導語：如何才能寫好一篇國庫集中支付管理實施細則，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一是按照《財政國庫管理制度改革方案》的總體部署，繼續推進和深化改革。中央部門在全面推行國庫集中支付制度改革的基礎上，深化實施改革預算單位級次，將改革逐步實施到所有基層預算單位；擴大改革資金范圍，逐步將所有財政性資金納入改革范圍；進一步完善資金支付程序，提高資金支付效率。省級比照中央的做法，全面實施改革，并深化改革的預算單位級次，力爭將改革實施到所有部門和基層預算單位。在深化和完善省級改革的基礎上，加大推進地市國庫集中支付改革的力度，力爭所有的地市都實行國庫集中支付制度改革，已經實施改革的地市，不斷深化和完善改革措施，使地市級改革取得新的進展。按照國庫集中支付制度改革的規范要求，結合縣級財政管理特點和財政管理體制改革等要求，積極推進縣級國庫集中支付制度改革，并使縣級改革取得顯著進展。

二是繼續深化和完善非稅收入收繳管理改革，擴大改革范圍，完善資金收入收繳程序，強化票據監管體系。中央和地方主管部門本級及所屬執收單位都要實施改革，逐步將行政事業性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產有償使用收入、國有資本經營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產生的利息收入等所有非稅收入納入改革實施范圍。

二、積極實施中央補助地方專項資金國庫集中支付試點

研究制定中央對地方專項撥款國庫集中支付試點辦法，選擇部分項目實行國庫集中支付試點，率先在農村義務教育保障機制中央專項資金支付實施試點，為擴大試點積累經驗。省級財政部門可比照中央的做法，研究省級財政對地市、縣級財政專項撥款的國庫集中支付試點，減少資金撥付中間環節，提高資金運轉效率，保障專項轉移支付政策順利落實。

三、完善財政國庫管理信息系統建設和國庫動態監控機制

圍繞“金財工程”大平臺建設和財政國庫管理制度改革的總體目標，實現預算編制與預算執行的有機銜接，做好政府收支分類運行的系統準備工作，進一步提高系統網絡化、自動化水平，實現財政數據的標準化、集中化管理。協調組織開發中央專款撥付管理功能，推進非稅收入收繳管理系統在地方的應用，推進現有系統整合，逐步實現全國國庫管理系統收支代碼的統一和規范。加強預算執行外部監督和內控管理，拓寬監控范圍，實現對財政收支全過程的動態監控，著力提高預算執行監控水平和信息分析水平。進一步完善實時監控、核查處理、整改反饋、跟蹤問效的運作機制，指導地方建立國庫動態監控機制，逐步構建全方位、多層次的財政國庫動態監控體系，充分發揮動態監控管理的威懾作用。

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關鍵詞:國庫集中支付;現狀;改進;策略

國庫集中支付制度的改革是一項復雜的系統工程,涉及面廣,它是我國財政支出管理制度改革的重要內容,是我國建立公共財政框架的重要組成部分。這項改革體現了行政機關事業單位預算收支體系完善的必然趨勢,也體現了政府行政管理體制改革與發展的內在要求。

一、國庫集中支付制度的含義

2001年國務院通過了財政部提出的《財政預算國庫管理制度改革方案》,標志著我國國庫制度改革的正式啟動。隨后,根據財政部提出的改革方案,各級各地陸續開展了國庫集中支付制度的改革。實行國庫集中支付,其實質就是將政府所有財政性資金(包括預算內和預算外資金)集中在國庫或國庫指定的行開設的賬戶,同時所有財政支出(包括預算內和預算外支出)均通過這一賬戶進行撥付,以進一步增強財政資金支出的透明度,提高財政資金使用效益。

二、國庫集中支付實施的現狀與問題

(一)由于改革觸動單位的既得利益,再加上對制度改革的認識不足,使改革遇到了重重阻力

在分散支付條件下,各部門和單位使用資金時,不受預算硬約束,自主性強,資金存入銀行既可生息。改革后,這些好處將不復存在,因此,地方和部門自然會有抵觸和阻撓。另外取消政府部門在商業銀行的賬戶,商業銀行減少了信貸資金的來源,銀行支持地方經濟發展的積極性受到影響,也會給政府帶來一定的壓力。認識上的不足主要是對國庫集中支付制度下的財政資金所有權、使用權和財務自存在誤解。許多人認為國庫集中支付使得財政資金使用權和財務自都歸屬財政部門,預算單位將不再擁有這些權力,這成為預算部門對國庫集中支付制度不理解、不支持的主要原因之一。而事實上國庫集中支付的目的是在不改變單位的資金使用權和財務自的前提下,取消單位賬戶,建立單一賬戶體系,提高財政資金的使用效益和加強會計監督。

(二)預算單位和銀行在資金支付清算中存在以下違規或不規范操作問題

一是違規將財政預算內資金轉撥到原有的實撥資金賬戶;二是違規改變財政預算內資金的用途或使用性質;三是違規將財政預算內資金轉出專戶并轉儲大額定期存單;四是使用預算內資金違規發放政策補貼;五是違規提取現金,并以虛假發票大量提取財政資金;六是銀行違規劃轉財政預算內資金。這些問題的發生,反映出國庫集中支付制度政策還存在薄弱環節。

(三)相關的配套改革尚未跟上,成為進一步推進國庫集中支付制度的改革的瓶頸

建立國庫集中支付制度后,政府的財政資金撥付管理發生重大變革。國庫支出數將取代現行財政撥款數成為財政支出數。這樣,國庫核算信息將成為政府財政信息系統的主要組成部分,對國庫核算電算化的要求也提升了一個檔次。目前,我國還沒有建立獨立的國庫會計核算和資金清算系統,財、稅、庫、行之間尚未實現橫向聯網,部門預算的無紙化操作難以實現,這將嚴重影響工作效率和信息傳遞速率的提高。

三、新時期改進國庫集中支付制度的策略

(一)加強創新改革意識,增強會計人員的技能

國庫集中支付制度又是一項新生事物,政策性強,涉及面廣,對原有財務管理模式產生重要影響。因此,要不斷更新觀念,高度重視,精心組織,在實施過程中,逐步形成適應國庫集中支付的管理模式。其次,要大力宣傳,對需要做的工作和有所改變的工作環節進行詳細解釋,加強協調與溝通,對執行中出現的新情況、新問題及時處理。另一方面,會計核算、支付方式隨著國庫集中支付改革發生很大的變化。這就要求有更多綜合素質高、政策水平好的財會人員與之配套,我們必須加大對財務人員的培訓力度,規范核算操作。使廣大財務人員對國庫集中支付政策熟悉,了解有關的操作程序,能夠正確的進行會計核算。

(二)構建財政信息管理系統,完善國庫的信息收集與處理

現代化的電子網絡信息系統是實行國庫集中支付制度的技術基礎,也是現代信息技術發展的最終結果。對于計算機硬件配置加緊進行充實和改造,特別是加強軟件開發工作,逐步建立成具有以下功能的財政信息系統:一是負責政府部門的分類賬戶管理,及時掌握各部門和單位的財務狀況;二是與銀行結算系統連接,處理政府部門的財務活動;三是強大的信息收集和處理功能,為財政制定政策提供依據。

(三)監督部門要加強監督檢查

組織紀檢、監察、財政、審計、人行等部門,定期對預算單位的銀行開戶情況進行拉網式檢查, 對檢查及舉報中發現的“小金庫”現象,對其單位負責人從嚴處理,追究其相應責任,避免財政資金的“體外循環”,有利于節約財政資金,從源頭上預防和遏制各種腐敗現象的發生。

(四)不斷完善配套制度和管理措施

為了加快國庫集中支付制度改革步伐,需要做好相關的配套工作。有關部門應盡快出臺相關的法律法規和治理辦法,加快法規的修訂和完善,制定修改及其實施細則等相關財政金融法規,細化操作規程,規范更正憑證和國庫會計報表,為參與改革的各方合理規避風險提供可操作的制度依據。加強財政性存款繳存管理,保障財政性存款足額繳存人民銀行;加強財政專戶開戶管理,修訂完善賬戶管理辦法,解決單位零余額賬戶與經費存款賬戶并存行為,采取措施,對零余額賬戶與實有存款賬戶之間劃撥資金等具體問題予以合理界定,從源頭上有效防止不合規賬戶的產生;加強非稅收入收繳管理監督,保證非稅收人及時入庫。

參考文獻:

[1]周益群.淺析國庫集中支付制度[J].財經界(學術版),2010,(5).

