這得益于股份制商業銀行股權多元化、受銀監會、證監會雙重監管、公司治理機制相對完善等因素。監督方法因子上，國有大型商業銀行平均得分最高，這主要是由于國有大型商業銀行監事會借助于強大而健全的信息科技系統，采用了非現場檢查、非現場監測、監督信息系統等多樣化的履職方式，有效提升了履職效率。外部監事履職能力因子方面，城市及農村商業銀行平均得分較高。主要原因，一方面外部監事人數占比為30%，而全國股份制商業銀行為23%，國有大型商業銀行為20%。另一方面，城市及農村商業銀行外部監事中48%的具有企業管理經驗，有利于監督檢查工作。專門委員會運行效率因子上，國有大型商業銀行平均得分高于其他規模商業銀行。從實際統計結果看，國有大型商業銀行監事會專門委員會每年平均召開會議8次，高于其他規模商業銀行2-3次，履職覆蓋面為85%，也高于其他規模商業銀行。從組織分工因子看，城市及農村商業銀行監事會得分較高，這些銀行監事會普遍設立了2個專門委員會，部分商業銀行監事會設立了2個以上的專門委員會，如重慶農商行設立了履職盡職監督委員會、審計委員會、提名委員會、內控評審委員會等四個委員會，分工更加細化。

三、對策建議

經過上述分析，商業銀行監事會運行效率受到情況主要受到勤勉履職程度、監督方法、專門委員會運行等因子影響。結合我國商業銀行公司治理實際，建議采用以下措施予以改進。

（一）完善制度體系，夯實履職基礎

完善的制度體系是監事會履職的基礎與保障，我國商業銀行監事會制度體系構成簡單，實操性不強。各家銀行監事會應結合現有的履職環境，制定完善工作制度，夯實履職制基礎。

（二）建立健全信息溝通機制，確保監督知情權

一是要完善監事會與董事會、高級管理層信息溝通制度，規范信息報送的內容、程序、時間，建立信息報送機制，增加監督信息獲取量。二是制定有關信息收集、加工、處理、報送工作細則，推進經營管理信息處理規范化、適時化與持續化，確保監事履職信息獲取質量。三是定期向監事報送經營管理信息，使監事充分了解公司重大事項，為履職監督職責提供信息支持。此外，要充分保障外部監事的監督知情權，充分發揮外部監事的作用。

（三）做強下設機構，提升委員會運行效率

一是推行主任委員負責制與委員會秘書制，細化、明確主任委員工作內容，強化委員會秘書工作協助職責，并加強監事履職激勵約束機制，通過機制保運行。二是充分發揮內部委員業務強、情況熟的特點和外部委員經驗足、理論深的優勢，提高委員工作參與度，依靠委員提效率。三是整合內、外部監督資源，加快監督隊伍培育步伐，為委員會履職提供工作抓手與人員保障，借助外力上水平。四是建立健全監事會專門委員會與董事會專業委員會間的溝通聯絡機制，及時了解情況，反饋問題，強化溝通促合作。五是及時向委員會報送監督信息，組織委員到基層巡視，確保委員會履職知情權。

（四）充實履職內容，提升履職全面性

全面履職是保障監事會履職效率的重要保障，針對目前商業銀行監事會履職全面性不高的問題，建議采取以下改進措施：一是表內授信業務檢查，要從授信管理制度執行拓展到貸款風險分類、貸款集中度、關聯交易貸款、個人授信等；二是財務檢查，要從財務制度執行檢查拓展到對營業收入、成本、費用、減值準備等財務管理情況的檢查；三是內控制度檢查，要從信貸資產內控制度執行情況拓展到非信貸資產內控制度執行情況；四是風險控制情況檢查，要從信貸風險控制拓展到市場風險、流動性風險控制情況；五是履職檢查，要從指標完成、議事決策等定性檢查拓展到以指標計算的定量評價。

（五）多策并舉，提升監督專業水平

在監督選題與重點把握上要“大處著眼，小處著手”，增強監督目標選擇的專業性與準確性，避免選題不準產生的監督表面化；在監督載體上，要充分利用內審機構及外部中介機構開展監督檢查，提升監督檢查工作的專業化水平；在監督方法上，將聽取匯報與深入基層巡視調研相結合，通過尋找差距，發現深層次問題，提升問題挖掘的客觀性與專業性，避免意見建議缺乏針對性與可操作性；在監督資源優化上，要整合監事、內審機構、外部中介機構、專業人員等監督資源，加快專業化監督隊伍培育工作，為提升監督專業化水平提供人力資源保障。

參考文獻：

篇2

關鍵詞：基層人民銀行；依法履職；思考

中圖分類號：F830 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）33-0054-03

基層人民銀行是人民銀行總行的派出機構，是人民銀行履職的前沿，承擔著執行和傳導貨幣政策、支持區域經濟金融發展、維護轄區金融穩定、提供優質金融服務的重任，有效地履行好基層央行職責，發揮好基層央行作用，責任重大。人民銀行監管職能分離后，基層人民銀行積極應對改革及職能轉換，及時調整工作思路，在突出金融調控重點、強化內部管理、提升服務層次等方面取得了顯著成績，但同時在履職過程中遇到一些與履職要求不相適應的困難和問題，如何適應新形勢，有效提高履職效能，既是當務之急，也是長遠戰略。

一、強化依法履職能力建設在基層人民銀行履職中的作用

《中國人民銀行法》對中國中央銀行的職能進行了重大調整，使央行的新職責既突出了宏觀性，也更具有了專業性。這對人民銀行行政行為提出了更高的要求，不僅要遵循責任行政原則、行政合法性原則、行政合理性原則依法行政，而且具體在貨幣政策的貫徹，金融服務的實施，金融穩定的保障都需要合法高效的行政行為予以保證。

（一）強化基層人民銀行依法履職能力建設是增強基層行履行職責效能的必然要求

《中國人民銀行法》及《行政許可法》，構成了人民銀行履行職責的法律基礎。然而，法律只是對人民銀行的行政行為作出了法律規范、提供了有法可依的前提條件，尤其是隨著央行職能重新定位，金融系統風險的不確定性，金融管理與服務并重等對基層人民銀行履行職責提出了更高的要求，而要真正維護金融穩定、發揮好人民銀行職能作用，就必須不斷加強依法履職能力建設，嚴格依法行政。為此，自覺規范行政行為，努力提升依法履職能力，全面提高依法行政水平，是現階段增強基層人民銀行履行職責效能的必然要求。

（二）強化基層人民銀行依法履職能力建設是規范和提高基層行行政執法水平的現實需要

在基層人民銀行依法行政過程中，央行的依法行政和行政相對人守法，是作為管理者和被管理者之間的一對法律關系體現出來的，基層人民銀行只有自身依法行政，才能要求行政相對人遵守法律，才能保證在行使檢查權和處罰權時，做到執法適用標準統一、尺度一致，做到公平執法。而有效開展依法行政的前提，就需要有良好的依法履職能力作為開展工作的基礎。同時，加強依法履職能力建設，還可以促使基層央行行政執法人員做出行政行為時及時關注自身行為的合法性和合理性，進一步規范和提高基層央行行政執法水平。

（三）強化基層人民銀行依法履職能力建設是增強基層行工作效率的關鍵環節

作為基層人民銀行，在金融工作中不依法辦事，在行政處罰上不依法行政，產生程序和實體運用中的不到位，造成實際工作中各種糾紛、復議甚至訴訟問題的發生，將直接降低央行行政行為效率。因此，基層人民銀行通過不斷提升依法行政能力、規范和約束其自身的行政權利，不僅是維護行政相對人合法利益的需要，而且還有利于行政相對人對人民銀行工作的監督，對提高人民銀行高效履行工作職責的主動性和積極性，具有現實意義。

（四）強化基層人民銀行依法履職能力建設是基層人民銀行樹立良好外部形象的重要途徑

行政主體在法律規定范圍內決策，依照法律規定執法，是一個行政機關整體素質的具體體現。對基層央行來說，促使央行員工的法律意識和履職能力的不斷提高，增強做好央行工作的使命感和責任感，依法貫徹貨幣政策，認真開展監督管理，嚴格履行執法檢查程序，確保金融穩定，才能贏得地方政府及其相關部門的理解和支持，行政相對人的尊重和同行的認可，從而樹立基層人民銀行的良好形象，提升社會各界對人民銀行工作的認知度。

二、依法履職中存在的制約因素和問題

（一）法律制度不健全，依法履職缺乏有力支持

基層人民銀行依法行政所依據的法律法規中，還存在一些空白、模糊、相互矛盾、與實際不符等情況，使依法履職出現弱化現象。2008年，國務院印發了中國人民銀行新“三定”方案，對中國人民銀行的職責進行了一定調整，但作為中國人民銀行履職的主要法律依據《中國人民銀行法》并沒有及時跟進修訂，一定程度上影響了基層央行職責的有效履行；人民銀行法賦予人民銀行的九項檢查監督權，由于相關條款不夠細化，基層行在具體操作中真正能實現監管效果的手段不多；有的法規未及時修訂、廢止，不適應改革發展的需要，如《現金管理暫行條例》、《人民幣管理條例》、《金融統計管理規定》、《金融違法行為處罰辦法》等規章制度，因時間較長、條款籠統，已明顯滯后于金融工作形勢的需要；配套性規定未能跟上立法進程，導致基層人民銀行操作困難，維護金融穩定是人民銀行的重要職責，但并沒有明確人民銀行在維護金融穩定中的定位問題及具體管理措施等，征信管理工作也遲遲未出臺一部法規，導致職責與權限失衡，對金融機構的一些行為難以準確定性；部分管理行為缺乏法律支持，對于現行“兩管理、兩綜合”工作要求，也僅是根據《中國人民銀行法》的相關條款引申出的意義作為依據，并沒有明確的法律條款支持。由于金融法律、法規和金融規章制度的缺失，使基層央行難以有效地履行職能。

