導語：如何才能寫好一篇電磁輻射環境管理辦法，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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【關鍵詞】電磁輻射；環境管理；問題；管理策略

隨著社會經濟的快速發展，人們的生活水平逐漸提高，對各類通訊設施、供電設施的要求越來越高。為滿足公眾的需求，許多大型電磁類工程項目開始出現，對周圍地區造成了較大的電磁輻射污染，嚴重影響了周圍地區的環境以及人們的身體健康。因此，必須要做好電磁輻射的環境管理工作，采取適當的管理策略，解決電磁輻射污染問題，為人們的身體健康提供基本保障。

1 當前我國電磁輻射環境管理工作存在的問題

1.1 相關法律法規以及控制標準不完善

在電磁輻射環境管理方面，我國目前還沒有一部完善的法律法規。雖然國家環?？偩衷?993年頒布了《電磁輻射環境保護管理辦法》，對電磁輻射環境管理工作起到了一定作用，但是由于沒有及時進行修訂，其中的許多條例都只適用于當時的情況，無法滿足現代電磁輻射環境管理的需求，缺陷日益明顯。首先，其中許多實施辦法效率比較低，難以達到應有的環境管理效果；其次，相關內容是以過去的電磁設備管理為主，對于新型電磁設備的輻射管理尚未明確出來，所以無法滿足現代電磁輻射環境管理工作的需要；最后，某些條款與國家的環保法律、法規相抵觸。比如在編制環境檢測報告時，《電磁輻射環境保護管理辦法》中的相關條例與《環境影響評價法》的相關法規有一定的沖突。我國目前的電磁輻射防護標準有《電磁輻射防護規定》（GB 8702-88）和《環境電磁波衛生標準》（GB 9175-88），行業標準有《電磁輻射環境影響評價方法與標準》（HJ/T 10.3-1996）以及《500kV超高壓送變電工程電磁輻射環境影響評價技術規范》（HJ/T 24-1998）。從這些標準里可以發現，我國的電磁輻射環境管理存在以下幾點問題：首先，電磁輻射的“環保標準”與“衛生標準”不符?！峨姶泡椛浞雷o規定》與《環境電磁波衛生標準》都屬于國家標準，但是兩者對于電磁輻射控制范圍的規定卻是不一樣的，導致我國各大企業、電磁輻射環境管理機構對于電磁輻射強度的控制范圍不明確；其次，相關標準的作用范圍太小。目前，我國電磁輻射控制標準只適用于100kHz-300GHz頻率范圍，對于某些工作頻率較小的高壓電力設施的電磁輻射管理控制卻沒有明確的參考標準。導致電磁輻射環境管理部門缺乏相關的管理依據，許多工作都難以順利開展；最后，我國制定的標準與國際標準不相匹配。我國的《電磁輻射防護規定》與《環境電磁波衛生標準》已經使用了多年，其中的多項標準條例與我國的實際情況出入較大，而國際相關標準卻早已進行了多次修改，與實際管理工作緊密結合，因此，我國電磁輻射環境管理相關標準與國際標準存在較大差異，與實際情況脫節[1]。

1.2 對電磁輻射環境現狀不夠了解

我國電磁輻射環境管理發展的時間還比較短，且近年來電磁設備更新換代的速度很快，更換頻率較高，所以電磁輻射環境管理部門對電磁輻射污染源的詳細分布情況并不是十分了解。在上世紀末，我國的環保部門曾對全國范圍內的電磁輻射情況進行了全面調查，對我國各地區的電磁輻射污染源都有了一定的了解，再加上近年來電磁設備安裝建設時都需要進行申報，所以電磁輻射環境管理部門能夠更加方便地掌握電磁輻射污染源的信息。但是，由于申報并未與項目審批結合，申報時只是要求建設單位提供相應的申報資料，沒有建立相應的數據庫，所以許多申報相關資料數據都沒有得到有效的利用。近年來，科學技術發展十分迅速，電磁設施設備也越來越先進，安裝建設的速度也比較快，所以通過調查所了解到的數據與實際情況有一定的差異。此外，我國的電磁輻射環境管理大多是針對某一項目，管理面太窄，沒有結合全國實際情況對電磁輻射環境進行全面監測，從而導致我國電磁輻射環境管理部門對電磁輻射環境現狀了解得不夠充分。

1.3 規劃不合理

規劃階段是電磁輻射環境管理的重要階段，規劃的合理程度對電磁輻射環境管理質量有較大的影響。目前，由于我國缺乏相關的科學依據，在對電磁設施設備進行規劃時考慮不全面，經常發生電磁設渲間相互干擾、交叉影響的問題。按照原有規劃，為了防止電磁輻射影響市民的正常生活，電磁設施設備一般是設置在郊區的。但由于近年來用地緊張，所以郊區也開始實施建設，許多居民區出現在電磁設施周圍，從而使得電磁輻射對居民的不利影響擴大化[2]。

2 電磁輻射環境管理策略分析

2.1 完善相關法律法規及國家標準

完善相關法律法規，為電磁輻射環境管理設置專項法律，加快立法進程。對于電磁輻射環境管理，要優先考慮電磁輻射污染的預防工作，再加以合理的控制措施，為電磁輻射環境管理提供有效的法律支持。完善相關國家標準，使得國家標準適用于全國范圍內所有類型的電磁輻射源；針對每一種電磁輻射源，分別設置相應的電磁輻射控制標準[3]。

2.2 強化電磁輻射環境監測工作

首先，需要對全國范圍內的電磁輻射源分布情況進行普查，了解電磁輻射環境的基本情況，并建立相應的數據庫；其次，在各電磁輻射較大的地區設置長期的監測系統，掌握當地的電磁輻射污染情況，如果發現問題，立即通知相關部門進行處理。

2.3 加入環境影響評價機制，提高規劃的科學性

環境影響評價機制可以對當地環境的承載能力進行評價，綜合考慮國民經濟發展與社會發展的需求，對區域內的生產力布局、資源配置等進行分析，從而給出更多實用性的建議。因此，將環境影響評價機制加入到電磁輻射環境管理工作中，綜合考慮電磁設施設備的總體布局以及與當地電磁環境容量之間的關系，盡量避開電磁環境敏感區，從決策源頭上控制電磁污染，保護環境[4]。

3 結束語

隨著我國科學技術的不斷發展，電磁輻射問題成為了我國重要的環境問題之一。電磁輻射不僅會影響周圍的生態環境，還會影響附近居民的身體健康，因此，電磁輻射環境管理部門必須要了解每個電磁輻射源的分布情況，設置長期監測系統對各電磁輻射源進行實施監測，并采取適當措施控制電磁輻射的強度，從而降低電磁輻射污染，保證附近居民的身體健康。

【參考文獻】

[1]陸智新，梁美霞.基于生態市建設的泉州市電磁輻射污染監管現狀與對策研究[J].高師理科學刊，2015，35（11）：56-59.

[2]張金帆，郭鍵鋒，黃恒，時勁松.輸變電工程電磁輻射環境管理存在的問題及解決對策研究[J].中國輻射衛生，2015，24（5）：517-519.

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上海市現有中國移動通信集團上海有限公司、中國聯合網絡通信有限公司上海市分公司、上海電信有限公司三大移動通信運營商。至2015年4月，上海市移動電話用戶已超過3300萬?；究倲到刂?014年底全市約2.6萬。

2基站電磁環境管理遇到的新問題

2.1管理制度亟待完善

上?，F行的這種基于基站設置年審制度的管理方式，試行多年來使多方受益，被全國環保部門贊譽為“上海模式”，但就管理程序而言仍有欠缺。由于缺乏明確的基站設置環保技術要求，在年審過程中對基站設置的指導作用還不夠強。此外，在監管層面上對運營商的環保責任要求不夠明確，沒有提出每年通報基站設置完成情況的要求，使環保部門對全市公用移動通信基站設置信息掌握滯后。

2.2移動通信技術的發展對檢測技術提出了更高的要求

現行的移動通信監測規范為《輻射環境保護管理導則-電磁輻射監測儀器和方法》（HJ/T10.2-1996）和《移動通信基站電磁輻射環境監測方法（試行）》（2007年，無標準號），仍停留在室外宏基站技術階段，明顯滯后于目前多種設置形式共存的通信基站檢測需求。且目前本市市場化檢測機構數量少、水平參差不齊、總體能力不高。

2.3公眾環保意識的不斷增強

從數量上說，公眾關于移動通信基站的投訴迅速增加，另一方面，隨著通信基站的不斷增加、人們文化素質的提升和網絡知識的普及，公眾對電磁環境的理解能力從“一無所知”漸漸轉變為“一知半解”，往往對身邊電磁輻射源捕風捉影、對相關報道言論斷章取義，甚至以訛傳訛，因此，對環境監測人員和報告解釋人的專業技術能力提出了更高的要求。

2.4環境檢測的時間節點應適當調整

《上海市公用移動通信基站設置管理辦法》規定，基站投入正式運行前，經營者應當按照環境保護要求，向市環保部門提出檢測申請。但事實上基站在正式入網投運前，基本處于調試階段，發射功率不能達到正常工作水平，此時的環境檢測數據尚不能真實反映基站的實際電磁輻射水平，環境檢測的時間節點應進行調整。

3對策研究

3.1改革管理模式

目前國務院正大力推進簡政放權、放管結合工作。根據基站環境影響小等特點和本市及外省的有益嘗試，設計了以下三種移動通信基站監管模式的初步方案。方案一：取消基站環評、驗收審批。環保部門取消基站環評、驗收審批，改由建設單位自主建設，自行監測，主動向社會公開基站信息和監測結果，環保部門加強事中事后監管，對建成基站進行抽查、抽測。方案二：降低環評類別為登記表并改審批制為備案制。項目建設前，企業填報環評登記表報環保部門備案，項目建成后，企業填報竣工驗收登記卡報環保部門備案，環保部門對涉及糾紛投訴及重大敏感點的基站進行監督檢查。由事前管理轉為事中、事先管理。方案三：簡化環評、驗收手續。由環保部門出臺基站項目環評及驗收技術規范，簡化基站項目環評報告表，環評按網評價其規模、布局、基站類型、架設方式等，無需明確單個基站的站址，通過驗收階段的監測和核查來確?；经h保達標。通過對三種移動通信基站監管模式初步方案的比較研究，由于基站建設量大面廣、可研階段站址不確定的特點，以及基站建設環境影響較小，上海可以嘗試“方案一”進行基站環境管理，依托市無管局的基站年度審核計劃，由建設單位自主建設，主動向社會公開基站信息和監測結果，環保部門加強事中事后監管，對建成基站進行抽查、抽測，適應政府簡政放權、企業強化責任的要求。