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一、規范銀行賬戶管理

1、撤銷或歸并單位銀行賬戶。按照我縣國庫集中支付改革相關制度的規定，撤銷全縣預算單位所有銀行賬戶，各部門、各單位資金統一納入國庫單一賬戶體系。目前仍然有部分單位開設了銀行賬戶，各單位必須在4月10日前撤銷本單位銀行賬戶（具體賬戶見附表一），并將資金納入縣財政或鄉鎮財政部門集中管理。在規定期限內沒有撤銷和未將資金劃轉到財政部門賬戶管理的，縣財政部門將按非法賬戶管理，停撥該預算單位的所有財政性資金。

2、明確銀行賬戶管理權限。縣財政部門是全縣預算單位銀行賬戶的管理機構。各單位銀行賬戶的開戶、變更、撤銷，必須經縣財政部門審批備案。除此之外，任何機構和單位無權批準或要求單位開設銀行賬戶。財政部門要建立銀行賬戶審批資料檔案，定期清理單位開戶情況，杜絕未經審批、私自開設等違規開戶行為。

3、嚴格執行開戶審批和變更備案制度。各金融機構要嚴格按照《人民幣銀行結算賬戶管理辦法》、《人民幣銀行結算賬戶管理辦法實施細則》的規定，認真審核單位開戶資料，對未經縣財政部門審批，以及開戶資料不全的單位，不予頒發開戶許可證。對違規開設賬戶或改變賬戶用途的單位，縣財政部門將暫停對違規單位下達預算指標或撥付資金，縣監察部門責令其立即撤銷違規賬戶，依照有關規定收繳違規資金并予以處罰。對違規為單位開設賬戶或改變賬戶用途的各金融機構，縣人民銀行要按照相關規定予以處罰。

二、加強現金管理

1、國庫收付核算中心要加強對預算單位現金支付的管理，對預算單位零星、小額現金支付，要按照我縣國庫集中支付改革相關制度要求，嚴格執行備用金管理制度。

2、鄉鎮政府要落實備用金管理制度。各鄉鎮要立即開展備用金管理自查，并根據“鄉財縣管”的要求，建立本鄉鎮的備用金管理制度。對超備用金限額借款按程序審批并于一個月內報賬或歸還。

3、各部門和單位要加強現金管理，按照《現金管理暫行條例》有關規定，嚴格控制現金支付范圍和金額，對已申請的備用金要按備用金管理制度，及時核銷，對已經財政部門審批同意的大額現金支付，單位必須進行跟蹤檢查，確保財政資金安全。

三、深化財政改革，規范財政管理

1、擴大國庫集中支付改革范圍，將目前未納入國庫集中支付的部分縣直單位項目（賬套）全部納入改革范圍（具體單位見附表二）。

2、強化“鄉財縣管”制度執行，縣財政部門要根據“鄉財縣管”有關文件規定，進一步加強對鄉鎮財政的指導，規范鄉鎮銀行賬戶、鄉鎮財務核算、鄉鎮收支等管理，并逐步推行國庫集中支付。

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關鍵詞：國庫集中支付；制度改革；改革措施

前言：改革開放之后，我國社會發生了翻天覆地的變化，隨之經濟體制也發生了巨大的改變，從之前的計劃經濟到現在的市場經濟，不斷推動著我國社會的發展與革新。在當前新經濟形勢下，我國經濟對于國家財政國庫收付制度也提出了新的要求，使其更加符合符合市場的需求。我國對于財稅制度已經經過幾次重大的調整，但是對于涉及到的國庫管理制度方面則一直沒有實質性的改革，傳統的國庫管理制度已經難以適應新形勢的要求，對其進行創新性收付制度改革已是大勢所趨的必然要求。

一、新形勢下國庫集中支付制度及其建立必要性與可行性

1.我國建立國庫集中支付制度的必要性

目前，國庫所采用的支付制度依然是傳統的分散支付制度，此制度對于市場的發展存在一定的弊端，如財政部門與行政事業部門開設多賬戶，使資金分散，形成各個部門爭搶的局面，國庫資金沒有包含預算外資金，不利于國家財政政策的宏觀調控等。而當前我國各項經濟數據紛紛下滑，經濟形勢并沒有預想中的那么樂觀，甚至出現了很多經濟數據標紅的現象。因此，對于傳統的國庫分散支付制度更加需要進行改革，以保證國庫資金的有效利用。

2.我國建立國庫集中支付制度的可行性

我國建立國庫集中支付制度具有堅實的理論支持。首先，其具有委托理論支持。我國的委托理論已經比較完善，而在現階段的國庫管理制度中，各個階層均會遇到關系，需要理論的支持。其次，需要社會福利理論做后盾。我國的福利理論已經相對完備，在此基礎上實行國庫集中支付制度，能夠緩解資金緊張與資金需要間的關系。第三，需要制度創新理論的維持，我國從法律、宣傳、貫徹等方面已經為新制度的創建做好了準備，這極大地降低了推行國庫集中支付制度實現的風險。

二、建立我國國庫集中支付制度所面臨的障礙

1.人員與技術因素的制約

當前階段，國庫管理人員及工作人員還依然保留著傳統支付的觀念，這對于集中支付制度的推行產生極大的影響；其次，集中支付制度需要較高的技術操作，而部分工作人員的技術操作水平還沒有達到所需要的程度，并且，在信息操作系統上還有一些不盡完善的地方，這也使得集中支付制度的推進受到一定阻礙。第三，部分部門對于國庫集中支付制度的理解出現偏差，導致其在制度改革過程中積極性不高，消極情緒使新制度的改革停滯不前。

2.預算管理體制存在缺陷

我國現行的預算管理體制的前身是計劃經濟體制，因此，其依然受到計劃經濟體制下的部分影響，很多舊體制還沒有完全得以改變，預算支出依然沿用的粗放型管理模式。并且，現階段納入國庫管理的資金并不完全，不僅影響了宏觀調控財政政策的實施，也使得國家在進行預算編制的時候難以做到全面、精準。

3.影響國庫集中支付制度建立的其他因素

（1）國庫組織機構不健全

目前，財政部門和中央銀行均設立了國庫機構，但是因為部分基層人員對其并沒有引起重視，難以發揮國庫的積極作用。比如國庫設置對于中央銀行來說已經成為其一個內設的機構，而對于其人員的配備并不充足，商業銀行對于設置的國庫也沒有作為一個重點工作進行開展，各級工作中還存在不到位的情況。

（2）現行法規制度建設相對滯后

我國法律中影響國庫集中支付制度最大的目前只有預算管理制度、預算會計制度和銀行計算制度。其中，于2014年修訂了《中華人民共和國預算法》，但是其中對于集中支付制度沒有進行創新與改革；而所使用的《國金庫條例》則是在1985年實施的，其他關于會計制度的法律制度也都是多年前制定實施的，陳舊的法律條文顯然無法適應當前經濟形勢的瞬息萬變，更難以與市場經濟相結合。

（3）國庫集中支付的業務模式還存在一定的缺陷

首先，預算單位所開設的零余額賬戶難以適應收入款項，其在水、電、暖、氣、稅、話等銀行代收款方面實施受挫，單位所開設的基本賬戶與集中支付制度也不相符；其次，國庫實行集中支付將會涉及較多部門，系統操作量增加，操作過程中稍有失誤就會使整個工作進度受到影響；第三，集中支付系統與會計核算系統目前還無法實現無縫連接，增加會計核算系統錄入量，如果支付系統出現不穩定情況。

三、建立我國國庫集中支付制度的對策建議

1.完善預算管理體制

首先，完善預算管理體制首先需要將國家所有資金全部納入到我國國庫的管理中，不再對預算內、外的財政資金進行區分。其次，國家層面要建立科學的預算編制制度，一般來說，需要提前大半年時間對下一年的財政進行預算，編制三年的滾動預算，促進預算的磋商；預算要進行跨年制，使預算成為一種經常性的工作；同時，預算工作要做細致，結合各部門的實際情況進行，避免閉門造車。

2.建立國庫集中支付制度的監督體系

國庫集中支付制度的良好實行離不開有力、完善的監督體系，構建集中支付制度需要一支健康有序、富有力度的監督體系作為支撐。首先，要完善其內部責任制度，制定相應的追責制度，防止權力的濫用。其次，要建立完善的外部監督制度，審計部門對其進行嚴格事前審計、財務審計、正當性審計、資金效益審計。人民銀行履行好國庫資金使用的監督職責。

3.制定與完善相關法律法規和管理辦法

改變我國當前關于支付制度法律法規制度不健全的現狀，重新修訂《預算法》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例》、《國家金庫條例實施細則》、《總預算會計制度》以及相關稅收征管法規、行政事業單位會計制度等。保障法律成為國庫管理的有力保障。

4.完善政府財政管理信息系統

政府財政管理信息系統需要具備以下幾個方面的功能；第一，具有記錄財政信息、查詢功能；第二，使用統一編碼體系，以統一數據為平臺，構建預算編制系統，實行國庫統一管理；第三，做好事前控制；第四，對資金流動予以嚴格控制，改善資金管理；第五，為預算的編制和實行提供相應的數據報告；第六，為相關部門及公眾提供適應的財務報告；第七，參照國際新模式，進行與國際結果的總體設計；第八，做好系統維護，保證系統安全。

5.建立健全財政支出的績效評價體系

資金在流出國庫之后還要建立一套行之有效的評價體系，用以衡量其是否符合預期目標，是否達到預期效果。其具體包括：第一，制定政府收支類系統配套制度，對其績效做出評價；第二，對其績效評價主體進行確定；第三，確定財政收支績效評價的具體實施辦法；第四，制定相應的評價標準；第五，建立績效評價責任制，將責任落實到人。

結語

財政國庫集中收付制度改革是一項長期而艱苦的過程，其需要各個基層的努力和配合，需要國家中央大刀闊斧的創新與探索。只有做好收付制度的創新與改革，才能讓國庫資金為社會經濟發展提供更強有力的推動力，促使國內經濟沿著更加健康、繁榮的道路前進。

（作者單位：遼陽市文圣區財政國庫集中收付中心）

參考文獻：

[1]楊春宇.國庫集中收付制度實施的必要性及需要解決的問題[J].商，2015，26：178.