（二）依法履職手段缺乏，影響基層行履職效果

根據人民銀行法，人民銀行分支機構負責“執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定”。但從實踐來看，一是當前基層央行執行和傳導貨幣政策的手段十分缺乏，執行存款準備金政策和中央銀行基準利率時缺乏彈性，無法結合本地實際情況進行差別調整、因勢利導；缺少懲罰性強制手段，對金融機構單靠道義勸告、“窗口指導”、誡免談話等進行“軟約束”，效果不理想。二是金融穩定職能定位不清，長期處于“摸著石頭過河”的狀態，履職的手段、工具不多，工作方法、經驗欠缺，而且面臨與各方關系難協調的尷尬局面，影響了基層央行維護地方金融穩定職能的發揮。三是各項日常業務中，對于金融機構遲報、漏報或不報報表報告等資料的行為缺乏剛性約束，導致人民銀行分支機構對轄區金融運行情況缺乏全局性、完整性的判斷，影響了履職效果。四是根據執法權限，人民銀行對支付清算、反洗錢等業務有執法檢查和處罰權限，對金融科技能檢查而不能處罰，對利率、金融風險監測評估等宏觀調控和維護金融穩定的業務只能進行非現場管理，現場檢查的制度依據不足，制約了第一手資料的收集和風險的分析判斷；對違反調查統計、征信管理、反假貨幣等規定的行為，處罰限額明顯偏低。這些都在一定程度上影響了人民銀行分支機構的履職效果。

（三）履職環境存在干擾，依法履職權威性弱化

一是過于強調“服務者”、“調查員”的角色，也引起管理相對人對央行職責的誤解，對央行的調研活動則以各種理由推諉搪塞，拒絕提供或提供不真實的信息。目前，在法律上沒有賦予人民銀行對社會經濟運行情況的調查權，基層央行對非金融機構的調查處于一種無法可依的狀態，難以保證數據的真實、完整和有效。二是執法處罰措施落實難。基層央行開展執法檢查過程中，依法作出行政處罰決定，被查行政相對人不是按法律法規陳述情況、申請復議或提起行政訴訟，而是向人民銀行討價還價，存在“嚴查輕罰”或者“只查不罰”的現象，弱化了依法行政的權威和效果，增大了金融風險隱患，不利于營造崇尚法治、遵守法規的執法環境。

（四）人員結構與素質不合理，不能適應新形勢下履職需要

目前，基層行人員年齡結構老化的現象比較突出，多年來，基層人民銀行進人渠道單一，退休、調離、辭職多，補充人員少，人員長期負增長造成了員工年齡結構失衡；職工素質參差不齊，大多屬于操作員，缺乏復合型人才，難以適應當前的履職需要，監管職能分離后，大部分監管專業人才分流到銀監部門，分流人員集中了一批業務骨干，削弱了基層央行的力量。以某中支為例，人員平均年齡43歲，大多集中在40～50歲年齡段，這部分人員達到提前內退或國家退休條件的時間比較集中。職工年齡老化，雖工作經驗豐富，但接受新業務、新技能緩慢，工作激情和熱情降溫，創新能力和動力減退。隊伍年輕化的后備梯次嚴重不足，缺乏后勁和活力。學識與素質不相對稱，大多數人員屬于在職教育，缺乏系統、規范的金融專業理論學習，理論功底淺薄，難于適應當前業務發展的需要。

三、加強基層行依法履職能力建設的對策及建議

（一）加快金融立法步伐，夯實法律保障

建立健全金融法律體系是促進人民銀行分支機構依法履職的保障。應對現行的金融法律法規規章進行全面的梳理，加快制定、修改、完善步伐，建立健全金融法律體系，使之更加符合形勢發展需要，為基層行依法行政提供有效、充分的法律依據。一是應盡快推動履職核心法律依據《中國人民銀行法》的修改。重點關注將“三定”方案新增職責納入該法，豐富和完善人民銀行制定和執行貨幣信貸政策的職責，細化人民銀行維護金融穩定的法律途徑、手段和方式等，更好地促進履職。二是制定相關配套性規定，彌補立法空白，消除執法真空地帶和相矛盾之處，以減少工作中無法可依的現象。盡快解決征信、存款保險、金融消費者權益保護等領域無法可依的局面，提高監督管理水平。三是加快現行金融法律制度的修改完善。對不符合現行履職實際的進行相應修改，細化相關法律法規規章條款，增強可操作性。

（二）規范行政執法行為，提高依法履職的水平

規范行政執法行為、提高執法水平是分支機構依法履職工作取得實效的關鍵。一要規范現場檢查和行政處罰行為。將現場檢查的立項、取證等行為納入規范化、制度化的軌道，積極執行綜合執法、查處分離等現場執法制度，防止重復檢查、查而不罰等違法行政行為，提高執法效率。嚴格按照《行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規定》實施行政處罰，加大對金融機構的執法力度，糾正“重檢查、輕處罰”的不良傾向，樹立人民銀行的執法權威。二要積極探索非現場監管和現場檢查有機結合的新途徑。適應依法行政和調整后職能履行的實際需要，建立非現場監管、現場檢查相互補充、相互促進、相互制約的執法機制。非現場監管要為現場檢查指明方向，提供檢查對象、頻率和范圍等方面的（下轉84頁）（上接55頁）依據，努力實現精確監管。要充分發揮現場檢查的直觀性、全面性等優勢，印證非現場監管的效果，充實非現場監管信息，彌補非現場監管的不足。

（三）創新履職手段，加強“兩管理、兩綜合”及金融消費者權益保護工作

“兩管理、兩綜合”工作是人民銀行履職方式的創新和重大轉折，其開展正確處理了金融管理和金融服務的關系，使人民銀行的監管關口移至金融機構籌建之前，貫穿于其籌建的全過程，延伸到其經營管理，增強了人民銀行依法監管的有效性和權威性。人民銀行分支機構要繼續大力開展“兩管理、兩綜合”工作，進一步探索管理范圍，增加管理手段，完善管理方法，構建完整的“兩管理、兩綜合”工作體系、工作模式和長效機制。

（四）提高人員素質，促進基層央行履職能力提升

針對當前基層人民銀行執法人員法律素質較弱，法制意識不強，依法行政的觀念、依法行政工作水平和能力都亟待提高的現狀，緊密結合自身工作特點和履行職能的需要，科學合理設定綜合執法檢查崗位，明確不同部門和崗位的綜合執法檢查責任，強化基層人民銀行綜合執法檢查人員的責任意識；加強業務培訓，建設適應現代金融依法履職要求的復合型執法隊伍，進行以法律法規、業務知識和操作技能等為主要內容的培訓，有針對性地進行與履行職責密切相關的法律法規的學習，加強法律法規制度和綜合執法檢查實務知識的培訓，著力提高執法人員的操作技能，增強依法行政、程序公正、合理行政的意識，不斷提高基層人民銀行履行職責的水平和能力。

參考文獻：

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[4] 黃成蓮.基層央行履行金融監督與管理職能的實踐與思考[J].武漢金融，2010，（10）.

篇3

隨著計算機和信息網絡的發展，人民銀行的各項重要業務都發展為電子系統，通過計算機和通訊網絡運行和操作，業務系統的現代化為內控管理提出了新的挑戰，內部審計的監督領域、監督重點和監督方法也要適應科技發展的要求做出相應調整。從2003年開始，中支緊跟各重要業務系統的上線步伐，及時開展了各項重要業務系統運行和操作的專項審計。先后開展了業務應用系統及個人辦公計算機聯網運行管理、外匯業務信息系統運行管理、信息系統應急預案管理等重要業務系統專項審計，及時解決了各業務系統在運行載體發生變化后，各操作環節制度執行中的問題，督促業務部門規范業務系統口令設置管理，加強業務系統從看得見的紙上操作到看不到的電子操作過程中監督制約制度的落實，確保了各業務系統的合規、安全、有效運行。

科學的制度體系是地市人民銀行規范高效運行的重要保證。實現用制度管人、管事、嚴格按制度操作各項業務是體現單位科學化管理的重要標志。近年來，人民銀行從上到下，從建立科學的內部管理體系、嚴密的業務操作系統為出發點，切實加強了各項制度建設。為了保證制度建立和執行的有效性，中支先后開展對縣支行內部制度建設、國庫業務內控制度執行、貨幣信貸內部控制執行和中支全系統內控體系建設和執行的專項審計，對中支內控環境、風險識別、評估、應對等進行了客觀評價，對存在的制度不夠健全、執行不夠嚴格等20個問題提出了加強和改進的意見，在全行開展了以落實制度為主題的標準化、規范化管理活動，使全轄基礎業務更加規范，業務運行更加安全，防止了各類業務風險和案件的發生。地市人民銀行的工作安全尤為重要，但從事任何業務工作的最終目標不是為了安全，而是為了促進經濟社會和金融業的健康發展，內部審計不能僅僅強調安全，而是要強調在保證安全前提下的履職績效最大化。因此內部審計不僅要審業務的合規性，還要審履職的績效。中支按照“內審工作要由傳統的財務、業務合規性審計向內部控制審計、風險管理審計和績效審計轉變”的要求，積極探索開展績效審計。2011年開展了征信管理績效審計，對中支和縣支行推進征信體系建設進行了全面評價，鑒證了征信管理工作取得的實效，同時客觀反映了影響高效履職的9個方面的不足和問題，為提高征信管理及履職績效發揮了積極作用，也為內審轉型積累了經驗。

地市人民銀行內審轉型的制約因素

（一）風險管理工作和績效審計的評價標準建立滯后影響審計結論的科學性和嚴肅性。對被審計對象的監督在執行審計內容上評價或鑒證的標準應該是“以事實為依據，以制度為準繩”，在傳統的合規性審計中，審計人員依據已執行的制度作為度量標準，用制度來衡量工作，做到了就是做到了，沒做到就是沒做到，拿事實對標準一目了然，說服力很強。而在風險管理審計和績效審計中，審計評價的內容從做沒做延升到了做的程度的判定。目前，人民銀行對分支機構還沒有風險管理和績效的判定標準，對風險大小、履職好壞要憑審計人員的主觀判斷來評價，為了讓被審計單位認可審計結論，容易使審計人員做出“風險判斷就低不就高，履職績效就好不就壞”的審計結論，使審計報告變成掩蓋風險、歌頌成績的“喜報”，向主要領導和決策層傳達錯誤信息，可能造成決策的科學性和準確性的缺失。

