導語：如何才能寫好一篇高管任職排查報告，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞：小額貸款公司；信貸配給；審慎監管

中圖分類號：F832.39 文獻標識碼：A 文章編號：1007-4392（2011）03-0028-04

從1994年開始發展起來的小額貸款，作為國際援助和中國政府的農村扶貧貼息貸款計劃，由于成效顯著而日顯其重要性。各地紛紛涌現的小額貸款公司既在客觀上解決了農村和欠發達地區中小企業貸款難問題，同時也對民間資本進入金融領域作了很好的嘗試。但目前我國小額貸款公司還只是處于摸索試點階段，沒有一整套法律框架來界定小額貸款公司的法律地位。現存的規制小額貸款公司的法規僅有《中國銀行業監督管理委員會、中國人民銀行關于小額貸款公司試點的指導意見》（銀監發【2008】23號）（以下簡稱意見）、《地方金融企業財務監督管理辦法》（財金【2010】56號）等。為加強對小額貸款公司的監管，防范和化解金融風險，各地也相繼出臺了地方監管辦法。但這些辦法大多出臺倉促，存在諸多嚴重法律問題，雖有審慎監管的積極意向，但實際監管措施非常乏力，對于良好市場競爭秩序的形成不無負面影響。

一、概念及特點

《意見》第一條第一款界定了小額貸款公司的概念：“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司。”各地監管辦法中，也基本上沿襲了該界定方式。從該條規范可以明顯看出小額貸款公司具有法律地位模糊、法律屬性不易界定的特點。

（一）小額貸款公司屬于一般的工商企業

目前的小額貸款公司是依據《公司法》成立的企業，并不涵蓋在《商業銀行法》、《銀行業監督管理法》的調整范圍之內。小額貸款公司與經銀行業監督管理部門批準的貸款公司的主要區別就在于股東身份，小額貸款公司的股東是自然人、企業法人與其他社會組織，貸款公司的股東是境內商業銀行或農村合作銀行。

（二）小額貸款公司可以經營小額貸款金融業務

與一般企業不同的是，小額貸款公司可以經營發放小額貸款的金融業務。中國人民銀行也對小額貸款公司的利率、資金流向進行跟蹤監測，并將其納入信貸征信系統，同時在其制定的《金融機構編碼規范》中也將小額貸款公司列入其中。而與其他從事金融業務的機構不同，其無需申領金融許可證，當然也不能享受“金融機構”的權利，如不能在稅前提取風險撥備、不能享受金融機構在銀行的同業存放利率、銀行間拆借利率優惠、不能像新型農村金融機構一樣獲得中央財政補貼。同時相較其他金融企業，還要承擔更重的稅負,不僅要上繳營業稅，還要上繳所得稅。

（三）小額貸款公司不能吸收公眾存款

為有效地控制風險，小額貸款公司資金來源受到了嚴格管制。按照《意見》規定，小額貸款公司的主要資金來源為股東繳納的資本金、捐贈資金，以及來自不超過兩個銀行業金融機構的融入資金。在法律法規規定的范圍內，小額貸款公司從銀行業金融機構獲得融入資金的余額不得超過資本凈額的50%，嚴禁向內部或外部集資吸收或變相吸收公眾存款。這種規定實際上極大限制了小額貸款公司運用負債杠桿，提高了小額貸款公司的經營成本。同時，為了維護金融秩序、保護社會公眾利益，小額貸款公司作為非金融機構，也要受到《非法金融機構和非法金融業務取締辦法》的強力規制，被堅決禁止非法集資和非法吸收公眾存款的活動。

同時，仔細研讀《意見》及各地監管辦法的列明條款，可以清楚地看到，小額貸款公司在其發展中被賦予了特殊的社會責任。如《意見》的第一條就開宗明義的規定，意見的出臺是為“引導資金流向農村和欠發達地區，改善農村地區金融服務，促進農業、農民和農村經濟發展，支持社會主義新農村建設”；而《意見》第四條規定，“小額貸款公司在堅持為農民、農業和農村經濟發展服務的原則下自主選擇貸款對象”，而且值得注意的是，小額貸款公司被限定了特定的發展方向――村鎮銀行。

二、監管機構

《意見》把對小額貸款公司的監管權交給了各省政府，明確“凡是省級政府能明確一個主管部門（金融辦或相關機構）負責對小額貸款公司的監督管理，并愿意承擔小額貸款公司風險處置責任的，方可在本省（區、市）的縣域范圍內開展組建小額貸款公司試點。”