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（一）基本情況

我國從2001年開始國庫管理制度改革，逐步建立以國庫單一賬戶體系為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。實行國庫集中支付制度改革對國庫資金運行成效明顯：提高財政資金撥付效率，增強財政部門資金調控能力，有效提高了財政資金使用的透明度，財政監督實現了事后監督向事前、事中監督的轉變，保證了財政資金支付的安全和高效。

（二）現行主要業務處理模式

我國現行的單一賬戶按照集中支付模式分為國庫間接支付和國庫直接支付。基于計算機和網絡技術限制，國庫機構、人員設置和配備等因素，全國多數地區選擇商業銀行間接模式。遼寧鞍山在全國率先實行人民銀行經理國庫集中支付業務，由人民銀行國庫為財政部門和預算單位開設零余額賬戶，直接辦理財政直接支付和授權支付業務。

二、主要發達國家財政集中支付模式的借鑒分析

（一）主要發達國家財政集中支付業務開展情況

西方各國政府基本建立了較徹底的國庫單一賬戶制度，所有財政收入直接納入中央銀行的國庫單一賬戶，所有的財政資金只有在實際支付時才從單一賬戶撥付，實現完全的集中收付管理。

（二）對我國集中支付制度改革的經驗啟示

1、政府財政資金的集中化管理是大勢所趨。西方各國基本都將中央銀行作為國庫資金的集散地，建立徹底的國庫單一賬戶制度。而我國大量預算外資金游離于單一賬戶之外，可能造成預算資金流失和風險，財政資金的公開、透明不能實現。只有建立徹底的單一賬戶制度，才能實現財政資金的高效管理。

2、政府財政資金的高效率收支是本質要求。美、英等國的財政收入從商業銀行直接繳入國庫單一賬戶。美、德等國財政資金支付從國庫單一賬戶直達最終收款人在商業銀行的賬戶。而我國大量財政資金沉淀于商業銀行的過渡性財政專戶，國庫直接支付業務也未能在全國推廣。因此，應加快推進“收入直繳、支出直達”模式，提高財政資金的運作效率。

3政府財政資金的有效約束機制是基本前提。多數國家選擇中央銀行經理國庫，所有財政收支業務通過中央銀行辦理，能有效協調國家的財政和貨幣政策，能增強財政分配的管理、控制與監督，解決財政內部監督的不足。我國在財政與國庫管理制度改革過程中，實現財政與人民銀行合作，促進和完善財政資金的有效約束機制，是一種客觀趨勢。

4政府收支低成本和信息共享是重要目標。實行國庫集中收付制度的國家，大多建立了完備的電子資金信息處理系統、政府財務信息管理系統。我國目前在3T系統，大小額支付清算系統和稅務、海關系統等資源的共同作用下，經理國庫的電子化水平不斷提高。但是缺少類似國外的先進政府財務信息管理系統，因此應建立和完善配套的信息共享機制。

三、人民銀行直接辦理國庫集中支付業務的路徑設計

（一）流程設計

現有的國庫集中支付模式主要是“商業銀行直接支付、授權支付模式”，部分地市開始嘗試辦理“國庫辦理直接支付、授權支付模式”。參考現有模式，可以如下設計未來流程。

1機構設置及賬戶設置

成立專門的國庫集中收付結算機構辦理國庫集中收付業務。該機構應設置在人民銀行內部，與國庫合署辦公。

在國庫單一賬戶體系中設置四類賬戶：國庫存款賬戶、預算外資金專戶、財政零余額賬戶、特設賬戶。

2轉賬業務的處理

財政直接支付流程：預算單位按用款計劃向財政部門提出申請，財政國庫部門向財政集中支付中心下達支付計劃，支付中心根據支付計劃編制并打印直接支付申請劃款憑證傳遞至人民銀行國庫集中收付結算機構。人民銀行根據要求審核后，將資金直接從國庫單一賬戶撥付到商品、勞務供應商或收款人賬戶。

授權支付流程：預算單位按照用款計劃，向財政部門提出月度用款限額。財政部門向支付中心下達支付計劃。支付中心編制支付額度發送至人民銀行國庫集中收付結算機構。人民銀行按支付額度將資金從國庫單一賬戶撥付至預算單位零余額賬戶。預算單位用款時，打印支票并傳遞至人民銀行，人民銀行根據要求將資金直接從預算單位零余額賬戶撥付到收款人賬戶。

3現金業務的處理。鞍山中支以“國庫集中支付業務核算中心”的名義在商業銀行開立基本賬戶，對有提現需求的預算單位簽發支票的做法，具有較強的可操作性。隨著財政國庫管理體制改革的深入發展，更好的解決辦法是恢復人民銀行業務庫2000年前模式），直接對單位、個人辦理現金業務。

（二）可行性分析

1優勢

1）預算執行效率更高。一是資金清算省略中間環節，效率優于行間接支付模式。在銀行模式下，支付業務在財政、銀行、人民銀行國庫之間往返進行。人民銀行國庫直接辦理后，減少中間結算等環節，保證清算的實時性。二是電子化水平不斷提高。目前“3T”以及征收系統等的共同作用下，財政、國庫、預算單位和商業銀行資源共享，實時處理預算資金信息傳輸，加快了資金周轉速度，提高了財政資金使用效益。

2）財政資金安全保障性更好。一是風險可控。預算單位用款計劃財政部門網上審批，支付額度實時傳輸國庫。國庫在系統中確認核對并支付，業務在一體化的網絡系統中運行，提高了額度控制的自動化水平。二是資金集中。所有財政預算資金通過設立于國庫的單一賬戶來反映，實現國庫數據集中。同時，國庫通過對單一賬戶的控制，嚴格制約財政資金運行，確保財政資金安全。

3）國庫業務處理更有優勢。一是系統統一。人民銀行國庫擁有統一的會計核算系統，具有明顯優勢。“3T”系統覆蓋人民銀行各級國庫，并通過TIPS與財政、稅務、海關、商業銀行系統連接，具備獨立、完善的資金清算、匯劃功能，業務處理空前提高。二是業務人員相對穩定，服務更快捷。商業銀行對業務重視程度不夠，且柜員業務能力差。人民銀行經理國庫經驗豐富，業務人員穩定性高，業務處理流程掌握熟練，人民銀行辦理國庫直接支付業務，較商業銀行有明顯優勢。

4）能有效解決商業銀行模式的種種弊端。在商業銀行模式下，銀行由于利益干擾，為規避墊付資金風險，有時不按照“先支付，后清算”的原則辦理支付，影響了財政資金的清算效率，且易誘發國庫資金風險。人民銀行辦理集中支付不受利益干擾，可以避免違規辦理支付，有效監管規范財政收支，遏制腐敗發生。

2需完善之處

1）國庫單一賬戶制度不完善制約人民銀行辦理集中支付業務效率。我國目前制度規定，只有預算內資金進入中央銀行的單一賬戶，預算外資金和其他基金存入財政開立在商業銀行的各類賬戶；預算外資金直接由開戶的商業銀行支付。這種制度下，收支兩方面都無法做到國庫的集中管理，制約了人民銀行直接辦理國庫集中支付業務執行效率。

2）缺乏統一的業務處理流程影響人民銀行辦理集中支付業務的全面推廣。目前，人民銀行直接辦理國庫集中支付業務仍處于探索階段，直接辦理流程諸多環節有待改進，未達到全國推廣的要求。在缺失全國統一業務流程情況下，必然會限制人民銀行直接辦理集中支付業務的全面推廣。

3）法律制度的不健全影響了人民銀行辦理國庫集中支付業務的規范性。《財政國庫管理制度改革試點方案》是各級財政進行國庫集中支付業務改革的綱領性文件，文件明確了建立國庫單一賬戶體系、財政直接和授權支付的支付程序、改革配套措施等，但這是基于商業銀行模式制定，而且修訂《預算法》及實施條例、《國家金庫條例》及實施細則等相應配套改革措施未有進展。因此，人民銀行直接辦理國庫集中支付業務缺乏必要的法律制度依據，有待進一步完善。

4）人員短缺限制了人民銀行辦理國庫集中支付業務的范圍。限于人民銀行定員定編制度，人民銀行國庫人員數量有限，如山東轄區各中心支庫正式職工普遍在10人左右，忙于日常國庫核算和監管、收支統計、國債等業務已顯不足，很難再抽出專人辦理國庫集中支付業務。但財政支付預算單位及業務量卻逐年猛增，人員短缺是制約人民銀行經理國庫集中支付業務開展的最大瓶頸。

四、對策建議

由以上分析我們可以得出人民銀行直接辦理國庫集中支付業務既符合中國國情，又符合國際慣例。

（一）推進國庫單一賬戶制度改革。由于我國目前的單一賬戶體系設計具有明顯的過渡性，因此，要按照國際通行的完全的單一賬戶制度要求，推進我國單一賬戶體系改革進程，將包括特設專戶的所有財政資金都納入人民銀行的單一賬戶體系；所有財政資金都通過國庫單一賬戶體系進行撥付；所有未支出的財政資金余額集中存放于國庫的單一賬戶體系中，真正實現收入集中、支出集中、余額集中。

