導語：如何才能寫好一篇環境治理概念，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、建立完善執法制度機制

為促進執法工作規范有序開展，提高案件辦理質量，支隊成立后，立即組織執法人員依據《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政強制法》《農業行政處罰程序規定》等相關規定制定了《**市農業行政執法工作程序規范》《**市農業行政執法人員行為規范》《**市農業行政執法工作備案制度》《**市農業行政執法崗位責任制》《**市農業行政執法全過程記錄制度》等五項重要執法工作制度，為接下來執法工作的有序開展提供了制度保障；為保障支隊依法行政、科學施政，充分保障當事人的合法權益，支隊制定了《**市農業行政執法案件集體研究討論委員會制度》《**市農業行政執法督查檢查》《**市農業行政執法群眾舉報監督》《**市農業執法監督及過錯追究制度》，所有涉及行政處罰的案件，根據違法案件事實、案件性質、經濟損失狀況及社會危害程度等要素，一律由支隊行政執法案件委員會集體討論裁定。會議實行民主集中制，遵循少數服從多數的原則，形成科學有效的監督制約機制，加強執法監督和群眾監督，堅持錯案一追到底，全力做到公平公正。在制度機制的引領下，支隊辦理的12件行政處罰案件，無一起進行行政復議或行政訴訟，全部依法依規履行完畢。

二、注重執法人員本領提高

為了充分保障當事人的合法權益，支隊全體執法人員學習掌握支隊編制的《農業執法學習手冊》，每周五由各大隊執法人員對各自執法領域的工作要點、工作開展的方式方法進行講解，通過法律法規講解，互相學習，各大隊能快速了解各口業務，鑒于工作量比較大，支隊要求每位執法人員至少掌握一門其他大隊的執法內容及工作方法；在能力提升的同時，為了提高工作效能，讓每位執法人員知道自己的工作內容，確保開展執法工作無死角，組織工作人員認真對照職能職責，逐條逐項制定《支隊全年執法工作計劃》，明確了6個重點工作、8個專項整治行動，執法計劃做到了明確時間節點。突出檢點，穩步推進支隊全年執法工作的實施。

三、提升為民服務能力

1.提升服務意識。要求每名工作人員樹立“以人民為中心，讓群眾更滿意”的服務理念，工作中做到笑臉相迎、熱情服務，做到“條件具備馬上辦、資料未全靈活辦、緊急事項突擊辦、特殊情況預約辦、群眾需要入戶辦”。針對購機高峰的春秋兩季，我們采取電話預約，8小時以外和節假日正常受理；對邊遠地區，群眾來往不便的，我們上門入戶辦理，確保服務到位。

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【關鍵詞】環境治理，大氣污染管理，創新模式創新方法

生態環境是公共產品，也是最公平的福祉。作為代表現代文明水平的城市，比如天津市，現面對著嚴峻的大氣形式，如何創新大氣環境治理系統，實現社會、文化和環境保護的協調發展方法，將是我們生態文明建設急需解決的理論與實踐的問題。

一、城市大氣環境治理的重要性

首先，考慮到相反發展的環境和經濟，提出快速解決空氣污染問題和處理城市大氣條件需要360度無死角全過程管理。而作為一種理論體系或研究方法，城市空氣環境治理和改革方法管理著高度人為的城市主體的大氣環境，并不斷改變管理理論，系統和方法以實現環境，并且實現合作發展和持續改進經濟的決策過程。其次，就理論和創新而言，它可以表明“業務創新可以提高生態效率”這一假設。基于新系統經濟學的原理，構建了既有利于方法又有利于經濟的理論框架體系。基于持續改進的理論，建立的自給自足，完整的動態環境管理系統還可以內生地驅動八個系統的有序循環，從而改善環境和經濟，實現持續發展的協調發展。再次，作為評估環境執法后果的主要方向，高層政府與污染公司之間的對立可能是周期性的特征。如果“環境管理影響因素”看起來相對不規則，這意味著政府正在推動環境質量的變化，那么以環境為導向的評估可以迅速形成一種穩定策略。在基于高度評價的評級系統中，累積罰款可以達到進化的平衡。第二，地方官員的晉升困難，基于地方基層官員“完全理性的人”方法，使用來自中國北方城市的面板數據建立衡量體系的假設。不影響環保性能。因此，有必要改變這種由GDP決定的評級模型，以改善大型和小型高管人員的績效評級系統。最后，環境消極主義與環境悲積極主義兩者都有其自身的原因并具有一定的局限性。除了利用這兩種觀點的理性因素之外，我們還需要避免這些缺點，對環境問題提供全面和客觀的理解，并提供對環境治理有用的指導體系。近年來，我國一些城市區域一般達66-160天了。2017年5月，空氣質量根據城市居民問卷調查顯示，多數居民對于目前的空氣質量感到不滿，高達2%的居民希望京津冀地區的空氣質量能夠在2021年達標可達到。從2018年以來，國務院及環境保護部(以下簡稱環保部》等部門都出臺了多項大氣污染防治系統。2013年1月1日，該方法被反復稱為新《環境保護法》的“歷史上最嚴格的”方法，該方法規定了嚴厲的行政處罰，例如每日罰款和環境責任。2015年8月，國民議會常務委員會修訂并通過了新的《空氣污染控制法》。這導致對空氣污染行為的懲罰增加，并增加了政府對污染控制的責任。2013年5月至2014年，省、自治區和直轄市在引入“十項大氣條款”后迅速做出了反應，并以每個地方政府的名義制定了地方空氣污染主管部門的治理體系規范。

二、城市大氣環境治理現狀

（一）城市資源浪費現象嚴重面對日益嚴峻的生態環境危機，不少人形成了環境消極主義與環境積極主義兩大派別。環境的負面影響是基于自然資源的損失，許多物種的滅絕、人口的爆炸、食物的破壞以及各種物種的不斷死亡。1961年一個美國人的《寂靜的春天》一書開啟了整個世界對環境污染問題反思的大序幕。1964年出版《人炸》則敲響了世界人口數量急劇膨脹的警鐘。1972年，丹尼·米德斯（DannyMidus）教授向羅馬俱樂部提交了題為“增長的限制”的報告，該報告嚴厲批評了生產和消費的結果。對這種環境的負面方法。馬里蘭大學的經濟學家朱利安·林肯教授（JulianLincoln）盡快反駁了領導這對夫婦的學者的環境活動。環境活動主要考慮技術進步和市場體系，以解決環境問題。人類是理性的，科學技術是先進的，經濟是無限增長的，市場和價格機制解決了資源短缺的問題。

（二）環境治理措施存在不足造成空氣污染問題的原因很多。首先是出于歷史原因。簡而言之，煤炭是主要的主要能源消費結構，其次，長期以來，這是一個粗糙的發展模型。最后，也是最重要的是，對GDP和環境的重視是警察和政治理論的發展。在社會政治和行政投入虛假金額的過程中，普通帳戶及其政府在廢除基本帳戶后處于中心地位，政府在實現良好的環境治理中起著至關重要的作用。對于市政當局來說，它們面臨著經濟發展和空氣污染控制的雙重壓力。可以以北京市為例可以進行證明，根據三氧化硫，氫化氮和煙（粉）塵的庫茲涅茨曲線，污染物排放量與收入水平之間的關系不太重要，但顯然與廣告組織的環境政策有關。創新將有助于提高生態效率。但是，空氣污染系統物理環境的庫茲涅茨曲線的滯后性相對較強，以結果為導向的環境質量評估系統需要考慮鳳凰城機場的各種環境管理，以查看影響因素SBM-DEA模型用于計算北京和其他城市的大氣環境，輸入和輸出變量的緩解率以及平均收斂分析用于通過管理創新提高環境效率。