3.2制定技術規范

同時順應審批制度改革要求，還應結合上海市無線電管理局的基站年度設置計劃的強化和《電臺執照》審批方式調整，制定基站設置環境保護技術規范，將環保技術要求前置到基站年度設置計劃編制階段，加強對基站建設的源頭監管。對存在重大矛盾、群眾反應強烈的基站，一般不得再增設新的基站天線?；驹O置過程中應及時將信息向公眾公開，加強溝通。

3.3完善管理，明確企業職責

堅持政府引導、企業主體，加強環保部門服務與監管的同時，更要發揮運營商的企業主力軍作用。要求鐵塔公司應在建設前對擬建站址環境中的電磁輻射水平進行自測，通信運營公司應當確保建成后的移動通信臺（站）的電磁場場量參數符合國家標準《電磁環境控制限值》中關于公眾暴露控制限值的規定。每年按時向環保部門通報新建基站和全網存量站設置情況，對各網絡基站總量、分布情況、發射功率、電磁環境水平等信息進行申報登記。在基站正式入網投運、取得《電臺執照》后由運營商委托有資質的檢測單位開展電磁環境檢測工作，并出具檢測報告，檢測費用由運營商承擔。在《電臺執照》三年有效期內至少進行一次檢測。對于有居民投訴的基站，必須做到優先檢測，做好解釋工作，化解群眾矛盾。對檢測中發現的超標基站，應停止運行及時整改。

3.4探索對移動通信基站分類檢測的模式

鼓勵基站設置方和運營方依據國家標準《電磁環境控制限值》中關于豁免范圍的規定，對室內覆蓋、小區覆蓋、街道站等基站進行梳理，符合“等效輻射功率小于100W”豁免條件的基站可免于管理，不必開展檢測工作。不能豁免的基站應依周邊環境進行細分，區別對待，加強對環境敏感區移動通信基站的檢測管理，優先對這些區域的移動通信基站開展檢測、強化這些區域基站的測量布點和測量頻度的要求，建立快速響應機制，優先測量公眾投訴舉報的基站。對于周邊50m范圍內并無敏感點的宏基站，可以簡化適當檢測要求，只需在基站入網運行后3年內完成檢測。經檢測合格的基站，在主要技術參數和環境條件無重大變化情況下，檢測報告始終有效。

3.5加強檢測機構與公眾的溝通

環境保護主管部門可建立一個常態的信息平臺，及時向公眾提供他們所關注的移動通信基站運營和周圍電磁輻射水平的信息，同時，主動公布各電磁輻射環境專業檢測機構的技術能力和檢測質量水平，提升報告公信力。建立檢測能力和檢測結論向社會公開的機制，對報告結論錯誤、質量投訴率高的檢測機構予以公示或淘汰；建立對檢測機構的檢查考評的機制，通過組織比對和監督性復測等方式，對各檢測機構的能力和質量進行有效監督，實施優勝劣汰。

3.6規范檢測方法

本市中心城區人口密集，樓宇高度參差復雜，為確保覆蓋質量，本市移動通信基站往往布設密集且多有臨近敏感點，因此應根據本市基站布設特點，進一步細化現有的檢測方法，特別是強化檢測布點、儀器指標和測量人員能力等方面的要求，使向公眾公布的檢測報告信息完整、數據可信。3.7提升對檢測機構能力的要求積極引導檢測機構提升能力，規范檢測機構的市場準入。制定相應的管理辦法，不斷增強檢測人員的技術能力，除了要求檢測機構必須有計量認證資質外，還需對機構的專職檢測人員崗位能力、工作業績、檢測儀器設備的性能指標和對不同類型基站檢測適用性進行綜合考核，從而做到數據科學客觀公正，真正能對檢測的結論負責、對調處負責，力爭在檢測階段消除大部分的公眾疑慮。

4結語

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【關鍵詞】電網工程；環境影響；防治對策

在我國經濟快速發展的過程中，電網工程建設在滿足電力需求，保障能源供應中具有非常重要的作用。但是，由于目前在電網工程建設過程中有關環境評價的標準不完善、電磁環境有關法律不健全、電網工程規劃環評不協調、電網工程布局技術不先進等問題導致電網工程的環?？⒐を炇毡O測的工頻電場強度、磁場感應強度、噪聲、無線電干擾場強不能滿足標準限值，超標現象時有發生，這些問題的存在不僅有礙于國家的電網建設規劃，而且會對電網建設附近居民、動植物、風景名勝區、自然保護區、飲用水水源保護區等生態敏感區造成很大的影響。

一、電網工程對環境的影響

電網工程對環境的影響主要包括施工期和運行期兩個階段。

（一）施工階段的影響

施工階段的影響一方面會對農業和林業造成破壞。比如，工程施工臨時占地會對農作物、喬木、果樹等造成一定的破壞。另一方面，會造成水土流失。電網工程塔基建設、變電站和線路施工，會擾動其地區的地貌、地表等，一定程度上破壞了其地表植物、植被、水土保持和生態環境，通過挖掘和施工會揚棄土壤和土渣，造成一定量的水土流失。另外，產生噪音和空氣污染。土建施工過程中混凝土攪拌機、打樁、車輛運輸等會產生揚塵和噪音，對周邊的居民生活和環境造成一定的影響。

（二）運行期的影響

電網運行期間，一方面變電站內的高壓斷路器、高壓電抗器及變壓器、高壓線路電暈等由于運作過程會產生工頻電場、工頻磁場、噪聲、無線電干擾等會對對周圍環境產生一定程度的影響。另一方面，高壓輸電線路跨越或鄰近較高的居民樓層時，高電壓和強負荷電流會產生較強的電磁、工頻電場，電氣設備、導線等也可能會產生高頻的干擾波，這些磁場和干擾波會對居民和環境等產生一定的影響。另外，換流變的變電站、高壓電抗器、敞開式布置變電站廠界的噪聲有時也會產生噪聲超標的現象，從而對環境造成影響。

二、減緩電網工程對環境影響的對策

（一）完善電網工程相關的法律法規

要加強電網工程對環境的影響管理，需要對電網工程相關的法律法規不斷補充和完善。首先，制定有關電磁污染防治的單項法律法規，對電磁污染的監管主體、防治規劃等方面制定明確的條文。在我國《建設項目環境保護管理條例》和《規劃環境影響評價條例》等法律法規的前提下，對《電磁輻射環境保護管理辦法》進行修訂，對規劃環境影響評價、監測、竣工驗收等關鍵環節進行重點管理，使得有關電磁環境污染的管理法律法規符合電網工程建設實際。

（二）規范電磁環境質量標準

電磁環境質量標準是判斷在規定區域內是否符合相應的規定范圍，會不會對環境造成污染的重要依據。因此，我國應結合國際上認可的環境評估標準和我國現有的電力和經濟運行情況，對不同功能區域的電磁污染標準進行整體規劃，以減少電磁污染對居民與生態環境造成的不良影響。一方面，在《電磁輻射防護規定》的基礎上，根據國際標準加入工頻電場、磁場的暴露限制規定，合理增加農田、學校、醫院等居民集中或非集中地區的電磁預防限值。另外，可以盡快頒布電網工程有關環境影響評價和竣工驗收技術規范的法律法規，使得目前工程環境影響評價與竣工驗收的標準、范圍等方面一致，使得電磁環境質量符合國家規定標準。

（三）強化電網規劃環評工作

電網規劃是電網工程建設的基礎。要減緩電網工程對環境的影響，首先，應針對我國煤電、水電、核電、風電等基地，依照國家電網規劃進行環境評價，對各種不同的發電電網工程進行合理布局和規劃，增加電網體系架構的科學性和環保性。其次，對縣級、市級、省級等不同層次和區域的電網工程進行協調規劃，使得地方與國家電網規劃與產業政策、環境保護規劃、土地規劃、電源點規劃等有效契合，減少電網工程的無序架設，避免輸電線路穿越生態環保區域等情況出現。最后，把電網工程與其他基礎設施規劃統一協調起來，為電網的規劃提供有力的外部環境，減少與其他規劃的矛盾和沖突，使得電網規劃順利進行。

（四）采用先進的布局技術與設計

一方面，電網工程建設要采用先進的3S技術，即GIS（地理信息系統）、RS（遙感技術）、GPS（定位技術），通過3S技術提供的基礎地理信息、采集敏感點和監測點的信息，對電網工程建設進行規劃，建立環境地理信息系統。通過此技術減少工程項目穿越自然保護區、飲用水水源保護區等生態敏感區，避開沿線居民集中區，避免后續環境隱患。另一方面，對于輸電線路采用緊湊、同塔多回設計，導線采用大截面設計，提高單位輸送電量，對于交通不便地區采用飛艇、氣球等放線措施，對于山區采用高低腿等設計方法，保護農業林區等生態環境。

（五）加強對電網工程建設的監管

做好電網工程建設的監管工作，第一，按照環境保護部的《關于進一步加強輸變電類建設項目環境保護監管工作的通知》要求，對電網工程的環評、監理、監測、驗收等方面進行嚴格的監管，對電網工程項目環境影響進行嚴格的審批，對觸犯法律的行為進行嚴厲的懲罰，使得電網工程合理建設和運行。第二，對新建的500千伏以上電壓等級的交流電工程項目及直流電工程項目進行嚴格的環境監理，并對環境監理報告進行嚴格檢查，以此作為試生產和環保驗收的關鍵依據。第三，省級環保行政主管部門要對申請工程建設的項目進行現場檢查和審批，對于不符合的工程項目不得開始試生產，環保部門不得受理竣工環保驗收；對于審批合格的項目環保部門應明確規定生產管理的規范，使得工程項目符合國家規定的環境保護要求。

（六）建立電網工程后評價制度

對于建設好的電網工程要建立合理的評價制度，通過制度來評價輸變電工程建成后對生態敏感區、保護動植物、水土保持等方面的影響進行觀測和記錄，評價因輸變電工程而調整規劃后，是否具有合理性，通過評價的結果和標準對照，可以檢驗前期制定的環境影響減緩措施是否有效，并通過不斷驗證和改進達到電網工程建設更加科學、合理的目的，從而提高環境管理的有效性。

三、結束語

電網工程建設是一項系統工程，國家電網的目標是到2020年建成以三華特高壓同步電網為中心，東北特高壓電網、西北750千伏電網為送端聯結各大煤電基地、大水電基地、大核電基地、大可再生能源基地各級電網協調發展的堅強智能電網?？梢?，在未來我國的經濟發展和基礎設計建設中，電網工程的建設還將持續。本文僅針對電網工程對環境影響提供幾方面的相關對策，有關減緩環境影響的更健全和完善的對策或措施有待于更深一步的研究。

參考文獻：

[1]羅超，查智明，姚為方.高壓輸變電工程中的環境問題及其管理和應對[J].環境科學與管理.2012（03）.