（二）加快國庫信息系統建設，滿足國庫集中支付改革需要。目前，多數財政部門尚未與國庫的TIPS連接，國庫與財政無法實現資源共享，且集中支付未實現無紙化，實際業務

[CM252/3]操作中往往因為紙質憑證的傳遞影響資金的及時清算。因此，必須加快國庫信息系統建設，盡快實現與財政聯網辦理支出業務，另一方面研究電子印鑒在支付系統的應用，取消紙質憑證，簡化業務流程和賬務處理，提高資金使用效益，加快資金周轉速度。

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關鍵詞：現代支付；基層國庫；風險防范

中圖分類號：F830.4 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）08-00-01

隨著國庫直接加入現代化支付系統及財稅庫銀橫向聯網，國庫風險點漸漸顯露出來，如何從源頭遏制和防范國庫風險，有效支持和服務縣域經濟發展，是當今國庫工作的核心和首要任務。本文就支付系統運行下國庫管理中存在的問題及防范策略談點粗淺的認識。

一、新形勢下國庫風險防范及存在的問題

（一）國庫崗位風險

縣支行改革后，國庫、會計合并成營業部，原有的工作人員既要做會計業務又要兼做國庫業務，要圓滿完成會計核算工作又要很好地駕馭國庫工作顯得力不從心。國庫條例明確規定，一級財政建立一級金庫，各級國庫應設立專門的工作機構，辦理國庫業務，同時按《國庫會計管理規定》和《國家金庫會計核算系統2.0版》操作中的崗位設置要求，縣支庫的現有工作人員滿足不了工作需求，加之日前國庫業務量逐漸增多、工作量不斷增大、且覆蓋范圍逐漸擴展，營業部工作人員相互兼崗，造成了會計、國庫工作相互影響、相互制約，兼崗人員很難及時滿足二者的需要，不可避免的出現了工作人員因工作繁忙或業務生疏管理使部分工作做不到位，個別人員風險防范意識、責任心不強，導致國庫管理職能難以全面發揮作用。

（二）國庫支付風險

實行國庫集中支付之后，由于支付方式發生了變化，國庫在支付環節承擔了更大的風險。風險一國庫對財政撥款監督困難，傳統支付模式下，國庫部門直接辦理財政支出，對財政撥款的監督是事前的監督，比較容易發現和解決問題，方便對國家預算執行的監督管理。國庫集中支付改革后，國庫僅處于被動清算地位，對預算執行的監督職能弱化。 風險二財政集中支付機構往往以撥出的資金作為列支，有部分撥出資金未形成真正支出，導致財政支出信息失真，造成財政資金使用的不透明，勢必會產生暗箱操作行為。

（三）國庫聯網風險

隨著財稅庫銀橫向聯網陸續上線，風險防范措施尚不完善，內部控制配套制度不健全，對業務數據監管能力有些滯后，防火墻、身份認證以及數據加密應用也略顯簡單些。系統程序銜接不縝密，在財稅庫銀聯網接口軟件上，雖是按統一規則和要求設計開發的，但由于軟件出自各自系統、各單位一些細節內容和要求不一致，導致在技術和操作設計上存在著系統不統一、銜接不嚴密問題，造成了實施過程中的操作紊亂和部分必備功能的缺失，合力作用受到了制約，國庫作用發揮也受到限制，潛在風險系數高。

二、現代化支付系統運行下國庫風險防范策略

根據國庫部門的風險環節，縣支行應按照風險程度的高、中、低采取切實可行的風險防范措施，強化風險管理，落實崗位責任制，強化國庫考核機制，有效防范國庫資金風險。

（一）建立獨立的國庫管理體系

首先，要積極探索建立相對獨立的國庫工作機構，設立在人民銀行總行垂直領導下的管理機構，按照“一級財政、一級國庫”的原則，自上而下設立分支庫。其次，要積極探索建立獨立的國庫核算中心，逐步完善以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中支付為主要形式的財政國庫管理制度，盡快完善財、稅、庫、銀橫向聯網內部控制配套制度，利用現代化支付手段提高業務質量，實施信息共享，減少不必要的勞動，加快庫款支撥速度。

（二）提高清算速度強化監督監管

逐步推廣應用支付密碼技術，提高國庫清算速度，通過網絡技術封閉設計資金進口安全管理等方式逐步提高國庫資金的清算安全性，達到操作的規范性和日常監管的有效性，實現預算收入及時、準確直接入庫，確保預算資金安全、完整。盡快修訂《國家金庫條例》及《實施細則》，將防范和化解國庫資金風險、健全國庫內控制度、保障國庫資金安全作為關鍵點，確立國庫部門相應管理監督權和指導權及處罰權，增強國庫監管的權威性和有效性，以國庫業務檢查手段，全面提高國庫風險防范能力，保證國庫監管職能有效履行。

（三）擴大橫聯成果完善往來支付系統

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2001年，財政部、人民銀行聯合頒發《財政國庫管理制度改革試點方案》，國庫集中收付制度開始推行，截至目前，已基本完成在全國范圍內的推廣實施。10多年來，國庫單一賬戶體系逐步建立完善，逐步取消了征收機關和預算單位在商業銀行設立的多重賬戶，收支賬戶過多過濫狀況得到徹底改善；收入收繳程序得到規范，政府所有資金納入收繳范圍，并采用直接繳庫和集中匯繳方式繳庫，收繳不全面和不及時狀況得到明顯改善；財政支撥程序得到優化，設計了以財政直接支付為主、財政授權支付為輔的支付方式，建立了財政集中大額支付為主、授權預算單位分散支付為輔的支撥主體，款項直達收款人，“以撥代支”現象已經消除。

2015年1月1日新《預算法》的頒布和實施，明確了我國國庫由中國人民銀行經理。這是對央行經理國庫成果的再次肯定，從法律上保障了央行經理國庫的體制。同時，新《預算法》第六十一條規定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”，這不僅是對我國國庫集中收付制度改革成果的肯定，也將這一制度提高到了法律的層次，提出了更高的目標要求，這對于積極推動我國國庫集中收付制度改革與發展具有重要的指導意義。

一、我國國庫集中收付制度改革存在的問題

（一）相關法律法規不完善

《財政國庫管理制度改革試點方案》從2001年出臺，一直沿用至今，正式的改革方案始終沒有出臺。國庫集中收付制度改革對立法的要求較高，現有的《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律制度尚不能滿足改革的法制要求。一是隨著國庫業務的逐漸變化，現有法律法規的很多條款已經不再適用，如《國家金庫條例》自從頒布以來一直未予修訂，其中完全沒有國庫集中收付管理的內容，這不僅嚴重阻礙了國庫服務社會效能的發揮，也與建設現代化服務型國庫的目標相悖。二是有些法律規定過于籠統，又未制訂指導實際工作的配套制度。新《預算法》只是籠統地提出了國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對于賬戶的建立以及財政收支的流程設計并未進行闡述，《預算法實施條例》也尚未修訂完成。

（二）財政資金分散管理嚴重

由于受到當時客觀條件的限制，改革點引入了國庫單一賬戶“體系”的概念，財政部門在商業銀行開設收支過渡賬戶（非稅收入專戶、預算單位零余額賬戶等），造成大量財政資金游離于國庫之外。根據2010―2014年國庫統計數據，2014年地方財政專戶存款利息收入為495.85億元，較2010年增加412.68億元，年均增長56.3%。根據某市國庫統計，包括結算和非結算賬戶在內，2014年末游離在全市國庫外的財政資金是國庫庫款資金的9.5倍，到2015年底甚至高達21.6倍。游離在外的財政資金，不僅不利于深入推進國庫集中收付制度改革，也會帶來資金風險。

（三）商業銀行國庫集中支付模式問題日益突出

在改革方案出臺時，由于處在業務模式探索階段和系統上的約束，采用了商業銀行國庫集中支付模式，銀行先支付，國庫后清算，即“先支付、后清算”模式。商業銀行作為以營利為目的的商業性金融機構，既無權限也無意愿對支出進行監督，同時對財政資金具有天然的偏愛，當庫款不足無法清算，商業銀行未支付、先清算或商業銀行未將退回資金及時匯劃國庫時，商業銀行墊付或占壓財政資金的問題就會出現。有關調研結果表明，銀行長期墊付財政資金，并且墊付時間長、金額大并呈擴大變化趨勢。調查顯示，墊付時間30天以上的占比約10%，部分墊付長達4個月，平均每筆墊付1286萬元，其中財政直接支付平均每筆墊付2013萬元，單筆墊付最高達4.74億元；財政授權支付平均每筆墊付304萬元。除此之外，銀行占壓財政資金呈普遍化態勢，平均每筆占壓130萬元，單筆占壓最高達1.39億元，占壓時間從1天至120天不等，其中，7天以上筆數占比為16.3%，資金占比為57.4%。

（四）違規調撥財政資金呈現普遍化態勢

由于商業銀行國庫集中支付模式缺乏有效的制衡機制，國庫無法做到對每筆支出進行實時、逐筆、全面的控制，只能事后進行匯總資金清算，事中監督作用難以發揮。人民銀行國庫總局對2014年前三季度地方國庫集中支付業務運行情況的調查發現，地方財政部門存在將庫款大量調往財政專戶問題；地方預算單位存在通過銀行將庫款間接調往其他實有資金賬戶問題。違規調撥財政資金問題比較普遍，其中，西部地區最為嚴重（金額與筆數分別占比為93.93%、45.16%），中部地區次之，東部地區相對較少。違規調撥財政資金成為地方財政隨意調劑收支的重要手段。