（二）對內部審計促進管理作用的認識不足影響轉型工作的開展。內審轉型中，審計領域不斷拓寬和延伸，凡是存在風險隱患的領域，凡是可能影響組織目標實現的領域都要納入審計關注的視野，使審計的項目和被審計部門增加，對其它職能部門的“打擾”相應增多。許多部門負責人對審計的目的認識不足，沒有建立起審計是為了查找工作中的不足，幫助自己提高管理和履職水平的認識，錯誤地認為審計就是挑毛病、找問題、添麻煩，是既分散管理精力，又向領導暴露管理中問題和不足的事，對內部審計雖不敢抵觸，但也表現出了不歡迎的態度，提供資料不及時、配合工作找理由推拖的現象時有發生。使同在一個單位工作的審計人員對開展同級監督有畏難情緒，認為是出力不討好的事，工作的主動性和積極性不高，影響了內審轉型工作的推進和審計績效的提高。

（三）內部審計還沒有造就素質權威的隊伍影響內審轉型的步伐。當前內審部門的人員大部分是在以“財務、業務合規性”為主的傳統內審職能下配備的，以長期從事財務會計工作的老同志為主，雖然他們有豐富的會計實踐經驗，但在信息化的時代，央行業務日新月異，業務操作電子化程度不斷提高的背景下，審計人員對新業務、新知識的學習速度遠遠趕不上業務發展步伐，缺乏必要的審計專業知識及業務風險和履職績效的判斷能力。地市人民銀行具有CIA資格證書的審計人員的比例更低，使內部審計隊伍綜合素質很難適應內審轉型的需求。

（四）事后審計的內部審計方式影響了內審防風險的實效。長期以來，單一的事后監督使得審計成果價值下降進而影響了審計的權威。尤其是在風險審計上，由于內審人員不直接參與管理層的決策，對一些與被審計對象相關的、甚至起決定性作用的重要信息的知曉范圍非常有限，內審人員不能全方位掌握被審計對象的全面情況，在事后審計中發現問題時，風險已成實事，限制了內部審計在防風險中作用的充分發揮。

加快地市人民銀行內審轉型的思考

（一）在管理體制上體現內部審計的相對獨立性。內部審計機構設置方式，直接影響到內部審計工作的獨立性，關系到審計監督的權威性。尤其是以同級監督為主的地市人民銀行的內審部門，應考慮內部審計與組織的整體利益相分離，使其無論是地位上還是利益上都處于獨立的第三方，保持內部審計獨立性、權威性和高層次地位。可以考慮在當前內審為行長負責的體制下，提高內審部門的行政級別，由副行級領導擔任內審部門負責人或者改由上級行下派制，將內審人員的考核獎勵等獨立于其他人員，為內審人員建立相對獨立的履職地位，在工作中減少干擾，排除后顧之憂，敢于堅持原則、敢于碰硬，營造良好的內審監督體制機制。

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關鍵詞：基層央行;金融管理;依法履職

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（9）-0079-03

“兩管理、兩綜合”是近年來基層人民銀行在新形勢下為更好地履職進行的有益探索。筆者以相關法律依據為基礎，從“兩管理、兩綜合”的法律內涵及其關系出發，對如何完善基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作、提升履職能力和效果進行了探討。

一、“兩管理、兩綜合”的內涵及其內在聯系

（一）“兩管理、兩綜合”的內涵。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作具有以下的屬性：

1、法定性。法定性是指人民銀行依法行使開展“兩管理、兩綜合”工作的權力。《中國人民銀行法》第五章“金融監督管理”中列明了九個方面的金融監督管理檢查權，賦予了人民銀行對銀行業監督管理機構的建議檢查權和特定情況下對金融機構的全面檢查權。此外，《中華人民共和國反洗錢法》、《中華人民共和國外匯管理條例》等法律法規也對各級人民銀行的相關監管權進行了明確規定。人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，就是把各項分散的檢查監督權進行整合，是依法履職的體現。

2、宏觀性。宏觀性是指開展“兩管理、兩綜合”的目的包含著防范化解系統性金融風險和維護金融穩定。2008年金融危機后，發達經濟體以及一些新興經濟體吸取危機教訓，不斷強化宏觀審慎管理，我國“十二五”規劃中也提出，要“構建逆周期的宏觀審慎管理制度框架”。人民銀行通過探索開展“兩管理、兩綜合”等履職的新途徑，與金融機構和金融市場保持事前、事中、事后各環節更加密切的聯系，從總體上把握金融體系的運行和風險情況，為構建和設計宏觀審慎管理框架提供決策參考。

3、社會性。社會性是指人民銀行開展“兩管理、兩綜合”工作，不僅涉及銀行業金融機構，還涉及非銀行業金融機構、企業、組織和個人，具有廣泛的社會性。“兩管理、兩綜合”工作，將分散于十多個業務部門的金融管理資源整合運用，有利于降低金融機構特別是新設金融機構成本和費用。同時，借助整合資源、歸口管理的方式，不斷提高人民銀行金融管理的有效性，從而更好的服務金融機構和社會大眾。

（二）“兩管理、兩綜合”的內在聯系。“兩管理、兩綜合”工作是一項綜合性很強的工作，涉及人民銀行政策12類59項，13個專業，以及人民銀行和金融機構的多個部門。

開業管理是事前的管理，營業管理主要是重大事項報告管理是事中的管理，而綜合執法檢查、綜合評價是事后的管理與評估。開業管理是報備性管理，備案完成即終結。重大事項報告管理是為了防范金融風險、機構經營過程中的管理，主要依賴于機構自發的預警性報告。綜合執法檢查是四者之中的“重型武器”，既是對金融機構一段時間經營情況的檢測，也是警示問題的窗口，是根據機構的經營狀況而定，具有非特定性、影響力強的特點。綜合評價是以年為單位的常規性的工作狀態評估，是促進機構規范發展的長效激勵機制。

“兩管理、兩綜合”的四者之間是既有區別又相互聯系的有機統一體。四者之間的管理結果相互促進影響，違反規定報送開業管理報告、重大事項報告的機構，可能會在綜合評價中扣除較多的分數，而綜合評價的結果是綜合執法檢查的重要依據。反之，在日常工作中經營規范、及時報備有關工作情況、未檢查出問題的機構，在綜合評價中則可以獲得較好的名次。

二、“兩管理、兩綜合”工作特點分析

近年來，人民銀行分支機構“兩管理、兩綜合”工作全面鋪開，取得了較快的發展，進一步規范了金融機構的經營行為，有效維護了區域金融穩定，增強了基層人民銀行履職效能，也得到了地方黨政部門的肯定。“兩管理、兩綜合”工作呈現以下特點：

（一）普遍重視且工作積極性高。人民銀行各地分支機構對“兩管理、兩綜合”工作都高度重視，人民銀行36家副省級城市中心支行以上的分支機構均明確了“兩管理、兩綜合”工作的牽頭部門，地市中支有270多家分支機構出臺了“兩管理、兩綜合”工作制度。有的分支機構積極創新管理措施，如濟南分行特批滕州市支行增設管理檢查部，專門行使對縣域金融機構的管理檢查職能;重慶營管部對新設金融機構提供一對一輔導，全程專人跟進。

（二）各地管理方式不盡相同。人民銀行各地分支機構開展的“兩管理、兩綜合”工作多是因地制宜，在管理權限劃分上，有的是將審批權交給地市中支和縣支行，要求新設金融機構開業僅需向當地人民銀行分支機構提交申請;而有的中支堅持屬地和層級管理相結合，籌建向上一級人民銀行申報，加入金融服務體系則向當地人民銀行分支機構申請。在申報事項的報送上，有的行確定統一的報送時限，有的行要求金融機構分事前、事中、事后報告。在綜合執法檢查方面，大多數行是根據屬地原則開展檢查，而有的行之間實施異地交叉檢查。

（三）管理對象有向外延伸的趨勢。在綜合評價中，綜合評價的對象從銀行業金融機構逐漸拓展至保險業、證券業金融機構。在綜合執法檢查的工作內容中，有的行將金融消費權益保護工作納入其中，還有近年來開展的金融業機構信息管理工作，根據反洗錢、征信管理等有關文件要求，人民銀行各地分支機構加強金融業機構信息管理，逐步開展了對證券、保險類金融機構、小額貸款公司、非金融支付機構、融資性擔保公司等機構信息的規范管理。

（四）不斷加大綜合執法檢查力度。人民銀行各分支機構綜合執法檢查逐漸常態化、制度化，有的制定了3-5年全轄的工作規劃。在開展檢查中，將綜合執法檢查優于專項檢查安排，對于在工作中配合程度不高的金融機構，偏好于運用綜合執法檢查加強管理。有的行積極創新檢查方式、拓展檢查內容，從宏觀審慎管理的角度考慮，將檢查內容延伸至金融機構風險管理與內控制度執行情況。

三、目前工作中存在的問題

（一）“兩管理、兩綜合”工作效能沒有充分發揮。綜合執法檢查的范圍和處罰手段都存在局限性，如縣支行沒有反洗錢工作的檢查權、處罰權，加之基層人民銀行受檢查時間、金融機構數量、外部環境等因素影響，并非每次綜合執法檢查都能全面、深入地查出金融機構存在的風險隱患及深層次問題。由于人民銀行的監管未能與金融機構金融產品的開發、金融業務的增長保持同步，綜合評價多數是各職能部門根據日常經營情況對有關情況進行整理，牽頭部門匯總，缺乏對金融機構前瞻性強、參考價值高的評價，評價結果雖然對地方法人金融機構有一定的約束力，但對于證券業及保險業金融機構而言約束力很小。