三、城市大氣環境發展趨勢

首先，在舊城鎮化的背景下，傳統的環境和經濟是無法遵循的。對這種巨大的對角線發展模型認為，在生態和文明概念的指導下，必須實現環境與經濟的協調發展。其次，不應該為能夠在短期內解決空氣污染而盲目高興。從洛杉磯和倫敦等城市的各種旅行來看，管理煙霧絕非幾日之功。簡而言之，無論是從其他山區學習還是基于中國的疾病反復學習，城市環境治理都需要持續而全面的創新。城市燃氣環境治理創新模型的概念包括城市空氣環境，管理創新和環境管理等許多領域，要定義它，我們首先需要組織相關概念。現代詞典對城市的定義如下：人口稠密，工商業不發達，居民主要是非農業人口，通常是周邊地區的政治，經濟和文化中心。可以從法律和自然的角度看待城市的定義，從法律上講，城市是國家和政府確定的具有法律重要性的行政單位。從自然和社會的角度來看，城市具有某些功能，包括經濟和非農業功能，專門的分工以及某些功能，例如政治和文化，人口眾多，人口稠密，社會關系復雜。城市環境是由使用和改造自然環境的人們創建的高度人造的存儲環境。人口高度集中，人與環境之間的嚴重矛盾，社會和政治因素以及經濟發展具有三個主要特征，這將對盡快飛行產生決定性影響。人類住區的城市化對空氣，水和生物環境產生了重大影響。大氣環境主要是指與人類生活更加緊密相關的大氣。地球的大氣層由地球周圍各種氣體的混合物組成，范圍從幾公里到幾十公里。一個城市或一個城市群形成后，只有在用餐后才變得美味。由于人力資源的發展，人口密度很高，空氣成分與其他地區有很大差異。塑造城市大氣環境，城市大氣環境是多種因素的集合，例如高度人造的城市環境以及人類通過利用和改造自然而創造的自然大氣環境。

四、城市大氣環境治理措施

（一）完善城市環境管理相關措施環境治理是政治生態學和環境政策領域中的一個重要概念，倡導將可持續發展作為全人類的政治活動。環境治理的定義是環境治理是管理環境和自然資源的決策過程。環境治理是三個主要的機構：市場、公民和社會（例如，在地方政府、家庭、國際或全球層面）之間的多層次互動。該實現是對環境需求和社會投入的響應，是獨立于法律，沒有任何程序，是人類過程并且具有廣泛接受的行為約束，具有“良好治理”的特征，并且主要目的是：“實現環境的可持續發展”。齊曄等人則認為環境監管的內涵發生了幾度變遷，經歷了從環境的行政,再到環境的治理的演變。楊立華和張云則認為環境管理范式就應該從管理過渡到了參與式管理，然后最終再回到治理。專家學者參與、民間組織(或非政府組織)的參與、公民的參與、企業的參與等各種專門化治理模型和強調多個社會主體合作的多元協作理范式，這是治理機構針對環境問題采取的所有措施的原則和方向，主要包括治理機構結構、治理機制、治理原則、治理目標和治理績效等分析框架。"。

（二）加強環對城市環境的管理1914年，在經濟發展理論首次提出了創新的概念，生產要素和生產系統中條件的“新結合”以及通過市場獲得潛在利益的活動和過程。這一新理論涉及五種情況：引入新的“禮物”，使用新技術，開放新市場，控制新原材料供應以及實現新的工業組織。熊彼特的創新方法屬于經濟學領域。研發的起點是企業家生產低成本或高利潤產品的方式，他的研究集中于西湖的技術創新和市場提供的創新，即制度創新的方法，他的研究集中于制度的形成和改革。不同教授從各自的研究系統進-一步豐富創新理論,比較有影響力的有英國經濟學家德維克里斯托夫.弗就里曼于1989年在《“國家創新系統"理論。該理論認為創新涉及政府、企業、科看研方法、大學等多方面，是一個機制概念。國民經濟的發展和飛躍不能僅僅依靠自由競爭的市場經濟，還需要政府以最佳方式提供公共物品和分配資源。社交活動提供信息，游戲規則和激勵措施。

五、結束語

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環境治理這個議題突出而且生動地反映了現代社會治理形態的一種深刻變遷：現代國家的治理在尺度上正在發生重大變化，這種變化體現為國家的功能在三個向度上被分散了：向上、向下、向外。也就是說，國家的角色功能正在被重新定義，一種新的治理地理正在出現（Reed＆Bruyneel，2010：646－653）。具體而言，治理尺度的“上移”指的是，原來地方或者國家的功能越來越多地被更高一層級或者跨區域的組織和機構所承接。同時，重大議題也越來越超越地方國家甚或民族國家的界限，變得具有地區性或國際性的意義；治理尺度的“下移”指的是，人們開始把視線從自上而下的政治過程轉向“在地化”的一些方面，意識到地方層面的權力、關系、地方性知識的重要性，希望通過地方層面的審議、協力而達成更高效、更具有合法性、回應性的一種治理。這主要體現在更多的非政府組織、民間企業和公民逐漸參與到治理過程中來；治理尺度的“外移”涉及到很多維度，不僅指治理過程從國家機器更多地向社會開放，也是指行政和管轄邊界層面的外移。環境問題通常是跨空間區域和時間邊界的，因此就有必要在政府和相關行動者之間找到一個環境治理的合作模式。這種多層次的治理不僅強調水平的跨地理空間的聯結，也強調垂直的跨空間層級和組織層級的聯系，強調多層級政府之間的知識、信息共享以及合作、對話。同時，這一治理體系并沒有削弱國家的地位，而是著重于國家在各種政策過程中所表現出來的“不同面孔”。引入治理尺度這個概念，是因為它能夠很好地涵蓋今天中國空氣污染治理所面臨的一些基本問題。反過來，空氣污染這個議題也十分典型地體現了現代國家治理尺度變遷的趨勢和特征。首先，空氣污染是一個超越民族國家的全球性議題，對中國這樣一個幅員廣大的國家而言，空氣污染問題也不能用特定的行政轄區加以區隔，那么，中央政府如何將空氣污染的政策下放到地方以保障地方政府對空氣質量問題負責，地方政府如何通過府際合作以實現區域污染的治理，這些都需要我們去思考治理尺度的變遷。同時，空氣污染屬于風險社會的一種表征，風險社會的來臨呼喚更加開放、透明的民主機制的運行。風險的高度不確定性以及風險與民眾利益的高度相關性決定了空氣污染這類議題已經遠遠超出傳統的政府行政管理的范圍，而需要地方性知識、日常性知識的進入，需要公民社會、民間組織更廣泛的參與，來共同化解其管理風險。這些也都需要我們去思考治理尺度的變化。

（一）發展型地方政府與空氣污染治理的困境一般認為，中國現今環境問題的一個重要體制性根源在于地方政府的發展主義特性。由于地方政府在推動中國經濟發展過程中的重要作用，環境問題的產生和環境治理兩者在空間尺度上具有較大不一致性。正如白雪梅分析城市地方政府環境治理的困境一樣（BaiXuemei，2007：15－29），把類似空氣污染的環境問題整合進地方政治面臨著兩個基本困境：首先，在緊迫度方面，發展中的地方面臨著更加緊迫的地方經濟發展問題；其次，在尺度方面，環境議題超出了地方政府的關注范圍，地方政府處理環境問題在空間、時間和制度三個維度都是困難的。空間維度的困難是指，地方政府一般會認為環境問題超出了其管轄范圍，應該交由全國性政府去完成；時間維度的困難是，地方政府一般會認為處理環境問題超出了其任期范圍。環境問題的出現不是一朝一夕的，其治理更是需要一個較長的時段，因此，政府官員并沒有強烈的動機去在自己有限的任期內應對環境問題；制度維度的困難是，由于地方政府在縱向上要受到更高層級政府的約束，在橫向上要面對地方經濟社會組織的壓力，因此環境治理對于它們而言已經超出了自身的職責范圍。地方政府的發展主義和其在治理污染問題上的激勵缺乏當然也反應在空氣污染上。如果瀏覽中國近30年空氣污染治理的歷程，就會發現，空氣污染的防控和治理總是在“疲憊地追趕”高速發展和變遷的經濟狀況。20世紀70年代，空氣污染治理的主要對象是煙塵；到了80年代，中國大氣污染防治進入以酸雨治理為核心的第二階段，重點轉移為對硫等污染物進行集中控制。從20世紀初開始，中國溫室氣體排放成為全世界聚焦的一個中心，溫室氣體的減排使得中國如何在能源消費方面采取節能措施、提高能源效率、調整工業結構成為新的問題。最近10年左右，中國大氣污染的復合型特征日益增強，高濃度的一次污染和二次污染同時存在，城市灰霾天氣不斷增多。這種新的空氣污染引發了公眾的強烈關注，特別是從近兩三年起，二次污染、復合污染、區域污染等這些名詞開始進入公眾的視野，對政府和環保部門的環境績效構成了較大的社會壓力。但二次污染物在很長一段時期內，未被列入空氣污染物指標體系，因為一旦列入則意味著中國七成城市的空氣質量不達標，環保部門近30年來的空氣污染治理又將面臨一份“滿紙黯然的成績單”。總體而言，不同階段經濟發展所造成的空氣污染使得污染的控制策略不得不相應地發生變化，但是這種“倒逼”機制始終太過滯后和低效。因此，要從目前的總量控制真正轉向質量改善，真正從環境和資源的可持續發展以及公眾的健康出發進行污染治理，把空氣污染的議題維持在公共議程中，就需要把空氣污染從一個地方性的議題變成國家性的議題，在這個過程中，國家需要發揮首要作用。