（五）國庫現金管理具體工作有待完善

我國國庫現金管理發展緩慢，地方國庫現金管理還處在試點起步階段。國庫現金管理的重要性、緊迫性隨著國庫集中收付制度改革的推進日益凸顯出來。一是國庫庫存資金大量閑置，致使財政資金運行效率不高；二是地方國庫現金管理缺乏有效手段防控運作風險。采取硬堵的方式，不僅導致暗箱操作，增加國庫資金風險，也容易對地方金融秩序產生不良影響。從目前一些先行以隱蔽或變相的方式開展國庫現金管理的地方來看，對國庫現金管理投資產品選擇單一，大多數以定期存款的方式存于商業銀行，同時基層商業銀行缺乏投標抵押物，國庫資金存在潛在風險。

二、國外國庫集中收付制度改革及其啟示

（一）國外國庫管理制度改革的基本情況

國際上很多國家在財政管理制度中采取了國庫集中收付制度。探究其制度改革情況，對我國深化國庫集中收付制度的改革無疑具有重要的意義（見表1）。

從表1可以看出，這些國家的國庫改革路徑具有以下共同特征：

1. 國庫職能已經由最初的簡單對政府資金進行管理發展成為全面履行財政管理的職能，更加突出對財政預算執行的監督與管理。與此同時還肩負著為政府籌集資金、發行管理國債的職能。

2. 國庫機構的設置大體可分為兩種：一種是獨立的國庫機構，主要以美國和意大利等國家為典型。另一種是非獨立的國庫機構，通常設在財政部內，隸屬于財政部。

3. 單一化、集權化的國庫賬戶運作機制。（1）單一化的賬戶設置，不允許政府在其他類銀行開戶，將所有的財政資金都集中存在中央銀行賬戶。（2）集權化的支出模式。為規范政府現金支出行為，加強對政府資金的管理以及對預算執行的監督，西方國家大多數采用集權化的政府支出模式，通過國庫單一賬戶直接將款項支付給為政府提供商品或者服務的供應者（收款人）。

另一方面，由于各國的政治、經濟體制及社會文化的不同，再加上原先早期的國庫管理制度的差異，以及在實行過程中面臨的具體問題不同，為適應本國國情和政治文化需要，各國在國庫管理制度改革中存在不同的差異。其差異性主要表現在兩個方面：（1）各國在推行改革過程中，在改革理論依據和路徑選擇方面，由于國情不一樣，沒有形成統一的模式。（2）國庫機構的設置沒有統一的原則。盡管他們大多采用了我壞惱嘶Ч芾恚但是在機構的設置上仍缺乏統一的認識。有些國家的國庫作為單獨的機構而存在，有些國家的國庫則設在財政部下，作為附屬機構，有些則采取國庫制。

（二）對我國的啟示

一要健全法制。從法律層面為國庫集中收付制度發展提供強有力的保障。國外比較成熟的國庫管理制度改革經驗告訴我們，沒有健全的法律法規就很難保障這一制度改革的成功。二要嚴格完善單一賬戶設置。從內部管理層面強化國庫集中收付制度的核心。國庫集中收付制度的核心主要表現在對政府財政的控制能力與管理能力。國庫單一賬戶要求對政府財政資金進行公開化、透明化的管理。所以，建立完善嚴格的單一賬戶對國庫集中收付制度改革的成功具有舉足輕重的作用。三要實行央行經理國庫制。央行經理國庫有著豐富的實踐經驗和堅實的理論基礎，在制度、技術和組織保障等各方面都具有不可替代的優勢。尤其是我國當前制度下，有利于形成財政部門和中央銀行相互協作又互相制衡的格局，保障國庫資金的安全。四是加強現代化國庫信息系統。從運行層面保障改革的有效進行，財、稅、庫、銀的橫向聯網系統以及現代化的國庫會計集中核算系統和會計分析系統是國庫集中收付制度有效實施的保障。

三、新形勢下國庫集中收付制度改革的建議

（一）進一步建立健全國庫法規制度

對于《國家金庫條例》、《財政國庫管理制度改革試點方案》、《預算法實施條例》、《國家金庫條例實施細則》等法律法規中不適應國庫集中收付制度發展需要的內容要及時進行修改。為確保國庫部門行使監管職能中有章可循、有法可依，可以通過制定《國庫法》切實保障國庫部門依法履職。為切實提高人民銀行在經理國庫中依法行政的能力，可以研究制定《國庫監督和處罰辦法》。

（二）建立國庫單一賬戶，實現國庫集中收繳和撥付

國庫單一賬戶是現代國庫管理大廈的“基石”，更是現代財政制度的基礎。實現國庫集中收付制度的關鍵是建立國庫單一賬戶制度，所有財政資金通過國庫單一賬戶辦理收支。因此，要逐步清理財政專戶和各類收支過渡賬戶，嚴控新增財政專戶，確有必要的需開設在國庫。同時，在國庫單一賬戶的基礎上，加快國庫直接支付模式工作進程，逐步取消商業銀行集中支付模式，徹底解決“先支付、后清算”模式弊端，真正實現由國庫集中辦理支付業務。

（三）加強信息系統建設，提高國庫現代化信息管理水平

一方面，要立足當前，有效整合優化庫、財、稅、銀的相關系統，盡快實現各系統互聯互通和信息共享，逐步實現財政和國庫“雙中心”模式，即國庫分別與財政和商業銀行聯網，財政分別與預算單位和國庫聯網，從而實現四方系統互聯和信息共享，提升國庫服務水平。另一方面，按照建立現代化服務型國庫的要求，制定切實可行的實施方案，穩步推進國庫信息化建設，提高國庫信息化服務水平。

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關鍵詞：財稅；金融；國庫

近年來，隨著財稅和金融改革的不斷推進和深入，國庫業務電子化步伐進一步加快，尤其是國庫接入現代化支付系統和國庫集中支付系統上線后，國庫資金風險呈現出了新的形式和特點，風險點增多，風險面加大，如何正確認識國庫資金風險，有效防范和化解國庫資金風險，成為當前國庫生存和發展的核心和關鍵。

一、當前國庫資金風險存在的主要類型

1.人員數量和素質與業務量不匹配的風險

一是雖然國庫電子化、網絡化大大提高了業務處理的質量和效率，但隨著經濟不斷增長，財稅收入迅猛增加，國庫業務量也在迅速增長。以調查市為例，全轄業務量由2006年的28萬筆增加到2011年的69萬筆，預算收入總額由77.12億元增加到276.93億元，增長3.6倍，支出總額由57.01億元增加到188.95億元，增長3.3倍，增幅之大顯而易見。然而在國庫業務量迅猛增長的同時，基層國庫人員配備明顯跟不上形勢發展的需要，主要表現為專職國庫人員的配置達不到基本的要求。有的縣支行，國庫、會計人員總共才5人，其中專職國庫人員僅1 人或2 人。這些人員除了辦理日常國庫會計核算業務外，還要負責國庫綜合業務、統計分析、國庫監管、財務管理、支付清算、反洗錢等業務，這樣勢必造成不合理兼崗和“一手清”現象的存在，更不必說要害崗位人員定期進行輪換，這樣的人員配備根本滿足不了國庫業務發展的需要。業務量增長和人員不足之間的矛盾勢必引發一些國庫資金風險。二是因人民銀行機構改革，很多支行人員只出不進長達十多年，現有人員正逐步老齡化，四十二三歲在縣支行就算是年輕人了，因而國庫人員斷層現象比較明顯。有的國庫人員幾十年在一個崗位工作，而且從事的是比較重要的崗位，這樣長期從事比較枯燥繁忙重復的國庫會計核算業務,易造成國庫人員思想麻痹和慣性思維,出現用習慣代替制度和規范的行為,易在資金控制環節中產生風險隱患。

2.支付方式轉變引發的風險

實行國庫集中支付后，由于支付方式發生了變化，國庫在支付環節承擔了更大的風險。一是國庫對財政撥款監督困難，傳統支付模式下，國庫部門直接辦理財政支出，對財政撥款的監督是事前的監督，比較容易發現和解決問題。國庫集中支付改革后，監督時間滯后，監督對象增加，國庫處于被動清算的地位，對預算執行的監督職能弱化。二是支付額度和支付清算控制方面的風險。集中支付后國庫資金的撥付是通過與銀行進行資金清算來實現的，而國庫部門進行資金清算的唯一前提就是清算資金不超過財政部門確定的支付額度。支付額度可以說是控制國庫支付清算的“閘門”，但這個“閘門”并非萬無一失。由于支付額度和支付清算文件通常采取磁盤導入方式來錄入，而國庫會計核算系統接收的支付額度和支付清算文件都是文本文件，都未進行加密處理，可以隨時被打開和修改，資金、信息安全缺乏可靠的技術和制度保障，對國庫資金安全形成巨大隱患。三是單一賬戶體系存在的風險。集中支付改革后單一賬戶體系建設有待進一步完善，國庫集中收付改革設計理念的核心是取消單位原有賬戶，建立國庫單一賬戶體系。在實際運作中預算單位零余額賬戶存在一些功能性缺陷：（1）零余額賬戶不能進錢，收入類的資金不能通過該賬戶核算；（2）零余額賬戶只能核算財政性資金，難以解決往來資金核算問題；（3）目前有關規章制度中沒有明確預算單位零余額賬戶是屬于基本賬戶還是專用賬戶。這些問題的存在，不僅影響了國庫單一賬戶體系的運作效率，而且客觀上導致了一些預算單位想方設法保留老賬戶。我們在對銀行現場檢查監督中發現有財政直接支付零余額賬戶款項直接轉到預算單位實有資金賬戶的現象，而且預算單位零余額賬戶存在提取大額現金的違規行為。實有資金賬戶到目前為止仍然每天有資金進出，不能遵循“只出不進，逐步消化”的原則。以上單一賬戶體系的功能性缺陷隱含著一定的國庫資金風險。