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[關鍵詞]節能減排；電網環保；電網調度；建議

我國電網環保在制定規定和標準時應該貫徹、落實科學發展觀，實現價值觀念和電網建設環境法律制度的改革和創新，在推進電網建設的同時保護好人類賴以生存的環境資源，從追求單純的經濟增長到追求經濟、社會、環境的和諧和可持續發展。

1.當前節能環保相存在的問題

1.1電網環保立法不完善

主要表現在：（1）法規體系不健全，立法層次低。（2）法規更新慢。（3）電源建設環境保護立法和電網建設環境保護立法混同。

1.2地方保護行為干擾節能環保調度的運行

目前，由于我國的電力市場仍然是以省級電力市場為基礎，電力市場的運行，包括電力調度的實施，就不可避免地會受到一些地方保護行為的影響。不少省級及以下地方政府通過各種形式投資了電廠，其所轄電廠有相當一部分機組屬于關停的小機組，由于地方政府掌握著行政審批權，對其所轄電廠常以維護社會穩定、緩解歷史矛盾、照顧地區差別等為由，對那些高能耗、高污染、低效率機組“網開一面”，造成節能環保調度政策難以實施。同時，地方保護行為還將影響到電力的跨區域調度。由于在一省之內生產的電力所形成的稅收歸本省享受，在省外生產的電力所形成的稅收歸外省所有，當電網企業按照節能環保調度原則跨省跨區調度時會直接影響到地方財政的收入，因此難免會受到地方保護行為的干預，使調度難以按照既定的原則實施。

1.3電網環保影響評價執行難

主要表現有：（1）環境影響報告書審批程序不規范。（2）環境影響評價范圍不統一。（3）電磁輻射國家環境保護標準和技術規范不明確。（4）輸變電建設項目水土保持問題難以協調。

2.節能減排下電網環保的規定和標準

2.1嚴格執行國家技術標準

輸變電設施在運行過程中，會產生50赫茲的工頻電場和工頻磁場，國際上有關文件把100千赫茲以下稱為低頻和極低頻。是通過電磁感應對周圍環境產生影響的。工頻電場和工頻磁場的頻率只有50赫，波長很長，達6000千米，而輸電線路本身，由于其長度一般遠小于這個波長，因此不能構成有效的電磁輻射。不同的電磁現象和能量大小關系到對生物細胞組織的影響程度。工頻電場、工頻磁場是一種極低頻場，世界衛生組織認為，關于極低頻場范疇的電磁場暴露，在電磁場強度低于國際導則限值（電場強度5千伏／米，我國是4千伏／米，嚴于標準要求。磁感應強度0.1毫特）的情況下，不具有有害的健康影響。

2.2減少跨越環保敏感點

輸電線路跨越民房按國家有關技術規程規定，500千伏及以上輸電線路不應跨越長期住人的建筑物。在工頻電場強度和工頻磁場強度低于國家推薦限值4千伏／米和0.1毫特的情況下，其他電壓等級的輸電線路跨越民房是可以的。輸電線路導線與建筑物的最小垂直距離為110千伏不小于5米，220千伏不小于6米，330千伏不小于7米。通常變電站站界（圍墻）1米外的工頻磁感應強度小于10微特，遠低于我國規定的推薦現值100微特。線路下滿足垂直距離要求時其工頻電場強度也遠低于4千伏／米推薦限值。有居民擔心輸電線路會給臨近的房屋引來雷擊，事實上，輸電線路在設計、運行中都有嚴格的防雷要求，由于輸電線路的鐵塔塔身較高，并在整條線路設有專用避雷線、輸電線路線不會給臨近的房屋引來雷擊。

2.3積極優化電網建設設計

電力建設項目過程中采取了新工藝、新材料，比如說：采用特高壓輸電技術、緊湊型輸電技術、同塔多回輸電技術、大截面導線和直流輸電技術等，提高輸電容量，節約環境資源；采用張力放線和高塔高跨、線路桿塔高低腳設計，減少對環境的影響；低噪音變壓器；采用電纜進出線；全封閉組合電器；對城市變電站建筑美化外觀設計，使之與周邊環境相協調等等。

2.4強化政策引導

進一步完善有關能源價格政策、環保與資源節約激勵政策，以引導企業發展循環經濟。如研究能源和電力價格政策，以促進節約資源和節約用電；研究和出臺清潔電能的優質優價或優先發電的電價機制，促進企業加快污染治理；積極推進二氧化硫排放總量交易政策的實施，用市場機制實現低成本控制污染的目的。

2.5加強行業自律，推進循環經濟發展

行業協會應當在環境保護與資源節約工作中發揮行業管理和自律作用，如針對電力行業的特點，促進建立符合科學發展觀的、以績效、能效評價指標為主的電力環保與資源節約評價體系，通過行業自律的作用促進實現節約型電力的發展。

2.6完善電網建設環境保護立法

健全法規體系，提高效力層次；加快法規更新速度；制定輸變電工程項目環境管理辦法。

2.7加強電網建設環境保護執法

建立起環境保護統分結合的監督管理機制；加強環境保護部門與電網企業的溝通與合作；加強環境保護執法能力建設。

3.電網企業對策分析

3.1加快節能服務體系建設，切實推進節能減排工作的開展

國家發改委提出了到2020年實現單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％目標，電網企業可利用其電力行業中的特殊地位，積極響應國家節能減排號召，加快節能服務體系的建設，積極推進節能新技術、新產品的應用，確保完成國家規定的節能量指標，在履行企業社會責任同時，發揮自身優勢拓展產業發展空間，提高企業經營收益。

3.2充分利用財政政策，實現經濟效益增長

在國家節能減排的大環境下，電網售電市場增長必然受到影響，而節能服務產業作為一個朝陽產業，將迎來蓬勃發展的時期。電網企業應充分利用其自身優勢，成立節能服務公司，建設能效服務網絡，以合同能源管理方式開展節能服務，積極推進節能服務產業發展。通過合同能源管理方式開展節能服務，既能調動能耗企業的節能積極性，實現節能減排的目的，同時節能效益及財政部相應的補貼均可以彌補由于節能減排工作給電網企業帶來的經濟損失，真正實現經濟效益和社會效益雙贏的局面。

3.3做好電網規劃建設和運行工作，充分挖掘調度節能潛力

一是要配合節能減排工作的開展，協助政府做好小機組的關停工作，按照政府關停及新建機組計劃，加快電網配套，架設步伐，確保電網安全運行和正常供電；二是根據新能源發電上網的需求，加快配套電網特別是超過高壓、特高壓電網的建設，解決新能源發電輸出上的“卡脖子”問題，確保新增發電出力能及時送出；三是要合理安排電網運行方式，優化電網運行。在保證電網安全穩定的前提下，充分利用新能源的發電能力，降低全網發電環節的礦物燃料消耗。四是要認真開展系統分析，優化電網潮流，全面加強線損管理，實現電網的經濟運行。

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2008年工作目標：完成主要污染物指標年度削減任務，COD和SO2排放量在2007年的基礎上分別削減3%?？諝赓|量二級及好于二級天數西安不少于295天、寶雞、咸陽、安康、楊凌不少于292天，銅川不少于256天，渭南不少于260天，延安不少于270天，榆林不少于250天，漢中不少于305天，商洛不少于290天；渭河水質繼續好轉；漢江、丹江出境水質繼續保持在Ⅱ類和Ⅲ類；集中式飲用水源地水質達標；核與輻射環境保持在控狀態。

主要工作任務：

一、強化三大措施，全力打好污染減排攻堅戰

1、結構減排。年計劃關閉小焦化企業146家，淘汰產能1113萬噸；關閉火電機組6臺，淘汰產能25.5萬千瓦；關閉小水泥生產線38條，淘汰產能388.8萬噸。

2、工程減排。開工建設寶雞第二發電有限公司、秦嶺秦華發電有限公司等電力企業脫硫工程，新建和改造燃煤電廠脫硫機組460萬千瓦，形成削減二氧化硫能力10萬噸；10個設區市在建城市污水處理廠爭取半數以上建成并投入試運行，渭河流域未建成或未開工建設污水處理廠的縣（市）爭取年內開工建設，陜北兩市和陜南三市半數左右縣級污水處理廠開工建設。配合建設部門加快建設縣城垃圾處理廠，一半以上縣城開工建設。建成并運行省危險廢物處理處置中心，漢中危險廢物處理處置中心年內完成土建工程，7個市級醫療垃圾處理廠部分建成并投入運營。

3、管理減排。按照國務院批轉的《節能減排統計監測及考核實施方案和辦法》和省委年度目標責任考核制定的環保工作“一票否決”的規定，嚴格污染減排目標責任考核。強化總量控制和容量管理相耦合的機制。圍繞減排中心工作，進一步加大執法力度，加大對列入結構減排和工程減排項目后督查力度，并加強對現有企業的監管力度，提高企業達標率。做好2006、2007年兩年關閉企業的核查工作；嚴格環境準入，推進規劃環評，強化“三同時”監管和重點項目環境工程監理；通過推進清潔生產審核、技術創新等促進企業清潔發展；圍繞污染減排工作，有針對性的遴選先進成熟的環?？萍汲晒蛯嵱眉夹g，使規?；笄蒺B殖無害化處理、皂素、果汁加工、石油開采和煉化企業廢水治理以及電石和有色冶煉等重點行業的有毒有害煙氣治理等工程科技水平和建設質量得到提高。加大重點行業、產業園區循環經濟發展的力度，在繼續抓好5個區域（楊凌示范區、神木錦界開發區、渭北生態農業區、韓城龍門工業園區、西安高新區）循環經濟試點工作的同時，再抓一批點、線、面相結合的示范，促進產業結構調整，減少廢物排放。

二、緊緊圍繞民生，繼續解決“一山兩水三大區塊”的環境問題

4、認真貫徹《陜西省秦嶺生態環境保護條例》和《陜西秦嶺生態環境保護綱要》，落實功能區劃，規范各種開發利用活動，大力整治秦嶺沿山采石和采礦企業，基本控制秦嶺生態功能區的環境污染和生態破壞。

5、推進河流“休養生息”，著力打造“生態渭河”。嚴格限制高耗能、高耗水、高污染行業準入。杜絕新上造紙、果汁等重污染項目鼓勵新上高科技項目，使渭河流域的產業結構整體上由高污染集中型向低污染環保型轉變；嚴格限制和規范入渭排污口，嚴格執行造紙、果汁等重點行業的地方環境排放標準。對不能穩定達標的排污企業實行限期治理、停產治理或掛牌督辦。抓好對排污企業的重點清潔生產審核；嚴格推行排污許可證制度，實施總量控制；定期公布水質監測結果。基本完成對國控、省控重點污染企業建設水量水質自動監控裝置，建成渭河流域河流和排污單位水質水量監控體系；推廣生態修復治理措施，提高渭河生態功能；結合實施國家水專項，控制干流污染，加強支流整治，重點實施皂河、太平河、小韋河治理工程。