（二）復合型區域型空氣污染形態和治理體制的困境中國近30年快速的工業化和城市化使得多種空氣污染問題在30年內集中出現。這些污染問題并不是國外上百年工業化和城市化過程中出現的污染問題的簡單疊加，而是一種更加復雜的污染狀況。因此，中國目前的空氣污染呈現出“復合型”和“區域性”①兩種特征。首先在“復合型”特征方面，中國現今的空氣污染是發達國家各個污染階段的濃縮體，快速工業化和城市化發展使得一次污染和二次污染同時集中出現。其次在“區域性”特征方面，關于空氣污染這個議題到底更具有地方性特征還是更具區域型特征，其實在國外就早有爭論（Switzer，1998：191－192）。空氣污染在其源頭上可能更多地來自固定點源污染，具有很強的地方性，但是空氣污染物會隨著氣象條件而長距離傳輸，因而經常呈現出跨行政轄區界限的區域性特征。然而，相較于復合型和區域型的污染形勢，中國現行的大氣污染控制策略和管理體制卻暴露出嚴重的弊端。首先，現行的空氣污染控制是一種量化控制。在現行官員考核制度和激勵機制下，中央政府對地方政府考核一般采用、同時也被認為最便捷高效的辦法就是量化考核，抽象的、難以測度的指標往往無法被采用②。在這種指揮棒下，地方官員的目標是對上負責，完成指標、做足數字。就空氣污染而言，政府關注的始終是“排放量”而不是“空氣質量”。這也就是說，目前的空氣污染控制和管理只是需要各級政府對現下有明確規定的某種污染物進行排放量的控制，完成其減排量。而這些污染物的選取并未見得反映空氣污染的真實狀況，真正的空氣質量問題在很大程度上是無人負責的。這種單一總量的考核機制很難用以應對復雜的污染現狀，因此空氣污染治理的實際效果非常有限；其次，中國的空氣污染管理模式是行政轄區區隔的管理模式，以行政區劃為基本單位進行考核和管理，各地之間難以進行真正的協調治理。空氣污染監測數據表明，高速發展的城市化和區域經濟一體化使得中國地區空氣污染一體化現象日趨明顯，各城市的大氣污染正逐漸從局地污染向區域污染演變。盡管大氣污染越來越呈現出明顯的區域特征，但是現行的環境管理還是沒有太多突破行政轄區區隔化管理的窠臼。近幾年，雖然中國也出現了一些區域性大氣污染的試驗，比如中國的四大城市在近幾年的大型事件中，都不同程度地采取了“聯防聯控”，通過聯合相鄰城市采取共同措施控制城市的空氣質量。但是，這種區域性空氣污染治理目前還遠遠沒能形成一種長效的機制。目前，面對空氣污染的區域性特征，中國現有的制度架構和政府體制中還沒有一種相對常態和成熟的制度安排以解決這一問題。復合型、區域型空氣污染時代的來臨意味著治理尺度怎樣的變化？它們對于現行空氣污染治理體制，乃至整個治理體制會產生什么樣的沖擊呢？首先，復合性的空氣污染形態意味著以“指標”為核心的考核和激勵機制將面臨“失敗”的局面。諸如PM2．5這種二次污染指標無法用單一污染物排放量限定的方法來控制，如果說原來的污染治理尚可以“頭痛醫頭腳痛醫腳”，現在的情況則是連這一點都難以為繼了。也就是說，傳統的通過指標、配額方式進行治理的方式已經越來越低效；其次，區域性的空氣污染也意味著以行政轄區為區隔的治理體系在很大程度上將不得不被打破。值得注意的是，我們看到中央政府仍然試圖在現有的考核體制下去解決轄區間的交互影響問題③，但是這種努力可以期待的績效和適用性是值得懷疑的。在遭遇更復雜議題的情況下，這種區隔化的管理方式不可避免地走到盡頭。空氣污染就是這樣一個議題：一個轄區的污染源可能對諸多其他地方帶來污染，同時，任何地方也不可能視其他地區的污染為于己無關。各地之間互相污染、交叉污染，并且這種交互影響的不確定性和不可控性要強過水污染等其他跨域環境問題。

（三）風險社會及其民主意涵空氣污染是一種典型的生態風險。風險不僅是一種客觀存在，更是一個社會和集體建構的過程。雖然風險必定部分地來自于事實，但其更重要的部分在于大眾通過社會的公共交流對風險進行闡釋、界定和認知的過程（Strydom，2002：84）。也正因為如此，空氣污染對思考當今中國國家和社會之間的關系形態也提供了很好的一個切入點。現階段的中國，在空氣污染控制和防治方面，出現了一種“民意已過河，政策摸石頭”的現象，民眾在很大程度上已經走在了政府的前列。以PM2．5為例，民眾是促使政府將這項污染物納入污染評估指標體系的直接推動力。早在政府作出反應之前，民間就已經開始了各種形式的空氣質量調查，公眾、環保NGO和媒體持續關注PM2．5數值變動，甚至走上街頭自主去監測PM2．5數據；一些活躍的民間環保人士通過社會媒體引導公民參與空氣污染的測量，推動政府的污染數據公開以及空氣污染立法進程。環保人士潘石屹等人在微博上發起關于空氣質量立法的動議，倡議應該對清潔空氣立法。社會的壓力最終促使環保部拿出了空氣污染治理的時間表，擬定在2016年前分階段地將PM2．5納入空氣質量體系。為什么空氣污染這個議題突出地展現了這一點？傳統上，政府可以利用其對科學技術的掌握及其對話語的壟斷，來阻止污染等風險事實進入公眾的視野。對于政府而言，總是希望很好地去“管理風險”，對民眾的風險意識進行引導，通過專家壟斷技術知識的定義和解釋，進行“安全敘述”（郭巍青、陳曉運，2011：95－122）。但是，在面對空氣污染這樣的新型治理問題時，民眾卻并不會一味受制于國家對風險的管理，民眾作為環境風險的直接感受者，能夠用自身的日常性知識，也就是“社會文化理性”（Fischer，2000：40－44），來對抗國家對于科學和技術理性的壟斷。國家與公民社會的這種新的力量格局，再加上長期以來國家對于公民表達的行政壓制、體制運作中的協商不足等等，都更進一步地導致了公民對政府不信任的累積和發酵。從這個角度講，我們看到了現代國家治理尺度的下移，更重要的是，類似空氣污染這樣環境風險議題的出現賦予了人們加深和拓展民主的機會，推動人們去更加積極地進行政治參與、公開討論和民主協商，理性面對危及公民切身利益和社會安全的風險，增強作為一個普通公民對于自然問題以及人與自然關系問題的發言權，爭取公共決策者、技術專家以及普通公民之間更加平衡的權力－責任的關系。