3.銀行違規操作帶來的風險

(1)銀行存在先清算后支付的違規行為。根據集中支付改革對銀行的要求，銀行應先向預算單位支付后，再以實際墊付的金額與人民銀行國庫清算。經現場檢查發現個別行出于自身利益考慮和上級行的要求，沒有按照“先支付，后清算”的原則辦理款項支付，而是先向國庫清算，取得國庫資金后再辦理預算單位的支付業務，使國庫資金成為銀行的資金來源，容易誘發國庫資金風險。

(2)銀行延壓、坐支財政集中支付資金和退款。個別銀行收到財政集中支付核算中心送達的支付憑證后，先向人民銀行辦理清算，待資金到賬后不急于給預算單位撥款，延壓占用財政資金有的達十多天之久，引起很多預算單位不滿。另外銀行辦理集中支付業務的墊付資金經常因收款單位戶名或賬號不符被退回，退回資金到達銀行賬戶時往往銀行已與人民銀行清算，收到了財政清算資金。根據清算制度規定，退回資金應于當天退回國庫單一賬戶，但多數是銀行不按制度的規定當天退回，而是將退回資金 待核算支付中心修正后再次支付，有的資金延壓好多天后才再次支付，很少退回國庫單一賬戶，形成坐支、延壓財政資金，隱藏著極大的資金風險。

(3)賬戶管理不規范。一是部分行為財政部門、預算單位開設零余額賬戶，未經人民銀行審批、備案，有的雖報經人民銀行審查批準，但未按規定將賬戶的開立、變更、撤銷等情況報人民銀行國庫部門備案。二是銀行雖然使用零余額賬戶辦理集中支付業務，卻為預算單位從零余額賬戶向單位其他賬戶劃轉資金。這主要是由于集中支付改革設立零余額賬戶后，預算單位多頭開戶情況仍然存在，使得預算單位將零余額賬戶的資金過渡到其他賬戶成為可能。資金一旦從預算單位零余額賬戶劃轉到其它賬戶，就游離于財政、人民銀行的監督范圍之外。

4.監督理念狹窄，監督手段落后的風險

隨著國庫電算化業務的發展，國庫風險點前移，但相應的監督理念、手段、卻存在落后的現狀。表現為：一是監督理念落后。目前國庫監督人員的思想仍定位在簡單的憑證要素和賬務勾對上，而對國庫制度的執行情況、崗位交接、重大事項授權審批、重要空白憑證的管理、資金支出的往來變化等資金風險方面的監督不足，沒有形成全方位的監督理念；二是監督手段和時效落后。事后監督部門每日接到國庫部門的憑證、賬簿、報表后仍限于手工核對憑證的要素及印章是否齊全，收入報表和收入憑證是否相符等，在報表、賬簿之間單一的核對，沒有完善的監督操作系統，缺乏對國庫資金風險點的重點監控，導致監督工作流于表面，抓不住重點，特別是參加支付清算系統后，資金將實行實時清算，而事后監督工作僅是對上一個工作日發生的業務進行審核，如遇到星期五發生的業務要等下星期一審核，中間間隔兩天,時間滯后，操作滯后，如果某一筆資金處理的有問題或者出現案件，則會不可挽回；三是監督人員素質不高，國庫知識掌握滯后。近年來，國庫業務發展變化很快，需要專職懂業務的事后監督人員，但目前事后監督人員大都沒有經過系統的學習和培訓，對國庫新業務不熟悉或知識陳舊，嚴重影響了監督工作的質量和效果。

二、新形勢下防范和化解資金風險的對策及建議

1.加強隊伍建設，優化隊伍結構

一是總行應從依法履行中央銀行職責考慮，進一步明確國庫部門的各項職能定位，并采取有效措施從根本上解決基層行人員年齡、知識結構老化和數量短缺的矛盾，拓寬人員進出通道，改善人員隊伍結構，增強縣支行履職能力和可持續發展能力；二是要把提高國庫人員業務素質作為一項長期重要的工作來抓，通過分批次、分崗位舉辦培訓班，提高國庫干部的業務技能，確保具備“一人多崗”的履職能力；三是進一步加大推廣國庫業務整體移位和整體接管的實地業務檢查和審計方案，加強基礎業務人員橫向和縱向交流力度，相互學習、相互借鑒，促進人員素質提高。

2.完善法規制度建設，推廣應用支付密碼技術

(1)完善配套措施，理順零余額賬戶的管理。總行應會同相關部門盡快修訂，《國家金庫條例》及其實施細則、《商業銀行、信用社國庫業務管理辦法》及其他相關國庫管理規定，針對改革后的變化情況，共同出臺新的《銀行賬戶管理辦法》，對零余額賬戶的性質給出明確的定義，規范預算單位零余額賬戶以及其他銀行賬戶的使用。對目前零余額賬戶的功能可進行擴展，兼容改革前各單位基本賬戶的功能。同時對國庫經收處、集中支付銀行國庫業務的責權利進行明確，完善其違規的處罰措施，使國庫部門正確履行監管職責，國庫監管真正做到有法可依、有規可查，有理可管。

(2)建議最好是至上而下推廣運行全國統一開發的應用程序，可降低自行開發系統帶來的功能不科學、操作不嚴密、難以管理引發的資金風險。另外對資金進出口環節推廣應用支付密碼，通過網絡技術封閉型設計資金進出口安全管理將目前通過網絡傳輸的集中支付相關文件進行加密處理，以防有人惡意的竄改核算單位支付額度和支付金額造成不可挽回的損失。

3.加快橫向聯網步伐，建立完善的風險防范體系

一是加快財、稅、庫、行橫向聯網的步伐，實現信息、資源共享，通過網絡查詢將財政、稅務、銀行的相關業務都納入人民銀行監督管理的范圍之內。尤其迫切需要完成銀行清算系統與財政國庫集中支付系統的鏈接，增加自動對賬功能以及對不合規業務的監測預警功能等。二是加大對銀行和經收處的監督檢查力度，特別要加強對財政部門零余額賬戶和預算單位零余額賬戶的管理，發現違規問題嚴肅處理，決不姑息遷舊；三是由國庫、事后監督、紀檢監察、人事等部門協調配合成立國庫資金風險預警評價小組，定期測評，定期反饋風險存在狀況，以確保國庫資金風險的全面控制。

4.建立完善的國庫事后監督系統，加強人員培訓及崗位輪換

(1)建議盡快研發國庫會計核算事后監督系統和國庫會計影像監督系統，這兩個系統上線后，縣級支庫的事后監督工作可以上收市一級事后監督部門辦理，通過這兩個系統與核算系統的對接，準確、快捷地采集有關核算信息，合理有效的對整個國庫會計核算過程進行全方位的監督和管理,改變目前事后監督手段落后及監督范圍狹窄的弊端,以提高事后監督的準確性、有效性，對當天業務實行實時監督,確保國庫當天業務準確無誤,次日只對前一日的票據進行整理裝訂。

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我國于1950年和1985年先后的《中央金庫條例》和《中華人民共和國國家金庫條例》確立了由中國人民銀行經理國庫的國庫管理體制，財政國庫管理制度改革就是要適應建立社會主義公共財政的要求，改變現行的財政性資金繳庫和撥付方式，建立國庫資金高效、安全運行的機制。近年來，各地對國庫管理制度改革正在積極進行試點，財政統發工資、國庫集中支付、單一帳戶體系等工作正逐步推進，并取得了初步成效。本文就國庫管理制度改革的有關內容進行探討。

一、實施現代國庫管理制度應遵循的原則

1、法制原則

財政國庫管理必須遵循法制原則。鑒于國庫集中支付這項改革尚處于試驗階段，為了規范其運行和防止出現偏差，近期內在沒有正式的相關法律法規出臺之前，仍應以《財政國庫管理制度改革方案》、《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理方法》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等為基本法規依據。

2、便利原則

在法制和規范的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去財政資金層層撥付，流轉環節多，資金滯留、沉淀和流轉慢的問題。

3、效益原則

在推進這次改革的過程中，必須堅持效益原則，加強財政對資金的統一調度和管理，有效遏制資金擠占、轉移、挪用等現象，降低財政資金劃撥支付成本，提高財政資金使用效益。

4、積極穩妥、分步實施原則

國庫集中支付是一項復雜的系統工程，涉及到多方利益關系，必須作充分的調研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易后難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。要在做好試點工作，總結經驗的基礎上，不斷完善，穩步推進。