6、抓住國家實施丹江口庫區及上游治理工程機遇，推進漢丹江流域污水、垃圾處理設施建設，抓好黃姜皂素、化肥、釀造、醫藥和選礦行業的水污染防治，提高中藥材、綠色農產品加工業排放標準，確保漢丹江出境水質穩定達標。

7、切實抓好陜北石油煤炭資源開發的生態環境保護與污染治理。繼續開展煤炭、石油企業開發和高耗能企業專項整頓。抓好“關小上大”結構調整，配合有關部門關?，F有小型蘭炭企業，騰出環境容量，促使符合產業政策的高耗能企業逐步進入工業園區。提升電石、鐵合金等傳統工業生產水平，淘汰落后工藝、生產設備和產品；嚴格環境準入，繼續推行規劃環評、區域環評；大力推進循環經濟和清潔生產工藝，控制陜北能源化工基地生態環境惡化趨勢，實現又好又快發展；對榆林市電石、鐵合金、焦化、煤炭行業開展一次執法檢查，重點是小型蘭炭企業的關停工作，切實做好蘭炭企業關停后的污染治理工作；督促長慶、延長兩大石油集團落實治理資金和項目進度。

8、擴大銅川水泥企業污染治理成果，逐步向渭北地區延伸，再淘汰一批落后產能，按新的產業規定和排放標準，建設新型企業。

9、以建立長效機制為目標，鞏固渭南、韓城區域限批成果，抓好韓城龍門等區域的落后產能淘汰以及循環經濟發展，重點加強對韓城龍門工業園區的環境綜合整治，嚴格按照《韓城市環境整改工作方案》、《韓城市焦化水泥行業結構調整的實施意見》，加強對限批區域和督辦企業的后督查工作，確保落實焦化水泥行業關停計劃，持續改善區域環境質量。

三、建設生態文明，大力推進生態保護

10、按照抓點帶面、示范引導的原則，積極開展以生態示范縣、環境優美鄉鎮、農村污染防治示范村為內容的三級創建活動，重點指導支持寶雞市生態示范區建設；在全省組織驗收3-5個生態示范區；爭取環境優美鄉鎮創建工作有所突破。結合新農村建設，大力推進農村污染防治行動計劃，突出抓好農村垃圾、污水處理和畜禽養殖污染治理。積極發揮示范區帶動作用，拓展示范區創建成果，努力改善農村環境面貌。加強自然保護區監督管理，開展自然保護區執法檢查，督促落實保護措施，不斷提高管理水平。認真做好夏秋兩季秸稈禁燒工作。

11、完成全省土壤污染調查第二階段工作，編制《陜西省土壤污染現狀調查報告》；繼續抓好楊凌土壤修復試點工程。

四、加強環境管理，把好污染控制“閘門”

12、嚴格執行環境影響評價和“三同時”制度，由“重審批、輕監管”轉變為“慎審批、嚴監管、重驗收”。通過提高環保準入門檻，嚴把總量控制指標，堅持“以新帶老”等措施，嚴格控制新建項目環境準入，努力實現“增產不增污”和“增產減污”。違反國家產業政策和環保準入條件、清潔生產水平不高的建設項目一律不予審批；嚴格限制在漢丹江流域建設重污染項目；嚴格審批能源、資源開發中涉及水資源利用和影響生態的項目。深入開展規劃環評，從決策源頭防范環境污染和生態破壞。以開發區、工業園區和工業集中區為重點，加強規劃環評工作。

13、加強“三同時”監管，完善建設項目的全過程管理。加大對違反環評法行為的查處力度，狠抓一批未執行環評制度的典型案件。嚴格建設項目竣工驗收，依法查處未經試生產批準或未經環?？⒐を炇丈米酝度肷a的違法行為。

14、著力開展工程環境監理，對施工周期長、生態環境影響大的水利、交通、電力、化工、礦產資源五個行業的建設項目全面開展工程環境監理。

五、加大執法力度，著力解決各類突出環境問題

15、配合國家水專項實施，以治水為重點，繼續加大對各地重點行業、工業園區和區域、流域突出環境問題的整治力度，加強重點縣（市）的環境監察工作，確保環保專項行動取得實效。加強飲用水源地環境監管，繼續做好飲用水源保護區內排污口的清理、取締工作，環保重點城市要率先進行了水質全分析監測，每年要公布結果；健全飲用水源安全預警制度。

16、繼續加大對渭河流域重點水污染企業的日常監管力度。繼續加強對陜南黃姜皂素加工企業的執法力度，做好陜南小水泥關停的調研工作，確保南水北調北線工程中線水質穩定。

17、確保輻射環境安全。鞏固2007年輸變電系統電磁輻射污染防治專項行動成果，繼續開展專項整治工作。加強對39家重點放射源應用單位的監督檢查，加大全省閑置放射源處置力度，消除安全隱患。繼續開展全省輻射污染源普查。

18、加強危險廢物監管，規范處置利用行為。深入貫徹宣傳《電子廢物污染環境防治管理辦法》，在全省范圍組織開展一次電子廢棄物環保專項執法行動，嚴懲環境違法行為。啟動陜西省履行《關于消耗臭氧層物質蒙特利爾議定書》工作，完成全省淘汰臭氧層物質調研摸底工作，加速淘汰全省消耗臭氧層物質。

19、積極推行環境違法有獎舉報制度、責任追究制度、應急處置制度。成立全省12369環境投訴指揮中心。

六、深化環境宣傳，開展全民節能減排和生態環境保護行動

20、圍繞污染減排、生態文明、人與自然和諧等主題，配合全省環保重點開展環境宣傳教育。充分發揮新聞宣傳優勢，組織新聞媒體和《環保在線》欄目，跟蹤報道各地、各行業及重點企業節能減排行動、進程和做法。及時宣傳報道各地在貫徹落實科學發展觀、加強環境保護、建設生態文明工作中的新思路、新機制和所取得的新成就、新經驗，做好先進典型的樹立和宣傳。舉辦專題講座、短訓班或綜合知識培訓班，以專業的新理論、新思維、新理念武裝各級政府官員，企業經理頭腦。

21、密切聯系相關部門、企業、高校、非政府組織，調動社會各方力量參與環境宣傳，開展豐富多彩的宣傳活動，辦好“與綠色同行，與環境友好”環保交友沙龍。加強青少年、企業職工、社區居民、農村地區的環境教育，提高公眾參與程度，讓節能減排和生態文明走進千家萬戶，深入人心，成為全民的自覺行動。

22、繼續推進綠色文明示范工程和環境文化建設，以點帶面推進與國際計劃中國合作的WES項目，開展“環保一條街”活動，推出一批感染人、激勵人的環境文學藝術精品，大力開展各類環境文化主題實踐活動，在中小學開展環保行為習慣課題調研。

七、強化環?；A，基本完成三大戰略性任務

23、建成三大體系，實現環保能力再提升。配備環境執法、監測、應急有關設備，不斷提高基層環境監管能力。加快全省環境監察、環境監測機構標準化建設；建成市級污染源在線監控平臺、陜北5個河流水質自動監測站、省內國控、省控污染源在線監測系統，實現70%污染源在線監測設備與省市平臺的聯網；進一步完善減排的統計、考核體系。

24、認真做好第一次污染源普查工作，認真查清、全面掌握各類污染源情況，建立污染源信息數據庫，為科學管理、宏觀決策和污染減排提供準確、翔實、科學的環境基礎信息。

25、完成《陜西環境承載能力和發展戰略研究》，努力推進環境管理科學化、民主化。充分發揮“兩委”作用，加強環境重大課題調查研究，實施環?？蒲谐晒臀廴痉乐蜗冗M技術示范推廣工作，在重點行業污染治理方面建設一批示范典型。

八、弘揚環保精神，切實抓好黨風廉政建設和機關黨的工作

26、加強環保隊伍建設，弘揚陜西環保精神，繼續開展思想、組織、作風、業務、制度“五大建設”。加強學習和培訓，不斷提高適應新時期環保工作的思想水平、政策水平和業務素質；進一步規范行政審批事項，加強環境政策等調查研究，不斷掌握統籌兼顧、踐行科學發展觀的根本方法和主動權；狠抓落實，不斷取得工作實效，努力在落實科學發展觀、推動歷史性轉變上邁出更大步伐，在推動科學發展、建設生態文明、促進環境友好型社會建設上做出更大成績。

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（文華學院人文學部，湖北武漢430074）

摘 要：環境法上的強制締約重構了“政府——環境服務商——企業”的三元型環境行政管制框架?，F行立法例中船舶污染清除協議、可再牛能源強制并網收購協議、強制交售報廢機動車協議等制度設定與執行需注意法律正當性問題。強制締約制度移植的重心不在于“強制”，而在于將“締約”或“合同”作為一種私法工具，以“自治”達到“管制”的目標。建議以倡導性規范或選擇性規范將“環保商事合同”嵌入到《環境保護法》中，對相關條款進行修改；強制締約可作為環境污染第三方治理的實施機制。

關鍵詞 ：強制締約；附款行政許可；第三方治理；拒絕交易；環保商事合同

中圖分類號：DF46

文獻標識碼：A

文章編號：1002-3933（2015）05-0095-16

收稿日期：2015 -01-06 該文已由“中國知網”（www．cnki. net） 2015年4月8日數字出版，全球發行

基金項目：文華學院博士科研基金項目《推進環保服務的合同方法研究》

作者簡介：張宇慶（1980-），女，湖北仙桃人，文華學院人文社會科學學部法學系副主任

在民法理論上，強制締約是指根據法律制度規范及其解釋，為了一個受益人的合法權益，在無權利主體意思拘束的情況下，使一個權利主體負擔與該受益人簽訂具有特定內容或應由中立方指定內容的合同的義務。質言之，強制締約是法律對民事主體施加的與他人訂立合同的義務。民事領域的強制締約通常是為了社會公共秩序和公共利益優位的需要，比如醫院應當與病人訂立醫療救治合同，供電企業應當與用戶訂立供電合同，機動車所有人應當與保險公司訂立交強險保險合同。那么，什么是環境法上的強制締約？它是為了環境保護公共利益而訂立嗎？哪些主體、根據什么法律規定、依照何程序負擔強制締約義務呢？強制締約制度能否成功移植到環境法中，發揮環境規制的實際效果呢？