（二）“兩管理、兩綜合”工作缺乏統一的標準。“兩管理、兩綜合”工作是一項全新的工作，沒有先例可循，人民銀行各地分支機構無論是在工作程序、工作方法還是在綜合評價指標的掌握、適用法律、法規、制度文件的選擇等方面都有很大的差異，有時甚至同一地區的人民銀行之間、人民銀行內部各部門之間的工作要求和流程差別都很大。

（三）履職的內、外部環境尚需進一步順暢。“兩管理、兩綜合”工作涉及工作事項多、部門廣、綜合性強，但有時容易出現因內部信息不對稱而造成了對金融機構的管理真空。在外部，涉及的綜合性工作需要金融機構確定牽頭部門與人民銀行進行對接，涉及到具體工作，需要人民銀行各部門與金融機構對口業務部門對接，需要探索形成既便捷開展工作又能夠無縫對接的工作機制。“兩管理、兩綜合”工作是對金融機構的一個有形且較為全面的監管抓手，對于如何能夠加強與政府部門的聯系、讓管理的結果更好地促進執行貨幣政策、支持地方經濟發展還需要進一步探索。

（四）“兩管理、兩綜合”工作的人員保障是制約發展的瓶頸。“兩管理、兩綜合”工作對人員綜合能力的要求較高。在開展綜合執法檢查、綜合評價的具體工作中，基層人民銀行既懂金融理論和業務、又熟悉金融法律規定的復合型人才不多，尤其是各縣支行人員年齡結構基本都在40歲以上，隊伍素質參差不齊。

四、完善“兩管理、兩綜合”工作的建議

（一）健全完善相關法規政策。建議對現行的涉及“兩管理、兩綜合”的金融法律法規進行全面的梳理，制定統一的工作規章，以中國人民銀行令的形式下發，增強“兩管理、兩綜合”制度的約束力和效力等級。在規章中明確適用對象、工作標準、工作流程、管理權限等，構建起科學合理、操作性強、協調統一的法律法規體系，為基層人民銀行開展工作提供完備的法律依據。同時，積極推進《中國人民銀行法》的修改，賦予中央銀行宏觀審慎管理權、系統性金融風險監管職權等;重新修改《賬戶管理條例》、《金融統計管理規定》、《國家金庫條例》等，增強各項法律規章的可操作性。

（二）強化信息應用提高金融管理效能。將“兩管理、兩綜合”工作搭建成人民銀行與金融機構的通訊平臺、維護金融穩定預警中心，在人民銀行內部強化信息共享，促進金融機構報送的數據資料轉化成人民銀行的監管信息、判斷金融政策落實情況的評價信息。更重要的是，通過開業、在營管理，專項、綜合執法檢查，現場、非現場監管，及時了解金融機構的運行狀態，強化人民銀行的綜合監管能力及預警分析金融風險能力。

（三）建立標準化的“兩管理、兩綜合”工作機制。建議定期或不定期總結“兩管理、兩綜合”工作經驗，將“兩管理、兩綜合”中比較成熟的做法、注意事項、格式文書、工作要求等制作成指引，建立起一套規范統一的工作流程、規范的登記簿格式，規范現場檢查和現場核驗內容、綜合評價量化考核標準、檔案管理要求等，為基層人民銀行維護轄區金融穩定提供必備的監管手段和履職依據。

（四）加強基層人民銀行“兩管理、兩綜合”工作干部隊伍建設。加強對執法檢查程序、現場檢查技能、相關法律知識和檢查處理等基本知識的培訓，夯實功底，做到問題定性準確、處理合法。必要時可建立綜合執法人員聯系行制度，安排綜合執法人員深入金融機構學習和進行實務操作鍛煉。建立基層人民銀行金融監督管理人才庫，加強上下級人民銀行之間人才的流動管理，適當抽調一些基層人民銀行工作人員參加上級行組織的較大規模綜合執法檢查，提升基層人民銀行的金融管理水平和質量。

參考文獻

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The Reflection on Improving “Two Management， Two Comprehensive”

of PBC Branches

HE Anrui WANG Ting

（Operations Office of Xi’an Branch PBC， Xi’an Shaanxi 710002）

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一、認識：人力資源統籌使用是人民銀行內審工作履職的現實選擇

1.素質參差，精力分散，導致履職時“心有余而力不足”。以人行九江中心支行為例，目前內審部門設置是中心支行設有內審科，人員8人，轄內11個縣級支行均只設內審崗位并“附屬”掛靠在辦公室，絕大多數內審員非專職內審。中支內審部門內審人員常年奔波在審計一線，一個項目接一個項目，內審人員與時俱進的培訓和學習機會不多，現有內審人員知識更新和素質提升緩慢，專業技能難以跟上業務部門的發展速度。而縣級內審崗位人員其綜合素質差異更明顯，由于縣級行多年沒有“補員”，各支行優秀人才有限，各部門及重要崗位都要照應到，有的縣支行對內審崗位人員的配置其素質客觀上難以達到中心支行內審科的要求，何況不少內審員在完成內審崗位工作任務的同時還需要花相當的時間兼顧其他工作，精力分散，而縣支行內審崗位人員培訓學習的機會更是微乎其微。目前，基于內審任務的完成，上級行經常采取抽調下級行內審人員“以查代訓”的方式，這種做法雖然鍛煉了隊伍，但相對系統性學習規范培訓而言，其綜合效果有限，比如不少審計人員對查出的問題不會歸納總結，針對各項新的業務系統不斷推出或更新換代難以做到檢查技能同步跟進，對此如若僅試圖通過檢查途徑來達到全面提升內審工作水平只能達到“臨陣磨刀”的淺顯效果。

2.級別不夠，多重領導，導致履職時“心存顧慮”。根據《中國人民銀行內部審計工作制度》的規定：人民銀行內審工作“實行行長負責制，內審部門對行長負責并報告工作”。對基層行內審部門而言既要對本行行長負責，同時內審立項除自定外基本上是上級行內審部門統一安排的，無疑又應對其上級行內審部門負責。然而實際運作中其“雙負責”的有效性大打折扣，由于中支內審部門只是全行的職能科室之一，縣級央行內審人員掛靠辦公室，在業務上雖然大多受上級內審部門的部署，但在管理上可以說受“多重”領導和管理，有直管和協管領導，還有人事和組織部門，同時還說不定哪天會交流到其它部門，因而心存顧慮，既要考慮到領導的“指示”，又要考慮到自已的“后路”，同時還要考慮上級內審部門的考核情形，由于級別不夠在“擠壓”中對于問題不得不慎重地以單位形象或利益或個人前程為重，不愿意或不敢過多的暴露問題，容易導致現實檢查時“蜻蜓點水”，檢查后建議整改的應付情形。

3.認識模糊，機制欠缺，導致履職時尷尬消極。基層央行有些干部尤其是中層干部在部門負有直接管理責任，由于各對口部門對差錯和問題考核較細，追究較嚴，因而不習慣內審的再監督，認為自己查自己沒有必要，對內審工作地位與作用認識不到位。尤其是在縣支行，不少人對內審查出的問題難以接受，對好的評價滿面春風，而對檢查出的問題卻滿臉烏云，認為于已不利進而呈消極配合心態甚至有的非要分管領導或主要領導出面協調。同時由于內審崗位及人員長期以來普遍缺乏“剛性”的激勵和約束機制，加上現實中評先、評優、晉級等一些與個人相關的考評考核又比較看重民主測評結果，更加重了內審人員在檢查中不愿得罪人的心理負擔，以上因素久而久之導致內審檢查人員養成了在檢查時情緒上的尷尬和工作上得過且過的消極。

綜上問題，明顯表露內審隊伍建設相對有效履職的“滯后”性，解決這一問題急待我們進一步強化對內審隊伍建設迫切性的認識，在當前人民銀行機構改革沒有大的調整現狀下，積極探索內審人力資源統籌使用之良策不失為提高央行內審部門履職能力的現實選擇。

二、探討：現階段人民銀行內審人力資源統籌使用模式的設想

正視內審人力資源統籌使用問題，我們對其運用模式進行了有益的可行性思考，對內審人力資源統籌使用的內涵可通俗的理解為：一是指對內審人力資源的充分掌握和合理利用；二是指對內審人力資源的計劃培養和統籌發展。目前人民銀行的內部審計工作對人力資源的使用較普遍采用的是逐級有選擇性地抽調轄內內審人員，共同參與上級行組織的內審項目檢查。實質上采取的是內審人力資源的“縱向抽調，橫向交叉”，這種人力資源統籌方式在實際運行中雖產生了一定效果，但由于基層內審人員的“屬地”管理和考核機制這一根本性問題沒有解決，內審人員行動上或心理上的問題依然，其阻滯內審效果的發揮亦必然。為此我們著眼于解決問題，提出以下垂直管理理念，即“內審業務工作及人員管理相對獨立，歸屬上級，項目由上級指定，人員由上級考核”。以此管理理念為指導特提出以下三種模式設想予以商榷：

模式一：實行逐級派駐制。即內審人員由總行派駐分行、分行派駐中心支行、中心支行派駐縣支行，形成內審隊伍相對獨立，業務檢查相對集中，逐級負責的內審運作體系。

模式二：打破區域界限，實行跨行政區設置內審派出機構。鑒于目前人民銀行跨行政區設立分行的現狀，可在各大分行以下對中心支行實行跨區域設置內審派出機構，在幾家地市級中心支行中設置一家由分行派駐的內審機構。派出機構人權、財權、事權隸屬大分行，其職責是對所轄地市、縣兩級人民銀行實行審計檢查監督，審計結論對派出行負責。

模式三：總、分行現行體制不變，以中心支行為單位，實行內審委派制。將縣級支行內審人員上收中支統一管理（包括勞資、人事、組織等關系），內審員平時在縣支行開展工作，接受中支內審部門領導，實行內審責任追究制，開展內審監督檢查時，集中起來，統一部署，統一行動。