二、改革我國現行的國庫管理制度的必要性

我國現行的國庫管理制度運行了幾十年，財稅體制經歷了多次大的改革，而國庫管理制度基本上沒有變動。隨著社會主義公共財政的建立，原國庫管理模式和管理方法已越來越不適應新時期財政管理的要求，其弊端逐漸顯露出來。

一是國庫的概念及外延不夠明確。盡管各界普遍意識到了我國國庫職能已不適應市場經濟發展的需要，人民銀行及財政部也都在采取措施進行國庫體制改革的試點工作，但究竟哪些屬于國庫職能，哪些屬于一般財政管理職能，并沒有一個得到普遍認可的解釋，導致目前經濟界及理論界出現兩個國庫概念，即現行法規定義的由人民銀行經理的“國庫”與包含部分財政管理職能在內的“財政國庫”。

二是由于人民銀行行使國庫管理職能是屬于“經理”性質，而且國庫的職責是“負責辦理國家預算資金的收納、劃分、報解、支撥、結算，并向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況”，實際上是財政的出納，是被動的執行財稅部門的指令和事后記帳的角色，難以發揮其在國庫管理工作中的積極性和主動性，造成國庫管理的部分職能缺位，加之其“經理”性質在人員配備，業務素質等方面難以做到盡善盡美，很難保證財政管理質量和國庫資金使用效率的提高。

三是由于國庫管理制度改革與財稅改革不同步，客觀上給財稅工作管理帶來一系列問題。具體表現在：由于一級政府都有一級財政，在鄉政府內設有鄉財政所。為便于鄉財政所工作的開展，客觀上要求鄉級也要有一級國庫，但絕大多數鄉是沒有人民銀行的分支機構或代辦機構的，鄉級財政的庫款有的是由繳款人交入縣級金庫，由縣級金庫再按收入級次和納稅人所屬鄉劃分各鄉的收入，很容易造成收入劃分在縣與鄉之間、鄉與鄉之間的錯誤；有的是委托鄉的農業銀行儲蓄所代收，再由儲蓄所通過交換劃到縣金庫，再由縣金庫劃分。由于不是就地繳納，給納稅人帶來諸多不便，也增加了庫款的在途時間，有時還會造成扣押庫款的不正常現象。分稅制改革后，分設了國家和地方兩個稅務局，但都是共同對應一個國庫系統，沒有劃分中央國庫和地方國庫，在多種經濟成份、多種流通渠道、多種分配層次存在的情況下，容易造成政策掌握不準，計算差錯以及人為混庫、占壓庫款，截留上級財政收入等現象，特別是地方為了完成自己的財政收支任務，往往協調當地稅務和國庫，優先繳納地方稅稅款，優先滿足地方財政支出需要的現象較為普遍，影響分稅制財政體制的實施，違背了分稅制財政體制的原則。根據稅務業務發展的需要，很多稅務部門設立了征稅大廳。商業銀行為了增加存款和提高服務質量的要求，紛紛與稅務部門聯合，進駐稅務大廳，實現了銀稅一體化的辦公方式，但國庫管理機關對這一新生事物仍沒有統一的管理辦法和相關規定，各地的具體做法也不一樣，由于沒有統一的規定和具體的操作要求，在實際工作中，各商業銀行之間采取了不正當手段相互競爭，在取得代辦資格后，由于各銀行自身的利益需要、積壓稅款、隨意壓庫的行為較為普遍。

四是國庫管理體制不適應金融體制改革的發展。我國金融體制改革后，形成了以人民銀行為核心，商業銀行為主體，多種金融機構并存的金融體系。由于國庫體制改革與銀行體制改革不同步，國庫的分支機構不健全，沒有向下延伸，一些縣級國庫都是由專業銀行，更不用說鄉級。在金融體制改革后，專業銀行已向商業銀行過渡，都有各自的利益體系，這樣，商業銀行在代辦國庫業務時，位子就很難坐正，根本無法行使對國庫資金的監督管理職能，從而造成了國庫監督管理職能的缺位。

五是國庫資金的劃轉和結算方法不科學。這方面主要表現為：首先，由于重復和分散設置帳戶，導致大量的預算外資金游離于預算管理之外，不便實施財政監督和管理。其次，國庫資金運行過程煩瑣，財政收入要經繳款人向經收處繳納，經收處再劃到管轄行，管轄行集中后再劃轉到國庫；財政支出也要經財政部門發出支付令后，交由國庫劃轉到用款單位的開戶銀行，收款單位得到到帳

通知后再開出支票，最后才由開戶行將資金劃入提供公共服務或出售產品的單位，財政資金周轉緩慢，財政收支信息反饋十分遲緩，加之金融機構本身的業務操作也需要一定的時間，極易造成占壓國庫資金的現象。

三.國庫管理制度改革的構想

1、設立隸屬于中央銀行而又相對獨立的國庫管理機構

由于國庫管理是財政管理的重要組成部分，其職能是管理和辦理財政資金收入和財政資金支出的業務，是為財政部門的整個財政管理工作服務的，從其工作職責和工作性質來看，其運作的是國庫資金，具有管理政府部門財務的重要職能，由于中央銀行具有管理整個社會資金的職能，同樣也需要對國庫資金實行監管，為了加大對國庫資金的監管，有必要設立隸屬于中央銀行而又相對獨立的國庫管理機構，提高對國庫監管的地位和力度。

2、加快國庫管理改革步伐，使國庫工作與財稅和金融體制改革配套

一是實現一級財政一級國庫制。即使無法達到一級財政一級國庫，也應實現國庫向縣級和鄉級延伸，設立相應的代辦處或經收處，消除現在由商業銀行的銀行機構代辦的現象。二是按照現行的國家和地方兩套稅務機構及其職能劃分，相應理順國庫管理中關于中央金庫和地方金庫的關系，出臺相應的管理辦法，避免財政收入混級混庫和地方收入擠占中央收入等不正常現象。三是理順國庫與各商業銀行的關系。對財政撥付的國庫資金，實行服務付費的辦法，避免各商業銀行對國庫資金的無序競爭和各種腐敗現象的發生。

3、加快財政國庫管理法制建設，做到依法行政、依法理財

目前國庫管理工作所依據的法律法規，主要是《中國人民銀行法》、《中華人民共和國國家金庫條例》及其《實施細則》，但與這些法律制度配套的相關的制度還不健全。隨著市場經濟的發展，原來制定的法律亟需隨之完善，實際的國庫管理工作中，隨著形勢的不斷變化，出現了很多新情況、新問題，在現行的管理辦法和管理制度中沒有準確的解釋或具體的處理規定。因為沒有科學可行的管理辦法和規范合理的操作依據，全國各地對國庫管理中新情況和新問題的處理五花八門，使國庫管理工作的法律約束性不強，行政管理手段滯后，導致目前國庫管理偏松，存在較大漏洞，在整個國庫管理工作中具有一定的風險，不利于財政管理和監督的健康發展。因此必須建立健全國庫管理相關的法律法規和管理制度，促進國庫管理的良性發展。

4、建立安全高效的國庫運行機制

針對目前國庫資金劃轉和結算方法繁瑣、復雜、效率不高，信息反饋遲鈍，不便加強對國庫資金的監督和管理的現狀，改革國庫管理辦法，建立安全高效的國庫運行機制勢在必行。一是要清理銀行帳戶，建立國庫單一帳戶體系，規范國庫資金支撥程序，合理確定財政部門、稅務部門、國庫、預算單位的職責。二是完善已實行的工資統一發放辦法，縮短國庫資金的在途時間，減少國庫資金在預算單位的沉淀，便于財政資金的調度和對國庫資金的有效監管。三是積極全面推行政府采購并實行國庫直接支付辦法，有效地防止政府采購工作中的腐敗現象，節約財政資金，同時可以大大縮短國庫資金的在途時間，減少政府采購資金的占壓、挪用，保證財政資金的安全和使用效率的提高。四是推行會計集中核算制度，建立“國庫支付中心”，向國庫單一帳戶體系下的國庫集中支付制度過渡。

5、拓展國庫管理職能

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（一）現代國庫基本類型從世界各國的情況來看，現代國庫制度可劃分為獨立國庫制、委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。1.獨立國庫制是政府財政機關自行設立國庫機構，專司政府預算收支的出納、保管和劃撥等事項。即將國家財政收入的收納、劃分、報解和支出的劃撥以及財政資金的保管事務，一律由財政機關專職機構總攬起來，個別國家把這一機構劃歸國會直接領導。獨立國庫制的優點是嚴格執行財務管理上的分權制衡原則，國家財力高度集中，不但融通方便，且可以嚴格控制和監督各項預算收支，使得各有關部門無法營私舞弊。但由于自設國庫費用大，且使財政資金在國庫閑置，故采用該制度的國家很少，如法國自辦國庫，芬蘭設國庫董事會。2.委托國庫制(也稱銀行經理制或制)是國家政府不獨立設置國庫機構，委托銀行國庫業務，負責財政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財政收入的收納、劃分、報解和財政支出的撥付等業務一律委托銀行經理，財政不設國庫機構，只是通過各級財政總預算會計，同銀行的國庫發生存款和信息的業務聯系，以掌握財政資金的收、支和庫存動態。委托國庫制的最大優點是可以利用銀行的設備及人力，節省費用開支。其最大的缺點是國庫管理難度較大，國庫業務常常得不到重視，效率較低下。這些在我國表現得較為明顯。現今世界各國，凡經濟較為發達的國家，如美國聯邦財政委托聯邦儲備銀行國庫，英國、德國、日本、韓國等絕大多數國家都采用此種類型。3.銀行存款制是政府不自行設立國庫機構，也不委托銀行國庫業務，而是政府財政部門在銀行開立賬戶辦理收支業務，將預算收入存入銀行，銀行按存款辦法辦理，實行存款有息，結算付費。即收入的收納、劃分、報解，資金的融通調撥，支出的撥付都由財政機關設置的會計體系負責，其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財政實行銀行存款制，我國香港地區和蒙古國也是如此。