需要說明的是，本研究中所探討的環境法上的強制締約主體限定為民事主體。因為民事主體具有天然的“意思自治”地位，而強制締約恰恰是對意思自治的干預甚至剝奪，這種矛盾和對抗才需要法律來研究這種干預的正當性依據和合理性邊界。所以，本文不探討行政主體為履行職責而訂立的合同，比如，政府為承擔環境保護的公共職責而與環境服務商簽訂的特許經營合同和委托運營合同等環境服務政府合同。因為政府并不會有所謂“意思自由”預。具體在環境法的立法例上，例如，《城鎮排水與污水處理條例》（國務院2013年）第28條規定：“城鎮排水主管部門應當與城鎮污水處理設施維護運營單位簽訂維護運營合同，明確雙方權利義務?！边@里，雖然法條用了“應當”二字，但只能解釋為是條例對合同形式的干預；而不屬于本文所研究的民事主體因負有環境法上的強制締約義務而訂立以環境保護為目的的合同。

一、環境法上強制締約的立法例及法律分析

（一）強制清污協議在防治船舶污染海洋環境管理中的運用

近年來，由于經濟貿易活動的需要，船舶成為在內河或海洋運輸油品、化學品的重要交易運輸工具，但是擱淺、撞礁、碰撞等海上交通事故引發的污染事件經常給水域、海域帶來嚴重的環境污染損害后果甚至是生態破壞，給利益相關人造成財產上的經濟利益損失及生命健康威脅。以往，交通事故發生后，由于船舶經營者將經濟利益放在第一位，主要投入人員、船舶、貨物的搶險，而對于環境污染則置之不顧。海上交通部門、海洋資源管理部門、海洋生態管理部門等行政機關之間也常常把環境污染應急處置當作是花費自己部門財政預算的“負擔”而相互推諉，而實施了清污之后的處置費用又需要依環境侵權賠償司法程序請求船方支付。強制締約制度正是在這種背景下得到了應用。《防治船舶污染海洋環境管理條例》（國務院2009年）第33條和《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》（交通運輸部2011年）的第五章對“船舶污染清除協議”作出了規定，要求達到一定條件的載運液體污染危害性貨物的船舶有與清污單位在作業前或者進出港口前簽訂污染清除作業協議，預防船舶的污染。這一方面是為了環境公共利益的實現，即提高船舶污染事故應急，武漢大學法學博士。處置能力，控制、減輕、消除船舶污染事故造成的海洋環境污染損害；另一方面，讓強制的“船舶污染清除協議”這種民事協議，“主要地或附帶地承擔輔助管制政策”，“借助私益實現的誘因，減輕國家管制的執行負擔，提高管制的效率?！?/p>

1．強制清污協議是一種環境規制措施

從行政法律關系的視角來看，“防治船舶污染海洋環境管理”即是環境行政管理關系，一方為海洋行政管理機關，另一方為船舶的所有人、經營人或者管理人，在雙方構成的環境行政管理關系中，以傳統的命令一控制型的行政許可、行政審批、行政命令為中心，法律規范也更多地表現為“禁止”或“限制”其作為。而在現代市場經濟及行政民主發展之后，行政立法、行政規劃、行政指導、行政合同等重視“私法”的新型規制方式得到重視，可能造成環境影響的企事業單位及組織作為行政相對人的法律地位、權利及義務和責任等受到重視，法律不僅僅應當關注行政相對人的“不得為”；還應當規定其“應當為”或鼓勵、倡導其“可以為”。

比如，在船舶污染防治領域，行政法規規定船舶經營人應當與清污單位簽訂清污協議，一旦污染事故發生，清污單位依合同進行污染清除，此類合同的履行對于清污單位來說，至少是收支平衡的，因為合同的報酬可以作為其清污服務的設備、工具等財產性投入及勞務投入的補償；對于海洋環境保護的公共利益來說，也是有助益的；但是，如果將這種合同訂立和履行的過程放在“市場”——具體來說是污染清除服務市場的角度看，這種市場是冷清的、其市場需要程度是不高的，因為對于船舶經營者來說，其作為“經濟理性人”，增加了污染清除費用支付的成本不符合其真實的追求更高利潤的意愿，于是，圍繞著“國家尋求指導或鼓勵那些如果沒有國家干預就不會發生的經濟活動。其目標是糾正市場失靈以滿足集體或公眾的利益”的“支撐社群體系的法律”就產生了，它與支撐市場體系的法相對，環境規制即為此種“社會性規制”的法，它具有指導的功能。強制清污協議即是旨在環境公共事務中加強船舶經營者的環境責任，對于由于船舶運輸經濟活動而導致的“外部性”問題——船舶漏油等污染事故，通過市場化的方式內化為其自身的環境責任，履行責任的具體方式為訂立清污協議、支付合同報酬。

2．清污協議的“強制性”由配套的行政管理制度保障

在私法公法化的趨勢和潮流下，清污協議——這種形式上的私法工具承載了保護海洋環境、促進企業遵守環境法的公法目標。在2009年國務院公布的行政法規《防治船舶污染海洋環境管理條例》和201 1年公布的交通運輸部部門規章《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》規定了“船舶污染清除協議”之后，海事局還配套制定了《船舶污染清除協議管理制度實施細則》、《船舶污染清除單位應急清污能力評價導則》、《關于船舶污染清除協議費用有關事項的公告》等文件。在這些法規及管理文件建立了若干配套措施保障協議的強制性：

首先，設立強制締約中承諾方的市場準人條件。載運污染危害性貨物的船舶經營者是強制清污協議的要約方，負有強制要約的義務，這只能解決船舶污染海洋環境問題的一半，問題的另一半在于是否有相應的承諾方從事該業務，其能力是否能達到保護環境的效果？因此，行政機關往往以特許經營的方式，對能夠提供這種污染清除服務的“環境服務商”——“清污單位”設立市場準入條件，甚至還為其劃定海上的服務區、服務范圍，為清污單位提供“市場訂單”。

其次，強制清污協議是實施海洋環境應急能力建設規劃的一種方式。清污單位履行清污協議、船舶經營者采取自力性的環境應急防備措施——布設圍油欄①與海事管理機構的環境污染事故應急處置都是應急資源，法規規定政府應當編制海洋環境應急能力建設規劃②，在這里，強制清污協議與應急能力建設規劃之間的關系可以參照《合同法》第38條的規定：“國家根據需要下達指令性任務或者國家訂貨任務的，有關法人、其他組織之間應當依照有關法律、行政法規規定的權利和義務訂立合同?！币簿褪钦f，清污協議具有整合清污資源的社會組織功能，使行政規劃得到落實。

再次，清污協議的內容及履行受環境行政公法的干預。強制締約制度在船舶污染清除協議中的運用不僅僅表現為船舶經營人的強制要約義務，其強制性還表現在：通過具體規定船舶噸位與清污單位等級之間的對應關系干預合同主體的選擇③；清污協議的內容還應當以海事局制訂的樣本為依據確定雙方的權利義務④；費用的收取應當與在海事部門備案的收費標準一致⑤；協議履行過程也受到行政權的監控，經海事部門同意后方可終止⑥。這些干預體現了“契約自由之公法上的限制，是私法公法化的一個顯著表現”。在此類合同中，合同雙方當事人的意思自由都被限制，它是一種最極端的“強制合同”，臺灣學者將其稱為“命令契約”，即以政府行為取代當事人意思。

3．強制締約作為行政許可附款條件的正當性

社會學意義的正當性也就是道德哲學上的正當性，是指符合經過論證的道德原則或實質價值；法律教義學上的正當性等同于合法性。在清污協議管理制度的實行執行中，海事管理機構將船舶是否簽訂清污協議作為批準船舶進出港口或作業的前置條件，也就是將協議作為當事人申請許可時的材料之一，這種附加條件的許可具有正當性嗎？其是否符合行政程序法治的要求呢？根據《行政許可法》（2003年）第1 8條的規定：“設定行政許可，應當規定行政許可的實施機關、條件、程序、期限?！钡?0條還規定，行政機關應當將有關行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本等在辦公場所公示。仔細查找規定清污協議制度的《防治船舶污染海洋環境管理條例》后會發現：強制清污協議在該法規中并不是作為行政許可事項而設立的，而是行政機關為了實施海洋環境管理而針對行政相對人規定的一種行為義務，如果相對人違反《條例》規定，沒有簽訂協議的或事故發生后沒有啟動應急預案履行協議的，將由海事管理機構處以行政罰款①。而根據交通部2006年頒布的《海事行政許可條件規定》第3條的規定，“海事管理機構在審查、決定海事行政許可時，不得擅自增加、減少或者變更海事行政許可條件?！痹撘幎ㄔ诘谌潯胺乐未拔廴竞痛d危險貨物管理”中通過第20條對“防止船舶污染港區水域作業許可的條件”予以了公示，條件之一為“有防止水域污染和保障安全的措施或應急預案”，這里的“措施”或“預案”是否可以解釋為“清污協議”呢？由于清污協議管理制度出現在立法性文件中是2009年，晚于2006年公布許可條件的時間，使得這一問題沒有明確的答案。進一步地，從行政法治的角度說，附加許可條件是不是只在交通部門的部門規章中規定即可呢？在這個問題上，德國行政法可以借鑒。

在德國法上，把對行政行為的處理內容進行補充和限制的附加規定，稱為行政行為的附款（Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt）。其類型之一為延遲條件附款，要求只有附款規定的條件出現，行政行為才開始生效[IO]。德國《聯邦行政程序法》（Verwaltungsverfahrensge-setz，VwVfG）第36條規定：為須申請的行政行為設立附款的條件僅限于相關法律中有此特別規定；或者其設立是為了保證該行政行為的法律要求能得以實現②。在此規定中，對于設立附款條件的立法層級要求是“法律”。

有沒有將強制締約作為行政許可附款條件的立法例呢？在我國，經營者集中審查決定制度中即規定了附資產或業務剝離限制性條件。為了規范附加條件決定的行政程序，《反壟斷法》（2007年）第29條明確授權國務院反壟斷執法機構可以對于經營者集中的行政許可決定附加條件，商務部在2010年頒布了《關于實施經營者集中資產或業務剝離的暫行規定》，其中對強制出售協議及其他相關協議作出了具體的規定。而且商務部在行政執法實踐中，也作出過附條件批準經營者集中的決定③。

環境法上，有沒有將強制締約作為行政許可附款條件的立法例呢？國外法上有，以海洋石油資源的開發為例，為了防治溢油給海洋環境造成的污染，挪威《污染控制法》規定了作業者采取應急防備的義務。而且，在申請資源開發利用的許可前，必須要經過風險評估程序，如果風險級別高，要求與一定的專業組織簽訂溢油清污應急協議。在第42條“與私營應急響應體系合作”（Cooperation with regard to private emergency response systems）中作出了明確規定①。而我國的《海洋環境保護法》等法律中還沒有關于海事行政許可附款條件的規定。