二、保障型國家———國家角色再認識

治理的尺度是一個描述性概念，但它同時也存在著一定的價值意涵。通過尺度的討論，這一概念將治理的跨域化、在地化以及協力治理等多種治理的趨勢整合起來。同時，這一概念也促使人們去思考：在面臨諸如空氣污染這類新的議題時，怎樣在新的治理實踐中對尺度和空間進行新的定義，治理的邊界怎樣被實體地和社會性地重構？而這些又為我們改進公共政策提供了怎樣的啟示？更重要的是，面對現代國家治理尺度的變遷，國家需要在治理的實踐中怎樣做出回應和應變？這一問題沒有一個簡單的答案，但是，本文認為，事實上吉登斯所提出的“保障型國家（EnsuringState）”（吉登斯，2009：9）概念已經為我們思考這個問題提出了一定的框架。“保障型國家”囊括了空氣污染治理過程中我們所需要面臨的最重要的三個維度的思考，即：國家獨立于利益集團來倡導環境政策的自主性、中央政府對于環境政策的貫徹力以及在環境議題上國家與社會的有序互動問題。“保障型國家”是吉登斯在《氣候變化的政治》一書中提出的概念，“氣候變暖的問題很多人都在談，但很少有人愿意改變自己的生活方式，把自己的行為與氣候變暖的問題聯系起來”———吉登斯將這種現象命名為“吉登斯悖論（GiddensParadox）”（吉登斯，2009：2）。為了解決這一困境，吉登斯提出了“氣候變化的政治”的概念框架。這個概念框架主要由兩個概念構成：“政治斂合（politicalconvergence）”和“經濟斂合（economicconvergence）”。吉登斯認為，如果政治斂合和經濟斂合兩者之間形成一種良好的互動，就會系統性地推動氣候問題的解決。為此，吉登斯提出了一種更為積極的國家的概念———“保障型國家”。他認為，國家應該在應對環境問題時扮演“催化劑”、“協調員”的角色，鼓勵和支持多元的社會團體共同推動好的政策，同時確保環境治理的切實成效。為此，國家需要在以下幾個方面做出努力：一是，要全力去提高政治和經濟斂合度，比如氣候變化和能源安全就是兩個具有高度關聯性的公共議題，是尋求政治經濟斂合的一個典型例子；二是要讓氣候變化的關切深入到民眾的日常生活當中；三是要避免讓政治資本流出這個政策領域。因為對抗氣候變化需要長期的政策，那么就需要把這些政策一直置于政治關切的最前端，把它牢固地鎖定在政治議程中。

保障型國家對于我們討論中國的空氣污染治理有著很重要的借鑒意義。首先，中國環境治理面臨的最大問題就是經濟發展和環境保護的矛盾問題，這個問題在本質上是吉登斯悖論的一種表現。保障型國家應該在這種矛盾中擔當起環境議題倡導者的角色，致力于克服經濟發展的盲目性。事實上，空氣污染從一個地方性議題變成國家性議題也的確經歷了一個過程。吉登斯在其語境下思考保障型國家的出發點是希望國家改變“去監管化”的態度，加強實質性的國家調節。對于中國而言，保障型國家首先是確保國家公共政策相對于地方保護主義利益、產業部門以及能源行業的自主性。其次，正如吉登斯特別提到的，中國治理氣候變化的政策遇到的最大障礙就是中央政府試圖加強“政治斂合”和“經濟斂合”的各項政策在上令下達的過程中，往往經過層層官僚制的過濾，再次被簡化為GDP崇拜。這也就是我們通常所說的環境政策的貫徹執行問題，是中國環境治理中關鍵的一環。在中國，量化考核和目標責任制是國家能力建設的一個重要路徑，國家希望藉此控制地方官員的晉升機會，從而確保國家的重大政策在地方的執行以及地方官員對上級政府的忠誠。但事實上，現有方式并不能適應環境治理中的諸多問題。一方面，環境指標很多時候是復雜的、不可量化的；另一方面，地方官員為了達到考核目標往往操縱和扭曲真實的環境信息，在缺乏公民參與以矯正這些信息扭曲的情況下，重大的治理問題往往得不到有效的處理。因此，從這個意義上講，量化管理和目標責任制等管理方式事實上是削弱了而不是加強了國家的能力（Gao，2009：21－31）。這也正是“保障型國家”的第二個意義向度。以空氣污染為代表的環境議題為我們重新檢視國家治理能力，加強國家能力建設提供了一個場域。環境治理需要政府努力尋求環境政策的政治和經濟斂合，使得環境意識和環境政策能很好地與國家其他政治經濟政策結合起來，保障環境政策的實現。

最后，保障型國家區別于早期環境主義以及環保運動中“對抗國家”的思想，認為應該從現有的體制中尋求解決問題的途徑，這對在中國現有的政治體制下思考空氣污染等環境治理問題有著很重要的啟示意義。雖然社會運動、抗爭政治似乎是一個古老的政治話題，現有學術研究也有很多集中于關注環境抗爭，但是這并不一定能反映問題的全貌，尤其在諸如空氣污染這類的環境問題上，公民的相關行動很多時候并不是高度政治指向的。公民所訴求的并不是挑戰現有政治制度的權威和合法性，而是希望幫助國家、也從國家那里尋求幫助，以改善自身基本的生活環境。從這個意義上講，公民社會和國家在這類議題上的關系更接近于合作主義或者協同治理。因此，在保障型國家的框架下，國家尋求與公民社會的互動和互強，通過理性的協商和審議以共同推動高效的環境政策的產出和執行是解決環境治理問題的應然路徑。這也是現有政治體制之下中國環境治理的應然方向。

三、結論

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關鍵詞 環境質量；環境治理投資；CDM；綠色信貸

中圖分類號 X196文獻標識碼 A文章編號 1002-2104(2011)08-0061-005doi:10.3969/j.issn.1002-2104.2011.08.010

1997年，全球84個國家在日本京都簽署了《京都議定書》（Kyoto Protocol），就溫室氣體的減排目標達成協議，這標志著加大對環境問題的關注已經成為全球共識。時間進入到2003年，英國在能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》中，首次提出“低碳經濟”的概念。自此，“低碳經濟”開始了它風靡全球的旅程。與其相伴而行的是不斷涌現的一系列的新鮮詞匯，如“碳金融”、“赤道原則”、“環境金融”、“碳排放交易權”、“CDM”、“CERS”、“綠色信貸”、“能效貸款”等等。其中，“赤道原則”為銀行判斷、評估和管理項目融資中的環境與社會風險提供了一個基準。“CDM”機制為發達國家與發展中國家聯手共同致力于解決環境問題提供了平臺。“綠色信貸”為我國商業銀行評估環境風險、改善信貸體系提供了契機。雖然根據《京都議定書》的規定，我國在2012年之前，尚不需要承擔減排任務。但是隨著時間推移，2012年已經近在眼前，改進環境質量，融入低碳經濟的浪潮是我國亟需解決的重要問題之一。

1 問題的提出

經濟發展與環境問題似乎永遠是蹺蹺板的兩端，如何在低碳經濟的背景下，協調二者之間的關系，實現經濟增長與環境改善的雙贏，已經成為世界關注的焦點之一。在發展經濟的同時，加大對環境治理的投資不失為解決這一矛盾的良策，但是在投資之前，如果能夠了解環境治理投資對環境質量的沖擊路徑，便可制定相宜的投資策略，選擇合適的投資路徑,以實現投資效應的最大化。

本文選取1998-2008年中國統計年鑒公布的數據作為樣本，使用單位根檢驗、Johansen協整檢驗等方法對數據進行處理，使用誤差修正模型（VEC）和脈沖響應函數（IRF）對環境治理投資對環境質量的沖擊進行模擬。

2 國內外研究現狀

環境庫茲涅茨曲線（Environmental Kuznets Curve，EKC）是研究經濟增長與環境之間關系的主要工具。1991年美國經濟學家Grossman和Krueger首次提出了庫茲涅茨曲線的概念，并指出“污染在低收入水平上隨著人均GDP的增加而上升，在高收入水平上隨著人均GDP的增加而下降”，即呈現“倒U”形的趨勢。隨后，國外很多學者在此基礎之上對EKC進行修正并預測拐點。