以上三種模式任選其一運作，我們認為由于均體現了垂直管理，進而有利于解決“阻滯”，增強履職的有效性。其理由分析如下：其一，垂直管理后，上級內審部門可實施“人才庫”管理，針對項目靈活隨機地進行人員配置，及時聚集合力，有效避開了以往內審員所在行對其所兼的崗位工作要求和差旅費用考慮及外出檢查時的“干預”現象。同時也方便集中培訓，有利于解決素質提升以及職能部門業務更新與內審員技能不同步的問題。其二，垂直管理后，直接作為上級內審部門“以上查下”，與現實中根深蒂固的“等級”觀念相宜，既避免了同級內審中的“以下查上”的無奈，也避免了當前從下級行抽調內審人員在實施交叉檢查過程中存有“本是同根生、相煎何太急”而互留后路的心理。其三，垂直管理后，針對崗位性質有效實施責、權、利相統一的激勵和約束機制，壓力與動力相結合，有利于調動內審人員履職積極性，保證隊伍的穩定性。同時內審人員個人業績與考評考核由上級內審部門統一實施，解除了下級行內審人員怕工作不合本行領導之意而有所擔心或不合本行同事之意影響民主測評分值的顧慮，使其放手大膽履職。

三、建議：構建內審人力資源統籌使用長效發展的良好環境

1.領導重視、觀念更新。領導對內審工作的態度，決定內審工作的效果，內審工作的效果影響職能部門風險防范的意識。內審工作及人員使用需要領導高度重視，同時領導及其它職能部門的工作人員還應具備自覺接受內審監督的觀念，消除一些“要監督我”的誤解和偏見，進而形成“我要監督”的良好內審監督環境。

2.強化培訓、素質達標。由于內審職業的特殊性，內審人員的培訓工作對于提高內審工作的質量和水平至關重要。新形勢下，央行職能部門業務更新較快，信息化普遍提高，對內審部門提出了嚴峻的挑戰，內審人員的專業性、系統性知識要求越來越高，內審人員的培訓將是一項長期而艱巨的工作。

3.科學考核，機制健全。針對現狀管理建立與之相適應的工作機制十分必要。如在支行內部建立風險控制評價機制。通過考核指標，對各業務部門駕御職能范圍內風險的能力作出綜合的科學評價；建立由上至下的內審審計質量管理機制。通過考核指標的制定和測評，由上級審計部門對下級審計部門的審計質量進行監督、考核和評價；建立內審人員獎懲約束機制。對嚴格執行內部控制制度的，要給予精神鼓勵或物質獎勵，對于違規違章的堅決給予行政處分和經濟處罰，并與職務升遷掛鉤。

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一、深化風險評估工作，完善風險預警體系

以風險評估為抓手，深入了解轄內銀行業的風險狀況和業務發展情況，突出重點，強化評估“回頭看”和督查，狠抓評估意見的落實整改，充分發揮評估例會作用，切實提高評估水平。適時采取約見談話、機構回訪，變被動為主動，掌握監管對象工作動態，督促建立和完善一整套行之有效的規章制度、業務操作流程和系統性風險防火墻，做到高風險高密度監管、低風險低密度監管，切實提高風險防御能力。

二、深化案件專項治理工作，著力推進長效機制建設

以防范操作性風險為突破口，總結經驗，積極創新，抓機制建設，抓制度落實，嚴格實行問責制。要在年案件專項治理的基礎上，各風險點進行排查、評價，對易發崗位、機構、重點人員要查深查透，加大新業務風險防范的研究和監督，持續實現無大案要案目標。以風險為本的監管觀念，深入剖析各類案件的原因，找出薄弱環節和制度的漏洞以及制度執行上的問題，有針對性提出整改措施和辦法。要結合社會綜合治理活動，配合開展銀行業金融機構安全評估工作，督促加強內控長效機制建設結合起來，互為彌補，良性互動。

三、深化“窗口”指導作用，推進小企業貸款“六項機制”

積極引導轄內銀行業金融機構進一步落實國家宏觀調控政策，密切關注產能過剩和限制類的行業及企業的貸款風險。及時向監管對象反饋提示監管信息和銀行業運行中存在的問題，適時分析轄內潛在的風險隱患。積極推進落實小企業貸款“六項機制”，建立完善高效的貸款審批機制，及時總結、推廣好的做法，努力增加信貸有效投入，大力支持中小企業和國家扶持行業，力爭在小企業貸款方面有突破、有成效、有經驗。

四、深化公司治理結構建設，全面推進新農村建設

積極貫徹農村合作金融機構法人治理指引，全面推進法人治理建設，進一步明確董（監）事會的職責和權利，充分發揮董事會各專業委員會的作用，提高“三會一層”執行力。加強對董事和高管人員的監管，實施履職行為的持續、動態監管，加強勤勉盡責的考核和問責。促成**農村合作銀行加強合規文化建設，建立科學的決策體系、內部控制機制和風險管理體制，切實完善“三會”機制。密切關注認真執行報告制度，定期聽取高管理、非執行董（監）事履職情況。督促嚴格執行農村合作銀行資產負債比例管理規定，規范股本金管理，提高撥備覆蓋面。指導做好經濟資本管理模式的運作，按照風險可控、成本可算和信息充分披露的原則，引導向現代金融企業發展，支持新農村建設。

五、深化“抓降”工作，嚴防不良貸款反彈

督促銀行業金融機構真實反映不良貸款形態，認真分析形成原因，及時制定有針對性的“雙降”措施。強化對轄內各機構不良貸款增減變化情況的監測，嚴防不良貸款反彈。要針對各機構業務特點，深化結構性“抓降”工作機制，加強比較和監測，重點跟蹤監管新增不良貸款、違規不良貸款、大額不良貸款和關聯性不良貸款，重點防范行業性風險和企業經營者的道德風險。督促做好貸款集中風險的防范工作，指導銀行改善信貸結構，共同加強對集團客戶授信風險的監測分析，做好風險判斷與提示。

六、深化整頓金融秩序，確保良好金融環境

要密切關注“兩非”和金融“邊緣類業務”的發展動態和風險隱患，積極引導和規范民間資金合理流動，切實維護**金融秩序和諧穩定。要密切關注擔保公司、投資公司的運作，嚴防非法高息借貸活動，及時提請政府及有關部門加強警示，做好早期風險識別，積極配合，予以有效打擊。

七、深化廉政監管體系建設，塑好監管服務意識

堅持“兩手抓，兩手都要硬”的方針，加強黨風廉政建設。以鞏固擴大先進性教育活動成果的契機，持續抓好《》學習，認真組織進行“回頭看”。大力弘揚遵紀守法、敬業愛崗的職業道德。認真遵守《中國銀監會工作人員守則》，積極宣傳立足本職，紀律嚴明，服務高效的良好作風，切實突出依法監管思想。深化“讀書思廉”活動，努力塑造文明、廉潔的監管干部形象。

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一、人民銀行績效審計評價內容的控制與安排

（一）依法設計人民銀行績效審計評價目標。人民銀行績效審計評價目標可以簡明地確定為：分析分支機構人力、資金、物資和信息資源使用的經濟性；通過對分支機構及其工作人員履行工作職責情況、工作運行秩序、工作運行效率的審計評價，評價和提高分支機構履行中央銀行職責的效率和效果；對被審計分支機構實現既定目標的程度和所造成的各種影響進行報告，為決策層提供相關的評價意見，防范分支機構及工作人員履職過程中可能產生的各類風險。

（二）科學設計人民銀行績效審計評價內容。人民銀行績效審計評價核心的內容，是人民銀行分支機構所界定的工作職責和工作任務。人民銀行的績效審計的主要內容是對被審計單位和審計對象履行職責行為的“經濟性”、“效率性”和“效果性”進行綜合考核和評價。因而對人民銀行分支機構績效審計評價應該既要強調共性原則，關注人民銀行分支機構及其工作人員整個履職過程各個環節的合規性，又要強調個性特征，突出重點，著重考核工作績效。

1.合規性。包括內設機構工作崗位設置是否科學合理、是否符合內部控制要求，崗位職責是否嚴謹、完善，與履職相關的政策法規和崗位操作程序是否得到貫徹落實，履職過程中各個程序、環節是否都符合法律和制度規定。

2.有效性。其結果即表現為工作績效，所謂有效性包括有效率、有效果和有效益。有效率是指完成工作任務效率高、成本低；有效果是指履職取得預期結果；有效益是指履職過程及結果產生了正的外部效應，履行工作崗位職能對維護金融穩定、貫徹貨幣政策或是改善金融服務等產生綜合社會效應。工作績效是審計評價的重點所在，在具體評價中應適當增加其權重比例。

3.必要性。為綜合性審計評價內容，即在對工作人員履職的合規性和有效性進行評價的基礎上，對人民銀行分支機構及崗位設置存在的必要進行評價，評價的核心是該內設機構及內設崗位是否有存在必要，內設機構負責人在本職崗位上必備的任職條件和任職能力，工作人員是否具備勝任該崗位所必需的綜合素質和專業崗位知識，進而作出是否設置和內設機構及相關崗位，內設機構的工作人員是否有資質留任該崗位。

（三）科學把握人民銀行績效審計評價重點。一是工作業績評價。工作業績是績效審計評價的主要內容，工作業績好壞可以參照上級下達的任期工作綜合考評指標或辦法、同類先進單位達到的管理水平、單位本身歷史上最高業績水平，上級行通報的工作考評以及組織人事部門年度考核等；二是職責履行評價。重點對行級領導、主要業務部門負責人、要害崗位工作人員職責履行情況進行評價，評價被審計對象是否結合實際，創造性地開展工作，抓好上級方針政策的貫徹落實，推進地方經濟的發展；三是財務成果評價。評價財務收支的真實性、合法性、合規性，并對財務管理措施、辦法和成效進行評價；四是資金安全風險評價。主要對存貸款資金、聯行資金、清算資金、國庫資金、發行基金的安全性和風險性狀況進行評價；五是內部控制評價。評價各業務部門內控制度的建立、健全情況，內控制度的執行、落實情況，內控制度的檢查、監督情況；評價內控目標的明確性、內控制度的適應性；內部控制的整體性、健全性及有效性以及內部控制的風險水平。