具體到船舶污染清除協議是否能作為行政許可附款條件的問題，參考國內外的立法例及法律適用的實例，此做法獲得“正當性”的程序應當是：在沒有制定統一的行政程序法之前，首先在《行政許可法》中對行政許可附加附款條件作出程序性規定，比如限制在法律、行政法規有明確規定的前提下；然后，在《海洋環境保護法》和《防治船舶污染海洋環境管理條例》中應明確授權交通運輸部或國務院海洋行政管理部門可以對于船舶進出港口或作業的許可附加強制清污協議作為條件。也許正是因為上述正當程序的缺乏，加之海事機構在執法實踐中遇到船東協會等的抵制，因此在強制清污協議管理制度出臺一年之后，2012年9月，海事局了《關于印發（船舶污染清除協議管理制度實施細則）（修訂）的通知》，《通知》中規定：海事管理機構不得以船舶是否簽訂船舶污染清除協議作為批準船舶進出港口或作業的前置條件。

（二）電網企業強制并網收購可再生能源協議

《合同法》第38條規定了一種依據國家計劃訂立合同的強制締約制度。根據該條規定，相關法人、其他組織之間應當根據法律法規的規定訂立合同完成國家計劃，在環境法領域，《可再生能源法》（2009年修訂）第14條可視作為完成國家計劃的強制締約制度，該條規定：國務院相關部門按照全國可再生能源開發利用規劃，確定在規劃期內應當達到的可再生能源發電量占全部發電量的比重。電網企業應當與具備資質的可再生能源發電企業簽訂并網協議，全額收購其電網覆蓋范圍內符合并網技術標準的可再生能源并網發電項目的上網電量。強制締約制度在此立法例中的應用有以下特點和問題：

1．強制并網收購協議重視量化控制

強制并網收購協議是為了完成國家計劃，這里所謂的“計劃”，具體來說就是分配可再生能源消費量的“配額制”，國家或政府通過強制性的數量或指標控制②達到保障能源安全及環境保護等社會性目標。為了落實配額計劃，為什么強制締約即合同干預性質的手段會被應用呢？我們知道，合同內容條款的最主要要素為價格和數量，只有通過合同這種具體的、微觀地對交易客體的數量、單價、期限作出未來安排的方式才能把宏觀的目標通過合同履行的方式得以實現；通過數量的剛性約束，也便于界定當事人的責任。這種量化控制在各種法律部門中得到了應用，比如刑法責任中的年齡劃分；公司法上表決機制中的人數比例或股權比例等，因此，為了落實電網企業全額收購可再生能源電量的強制締約協議制度，電力監管機構對協議訂立和履行有關的上網電量、電價、持續時間等統計數據進行核查和監督①。

2．規定了違反強制締約的法律責任

由于可再生能源具有成本高、價格高的特點，因此如果完全按照經濟規律，它會面臨著市場需求不足的困境，這種“市場失靈”正是國家干預的介入點，為了實現環境保護目標，國家實施電力需求側管理，規定了電網企業的并網收購義務及違反義務的民事責任及行政責任?！犊稍偕茉捶ā返?9條規定：違反本法第14條規定，電網企業未按照規定完成收購可再生能源電量，造成可再生能源發電企業經濟損失的，應當承擔賠償責任，并由國家電力監管機構責令限期改正；拒不改正的，處以可再生能源發電企業經濟損失額一倍以下的罰款。

3．法律角度的幾點質疑

雖然此條規定是旨在通過法律責任的配置來督促電網企業履行強制締約義務，實現環境保護的公共利益，但是，對此存在以下質疑：

首先，完成可再生能源電量收購計劃的方式并不是只有強制并網收購這一種方式。因為對于市場經營，從技術上、經營上說，通常都有許多選擇的余地，在這種場合下，行政機關強制事業者做具體的、單一的選擇可能會構成對企業經營權的不正當干涉。比如，電網企業可以通過配額轉讓交易來完成計劃；再比如，在實施大用戶直購電試點之后，一些大型的火力發電企業本身還需要承擔環境社會責任，它們有義務在直供發電時付出一些成本分擔可再生能源配額。

其次，此條規定欠缺電網企業抗辯理由。電網企業與發電企業之間的強制并網收購關系可參照的另一個案例更多、更活躍的立法領域是反壟斷糾紛中的“拒絕交易”?！斗磯艛喾ā返?7條規定：禁止具有市場支配地位的經營者“沒有正當理由，拒絕與交易相對人進行交易”。通過這條禁止性規定，法律對經營者的契約自由進行了限制，具體來說，是對經營者“拒絕締約”或“拒絕交易”的自由進行了限制；但是這種限制有兩個“反制”要素，或者在糾紛處理程序中，對于被訴方來說，有兩個“抗辯理由”：第一，必須是被認定為“具有市場支配地位”；第二，可以有“正當理由”而拒絕交易。2009年，國家工商行政管理總局了《工商行政管理機關禁止濫用市場支配地位行為的規定》，在第4條中指明拒絕交易的方式之一為“拒絕交易相對人在生產經營活動中以合理條件使用其必需設施”，而認定此行為時，應當綜合考慮另行投資建設、另行開發建造該設施的可行性、交易相對人有效開展生產經營活動對該設施的依賴程度、該經營者提供該設施的可能性以及對自身生產經營活動造成的影響等因素。該《規定》第8條還對于何為“正當理由”列出了考慮因素：有關行為是否為經營者基于自身正常經營活動及正常效益而采??；有關行為對經濟運行效率、社會公共利益及經濟發展的影響。這些規定體現了反壟斷法領域“合理原則”的運用。

而反觀《可再生能源法》第14條的規定，對于電網企業強制締約義務的規定，缺乏考慮的因素包括：第一，沒有對電網企業的規模、級別、責任范圍進行限制。正如只有具有市場支配地位的企業才負有不得拒絕交易的義務一樣，電網企業負有該義務的范圍也應當與其責任能力相匹配；第二，沒有發電企業并網的條件進行限制。發電企業要求入網，也應達到相應的技術標準和價格要求，應當是以“合理條件”使用；而且，在鼓勵競爭、促進民營經濟發展等政策背景下，在發電企業還可以自己建造發電輸送設施，對電網企業設施的依賴程度在每個具體個案中應具體考量；第三，缺乏對電力監管委員會居中裁判程序的規定。由誰、經過什么程序來認定強制締約義務的違反和作出承擔法律責任的決定呢？考慮電網企業自身正常經營效益、經濟運行效率及對環境、社會發展等諸多因素都是該法在執法中所將面對的。這種精細化立法的設計和中立民主的執法方式看似麻煩，但是，這是使國家干預措施獲得正當性，并且提高電網企業等經營者接納法、遵守法的意識的途徑。

最后，賠償范圍與處罰額度設計不科學?！犊稍偕茉捶ā返?9條規定違反強制締約義務的電網企業應賠償發電企業的經濟損失。這種經濟損失如何測算呢？這種規定是否是將違反強制締約的責任作為締約過失責任來處理？保護發電企業的信賴利益嗎？在這里，賠償范圍是不易科學計算的，也不具有合理性，也增加了發電企業的舉證負擔。而在《禁止濫用市場支配地位行為的規定》中，第14條的規定有幾點借鑒之處：第一，由工商機關沒收壟斷企業的違法所得。相應的，電網企業相比其配額義務，少支出的可再生能源電量購買費是可以計算的。第二，罰款不是以“被拒絕交易方”的經濟損失為依據，而是以濫用市場支配地位的企業的上一年度的銷售額為依據，并且，授予行政機關自由裁量權①。這種以銷售額的比例為依據進行處罰對經營者有更大的“威懾力”。第三，罰款額度依經營者主動改正而變化。罰款的額度即“銷售額的比例”的大小可因違法行為的性質、情節、程度、持續因素而調節，這就給了經營者主動停止違法行為，主動恢復與發電企業的并網收購談判以機會。并且通過“酌情減輕或免除”的寬恕政策增強執法的實際效果。

（三）機動車強制報廢而“附隨”的強制締約義務

1．強制締約義務而致的事實合同

與前兩種立法例中明確使用“協議”一詞不同，還有一種與環境保護相關的強制締約的規定沒有使用“協議”或“合同”一詞，而是直接對“應當交易”的行為義務作出了規定。比如，根據《水污染防治法》（2008年）第44條的規定，可以推論出排污者如果沒有自行解決污水排放及處理的，應當向城鎮污水集中處理設施排污，為設施運營者提供的有償服務支付污水處理費用。再比如，2012年商務部、發改委、公安部、環保部聯合了《機動車強制報廢標準規定》，其中第4條規定：“已注冊機動車有下列情形之一的應當強制報廢，其所有人應當將機動車交售給報廢機動車回收拆解企業，由報廢機動車回收拆解企業按規定進行登記、拆解、銷毀等處理，并將報廢機動車登記證書、號牌、行駛證交公安機關交通管理部門注銷”。

在這兩條規定中，都沒有使用“協議”或“合同”一詞，但是仍可以解讀為是相關主體的“強制締約”義務，因此可以致生與環保目的有關的幾類事實合同：一是由于排污者有為污水處理服務支付費用的義務，這種服務的提供和接受、服務費用的支付就構成一種事實合同即污水處理服務合同。二是機動車所有人向回收拆解企業交售機動車構成一種車輛交易的事實合同即報廢機動車回收合同①。三是機動車主為了使機動車達到向大氣排放污染物或者噪聲的國家標準、以使車輛不進入強制報廢程序，而與環保技術服務企業達成的修理、調整或安裝控制技術的以機動車環保達標為目的的技術服務合同②。根據《合同法》（1999年）第11條的規定：“當事人訂立合同，有書面形式、口頭形式和其他形式”。2009年最高人民法院公布《合同法》司法解釋（二），也確認了從雙方行為能夠推定有訂立合同意愿的，法院可以認定是《合同法》第11條中的“其他形式”。因此，上述兩個立法例，也可作為環境法上強制締約的實證。

2．“交售”報廢機動車的“強制締約義務”之法律分析

首先，機動車強制報廢是對機動車所有權的限制，這種限制的法律依據是什么呢？《道路交通安全法》規定了強制報廢制度，它與《物權法》上的物權保護是否沖突呢？但同時，《物權法》第8條也規定了“其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定?！币簿褪钦f通過立法機關制定的“法律”，財產權是可能基于環境保護、公共安全等考慮而予以限制的；而且這種限制是在統一的標準之上進行的，對所有人是平等對待的，并不會產生“多數人對少數人”利益的剝奪或侵害，與對個別人的財產征收是不同的。