隨著環境污染問題日趨嚴重，EKC引起了國內學者的廣泛關注。趙云君和文啟湘通過對我國1990-2002年排污量的增長速度與GDP增長速度的比較，指出我國的經濟發展狀況與環境污染水平之間呈現較弱的“環境庫茲涅茨曲線特征” ，因此，我國完全可以放棄“先污染、后治理”的傳統模式，走出一條可持續發展的經濟模式［1］。張學剛和王玉婧指出環境庫茲涅茨曲線是環境規制的結果而不是內生機制，當前我國各地環境污染與收入水平實際上是同步增加的正相關關系, 這與我國片面追求速度而忽視環境污染的政策取向密切關聯，同時指出經濟增長并不能帶來環境質量的自動改善, 只有產業結構調整、技術進步和強化環境規制, 才是真正有效的途徑［2］。馮相昭和鄒驥指出CO2排放的主要驅動因子是經濟的持續發展和人口的增加，而能效的提高以及能源結構的改善在很大程度上抑制了排放的過快增加［3］。林伯強和蔣竺均采用對數平均迪式分解法（LMDI）和STI RPA模型，分析了影響中國人均CO2排放的主要因素，指出中國CO2庫茲涅茨曲線的理論拐點對應的人均收入是37 170 元，即2020 年左右。但實證預測表明，拐點到2040 年還沒有出現［4］。這個結果對我國目前環境庫茲涅茨曲線以及低碳經濟的研究具有重要意義。

在低碳經濟的發展過程中，要密切關注經濟增長與環境污染之間的關系。王崇梅使用1990-2007年的數據，分析了我國經濟增長與能源消耗之間的關系，指出在一定階段，我國的經濟增長與能源消耗處于絕對脫鉤和相對脫鉤的階段。環境污染的狀況直接影響了環境的質量［5］。目前，我國對經濟增長與環境質量關系的研究主要是基于某個地區或城市的實證研究。例如，彭立穎和童行偉等分析了上海市經濟增長與環境質量的關系，指出應該因地制宜，采取措施，盡早跨越環境庫茲涅茨曲線的拐點［6］。閆新華和趙國浩使用VAR等計量方法對山西省經濟增長與環境污染的關系進行研究，結果表明，山西省的經濟增長與環境污染之間存在雙向作用機制，存在動態的“倒U”型環境庫茲涅茨曲線［7］。要實現經濟與環境的雙贏，就必須加大對環境的關注，加強對環境治理的投資。蘇婕使用協整理論，利用我國1990-2007的數據對環境治理投資與經濟增長的關系進行分析，結果表明，二者之間存在長期的均衡關系［8］。

目前，我國環境治理的投資主要來源于政府、銀行與企業自籌。其中，政府投資占據了絕大部分。在2005年之前（包括2005年在內），我國政府對環境治理主要通過國家預算內資金和環保專項資金兩種方式進行投資。自2006年起，我國政府對環境治理的投資主要以排污費補助和其他補助的形式進行。來源于銀行的投資所占的比重較小，企業自籌的部分更是鳳毛麟角。2007年，我國環保總局、人民銀行、銀監會三部門聯合提出的一項全新的信貸政策，即《關于落實環境保護政策法規防范信貸風險的意見》，明確提出“綠色信貸”的概念。自此，綠色信貸引起了廣泛的關注。

董竹等：中國環境治理投資對環境質量沖擊的計量分析

中國人口•資源與環境 2011年 第8期談到商業銀行的綠色信貸，就不得不提“赤道原則”。Benjamin J. Richardson指出，雖然存在很多異議，但是“赤道原則”的大體方向上是正確的，雖然“赤道原則”目前的形式很難為環境可持續融資的承諾的生成提供足夠的支撐［9］。Christopher wright和Alexis Rwabizambuga指出保持或加強企業信譽的目標促使企業“采納赤道”原則，從赤道原則中所能獲取的信譽優勢的大小決定了企業是否接受“赤道原則”［10］。董志和康書生指出，銀行要以國家產業政策和環境政策為導向，強化信貸準入管理，將赤道原則轉化為銀行的內部政策［11］。鄭文和宋凱指出我國商業銀行的環保風險管理可以采納“赤道原則”，以確保銀行所融資的項目按照對社會負責的方式發展，進行環保風險防范［12］。馮守尊和陳勝從“赤道原則”適用范圍、對象、標準等方面分析了“赤道原則”的脆弱性，指出要通過健全管理制度、獨立的問責機制，并有效利用貸款來保證“赤道原則”的實施［13］。

3 我國環境治理投資對環境質量沖擊的計量分析由于工業是環境污染的重要來源，而目前低碳經濟主要考慮的是工業廢氣的排放量，因此本文選擇工業廢氣作為考察對象。鑒于當前我國環境質量指標的統計都以城市為單位，本文選用萬元工業GDP的工業廢氣排放的變化率(lnemi)來表征環境質量，其中，工業廢氣包括工業SO2、工業煙塵和工業粉塵。萬元工業GDP的廢氣排放量越大，說明環境質量越低。需要注意的是，公布的排放量是經過處理的排放量，本文選用的是實際排放量，即公布排放量與處理量之和。同時，本文選用工業廢氣治理投資完成的變化率(lninu)來表征環境治理投資，其中包括來源于政府部門的補助，銀行的綠色信貸，以及企業的自籌資金。

3.1 平穩性檢驗

本文使用Eviews 6.0分別對時間序列lnemi和lninu進行ADF檢驗，以判斷其穩定性，結果如表1所示。

表1的結果顯示，lnemi和lninv都是1階單整序列。

3.2 協整檢驗

上文的單位根檢驗證明lnemi和lninv是同階單整序列，因此，我們可以考慮lnemi和lninv是否存在協整關系。本文使用Eviews 6.0對lnemi和lninu進行Johansen協整檢驗。表2顯示了檢驗的結果。

Johansen協整檢驗的結果表明，lnemi和lninv在5%的置信水平下，存在且只存在1個協整向量，這意味著二者之間存在協整關系，具有長期的均衡趨勢。

3.3 建立VEC模型

Johansen檢驗證明了lnemi和lninv存在協整關系，在此基礎之上，使用Eviews 6.0建立VEC模型。VEC模型能夠將變量的水平值和差分值結合在一起，充分利用二者包含的信息。從短期看，因變量的變動是長期的均衡關系和短期波動共同作用的結果。從長期看，誤差修正項ecmt會將變量拉回長期的均衡狀態。

本文使用Eviews 6.0進行VEC建模。由于lnemi和lninv是在假定序列有確定線性趨勢和截距、協整方程有截距，并且一階差分的滯后階數為1的情況下進行協整檢驗，因此，VEC模型的形式為：

D(lnemi)=A(1,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(1,1)×D(lnemi(-1))+C(1,2)×D(lninv(-1))+C(1,3)

D(lninv)=A(2,1)×(B(1,1)×lnemi(-1)+B(1,2)×lninv(-1)+B(1,3)×@trend(98)+B(1,4))+C(2,1)×D(lnemi(-1))+C(2,2)×D(lninv(-1))+C(2,3)

其中，A(i,j)表示VEC模型第i個方程中的第j個協整方程的調整系數；B(i,j)表示第i個協整方程中第j個變量的系數；C(i,j)表示VEC模型第i個方程中第j個一階差分回歸量的系數。

使用Eviews 6.0估計得到模型參數的估計值為：

A=(-0.108 540 938 517,-2.326 359 132 95)’

B=(1,0.391 043 634 024,0.117 451 130 034,-1.947 585 391 32)

C=-0．044 433 371 497 7，0．047 806 431 401 9，0．035 423 760 308 7

2．058 599 892 03，0．178 580 173 488，-0．006 439 009 579 14

VEC模型的估計結果顯示，lnemi和lninv在短期內會出現波動，暫時偏離長期的趨勢，但協整向量會以A=(-0．108 540 938 517，-2．326 359 132 95)’的速度，將其拉回長期均衡關系。