（二）國庫基本職責國庫的職責是隨著經濟發展和政府職能的變化而不斷變化的，是風險防范的理論基礎。1.西方發達國家的國庫職責。西方發達國家的國庫職責通常主要有以下幾項：一是對政府預算包括預算外資金進行廣泛、嚴格的控制。二是處理貨物和服務供應商的政府支付。三是管理預算執行過程中的現金流入和流出，包括制定現金計劃和發行政府債券。四是對政府資金和其他資產的運作進行賬務核算，并負責相應管理信息系統的開發和維護。五是管理并核算政府債務。六是對政府（包括政府所有部門）的銀行賬戶進行廣泛而嚴格的控制。2.我國國庫的職責權限。《中華人民共和國國家金庫條例》規定的國庫基本職責有：一是辦理國家預算收入的收納、劃分和留解。二是辦理國家預算支出的撥付。三是向上級國庫和同級財政機關反映預算收支執行情況。四是協助財政、稅務機關督促企業和其他有經濟收入的單位及時向國家繳納應繳款項，對于屢催不繳的，應依照稅法協助扣收入庫。五是組織管理和檢查指導下級國庫的工作。六是辦理國家交辦的同國庫有關的其他工作。主要權限有：一是督促2014年第7期中旬刊（總第558期）時代Times檢查各經收處和收入機關所收之款是否按規定全部繳入國庫，發現違法不繳的，應及時查究處理。二是對擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權拒絕執行。三是對不符合國家規定要求辦理退庫的，國庫有權拒絕辦理。四是監督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。五是任何單位或個人強令國庫辦理違反國家規定的事項，國庫有權拒絕執行，并及時向上級報告。六是對不符合規定的憑證，國庫有權拒絕受理。綜上所述，無論是哪個國家或者哪種類型的國庫，國庫的基本職責都是辦理國庫預算收入的收納和預算支出的撥付。在此基礎上，為了保證國庫資金的安全，均不同程度的賦予國庫一定的監督權限，以確保國家收入及時、準確入庫，支出真實有效。

二、我國國庫監督工作存在問題及原因分析

雖然，《國家金庫條例》及其《實施細則》明確規定了國庫在國家預算執行過程中的職責權限，但由于《預算法》中關于財政監督的約束性不強，使人大事前審查、審批監督流于形式，也影響到國庫監督職責的有效履行。同時，隨著目前財政國庫管理制度改革的不斷推進，財政部門預算執行有意避開國庫監督，在《預算法》修改意見稿中提出取消人民銀行經理國庫職責等多方面因素影響，使國庫監督職責逐漸削弱。

（一）國家預算執行計劃落實不到位，削弱了國庫的監督權限《中華人民共和國國家金庫條例實施細則》規定：各級財政、征收機關和國庫要相互配合，密切協作。財政、征收機關應及時向國庫提供下列文件和資料：如：年度財政預算計劃等資料。然而，基層財政部門存在不及時向國庫提供財政預算計劃的現象，一般在當年的七、八月份才向國庫提供年度財政預算計劃，即使提供了計劃也不能按照計劃執行，存在隨意調整的現象。主要原因是：在經濟欠發達地區，地方財政支出主要依靠上級補助收入，在上級補助未下達前，地方財政部門也不能確定全年的財政預算計劃。在這種情況下，使大部分的財政撥款依靠財政部門文件來辦理，有時基本到了一筆撥款，一個文件的狀況。許多撥款文件是為了專門應付國庫部門監督而出的文件，而且有時文件的真實性也存在質疑，給國庫有效履行監督權限造成一定的困難。

（二）現行財政國庫管理制度改革，繞開了人民銀行國庫監督2001年3月15日，國務院辦公廳下發了《關于財政國庫管理制度改革方案有關問題的通知》（國辦函〔2001〕18號），原則上同意了《財政國庫管理制度改革方案》，要求建立以國庫單一賬戶為基礎，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。然而，在改革初期，針對財政國庫管理制度改革政策性強，涉及面廣，情況復雜的具體國情，制定了有別于國際通行做法的試點過渡方案。主要區別是國際上要求建立國庫單一賬戶，所有財政性資金納入國庫單一賬戶統一核算，而我國是通過建立國庫單一賬戶體系，分5個類別將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系進行核算。這一國庫單一賬戶體系的建立使眾多財政專戶被合法化，不僅在國庫之外形成了“第二國庫”的事實，而且通過商業銀行零余額賬戶“先支付、后清算”的運行模式，基本完全繞開了人民銀行國庫對財政支出的監督。

（三）國庫工作在社會上的認知度不高，給國庫業務發展造成一定影響國庫工作在社會的認知度不高，主要表現在：一是專家學者關于國庫理論發展的相關研究較少；二是雖然政府部門的所有運行經費全部出自國庫，但大家只知道財政，很少有人知道財政資金出自國庫，或者不清楚國庫是什么。一提到國庫大家的第一感覺就是國庫里有很多“真金白銀”。殊不知，國庫是辦理國家預算收支的專門機構，在確保國家機構正常運行過程中發揮著重要的作用。國庫工作在社會上認知度不高的主要原因：其一，是由于國庫工作的特殊性，使國庫服務對象相對單一，主要服務于地方政府財政、稅務等機關，導致外界國庫工作不甚了解，給國庫業務發展造成一定影響。inanceNO.7，2014（CumulativetyNO.558）如：目前，雖然各級國庫已經實現國庫資金直接劃轉至最終收款人賬戶，但是自國庫直接支付業務開展以來，進展較慢，只有少數政府補助資金實現了從國庫直接支付到最終收款人賬戶的業務。其次，雖然經理國庫是人民銀行的一項重要職責，但由于人民銀行的主要任務是制定和執行貨幣政策，因此人民銀行經理國庫的職責在社會上的認知度不高，給人民銀行國庫工作與相關部門的溝通聯系造成一定的障礙。

三、進一步加強國庫監督的建議

自2008年全球金融危機之后，世界各發達經濟體接連發生財政危機，從歐債危機到美國“財政懸崖”，再到日本債務危機，各國財政運行狀況引起廣泛關注。國際貨幣基金組織在4月份的《財政監測報告》中提出：由于增收速度滯后于開支的迅速增長，財政空間正在萎縮。為了確保公共財政支出的可持續性，要削減社會開支和政府工資總額，需要進行更深入的增效型結構改革。此外，設計良好的財政分權框架會促進開支改革的有效實施，同時確保公共服務的充分提供。為此建議：

（一）確定人民銀行繼續經理國庫的主體地位不變人民銀行國庫監督與人大、審計對財政的外部性監督不同，國庫監督的對象是進入國庫和國庫經收處的財政資金，而非財政機構和財政人員。在監督的業務環節上，國庫不參加稅政管理，在納稅人完稅后開始執行對預算收入收繳的監督；國庫不參加預算支出計劃的制定和分配，在財政簽發支付指令后開始實施對預算支出執行的監督。國庫監督主要體現在對不合規業務的拒絕辦理權，如：對于財稅機關擅自調整分成比例、預算級次、預算科目、繳款方式、隨意調整庫款賬戶之間存款余額等情況，國庫有權拒絕執行；對于財稅機關不按國家統一規定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫的，國庫有權拒絕執行；對于商業銀行和征收機關拖延、違法不繳預算收入等情況，國庫有權督促檢查；對于違反財政制度規定的財政存款開戶和財政庫款的支撥，國庫有權拒絕執行等等。充分發揮人民銀行經理國庫的職責，不但能夠降低財政監督運行成本，而且能夠確保人大審批的年度財政預算計劃順利執行。

（二）理清財政管理相關部門的職責財政國庫管理制度改革政策性強，涉及面廣，情況復雜，但在上層制定規劃時應明確財政、人民銀行、審計等相關部門的職責。加強人大的事前審查、審批和審計部門的后續跟蹤問責，才能確保國庫事中監督落到實處。同時認真總結十多年來財政國庫管理制度改革成功經驗以及存在的不足，特別是國庫單一賬戶體系這一制度造成的，財政專戶亂象叢生，財政授權支付避開國庫監督，財政直接支付改革進展緩慢等問題，因此應由財政國庫管理的上一級部門牽頭，理清相關部門的職責，才能確保財政國庫管理制度改革的順利實施。

（三）加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認知度由于國庫工作的特殊性以及業務種類單一，與外部的聯系較少，服務僅限于財政、稅務、海關、商業銀行等相關機構，自從國庫會計數據集中系統上線運行以后，與人民銀行內部的聯系性也不強，雖然近年來國庫做了大量的工作，但在社會上的認知度依然較低。因此，加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認知度，為國庫直接辦理集中支付業務創造良好的外部環境。