其次，附加“交售”的強制締約義務是否有法律根據？進一步地，商務部、環保部等聯合的《機動車強制報廢標準規定》中還要求機動車所有人將報廢車交售專門的回收拆解企業，附加這一條義務又是否合法呢？這一條規定與《道路交通安全法》第100條第3款的規定是對應的，因為該款規定：出售達到報廢標準的機動車的，將被苛以沒收違法所得、罰款、收繳及強制報廢的行政法律責任。也就是說，在《機動車強制報廢標準規定》第4條中，機動車主出售機動車的契約自由受到限制，車主必須而且只能將車交售給專業的回收拆解企業，而不能進入二手車市場自由交易。這種限制有法律依據嗎？第一，缺乏《大氣污染防治法》對強制報廢的規定；第二，限定交售交易主體具有促進資源重復利用、保護環境及促進再生資源利用產業發展的公共利益，但是這種公共利益沒有在污染防治或循環經濟法等特別法中明確以列舉方式規定。

再次，疑問仍然存在：“強制報廢”和“強制交售”是不是行政強制措施，應當受到《行政強制法》（2011年）的制約呢？該法第2條對“行政強制措施”作出的定義是“對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為”，那么“報廢”和“交售”是否屬于“對財物暫時性的控制”而屬于第9條中所列舉的“其他行政強制措施”呢？該法限制行政強制的設定只能是在法律及法規中作出，而且在起草相關法律、法規時還應當采取聽證會、論證會聽取意見。據此，強制“交售”應當是比“暫時性”控制更嚴重地削弱所有權的方式，應當在程序上受到比《行政強制法》更嚴格的約束。顯然，在《機動車強制報廢標準規定》中設定“強制交售”義務并沒有達到由“法律、法規”作為設定的層次。

3．“送修”機動車的強制締約義務之法律分析

由于《機動車強制報廢標準規定》中將“經修理和調整或者采用控制技術后，向大氣排放污染物或者噪聲仍不符合國家標準對在用車有關要求的”作為強制報廢情形之一，因此，機動車所有人會據此與汽車環保技術服務商之間產生修理、調整等事實上的服務合同。在這里的制度設計中，修理合同的訂立及合同的履行效果可以被作為阻卻行政權強制消滅機動車所有權的一種途徑，倒也體現了行政過程的協商性。但是，這里有關合法性的最根本的問題在于《大氣污染防治法》（2000年）、《環境噪聲污染防治法》（1996年）中都沒有關于強制報廢的規定，只有“不得上路行駛”的規定，《機動車強制報廢標準規定》將污染不達標作為強制報廢依據有對上位法的“越位”之嫌。

二、環境法上強制締約的法律特征

通過以上分析，可以總結出環境法上的強制締約具有以下法律特征：

（一）環境法上的強制締約實質是一種非高權性質的新型行政規制手段

環境法的強制締約，重點在于“締約”二字，即以訂立合同的方式履行環境責任。“強制”二字只是指出其與建立在平等、自愿、意思自治基礎之上的普通民事合同具有區別。相對于傳統行政法上行政罰款、關閉企業、停止生產等行政決定，環境法上的強制締約反而是一種“柔性”行政方式；因為從行政法的視角來看，這種強制是一種運用私法工具的規制措施，它擴充了行政相對人的權利，因為行政相對人可以通過合同選擇履行環境責任的合作伙伴、自主決定愿意支付的價格和承擔的成本、自由地安排履行合同的時間階段等；因為強制締約只是對“是否訂立合同”的意愿的強制，但它不是對締約內容的強制。它甚至引入第三方參與到行政管理中，發揮專業的環保服務商的專業技能優勢和提高了環境管理效率。它與信息披露、特許契約、私的規制、強制責任險、反壟斷等一樣，屬于嶄新的還未被類型化的行政活動形式，是需要以問題為導向、綜合運用各種法律手段、法律機制和法律思想的規制類型[14]。在這種新型規制中，企業通過選擇環保服務商訂立環保服務合同來履行責任，環保服務商的服務價值通過得到合同報酬而被認可，強制締約制度試圖消除過去環境管理相對人的被動性，是對人的主體意識的喚醒、是一種通過人的主體行動的調動來釋放其在環境保護上的創造性智慧的人文過程[15]。

（二）環境法上的強制締約重構了三元主體的環境行政管制關系

1．新型的“政府——環保服務商——企業”三元主體結構

傳統的環境行政法律關系是以環境行政管理機關作為管理方，企業作為行政相對人為被管理方，是一種不平等的“權力——義務型”關系；環境法上引入強制締約制度實際上是通過設定強制締約義務，使企業以購買環保服務的方式與提供污染防治、節能管理、生態修復、環保達標維修等服務的環保服務商訂立環保服務合同。這便突破了傳統環境行政管理中的行政機關與受管制企業兩方，促成管制目標達成的第三方主體即環保服務商成為環境行政管制關系中的重要主體。這些環保服務商是具有民商事法律地位的經營者，其參與到環境管制法律關系中，通過其提供的專業化的服務有利于擴大行政相對人的選擇范圍、提高行政相對人守法的效率，而且通過第三方服務商的登記、備案等管理工作也為行政機關提供了管理協助。由強制締約促成的環保服務合同有助于形成市場體制為基礎的環境治理結構，形成政府、環保服務商、企業的三元主體結構。改變以政府為主體、以污染企業為規制對象的單一化威權體制特征，符合社會自我管制與和諧發展的要求。

2．強制締約促使直接環境行政管理轉向間接的環保市場監督

諸如海洋環境應急清污單位、機動車檢測維修服務商之類的環保服務商是通過政府特許經營、授予經營資質而設立的，這些特殊的環保服務商組成了環保產業的重要主體，它們的“市場訂單”往往來源于法律法規中對企業購買環保服務的“強制締約”的規定，所以這類產業也是法規政策驅動型產業，它們的產生和發展，促使在政府——企業“二元”主體主導的環境管制關系之中增加了一個重要的“社會中間層”或“第三主體”，形成“政府一社會中間層——市場”的框架。過去，環境行政管理主要是環保監督機關對產生污染的企業——行政相對人進行管理和監督，法律規定也主要是禁止、限制、命令；處罰等法律責任的規定。相應地，通過潔凈技術減少和預防污染、通過污染物治理消除污染、通過資源節約利用保護環境等事務，不被看作是一種可以由專業市場主體發揮技術特長與管理技能的“市場”，而是作為行政相對人的企業的義務或責任。而隨著環保服務商資金、技術、規模等實力的增強和市場的擴大，企業不管是出于被“強制締約”還是出于自愿，可以將環境保護的自力履行義務以委托合同的方式實現；進而，環境行政管制從直接的環境行政管理轉向間接的環保市場監督，從市場準入、市場運營、服務標準、服務質量等角度進行監督。

（三）環境法上的強制締約以強制要約為主、強制承諾為輔

強制締約可區分為強制要約與強制承諾，強制締約是指個人或企業負有應相對人的請求，與其訂立契約的義務。易言之，對相對人的要約，非有正當理由不得拒絕承諾。對于“強制承諾”，生活中更為常見，它是指經營水、電、煤、氣等公共產品的公用事業單位或公營企業有與作為買方的消費者訂立合同的法定義務；而強制要約是指在某些類型的交易關系中，一方當事人必須向特定或不特定的相對人發出要約，一旦相對人作出承諾，合同即告成立，比如機動車主人、駕駛人有義務向保險公司發出要約以訂立保險合同。

民商事領域中更多地是強制承諾，這種強制承諾的制度設計針對的是要約方購買生活必需品的剛性需要，或要約方有為了經營目的需接入基礎設施的強烈主觀意愿；所謂的強制承諾是指法律要求受要約方有不得拒絕、必須承諾的義務。在這種合同關系中，至少有一方主體的合同訂立意愿是主動的“意思表達”，這種意愿是不需要行政干預或引導的。而且，要約方訂立合同的主動性和意愿的實現還得到了立法確認和司法保護：比如《反壟斷法》第17條規定，具有市場支配地位的企業“拒絕與交易相對人進行交易”的，根據第47條的規定，由反壟斷執法機構責令停止違法行為，沒收違法所得，并處上一年度銷售額1%以上10%以下的罰款。在司法實踐中，要約人訂立合同的意愿之“強烈程度”還體現在一些案例中，原告提出要求被告履行強制締約即強制承諾的訴訟請求。比如，北京某公司認為被告騰訊公司拒絕與其即時通信系統進行互通構成壟斷，訴請法院判令被告限期公開阻止互聯互通的通信協議，并賠償經濟損失①。

而在環境法上，強制締約主要是指強制要約，合同的要約方是負有污染防治等環境公法義務的、環境行政法上的“行政相對人”，強制要約是為了督促環境行政管理中的相對人履行污染防治、生態修復、環境保護的法律責任，要約義務強調的是行政相對人的“行為”義務和環境責任的“實際履行”①，而不能用金錢替代；要約義務的設計暗含著政府將從環境保護公共產品的直接提供者“退位”為環保服務市場的引導者和監督方，促使企業通過委托專業的環保服務商處理環境事務，訂立環保服務民事合同。而此類合同的承諾方也是根據環境監管主體的委托或特許而成立的經營主體、作為“行政參與人”或“行政管理協助人”參與到環境行政管理中，協助環境行政管理，比如在強制交售報廢機動車的回收合同中，回收拆解企業協助進行機動車報廢、回收、拆解、注銷駕駛證的登記和備案；再比如，在船舶污染清除協議管理制度中，清污單位向海事管理部門報告油污清除情況等，合同的要約人與承諾方參與到清除污染等合同關系的意愿都是行政主體干預或引導的結果。

三、對環境法上應用強制締約制度的完善建議

（一）制度移植中應注意“正當性”

制度移植已成為現代制度構建的一種重要方式，也是一種最為經濟、高效的法律構建方法。以往的研究，更多地關注跨國、跨地域的制度移植，但是強制締約在環境法上的應用是將研究視角擴展到不同法律部門之間的制度借鑒與引入，不僅僅涉及到強制締約在環境法中的引入，還包括對強制締約制度在反壟斷法、經濟法中已經應用的借鑒，甚至還包括對其他具有“合同形式”的制度的借鑒，如委托合同、行政和解協議等。

從已有的環境法上的強制締約的立法例來看，強制締約主要的問題在于“正當性”即合法性的問題。從民事法源的意義上來說，現行的設定強制締約的規章比如《船舶污染海洋環境應急防備和應急處置管理規定》、《機動車強制報廢標準規定》可以被稱作“涉民性行政規章”。在這些規章中，基于實現環境保護等公共利益的目的，行政權嵌入私法領域，但是它必須受憲法、行政程序法、反壟斷法、財產法等法律的制約。