3.4 脈沖響應分析

為了準確刻畫lnemi和lninv之間的關系，本文使用Eviews6.0在VEC模型的基礎之上，利用脈沖響應函數分析環境治理投資的變動對環境質量的沖擊，以及環境質量的變動對環境治理投資的沖擊，結果如圖1-2所示。

從圖1可以看出，如果在本期給環境治理投資一個正向的沖擊，如加大政府補貼等，萬元工業GDP的工業廢氣排放量在前2期沒有任何變化，第2期之后略微下降，第4期后稍有回升，6期之后回歸平穩。這表明環境治理投資受外部條件的某一沖擊后，對環境質量的影響會存在一個為期2期滯后期，隨后會帶動環境質量的改善，4期之后環境質量改善的幅度略微下降，6期之后環境質量穩定在略高于沖擊之前的水平之上。

從圖2可以看出，在本期給環境質量一個沖擊，如發生突發性的環境污染事件，環境治理投資額在本期驟然上升，隨后迅速下降，第3期開始，環境治理投資的效應逐漸開始顯現，環境質量有所改善，4期之后，隨著環境質量改

善幅度的下降，環境治理投資快速上升，6期之后緩慢下降，9期開始略有回升，11期之后達到平穩。這表明一旦環境質量受到外部條件的某一沖擊，在短期內會帶給環境治理投資反向的沖擊，沖擊幅度較大，并且持續期較長。

4 結論及建議

實證分析的結果表明，環境治理投資與環境質量之間存在長期均衡的關系。環境治理投資確實對環境質量具有正向的沖擊，但幅度較小且具有滯后期。這個結果與我國目前環境治理投資不足以及以政府補助為主的環境治理投資結構密切相關。政府的補助會在一定程度上助長高污染、高耗能企業的惰性，無法充分調動它們的積極性，使得環境治理投資的效果甚微。同時，銀行尚未進行貸款管理機制的創新，尚未形成有效的評估機制對不符合產業政策、違反環境法規的企業和項目進行評估，這在一定程度上降低了環境治理投資帶動環境質量改進的效率。

此外，環境質量稍有變動，就會迅速引起環境治理投資大幅變動，而且持續時間較長。這說明我國環境治理投資隨環境質量變化的波動性較大，尚未形成持續治理的長效機制，其主要原因是我國對環境的重視度不夠，尚未給予環境質量持續的關注，“臨時抱佛腳”的間歇性的投資方式無法解決我國面臨的環境問題。

針對實證結果反映出來的問題，結合我國目前面臨的形勢，提出以下建議：

第一，在發展經濟的同時，政府應該加大對環境的重視。政府要密切關注環境質量的變化，將環境因素納入GDP的核算之中，納入地方政府績效評估的體系之中，健全并強化法律法規，加大對高污染、高耗能企業的懲罰力度，確保各項環保政策持續有效地運行，建立環境治理投資的長效機制。

第二，要改變環境治理投資的結構，促使環境治理投資推動環境質量的改進。

首先，就政府而言，鑒于當前低碳經濟發展如火如荼的形勢，我國政府應該充分利用政策傾斜，調動銀行和企業加大環境治理投資的積極性，同時，應該改變投資策略，創新投資形式，避免污染企業滋生惰性。

其次，就銀行而言，要加強對環境風險的重視，建立與低碳經濟發展相適應的信貸評價體系，加大綠色信貸，促進我國經濟增長方式的轉變。國內各類銀行應該秉承綠色信貸的政策，加強綠色信貸產品的創新，以期融入低碳經濟的浪潮，帶動我國環境質量的改進。

最后，就企業自身而言，要樹立社會責任感，積極主動地通過各種方式進行籌資，不能單純地依賴政府的財政補貼進行污染的控制。就目前的形勢而言，企業要充分把握CDM機制的有利時機，通過引進發達國家的資金和技術，促進我國環境質量的提高。

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The Quantitative Analysis of the Impact the Investment Bringing to the

Environmental Quality：Based on the VEC Model and the Impulse Response Function

DONG Zhu1,2 ZHANG Yun1

(1.Business School of Jilin University, Changchun Jilin 130012, China；

2.China Center for Public Sector Economy Research at Jilin University, Changchun Jilin 130012, China)

篇5

【關鍵詞】 整體性治理 城市生態環境治理 整合策略

一、整體性治理理論

1、定義

整體性治理理論是目前在西方最為推行和前沿的治理理論，希克斯在其著作《邁向整體性治理》（2002）中將整體性治理理論定義為政府機構之間在充分溝通與合作的條件下，達到有效的協調與整合，使得彼此的政策目標能夠連續一致，政策的執行手段能夠相互配合，創造相互強化的效果，達到沒有間隙的合作治理。波利特在其發表的《聯合性政府》一文中認為整體性治理是一種通過橫向和縱向協調的思想與行動來實現預期利益的政府治理范式。簡言之，整體性治理理論是以政府內部各層級機構、部門的整體性運行為出發點，強調預防、公民需求和結果導向，充分重視信息技術在治理當中的重大作用，通過在政策、規章、服務和監督四個方面的層級整合、功能整合、公私部門整合，達到整體性的治理效果，為公民提供一站式無縫隙的單一窗口服務的新興治理理論。

2、問題指向

碎片化與棘手性是整體性治理理論所面臨和需要解決的兩個問題。希克斯認為，以往根據功能將政府劃分成了各個部門，部門之間呈現高度分化的狀態，以至于難以有效地解決越來越復雜的民生問題，整體性治理則是要解決這一問題。他認為，整體性治理所指的碎片化是“專家之間因為缺乏協調所導致的結果”；“碎片化是一個復雜的問題，它有無數種問題的來源，必須在完善設計的整體性治理當中才能準確的知道它的由來”。韓保中則認為“碎片化是指不同功能及專業的機關間，缺乏溝通、合作與團結，導致各自為政的局面，無法有效處理共同的跨界議題，造成政府機關個別或整體政策目標執行時的失敗”。棘手性是整體性治理的一個挑戰方向。希克斯指出“人民有許多聯合性的難題（Joined-up problems）……，這些難題并不是按照專業、功能或機構的邊界發生的”，“解決跨部門邊界（Boundries）的復雜難題，需要新的途徑”，“棘手性是指許多民生問題跨越了數個部門的邊界，導致很難以單獨的某個部門獨自解決的情形”。按照他的理解，棘手性的問題是跨越部門邊界的、是具有聯合性質的不能以單一部門的力量解決的，因而整體性治理需要以此來作為努力的方向，找到解決這些棘手性問題的對策。

3、核心概念

（1）目標與手段相互增強。希克斯認為單純的跨界合作并不能構成整體性治理，要分辨一個政府的管理形態是否為整體性政府需要從目標和手段兩個維度之間的相互關系程度來判斷。他以組織機構的政策目標和手段是否相互增益將政府的治理形態分為漸進式政府、領主式政府、整體性政府、碎片化政府和協同型政府五種，而整體性政府要求的則是達到目標與手段相互增強的效果。

（2）信任與責任。希克斯認為在政府組織之間建立信任是整體性治理所需要的關鍵性整合，沒有信任的相互合作和協調是不可能成為現實的，即使成為現實也是不會長久的。因此，建立信任的相互關系對于構建整體性治理戰略非常關鍵。同時，希克斯認為責任感是整體性治理當中最重要的，這里的責任感包括了誠實、效率以及有效性（或項目責任）三個方面的內容。誠實主要是指在涉及公款使用的時候應當遵守規矩；效率主要涉及在提供公共服務時，政策輸入和輸出之間的關系；有效性（或項目責任）指的是行政人員應對其行政行為負責。

（3）信息技術。信息技術是整體性治理理論的重要治理工具，也是整體性治理取得成功的先決條件，其快速發展為整體性治理的實現奠定了基礎。鄧利維認為，數字時代的治理核心在于強調服務的重新整合，整體的、協同的決策方式以及電子行政運作廣泛的數字化。因此，整體性治理理論把信息技術和網絡技術作為治理的手段，整合不同的網絡支撐技術、網絡基礎設施和人力資源，簡化基礎性的網絡程度和步驟，從整體性目的出發，力求建立一個統一、標準的信息平臺，簡化政府治理的程序，實現輕松快捷、資源共享的在線治理模式。