該條規定實際上明確了小額貸款公司所在地的縣(市、區)政府是其風險防范處置的第一責任人,承擔小額貸款公司監管和風險處置責任。但對于小額貸款公司監管的具體部門依然未作明示，而是授權當地政府委派指定，這導致了相當程度的混亂。從目前的試點情況來看，各地負責小額貸款公司監管的機構也是各式各樣，有金融辦、發改委、工商局、財政局、公安局等部門。

如此多部門的分頭監管會導致嚴重的弊端：小額貸款公司多重申報和監管者多重審查，使監管成本高企，進而降低監管效率；監管重疊與監管真空并存，從而無法及時發現監管對象的風險所在。更重要的是，金融監管機構在部門內利益集團的壓力和影響下，為積極爭取監管權限和監管資源，會傾向于盡力維持自己的監管范圍，同時積極侵入和消減其它監管機構的勢力范圍，形成所謂惡性的“地盤之爭”，降低整體的監管水平，損害社會公共利益。客觀地說，現有的針對小額貸款公司的監管機構的確已經過多，監管結構也太過復雜，不利于監管的有效實施。

對小額貸款公司的利率和資金流向進行跟蹤監測是只有中國人民銀行才有的權力。至于警告、責令停業、暫扣或吊銷營業執照、罰款等行政處罰措施，則是各地金融辦（局）根本無法享有的權力。《意見》僅屬于國務院部委制定的規章，各省、自治區、直轄市政府以及經國務院批準的較大市的政府制定的規章形式的管理辦法，按照《行政處罰法》的規定，均無權設立警告或者一定數量罰款以外的行政處罰。各地管理辦法中設定的停業整頓、解散或者關閉、取消小額貸款公司試點資格的處罰措施在性質上都屬于行政處罰，因無明確的法律授權，冒然使用極可能帶來行政復議或行政訴訟的風險。而這些權力分散在工商、公安、經貿、銀監、人民銀行等職能部門。只有這些部門根據各自職能聯合起來，才有權采取警告、公示、風險提示、約見小額貸款公司董事或高級管理人員談話、質詢、責令停辦業務、取消高級管理人員從業資格等措施。從各地的監管辦法多以相關部門聯合的形式出臺，就可以看到這種多頭監管現象的普遍性。

三、監管措施

在《意見》的指引下，地方監管部門基本上都對小額貸款公司采取了審慎監管模式，設定了類似金融機構的監管辦法。但從總體特點來看，各地監管辦法的內容共性遠大于個性，都沒有特別引人注目的創新之處。

（一）嚴格的準入條件

《意見》對小額貸款公司注冊資本的門檻規定得并不高，小額貸款公司采用有限責任公司的注冊資本不得低于500萬元，股份有限公司的注冊資本不得低于1000萬元。但在地方政府出臺的監管辦法中，將小額貸款公司的準入門檻大幅提高，比如西部省份陜西省，規定小額貸款公司采用有限責任公司形式的，注冊資本為3000萬元，采用股份有限公司形式的，注冊資本為6000萬元。這體現出地方政府作為實際監管者，對于防止非法集資可能帶來的金融風險的過度防范。地方政府這種保守態度實際所起到的作用只是阻礙新設小額貸款公司的進入，為該領域內的市場競爭制造嚴重的障礙。從某種程度上講，嚴格的準入條件只對現存的小額貸款公司有利。

（二）嚴格的高級管理人員任職資格

出于監管需要，部分地方出臺了任職資格考試或核準制度，并規定小額貸款公司不得聘用未經任職資格核準的高級管理人員。但實際上這種資格認定屬于行政許可法上的資質許可范圍，部門規范性文件無權設定。出于對合法性的考慮，部分地區監管辦法實際取消了該設定。另外一些地區則在《公司法》要求之外，如黑龍江省則附加了小額貸款公司的董事長和高級管理人員應具備從事相關經濟工作8年以上或者從事銀行業工作5年以上的工作經驗，具備大專以上(含大專)學歷等嚴格要求。

對于董事高管等任職設定起始條件，從積極方面看，這為提高行業從業人員的專業素養，進而降低經營風險，奠定了好的基礎。而從消極方面看，各地監管辦法均只注重了對董事高管在進入該行業時的資格要求，卻不約而同忽視了大股東、董事及高管在經營業務中的責任規范。而一旦缺失了責任規則的約束，大股東、董事及高管在經營中的道德風險就很難避免，從而遇到經營失敗時，一般債務人或小股東難逃最終淪為受害者的命運。該種規范設置上的缺陷必然對小額貸款公司的良性發展起負面作用。