（四）科學設計人民銀行績效審計評價標準。一是要遵循國家金融法律法規和人民銀行有關規章制度；二是要結合被評價對象的內部控制和業務運作的實際情況；三是既要首先考慮到并體現出管理層的意圖、要求和目標，又要充分征求和尊重被評價對象的意見和建議；四是要根據中央銀行業務的發展變化不斷進行調整、修改、補充和完善；五是評價標準要客觀、合理、清晰、詳細，在可能的情況下，力求制定的評價標準定量化、指標化，建立評價的指標體系和量化評價體系，便于評價雙方參照、操作、執行和規范。

（五）合理設計人民銀行績效審計評價指標。對人民銀行績效審計評價應實行“量化考核，綜合評價”的方法，為此應設置一套考核評價指標，通過量化計分，作出定性評價。人民銀行績效評價指標級次可以分為一級、二級、三級或更多層次。一般可以設立三級指標體系，一級指標是反映分支機構績效的綜合指標，可圍繞政務管理、履行職責和資源管理來進行設計。二級指標是對一級指標的進一步細分，是反映機構績效的中介指標。三級指標是具體的評價指標。由共同類指標和個性類指標構成。共同類指標是指不分層級、不分部門，對人民銀行所有分支機構都必須加以考核的指標。個性類指標是指根據人民銀行分支機構的不同層級、不同部門、不同業務設計的。人民銀行績效評價指標可以具體分為：

1.政務管理指標。政務管理指標應包括行政決策、行政效率和政務信息等方面。其中：行政決策應包括決策程序、執行決策程序、決策失誤率；行政效率應包括人均業務量、人均占有資源量、工作事項的響應時間等；政務信息應包括信息暢通度、信息錯誤率等。

2.履行職責指標。履行職責指標應包括完成職責、行為影響、行為潛能等方面。其中：完成職責應包括完成任務比率、完成的程度如何、完成的質量，行為違規率，社會公眾滿意率；行為影響應包括對區域經濟金融發展的貢獻率；發揮潛能應包括行為改進程度、建議采用率等。

3.資源管理指標。資源管理指標包括人力資源管理和財務預算管理。其中：人力資源管理應包括領導班子的團隊精神、人員適應工作的程度等；財務預算管理應包括內部控制有效性、預算執行情況、資金違規率等。

二、對人民銀行績效審計評價風險的控制與安排

1.合法性原則。即對績效審計評價的內容及依據必須合法。這包含兩個方面：一工作人員不得越權審計；二審計過程中不得違規。

2.客觀性原則。即對績效審計評價必須客觀公正、實事求是。要防止產生先入為主的傾向，而是要以法律、法規為準繩，以事實為依據，把被審計對象工作績效情況查深查透；要防止“因果倒置”。即既要檢查被審計對象審計期限內履職的起始過程，又要看其履職的最終結果，既注重過程又尊重結果，不能只看過程，不計結果，更不能只看結果，不計履職過程的合規性、合法性和有效性。

3.謹慎性原則。在審計評價時，注意做到“五個不能”：超出審計職責范圍的事項，不能作為審計評價的內容；被審計工作人員不能提供相關的資料，致使審計組不能進行審計的事項和內容，審計不能評價；受客觀條件的局限，審計組無法對審計事項進行全面的審計查證，不能評價或者作出保留性評價意見；由于缺乏評價所依據的法律法規或內部控制制度，或者所依據的法律法規相對滯后，明顯不符合客觀實際，無法評價的（不應據此評價的）不能評價；不管是同級監督還是下查一級，審計人員均要克服“情面”心理，不能蜻蜓點水、避重就輕一帶而過，也不能模棱兩可、閃爍其辭。

三、對人民銀行績效審計評價方法的控制與安排

人民銀行績效審計評價方法要做到三個結合：一是采取定性與定量評價相結合，以定量評價為基礎，以列舉客觀事實和數據為主要形式，綜合運用圖表法進行評價；二是評價以現場評價為主，結合開展輔的非現場評價；三是評價與審計檢查、綜合分析等內審手段相結合。具體的評價方法有：

1.目標評價法。主要采用比較分析方法，通過績效與標準的對比，來確定人民銀行分支機構或項目是否實現預期的要求或目標。

2.因素分析法。這是在目標評價法評價結果的基礎上，對人民銀行分支機構目標實現的情況進行全面評價，以分析對目標實現產生影響的各種因素的影響程度。

3.比較評價法。這要求首先確定與評價分支機構活動相關的單位作為參照系，把參照單位好的做法作為進行評價的標準，并將被評價分支機構的活動或目標實現情況與之相比較，看其在多大程度上符合這個參照標準。比較分析法包括因素比較和結果比較，反映的是人民銀行分支機構活動的效果和效率。

4.工作標準評價法。這是以工作為中心，以被評價分支機構的工作活動為評估點，分析評價被評估單位活動與工作標準之間的差異。這種方法是建立在工作分析和職位分類基礎上的。

在績效審計中，對績效結果的評價可以采取評分的方式，評價分值由定量指標評價得分+定性指標評價得分構成。定量指標評價得分可以通過直接計算獲得。定性指標評價得分可以將定性標準從高到低劃分為不同檔如A、B、C、D、E五檔評語，同時規定每檔評語的具體要求、基本邊界和分值、權重。超級秘書網

四、對人民銀行績效審計評價要求的控制與安排

1.提高認識，增強內審人員對審計評價工作的重視程度，解決好“認識關”。內審人員應充分認識到審計評價事關內審工作的全局，不能等閑視之。審計評價工作做得好，可以樹立內審部門依法行政的形象和威信，反之必然會帶來一系列的負面效應。

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關鍵詞：中央銀行：職能定位；基層

中國人民銀行作為國家的中央銀行，法律已明確規定其職能，即在國務院領導下，制定和執行貨幣政策，防范和化解金融風險，維護金融穩定，實施宏觀調控。現在央行的職能一般被表述為三項內容：貨幣政策、金融穩定和金融服務。縣支行承擔著貫徹執行貨幣政策、維護轄區金融穩定、提供金融服務的職能。

縣支行作為人總行在地方的派出機構，對自身職能定位的認識程度直接影響到履職效果，縣支行的履職效果會直接或間接地不同程度影響到人總行宏觀調控的時效。就目前狀況而言，不少縣支行仍沉醉于上世紀八九十年代的顯赫地位，特別是分設銀監會后，對自己該干什么工作，如何開展工作聊無頭序，失落情緒蔓延。面對新形勢賦予人民銀行的新職責，找不到很好的工作方法和具體工作內容，不能正確認識和高效履職，陷于一種癱瘓半癱瘓狀態，嚴重影響到縣支行在當地政府中的位置、在當地金融機構心目中的地位、在當地社會各界中的形象。也影響到人民銀行作為中央銀行的整體形象。

我國近十幾年的金融改革過程是一個削弱人民銀行權力的過程，對彩票、保險業、證券和期貨業、銀行業的監管先后從人民銀行分離出去，人行對金融機構的硬性約束減弱，這是客觀原因。但心理準備不充分、心理落差大、自身努力不夠，總感覺無事可干。這是主觀原因。事實上，央行本身是事關經濟金融發展的樞紐和中心，改革后的央行工作要求更高，任務更重，大量工作由奮斗在基層第一線的縣支行來完成。我們不能在抱怨中度過每一天，而應充分發揮應有的積極作用，應當用捷徑的辦法重塑基層央行形象，正確認識支行職能所在，找準定位，盡快充實、完善、提升縣支行的履職能力，是當務之急。

一，明確目標，培養共同的文化價值觀，形成團隊優勢

(一)塑造大框架，明確大目標。縣支行必須首先定位三條主線，認真履職。一是國庫，二是發行庫，三是貨幣政策。經理國庫體現央行是政府的銀行，這一職能在當地政府和預算單位中具有舉足輕重的地位；發行庫體現央行是發行的銀行，對金融機構和社會影響甚廣，“零庫存”的支庫要恢復業務，開辦業務的支行要強化規范化管理}貨幣政策體現央行是銀行的銀行，作為最基層的縣支行要實現資金與項目的有效對接，為政府的項目找資金，為銀行的資金找項目，密切關注和保證貨幣政策傳導機制各環節的暢通，掌握受阻原因，直接為上級行提供參考依據。

(二)豐富小框架，找準小目標。縣支行必須具體定位六個項目操作。一是反洗錢。二是賬戶管理，三是人民幣管理，四是反假貨幣管理。五是征信管理，六是小額貸款公司的組建與監督和監測。

(三)央行人要為自己的職能定位。要有共同的央行文化價值觀來支撐，為自己是一個央行人而驕傲，認為自己所做的一切工作是為自己而干，而不是單純地為國家做貢獻，為單位做奉獻。形成團隊優勢就是要挖掘每個職工的潛能，最大限度地調動每個干部職工的積極性、充分發揮每個干部職工的最大作用。

二、改變理念，充分發揮縣支行在貨幣政策傳導過程中的作用

人民銀行縣支行是央行的神經末梢。貨幣政策的執行效果與縣支行的作用密不可分，并非十分遙遠、無法操作。當前我國貨幣政策傳導機制與貨幣供應量及信貸總量有高度的相關性。縣支行是經濟金融現象的現場接觸者，對當地經濟金融情況了解得最清楚、最直接、晟真實；對轄內貨幣流通、貸款的投向和投量等整體狀況最有發言權；對轄內信貸資金與政府投資項目實現有效對接，最適合扮演橋梁角色，也最受政府和金融機構的信任的歡迎。這些都是縣支行發揮“窗口指導”作用的最有利條件。

經濟金融專家以利率、匯率和資本市場渠道變化為核心不斷探討金融開放條件下的貨幣政策傳導機制，而目前我國的利率、匯率和資本市場的渠道仍然不夠暢通，縣支行需要密切關注地方性金融機構的利率定價、以及股民動向對股市的影響。