（二）以公私法接軌為路徑邁向自愿的環保商事合同

更深層次的問題在于：強制締約制度真正值得被移植入環境法的重心在于“合同”形式或合同工具，而不是“強制”。因為合同的精髓在于意思自治，合同是雙方都自愿接受的約束；放置于環境行政管理關系中來看，行政相對人以環境保護為目的訂立合同，環保產業經營者以符合市場經濟規律的成本和價格提供環保產品或服務，建立在雙方自愿基礎上的環保合同之履行才是環境保護最佳的效果。通過合同在市場平臺中的運行，使環境問題得到更好的處理。更進一步，在環境法上需要探討的是：通過怎樣的法律路徑可以促使企業與環保產業經營者訂立以環境保護為目的的合同？如何給這類合同一個名稱，便于研究中的反復指稱與溝通的需要？

此處，制度借鑒的眼光可投向經濟法領域，為了研究體現國家干預、以實現“經世濟民”公共利益為目的的、政府以人角色或指定他人為方式參與經濟活動的合同，曾有過“經濟合同”的說法，它即指為了實現國家的一定經濟目的，直接體現政府意志，由政府規定基本合同條件的合同。它不等同于行政合同，也不同于由統一的《合同法》所調整的普通的民商事合同，它體現了公法和私法的融合，行政和“商事”的交織。雖然，統一的民商事性質的《合同法》已經頒布，但是政府采購合同、政策性貸款合同等仍然是在另外的單行法、特別法中予以規定的。那么，能否嘗試把提供清污服務的合同、提供機動車環保達標修理服務的合同、交售報廢機動車的合同、購買可再生能源發電的合同等稱作“環保商事合同”呢？以目的作為此類合同的

關鍵詞 ，把這種合同納入到環境法中，使之成為環境行政公法中的一種新型規制制度。因為環境法的目的是“通過規范人的環境行為，協調人的生產和生活活動與保護自然環境環境之間的關系，保護經濟社會可持續發展的資源與資源的支撐能力?！杯h保商事合同不是由《合同法》所涵攝的民商事合同，更不是行政合同。它是一種體現“幕后”的環保政策目的的、以平等民事主體間關系為“形式”的合同。其理論進路是公私法的交叉、融合與接軌。

（三）“締約”思路對《環境保護法》修改的啟示

法的本質是對人性的尊重、對正義和公平價值的實現。法治應該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應該是本身制定得良好的法律。強制締約作為一種合同干預的方法進入《環境保護法》正是基于追求實質法治的考慮，因為實質法治強調法的統治，突出法的目的性價值；主張政府和民眾都要守法；注重法的本身合法性問題；關注社會正義和對人權的尊重。如何通過“締約”，提高《環境保護法》被民眾的接受程度，尤其是尊重包括排污者、資源利用者的企業的經營權，是本文所思考的問題。

去除“強制締約”中的“強制”思路，“締約”或說“合同”作為一種私法工具，可以在《環境保護法》中予以應用，以倡導性規范或選擇性規范對環保商事合同作出規定，通過建立強制締約制度與運用環保商事合同作為規制工具，促使更多的企業參與到環境保護中，使環境法的遵守和執行更多地具有合同中的自由意志、共同合意的屬性，使得環境法的遵守是企業基于自己的經濟實力、生產計劃和財務安排的理性選擇，是企業在環境服務市場上尋求合適的合作伙伴、以訂立合同的方式對法律的遵守。法治不再僅僅是文本上的規定，而是以合同為紐帶的社會主體間的交往實踐，一次次的合同訂立與履行的實踐將成為形塑新的制度的根源；雖然學者認為這些合同既無對不特定人的約束力，亦無對裁判者的約束力，不是一種民法法源。但是在不同主體間訂立的眾多合同中將抽象出共同的問題、相似的權利與義務、經常發生的需要法律評價的要素，形成“合同——交易規則——管理辦法——法規——法律”的制度形塑進路。

據此，雖然2014年4月新修訂的《環境保護法》在很多方面作出了修訂，但此處仍提出以下修改建議：

1．建議增加鼓勵環保商事合同的規定

2014年《環境保護法》修訂后，增加了一條規定，即在第36條第1款中規定：“國家鼓勵和引導公民、法人和其他組織使用有利于保護環境的產品和再生產品，減少廢棄物的產生?！痹诂F實中，“使用”一詞的前置環節往往是包含購買、轉讓等合同行為的。但筆者認為，除了環保“產品”的使用外，購買環保服務也應當是鼓勵的行為，因此，建議在此條中增加“鼓勵和引導公民、法人和其他組織購買環保服務”的內容。

2014年《環境保護法》修訂后還增加了一條規定，即在第22條規定：“企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放符合法定要求的基礎上，進一步減少污染物排放的，人民政府應當依法采取財政、稅收、價格、政府采購等方面的政策和措施予以鼓勵和支持?！惫P者認為：由于減少污染排放的措施往往涉及到第三方的環境服務商，因此，這種支持應當給予訂立和履行技術服務合同的雙方主體，而不僅僅是生產經營者一方，將此條修改為：“政府鼓勵和倡導企業事業單位和其他生產經營者，在污染物排放已經達標的基礎上，與環境技術服務產業經營者訂立減少污染物排放為目的的技術服務合同……人民政府在合同訂立之后給予財政政策支持，并根據合同履行結果作出考核、增加獎勵及減少獎勵的決定?！?/p>

2．對第41條“三同時制度”的修改建議

《環境保護法》（2014年修訂）第41條規定：“建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。防治污染的設施應當符合經批準的環境影響評價文件的要求，不得擅自拆除或者閑置?！惫P者認為，防治污染設施不一定需要每個建設項目的法人主體親自設計、施工；可以以“環保服務外包”的形式委托給其他設施運營企業，而受托企業的市場準入條件、設施運營與維護一方面受到環保商事合同中委托方的監督；另一方面還受政府的監督，這種方式比“三同時”的方式更靈活、而且能夠為政府提供更專業的管理信息。因此，建議將此條更改為“建設項目中防治污染的設施，可以委托環境服務商與主體工程配套設計、施工、并投產使用；或者在建設項目投產或使用前與污染防治設施的運營商訂立污染防治服務合同，合同的訂立與履行作為環境監管的依據。對設施運營中發生的拆除、閑置等情形，運營商與企業承擔連帶責任。”

3．對第42條“環境保護責任制度”的修改建議

《環境保護法》（2014年修訂）第42條確立了環境保護責任制度，該條規定“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當采取措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、醫療廢物、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、光輻射、電磁輻射等對環境的污染和危害。排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人和相關人員的責任?！痹撘幎ㄊ菍ζ髽I內部經營管理的一種干預性規定，這種干預是符合環境保護、可持續發展的公共目標的，該條規定強調企業有責任在企業內部管理中建立企業內部的環境管理體系、使企業有能力承擔環境保護的法律責任，采取措施防治污染。但是，該條規定并沒有明文規定企業可以以購買環保服務的方式承擔環境責任。相比而言，國外的法律作出了明確的委托第三方履行的規定。比如：在水資源保護中，《德國水資源管理法》（Federal Water Act-Wasserhaushaltsgesetz WHG）（2009年）第40條確立了水體養護責任人制度，該條第2款明文規定“養護任務可以在管轄機關的認可下轉交第三方。”①在水污染防治方面，該法第56條規定了廢水處理義務人制度，并且明文規定“廢水處理義務人為履行其義務可以利用第三方?！雹诘?9條還規定了“廢水向私營廢水處理設施的排放”，肯定了“私營廢水設施的經營者和排放者之間的合同”①的法律地位。

因此，結合《環境保護法》（2014年修訂）中第42條的表述，建議將此條中增加以下內容：“排放污染物的企業事業單位，應當建立環境保護責任制度，明確單位負責人的責任。鼓勵企業設立環保服務合同監督崗位，專門管理企業對外簽訂的委托環境服務商提供污染防治、節約能源、資源重復利用等以環境保護為目的的合同，建立合同訂立與履行的檔案管理制度，以協助環境監管機關的檢查?！?/p>

4．對第43條“排污費”的修改建議

《環境保護法》（2014年修訂）的第43條規定：“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當按照國家有關規定繳納排污費。排污費應當全部專項用于環境污染防治，任何單位和個人不得截留、擠占或者挪作他用。依照法律規定征收環境保護稅的，不再征收排污費。”但筆者認為，這一規定是不全面的；因為，根據《水污染防治法》第44條規定“向城鎮污水集中處理設施排放污水、繳納污水處理費用的，不再繳納排污費?！币虼伺盼圪M與污水處理費用針對的是不同的主體、不同的法律關系。法律應當鼓勵和引導企業自愿地訂立污染防治服務合同，通過支付合同報酬的方式承擔環境責任。此條可修改為“排放污染物的企業事業單位和其他生產經營者，應當對其排放污染物的行為承擔責任，按照國家有關規定繳納排污費。不繳納排污費的，應當與污染處理設施維護運營單位簽訂維護運營合同，支付環保服務費用?！?/p>

5．將“強制締約”作為“第三方治理”的實施機制

建議引入第三方參與到環境行政管理關系中，因為合同訂立、合同履行、合同擔保等私法工具的靈活性特征恰恰是柔性行政管制改革所需要借用的。能動法治主義論告訴我們，這種方式更符合現代國家參與型行政或互動型行政的理念，更有利于公共利益和個體利益的協調。

建議增加一條規定：“被責令限期治理的企業事業單位應當制定限期治理計劃并組織實施，或者通過委托治理合同進行治理。采取委托治理方式的，限期治理義務人應當在政府做出限期治理決定之日起30日內向主管部門提交受托人人選。受托人必須是具有從事相關環境服務業務的必要資源和能力的法人或其他組織，并且應獨立于限期治理義務人；受托人應當向主管機關負責并報告工作。限期治理義務人應當與受托人簽訂書面委托協議，明確雙方的職責和義務?！币晕覈壳暗拇髿馕廴局卫砗蛻獙F霾天氣的行動為例，單純地關閉和停止生產不是具有可持續性的措施，對企業和當地經濟都造成嚴重的損失，應當考慮將有環保技術的企業引入到治理中，使其擔任委托治理中的受托人，并與專利推廣應用制度相結合，使環保技術發揮作用②。這也符合2013年9月國務院的《大氣污染防治行動計劃》中提出的“企業加快技術改造，提高科技創新能力”的技術路線。

最后，將強制締約的方式作為第三方參與環境治理的實施機制，運用在環境公益訴訟中。在環境民事公益訴訟中，勝訴獲得的賠償款應當歸屬于社會，賠償款的使用應當用于生態修復，而不是其他私人利益的補償、更不是部門或組織的截留。建議可實行第三方市場運行模式，由法院判決侵權人與第三方訂立生態修復合同，賠償款向獨立的第三方支付，第三方再通過協議、招投標合同等市場化的方式委托他人修復生態環境。

總之，以上修改建議都圍繞著一個問題：如何將以環保商事合同為形式的民事規范嵌入到環境行政公法中，通過公私法的接軌實現維護企業經營自由與實施環境保護規制的雙重目標。

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