（三）嚴格的利率限制

《意見》及各地監管辦法均依據《合同法》的規定，對小額貸款公司的利率有嚴格的上限，即不能超過基準利率的四倍。這為杜絕高利貸現象樹立了基本的底線。但在實踐中，小額貸款的高利率是其生命線。而資本市場的不發達導致中國企業直接融資占比低，國有銀行又通常制定有利于國企、大型民營企業的信貸制度來限制貸款的發放，在諸種不利條件下的中國中小型民營企業對于小額貸款有著迫切的需求。從某種程度上來說，小額信貸支撐了中小型民營企業的發展，這在浙江、江蘇等地表現的尤為突出。

（四）嚴格的會計監管

依據2008年財政部的《關于小額貸款公司執行的通知》（財金[2008]185號），小額貸款公司必須執行《金融企業財務規則》，這較普通的工商企業更為嚴格。

依據相關監管辦法，小額貸款公司還必須委托銀行業金融結構作為小額貸款公司的資金結算銀行。貸款本金、利息結算均通過銀行賬戶轉賬處理，除特殊情況不允許現金結算，以便利于監控小額貸款公司的資金流向。

同時，各地監管辦法中強調的會計師事務所等中介組織的介入，為提升小額貸款公司的外部監管力度，加強其透明化進程所起的作用是不可低估的。但存在的問題就是，進行外部審計的會計師事務所通常是由被審計者出資聘請的，出于延攬業務等現實考慮，會計師事務所很難作出對于出資者不利的審計報告。這也是存在于會計師事務所等第三方監督機構的普遍監管問題，各地監管辦法顯然對此也缺乏應對之道。

（五）嚴格的信息披露制度

嚴格督促小額貸款公司進行全面的信息披露應是監管工作的重中之重。實際上，各地出臺的監管辦法也都確立了嚴格的信息披露制度。對小額貸款公司的非現場監管措施包括了信息收集、信息分析評估、信息歸檔等一系列措施。該種信息披露的有效性將在很大程度上決定未來監管的力度。但由于目前企業信用評級制度還不完善，對于違反該信息披露措施的處罰力度嚴重不足，各地監管辦法中諸種信息披露措施將有流為形式的危險。

（六）特殊的風險防范與處置措施

風險的防范與處置是各地監管辦法的重中之重。因此，各地監管辦法都明確了小額貸款公司應制定本公司貸款風險管理辦法，所在區縣政府需出具愿意承擔風險防范、風險處置責任的承諾書，小額貸款公司要按季度上報風險排查報告等措施。各地普遍規定，小額貸款公司需建立審慎規范的資產分類制度和撥備制度。這些都是類金融企業才有的風險防范措施，但其效果有待進一步檢驗。

四、監管辦法的法律缺陷

小額貸款公司的監管辦法，在各地是以試點的形式展開的。所謂試點，就是行政機關意圖在改革留置的法律灰色地帶中做出的創新。不過，正如溫總理所言，任何決策首先要考慮的是合法性的問題。包括《意見》在內的監管規范，普遍存在的嚴重問題皆已超出了法律的灰色區域，而進入了不合法地帶。

如上分析，各地金融辦（局）監管審批權力的最高來源為《意見》。在該意見的第二條第四款中規定，“申請設立小額貸款公司，應向省級政府主管部門提出正式申請，經批準后，到當地工商行政管理部門申請辦理注冊登記手續并領取營業執照”，實際是為小額貸款公司的設立登記設置了前置性程序，具有行政許可的性質。但依據《行政許可法》第十四條的規定，只有法律、行政法規及國務院所作的決定才可以設定行政許可。僅具部門規章地位的《意見》，顯然已經超出法律授權而作出了不當規范。但各地金融辦（局）依然依據該《意見》相繼出臺了暫時的監督管理辦法，并相繼對小額貸款公司進行了行政監管；而且實際上，沒有省級政府金融辦（局）的批準籌建文件，各地工商行政管理部門也不會為小額貸款公司辦理相應的工商登記手續。這樣的規范設定，從根本上來說是違反法律規定的。

參考文獻：

[1]陳斌彬，《完善我國小額貸款公司法律監管的思考》，《南方金融》，2009（12）。

[2]斯蒂格利茨和韋斯（Stiglits and Weiss,1981），《不完全信息市場中的信貸配給》，《美國經濟評論》。

[3]銀監會《貸款公司管理規定》（銀監發2009 （76）號），2009（8）。

[4]中國人民銀行安陽市中心支行，《關于規范小額貸款公司的法律思考》，hnfzw.省略/ay/news/20108/20108393339258.