（4）協調整合。希克斯將整體性治理中的整合分為兩個維度進行了闡釋，一個是政府的組織構架與形態，一個是政府運作。在政府的組織構架與形態上的整合包含治理層級的整合、治理功能的整合以及公私部門的整合三個方面，治理層級的整合是指國際與國家層級的整合、中央與地方層級的整合等階梯式的整合；治理功能的整合是指將具有不同功能的各部門進行整合；公私部門整合是指將公共部門與私營部門、非營利性組織進行整合。在政府運作層面則包含了政策、規章、服務和監督四個方面的整合，政策整合主要包括政策制定、政策內容、政策評估以及政策過程的整合；規章整合是指有關個人的規章制度與公共部門的規章制度、私人部門的規章制度中的內容的整合；服務整合是指將政府所提供的公共服務、公共產品、供給方式以及產生的影響進行整合；監督整合則是對政策整合、規章整合、服務整合三方面的科學評估。

二、我國城市生態環境治理現狀

1、整體性治理視角下我國城市生態環境治理存在的問題

（1）存在政府部門之間合作不足的現象。政府部門之間合作不足主要是由于各部門、各層級之間的條塊分割所導致的。部門間條塊分割導致的合作不足主要表現在兩個方面：一是行政職能上的重疊，導致資源浪費；二是行政行為上的互相推諉，導致治理效率低下。行政職能上的重疊主要表現在各部門分別對自己所轄范圍內的行政事務負責，這樣就容易出現因為相互之間的信息溝通不足導致政出多門的情況；同時，不同的部門彼此之間可能目標沖突、數據不一致、標準不一，多重管理和執法最終導致人力、財力資源的雙重浪費。行政行為上的相互推諉在那些職能重疊、邊界模糊的行政問題上屢見不鮮，“遇到好管的事，都爭著管；遇到有財政資金分配支持的事，都搶著要”，遇到難管的事則是“事不關己，高高掛起”、“多一事不如少一事”，最終導致行政效率低、信任度缺失。

（2）存在公眾及其他治理主體參與不足的現象。城市生態環境治理的主體包括政府、公民、企業、環境NGO等，但是由于各種體制內和體制外因素的影響，公民、企業、環境NGO等民間治理主體在我國城市生態環境治理中的參與程度不高、作用不明顯。我國獲得環境標志認證的企業數量相對于我國龐大的企業基數來說偏少，參與渠道受限、專業人員不足、活動經費有限等才是我國環保NGO在城市生態環境治理中作用受限的主要因素，公民的“搭便車”思想也限制了其作為我國城市生態環境治理主體的積極性。

（3）存在信息閉塞的現象。我國在城市生態環境治理問題上，信息不暢主要表現在兩個方面：一是基礎設施建設嚴重滯后導致的信息閉塞；二是電子政府服務系統建立不夠完善導致的信息閉塞。“環境中污染物成分的多樣性和復雜性對檢測設備的技術要求愈來愈高，而多數環保部門現有的監理儀器裝備嚴重匱乏、陳舊落后、檔次低、品種少。基層環保部門情況更糟，以至于不能及時出數據；有些需要監測的項目，無能力監測，只好放棄”。網絡技術的運用在城市生態環境治理上面也顯得非常欠缺，2013年環境統計年報數據顯示，我國環保系統機構總數達14257個，其中國家級機構45個，省級400個，地市級2252個，縣級環保機構8866個，鄉鎮環保機構2694個，但是這些機構多數都沒有自己獨立的網站，有獨立網站的也很少更新。

2、整體性治理視角下我國城市生態環境治理問題產生的原因

（1）政府的自利性特征。以布坎南為代表的公共選擇理論學派將政府和政府工作人員的行為納入了“經濟人”的假設，認為政府和政府工作人員具有自利性的取向，他們追求個體利益最大化，當公共利益與他們自身的利益相沖突時，他們更多選擇的是自身利益。我國目前官員考核選拔的重要衡量標準是GDP，即使還有民生改善、社會進步、生態效益等考核指標，但GDP在其中還是占據著主要位置，這就容易導致地方政府、官員為了促進本轄區的經濟增長，不惜以破壞環境和自然資源為代價，降低環境準入的標準，把一些高污染、高能耗的企業引進來，對他們的污染破壞行為睜只眼閉只眼，甚至干擾環境部門執法。

（2）制度建設滯后。在我國城市生態環境治理中，制度建設的落后可以簡單概括為法律法規制定的滯后性和模糊性以及組織管理模式的不合理兩個方面。首先，我國在環境治理上的研究起步較晚，法律法規還不夠健全和完善，法律數量和所涉及的范圍相較于我國城市生態環境治理所面臨問題的難度和寬度還是有所不足，導致一些環保問題無法可依、模棱兩可。其次，我國現行環保法律法規對于跨地域性的生態問題規定多個治理主體，但是沒有細化主體之間的職責和義務，導致在執法的過程中無所適從，自由裁量。同時，我國目前實行的政府直控式的管理模式使環保部門工作的開展受限，成為制約我國城市生態環境治理發展的重要因素。

（3）社會環保意識不高。從整體性治理視角而言，我國城市生態環境治理不僅僅是政府的責任與義務，企業、公眾、非營利組織更是踐行環保政策、環保行為的直接主體。但是目前的狀況是全民無法做到共同參與、共同治理，無論是民眾、企業還是非營利組織環保意識不足，參與度不夠。公眾雖然重視環保，但是落到實處的行動還是非常有限；企業追求利益，不惜以破壞環境為代價；環保NGO很多掛靠在行政機構之下，行政色彩濃厚，在資金、人員等方面缺乏獨立性，大多數心有余而力不足。

（4）技術支撐不足。城市生態環境治理是一個從頂層設計到具體執行都需要大量人力、物力支持才能高效運行的系統，掌握信息、處理信息對這個系統的正常運轉有著很大的作用。首先，環境信息的獲取需要更為先進的監測裝備和更多的專業知識，但是我國目前在監測裝備上的先進程度與西方發達國家還存在一定的距離，由于購買裝備的費用過高，很多政府部門都不愿自己掏腰包去完善監測系統。其次，有很多的政府網站缺乏有關城市生態環境治理的通報，即使是專門的環保部門網站數據也沒有及時更新，網絡技術的運用沒有得到充分發揮。

三、我國城市生態環境的整體性治理策略

1、構建我國城市生態環境治理中政府組織與形態的整合策略

（1）加強治理功能的整合。整體性治理所強調的治理功能的整合主要是指“機關內功能之整合，如行政院之各部委，或功能性機關間的整合，如健保與社福功能之整合”。我國城市生態環境治理功能的整合可從以下三個方面來入手：首先，強化我國城市生態環境治理的目標，大力宣傳“生態城市”的理念，嚴格執行綠色GDP制度，將城市生態環境的治理轉變為每一個部門、每一位公務人員的切身責任。其次，構建區域環境綜合管理體系，目前在我國實行城市生態環境治理的大部門治理方式（即大部制）還不具備成熟的條件，因此構建我國“區域環境綜合管理體系”，將區域內各相關政府部門和機構協調整合起來，就有可能成為我國城市生態環境治理的突破口。最后，建立協調議事機構，由于涉及城市生態環境治理的政府部門有很多且同屬于一個級別，因此設立一個較高級別的協調議事機構對于推動全國城市的生態環境治理工作具有十分重要的意義。

（2）加強治理層級的整合。行政層級的整合意味著減少城市生態環境治理中的治理層級，創建扁平化的行政組織結構模式，扁平化的組織機構有利于增強信息共享、加強各部門各層級的橫向聯系、縮短決策層與執行層之間的距離，在城市生態環境治理方面加強治理層級的整合可以通過“省部合作”、“市區共治”、“市縣共治”、“友好城市”來實現。“部省合作”是近年來不斷見諸報道的跨越層級鴻溝、實現互不隸屬的政府部門之間直接銜接向等級間協商轉變的很好體現。因此，在城市生態環境治理方面我們也可以借鑒這種模式，實現治理層級的整合。發展“市縣共治”、“市區共治”有利于減小市級行政部門的壓力，調動縣一級和社區等相關部門治理環境問題的積極性，市級政府運用政策引導、財政補貼、先進獎勵、大力宣傳等工具，運用經濟杠桿與分級統籌、合作參與的形式，推動縣級和社區積極參與城市生態環境的治理和建設。“友好城市”是促進國際間城市交流的重要方式，目前其主要涉及文化、經貿、教育等方面，若將其擴展到城市生態環境治理領域，將是拓寬我國城市生態環境治理合作渠道的重要途徑，也是打破國際與國內城市生態環境治理層級的重要方式。