國務院批準的人總行新三定方案。新增了“制定和實施宏觀信貸指導政策”職能，信貸政策作為貨幣政策的一部分側重于主要根據產業政策或市場原則對信貸投向作出規定，縣支行要結合當地的支柱產業、貸款投向投量，分析判斷與產業政策的相符程度。更要判斷信貸資金投入引發通貨膨脹的可能性，連續關注分析當地物價走勢。

存款準備金是總行頻繁操作的貨幣政策工具之一，對貨幣流動性的釋放和回收具有重要作用，每次存款準各金率的上浮和下調都需要縣支行及時調查分析反饋執行效果。更要嚴格督促檢查地方性金融機構存款準各金的繳存情況。基礎貨幣是爆發力很強的貨幣政策工具，國庫資金是屬于央行資金的基礎貨幣，經理好國庫自然是貨幣政策工具管理的需要，做好貨幣政策與財政政策的協調配合也是縣支行的重要職責。

三、理清思路，以反洗錢為抓手竭力維護轄內金融穩定

金融是現代經濟的核心，央行是現代金融的樞扭。維護金融穩定是國民經濟又好又快可持續發展和社會長治久安的保障。人總行2005年《中國金融穩定報告》的正式，對奠定央行在維護金融穩定的大格局的龍頭地位起到了標識性的作用，從此拉開了由央行挑起維護我國金融穩定的主角的序幕。具體到縣支行維護轄內金融穩定的微觀操作，要以反洗錢工作為抓手，牽頭建立轄內各層次相關部門參加的反洗錢協調機制，密切與當地金融監管部門和政府相關部門的工作聯系，發揮相關部門的作用。

目前，通過銀行、證券與期貨、保險進行的洗錢犯罪活動不僅日益嚴重，而且是洗錢犯罪活動的主要領域。中國人民銀行由于肩負整個金融領域的穩定職能，依靠遍布全國的分支機構對銀行、證券與期貨、保險等領域的反洗錢實施監管，防范金融機構的道德風險。具有天然的優勢。職能特點和形勢需要決定了縣支行應重點承擔以下職責；一是組織協調職能，積極貫徹執行國務院和人總行統一的反洗錢法律法規與規定，發現、分析、研究反洗錢工作的新情況、新動向、新問題；協調轄內金融監管部門、司法部門、有關執法部門的反洗錢工作。協調解決相關部門的利益關系，形成反洗錢部門之間的工作合力。二是監督檢查職能，即根據法律法規和上級行的授權，對銀行業、證券與期業、保險業整個金融系統履行反洗錢職能的情況進行監管。督促金融系統切實履行反洗錢義務。三是分析指導職能，建立反洗錢信息的監測、分析、報告和反饋渠道，對金融機構的反洗錢工作進行業務指導，組織人員培訓。反洗錢工作的核心是發現可疑交易，要充分利用支付結算和清算體系、賬戶管理系統、征信系統、公民身份識別核查系統，增強人行縣支行反洗錢執法的威懾力。犯罪分子通常通過向中小企業投資或在城鄉中小企業創辦實業等形式，達到洗錢目的，這些企業往往都在縣支行視野之內。

四、夯實基礎，依琺行使必要的檢查監督權，不斷強化轄內金融服務

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一、目前同級監督存在的難點

（一）同級監督制度不健全。同級監督制度的健全與否是同級監督職能能否順暢履行，作用能否有效發揮的前提和基礎。人總行雖然制定了《中國人民銀行內審工作制度》等制度和條例，但就目前情況看很不完善。一是尚未制定同級監督實施細則，內審處理缺乏有效依據，對內審查出的問題，沒有統一的處理標準，難以保證處理得公正合理，處理工作阻力較大。二是未建立同級現場和非現場監督管理制度和非現場監督操作辦法，如缺少被監督對象履行職責的報告制度和重大事項報告制度等。沒有形成日常跟蹤監控機制。三是未建立內審人員獎懲制度，在一定程度上影響了內審人員依法、客觀、公正地開展審計工作，削弱了同級監督的效果。

（二）內審部門地位與權威性不足。在行政設置上，內審部門與被審計部門在本單位處于平行地位，不能充分體現其權威性，必然制約內審部門充分行使監督、檢查和調查取證的權利和全面執行審計意見和決定的權利。由于內審部門權限受到制約，對審計中查出的問題沒有處理權和處罰權，最多是處理建議權，加之內審側重事后監督檢查，查處的問題難以及時有效整改。使內審部門在同級監督中發現的問題經過多次的反饋協調最后往往剩下了一些非重要的問題，從而造成了內審工作質量大打折扣，也嚴重挫傷了內審人員的工作積極性，內審部門對此處于兩難境地。

（三）內審人員業務素質不高，創新和服務意識不強。內部審計工作是一項專業性很強的工作，同級監督工作又是對本行本級相關部門履行職責情況進行監督檢查，這就需要內審人員有更高的業務素質和理論水平。但從當前內審人員和工作現狀看，存在三個方面不足：一是復合型人才短缺。在同級監督過程中，對外匯管理、信息技術的監督存在一定的盲區，即使進行了監督，質量也不高；二是同級監督服務意識淡薄，主動性較差，監督手段乏力，無法有效發揮監督同級的作用；三是從內審功能上看，人行同級監督的評價、咨詢職能被忽視，使原本應在管理機制、咨詢活動等方面積極參與并開展的評價、咨詢活動沒有能夠發揮應有作用。

二、提高同級監督有效性的建議和措施

（一）逐步調整央行內審職能定位，樹立同級監督新理念。當今國際內審理論將其內審的性質定義為由“獨立評價活動”變為“獨立、客觀的保證和咨詢活動”，內審的重點逐步從控制風險管理向績效管理轉變，內審的目的從查錯糾弊轉向為組織增加價值。因此要積極適應國內外發展的新形勢，把同級內審職責定位逐步從“監督評價”轉向“績效評價”上來。即評價內控制度的健全性和合理性，向評價決策的科學性、資源利用的效率和效果、行政管理行為對履職環境的影響轉變，把績效評價作為央行內審的主要職能。同時樹立“以服務為主導，監督與服務并重”的同級監督新理念，改變“同級監督主要是查錯糾弊”的片面思想，樹立多方位的服務意識，寓監督于服務之中。盡可能多地反映和解決各職能部門的焦點和難點問題，變被動監督為主動監督，形成監督合力，從根本上樹立內審的權威性，使內審人員以輔助決策者或管理者的姿態，成為領導的參謀和助手，實現內審為管理服務，為提高履職行為的效率和效果服務的內審目的。

（二）推動同級監督管理創新，提升同級監督工作層次。內審創新不僅要在理念上、制度上創新，更要在管理上創新，其實現的路徑是突破現有的監督方式和手段。一是逐步實現同級監督重點轉移，從操作層面逐步轉到決策和管理層面，實施內審關口的前移和內審重心的上移，即將工作重心轉向對組織風險、內部控制和績效管理過程有效性的評估上來。二是改變同級監督手段和方式，實現由現場監督為主轉向非現場監督為主；由時點監督轉為動態的、全過程的監督；由事后監督轉為事前防范；由手工監督為主轉為信息化管理為主；以內審監督為主轉為監督與服務并重。在充分應用內部管理中各項業務考核指標的基礎上，建立科學、合理、方便操作的內控評價指標體系，實現全面監督和重點監督、連續監督和定期監督、事前監督和事中、事后監督相結合的監督體系。

（三）建立健全同級監督法則和工作制度，加快同級監督規范化建設步伐。一是建立日常監督制度和同級監督臺帳制度，做好日常監督工作，明確分工，責任到人，互為聯動。建立重大事項報送制度，對各職能部門重要崗位和重要業務風險點應報送的制度、規章、報表資料作出明確的規定和詳細的要求，建立內審監督臺帳，及時掌握被監督對象的各項業務活動，跟蹤了解其履行職責和執行制度情況，定期或不定期向行長作出評估報告。二是建立聯席會議制度。定期組織召開紀檢監察部門主導的“大監督”聯席會議，互通監督信息，對存在問題進行綜合分析，共同商定處理意見，形成監督合力。

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張家鶴

作者簡介：張家鶴（1982.08-），女，漢，遼寧沈陽，遼寧金融職業學院，會計師、講師，研究生，研究方向：會計、財務管理。

摘要：中介審計是銀行監管部門實施有效監管的重要補充，對銀行監管有一定的借鑒參考作用。但由于中介審計與銀行監管在監管目標、范圍、質量和深度等方面具有明顯差異，因此，銀行專業監管應客觀認識和審慎利用中介審計結果，對銀行業風險管理及內控效率作出獨立判斷，確保銀行業審慎合規穩健運行。

關鍵詞：銀行；監管；中介；審計

目前，對銀行業的外部風險監管主要由銀行業監督管理部門實施，同時，銀行業務的合規性及公正性，也較常接受外部中介審計的監督。本文所稱中介審計是指具有資質的社會中介機構對銀行的年報審計、清產核資、驗資等，以及銀行開展業務所需要利用的由中介機構出具的銀行客戶的年報、抵質押物評估等相關的審計事項。

一、銀行監管與中介審計的效用分析

（一）客觀認識中介審計對監管的可參考價值

1、審計的目標不同。《中國注冊會計師審計準則第1613號――與銀行監管機構的關系》指出“……銀行監管機構與注冊會計師評價和測試內部控制的目的可能不同，銀行監管機構不應假定注冊會計師為審計目標而作出的有關內部控制的評價能夠充分滿足監管目的”。中介機構提供的管理建議書也只是對可能導致被審計單位會計報表產生重大錯報或漏報的內部控制重大缺陷提出書面建議。由此可見，中介審計與銀行監管的工作目的有所不同，其更關注銀行財務報表的真實性和準確性，而銀行監管則以風險為本，更注重對銀行內部控制、風險管理方面的評價，尤其是一些風險隱患較大，或容易引起系統性、區域性風險、或者可能對銀行業消費者造成一定損害的風險及行為進行深入查核和糾正，以防范風險加大或蔓延。

2、審計的質量要求不同。中介機構根據審計結果運用途徑的不同，對審計質量的要求也有松嚴尺度的不同。如：某市5家農村中小法人銀行業機構向股東及轄區范圍相關對象公布的年報，必須經過中介機構審計。根據近3年的情況來看，中介機構提交的審計年報基本未提出重大調整事項。其中2013年某農村中小法人銀行業機構的年報審計中，一家中介機構對其出具了無保留意見的審計報告，報告中無年度會計調整事項。但另一家中介機構對該法人機構進行改制前清產核資，所出具的以2013年末為基準日的清產核資報告，對資產、負債及所有者權益類科目均提出了較大調整，共調整17項，分別調減614.04萬元、調增56.33萬元、調減670.37萬元。由于農村中小法人銀行業機構年報公布對象對年報的關注度不高，一般也難以深入了解年報的真實、準確和完整性，即使存在該調整而未能審計出來的事項，對中介聲譽及業務開展的危害結果也不大，因此，中介機構對其審計相對簡單，只要未涉及重大的、明顯的、故意違反法律法規的行為，中介機構基本上會出具無保留意見的審計報告。而該農村中小法人銀行業機構需要從農村信用社改制成農村商業銀行，銀行監管部門需進行全面查驗，特別關注對債權人保護、股東利益、資產、負債、所有者權益的承繼、審慎監管等諸多方面，中介機構對其進行的清產核資審計也必須審慎、公正、客觀，以反映銀行業機構的整體情況，為改制提供依據。

3、審計的彈性空間大。一定范圍內會計政策的自由選擇權、會計估計政策的運用等情況的存在，使中介審計的靈活度相對較大。如：中介機構對某兩家銀行業機構增資擴股前進行資產評估，一家機構主要依靠固定資產增值1014.4萬元，使每股凈值達到 1.25 元，另一家機構自身具有較高的資本積累，每股凈值并未考慮固定資產增值因素影響，而達到每股凈值1.89 元，如該機構也考慮固定資產增值影響，其每股凈值將超過2元，而資產評估的結果，將直接作為定向募股的參考標準。同時，由于該兩家機構為農村中小金融機構，其股東較為分散，且對分紅收益具有剛性需求，因此在考慮每股凈值時，應該考慮扣除剛性分紅因素影響，但中介審計對兩家機構每股凈值的計算并未考慮當年應扣除預計分紅的利潤，其中一家機構以9月末時點評估，如考慮扣除預計分紅因素，將直接影響每股凈值 0.15 元。

（二）客觀認識中介審計的質量

1、中介審計不夠全面。中介機構對農村中小法人銀行業機構的年度會計審計一般是3人小組，5至7天即完成一家機構的現場審計并出具初審報告，相對于農村中小法人銀行業機構現有的資產規模，難以全面客觀評價其總體情況。而監管部門對一家農村中小法人銀行業機構的全面審計，有時需要幾百個工作日，其深入性及全面性是中介機構難以達到的。

2、中介審計檢查方法過簡。由于審計方法等具有一定靈活性，中介審計人員可能為了完成任務而選擇相對簡單的方法。如：某中介機構對某農村中小法人銀行業機構非信貸資產風險分類真實性審計時，對“其他應收款”科目款項全部明細項目按賬齡法進行分類，對各類押金和暫掛的未決算裝修款項等，未按照款項實際損失程度和非信貸資產分類核心定義進行五級分類；在對貸款風險分類審計時，對一些關系人貸款以及在借款人在他行貸款已經劃入不良的貸款并未進行分類調整。

3、中介審計風險揭示不深。中介審計更多注重事實描述，對相關風險的趨勢分析及風險隱患的綜合判斷往往不夠。如：某銀行業機構2013年末，前十大戶企業中有5戶企業主營業務均為煤炭行業，占該機構資本凈額的39.3%。但中介審計時，未對該銀行業機構貸款投向煤炭行業情況作進一步清查分析，未能充分披露煤炭行業貸款集中度及風險管理和控制情況，未能就當前煤炭行業的整體發展形勢及風險因素進行分析，也未對該機構煤炭行業貸款風險控制提出建議。而監管部門的信貸檢查則對上述幾方面的情況作了深入分析和判斷，并明確提出其必須嚴格控制行業集中度及單戶集中度，以降低貸款的行業集中性風險。

4、中介審計信息披露不充分。中介機構的審計，更多停留在對報表數據的來源真實性及結構構成分析上，而對其橫向分析則涉及較少。如：中介機構在披露借款人授信狀況時，未披露關聯人貸款情況，且未將銀行承兌匯票敞口風險和企業借款狀況一并披露，未能全面反映借款人總體授信狀況及負債情況。

（三）客觀認識中介審計結果對銀行的參考價值

1、對企業資產評估增值隨意性大。如：某中介機構對某農村中小銀行業機構的法人股東客戶資產評估增值3億元，直接計入營業外收入，使該企業凈資產由負轉正，但中介對于評估增值的理由及相關依據并未進行說明，對該項收入及相關財務成果的審計明顯存有疑慮。

2、對抵押物評估考慮因素不全面。由于抵押物資產的個體特征不同，中介機構評估參考的同行業同區域同類型資產價格時，也具有較大彈性。如某宗土地，因企業分次繳納土地出讓金，土地性質由當初的工業用地變更為商住用地，期間經過多次繳費，但由于購買的時間跨度大，未進行公開掛牌，且未進行容積率規劃等，使該地價與同地段地價相比具有其個體差異，不同的中介對其估價具有顯著差異，最低估值50萬元/畝，最高估值達340萬元/畝，總價最低估值700萬元，最高估值4760萬元，兩者相差6.8倍，使銀行對該資產價值的判斷存在較大不確定性。又如：某中介機構對某銀行的企業客戶抵押工業用地進行評估時，據同地段土地的市場價值對其進行評估定價，實際該土地在取得時，與政府簽訂了關于稅收繳納、流轉限制、轉讓金優惠等方面的相關協議，直接影響該土地的流轉市場及流轉價格，其評估的市場價格為12萬元/畝，但真正可變現價值只有3-4萬元/畝。

3、對企業報表差錯項未進行調整。一些經過中介機構審計的銀行客戶的報表，也存在明顯錯誤的情況。如：某農村中小法人銀行業機構的法人股東報表顯示其持有中國銀行長期股權投資200萬元，后據監管部門調查了解，實為該企業在中國銀行的存款，但中介審計并未對該情況進行核實并作出調整。又如：某企業年度利潤表中未分配利潤值與資產負債表、會計附注中未分配利潤值相差3536.47萬元，對該明顯差錯，中介在審計時未進行調整。

（四）客觀認識中介審計監督和合作的有效性

1、對中介審計的監督不到位。銀行業機構未建立健全對中介審計監督履職和中介審計報告質量進行評估的制度，未明確中介機構未盡職應承擔的責任，實施中介審計中缺少對流程、目標的管理和控制。如：某市7家農村中小法人銀行業機構均聘請了中介機構進行年報審計，但通過日常監管及現場檢查發現，無一家機構的董（理）事會履行了對中介審計報告進行有效評估的職責。

2、對中介審計缺乏強制約束力。《銀行業金融機構外部審計監管指引》和《中國注冊會計師審計準則》對注冊會計師報告均提出了審計質量控制的要求，但并無強制性約束力，中介機構審計發現問題和違規事項的主動性較差。監管部門對于中介機構的審計結果難以進行核查，也無法對其進行相關責任追究，導致中介機構在審計中的彈性空間較大，審計結果的真實性大打折扣。

3、與中介審計的合作機制不完善。《銀行業金融機構外部審計監管指引》規定：銀行業金融機構應當在收到外審機構出具的審計報告和管理建議書后及時將副本報送銀行業監管機構。但存在報送不及時或者報送的副本對主要問題有所刪減等情況。同時，中介機構對銀行的審計，監管部門對銀行的現場檢查等，雙方缺乏順暢的信息交流機制，難以彼此利用所獲得的證據。銀行監管部門要求銀行機構接受外部審計過程中，應適時進行“三方會談”，但目前“三方會談”實施較少，即使進行了“三方會談”，其會談的深度和效率也相當有限，未能真正有效形成銀行監管與中介審計對銀行業機構風險監管的合力。

二、對策建議

（一）強化中介審計再評估，提高審計公信力。《指引》明確規定，銀行業監管機構可以對外審機構的審計報告質量進行評估，并對存在重大疑問的事項要求銀行業金融機構委托其他外審機構進行專項審計。監管部門可以通過評估審計報告、三方會談等方式，對外審機構傳達對其履職情況的監管關注和監管意見，對未盡職的審計機構實行銀行審計的準入限制，以強化對審計質量的監督。

（二）拓展中介審計外延，接軌監管要求。《指引》規定外部審計僅指外審機構對銀行的年度財務報告審計，而實際上銀行風險管理、內控機制建設等情況也直接影響銀行財務報告質量。建議制定適合銀行監管需要的外審執業標準和規范，使審計的重點與監管部門關注的要點吻合，審計范圍應涵蓋財務信息真實性、資本充足率情況、五級分類質量、各類風險管理情況、內控機制建設等內容。

（三）加強監督檢查，提升中介審計質量。《指引》明確規定，銀行業金融機構董事會對外部審計負最終責任，并從審計委托、審計質量控制及與外審機構的溝通等方面規定了銀行業金融機構應盡的責任。監管部門可通過對銀行公司治理的專項檢查、查看銀行董事會或審計委員會的會議紀要、高管會談等方式，對銀行傳達對中介審計履職情況的監管關注，從而推動進一步提升中介審計的質量。

（四）利用三方會談，完善監管合作機制。三方會談對審計報告具有補漏拾遺的作用，但目前的三方會談制度在信息提供與運用、協商義務、制約與責任追究以及沖突解決機制方面均無詳細規定。因此，需建立完善規范、穩定的三方會談機制，使監管者與審計師從不同的視角、立場及工作方式對銀行進行更立體、客觀的分析和評價，促進監管水平和審計水平的提高。（作者單位：遼寧金融職業學院）

參考文獻：