（3）加強與私營部門及非營利組織的合作。由于城市生態環境的復雜性和公共部門作為治理主體存在的各種缺陷，公私合作在城市生態環境治理問題上就顯得尤為重要。公私合作不僅要求在公私之間建立良好的信任機制和順暢的參與機制，還要求在私人參與治理城市生態環境時政府相關部門提供法律和政策以及資金的支持，在城市生態環境治理問題上的公私合作可以從實行合同能源管理、采用美國E.S薩瓦斯提出的BOT與TOT模式、大力推廣清潔發展機制（CDM）等與私營產業合作的整合策略出發，大力培育環保NGO，拓寬其參與治理城市生態環境的渠道，走出一條“政產學研聯盟”一體化的城市生態環境治理道路。

2、構建我國城市生態環境治理中政府運作層面的整合策略

（1）加強政策的整合。政策的整合是希克斯關于整體性治理理論的關鍵活動之一，為了實現我國城市生態環境治理政策上的整合目標，我們要保持有關環保政策的連續性和一貫性，以高效的管理和執行，提供給國民更好服務質量的治理，從而達到預防和治療的效果。在我國的具體實踐當中，我們要在環境管理政策、環境經濟政策、環境技術政策和環境保護產業政策四個方面下工夫，以生態城市建設為中心，把握好眼前利益與長遠利益的關系、經濟發展好與快的關系、人與自然和諧發展的關系等。

（2）加強規章的整合。規章可以分為國務院部門規章和地方政府規章，國務院組成部門以部長令形式的是國務院部門規章，地方政府以政令形式的是地方政府規章。要將以上類似的規章制度形成一股治理城市生態環境的合力，就必須要對其進行整合，構建一個整體性的規章制度框架。首先，在國家層面上理清各部委的相關職責，以免出現規章重復、多頭執法的現象。其次，在地方層面必須嚴格按照中央的要求制定本地方相應的規章制度，與中央層面保持高度的一致性，以公共利益為目標，規避地方政府自利性的特質。再次，建立和健全監督機制，進一步強化現有的區域環境保護督查機構，增強其協調處理跨行政區域污染防治的職能。

（3）加強服務的整合。整體性治理理論中服務的整合，指的是對公共服務、公共產品的內容、供給方式以及其產生影響的整合，在城市生態環境治理的過程中，要充分發揮政府提供和社會提供公共服務相結合的積極作用，鼓勵市場主體參與到提供公共產品和服務中來，形成以政府為主導、市場活躍、非營利組織積極參與的城市生態環境治理的公共服務和產品提供模式，提高公共產品和服務的質量。

（4）加強監督的整合。首先，構建完善的績效考核機制。在政府方面，以經濟發展、社會和諧、科技進步、資源消耗和利用以及生態環境治理作為考核指標，建立起一個“政績指標”和“綠色指標”相統一的績效考核體系；在市場方面，提高行業進入門檻，加大環境污染的懲罰力度，以企業污染物排放量和是否破壞城市生態環境作為考核標準，決定是否強行關閉該企業；在公民個人方面，可以建立環保獎懲機制，促使公民在日常行為中自覺遵守環保政策。其次，完善環境監督體制。加大環境信息公開的力度，通過立法構建公眾參與環境監督的方式，構建多元主體的環境治理監督體制。

3、構建一體化的我國城市生態環境治理信息系統

（1）改造和整合我國城市生態環境治理的信息資源系統。制定《城市生態環境治理信息集中報送管理辦法》，在政府網站上設立當地城市生態環境治理的專欄，按照分類、及時、雙向、集中的原則采集和反饋有關城市生態環境建設和治理的政策、制度、節能、排污等實時情報。

（2）建立城市生態環境治理信息公開、共建和共享機制。制定相關法律制度，及時公開相關企業的能耗與排污情況、污染布局以及環境評價的相關信息，促進信息共享，形成環境治理的數據信息網絡。

（3）通過信息流與服務再造，力爭向“一站式”城市生態環境治理信息系統靠攏，實現我國城市生態環境治理的一體化。采取網上辦公服務的方式，將事前審批、環境評估、稅費繳納等涉及不同部門的對接活動聯合起來，轉變傳統串聯審批的方式為并聯審批，實行一次性告知服務，實現“一站式”的服務目標。為了實現我國城市生態環境治理的一體化，可以在環境治理數據信息網絡的基礎上，收集和傳遞由各省市提供的各種生態環境治理信息，實現與各級城市生態環境管理部門及環保科研部門的局域網相連，通過網絡將國家級、省部級和地市級的環境治理信息系統相連，促進不同區域間的信息交流，實現數據資源共享，及時了解全國城市生態環境治理的具體情況，為科學決策提供準確、及時的信息。

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jnb/.

篇6

（英國布里斯托大學，布里斯托 BS8 1TH ）

摘 要：隨著中國經濟的加速發展，中國的社會面貌不斷經歷著改變，環境污染問題也日益突出，環境問題已成為當前民眾較為關注的問題。中國政府在環境治理中處于重要地位，在市場機制的作用下，政府可以采用財稅政策來進行環境保護，以實現環境優化的目的。本文將對財稅政策的環境治理效應進行研究，分析財稅政策的環境治理作用機制，并從規范分析和實證分析兩個角度對中國當前的環境保護財稅政策效果進行分析，最后提出本文的合理化建議。

關鍵詞 ：財稅政策；環境治理；效應

中圖分類號：F812.0 文獻標志碼：A 文章編號：1000-8772-（2015）02-0038-03

一、緒論

（一）問題的提出

人類在從事生產和生活活動時不斷改變著生態環境，反過來生態環境也不斷影響著人類的生產和生活活動。良好的生態環境，不僅有利于人們的生產和生活，同時也有利于人類的身心健康。中國進入改革開放以來，經濟不斷加速發展，社會面貌也不斷經歷著改變，與此同時，環境污染問題也變得日益突出。長此以往，環境污染造成的損失將遠遠大于經濟增長帶來的收益，人們的生存環境不斷惡化，身心健康受到侵害。治理環境問題已經成為當前的熱點問題，本文將從財稅政策角度出發，探討財稅政策的環境治理作用機制，并基于當前財政政策治理環境問題取得的成效和存在的問題進行分析，給出相關的建議。

（二）文獻綜述

國外關于環境治理政策的理論基礎可以分成兩類，一類是認為需要政策干預來解決環境問題的外部性理論與庇古稅，另外一類是認為需要通過市場機制來解決環境問題的科斯定理。根據馬歇爾于1890年提出的“外部性”概念，環境污染是一種負外部性活動，環境治理則是一種正外部性活動。1920年，庇古最早提出在治理環境污染時，征稅可以發揮一定的作用。他認為市場不是萬能的，在市場機制不能夠實現效應時，應采用政府干預的措施。生產者為了逃避被征稅，將想辦法改進生產技術，減少環境污染，從而減少稅收，長此以往，環境問題將得到改善。庇古稅在20世紀20年代即引發爭議，1960年，科斯撰文認為難以對污染帶來的損失進行貨幣化衡量，并提出可通過市場交易來代替庇古稅手段、法律手段及其他政府管制手段。

國內關于環境治理問題的財稅政策研究晚于西方國家，始于20世紀90年代初期。王寶順等認為，對治理環境污染的投資具有滯后性和區域差異性，提高財政支出的使用效率將能夠有效提高環境治理能力。盧洪友、祁毓認為，環境保護財政支出在整個公共財政支出體系中處于弱勢地位，財政政策對環境治理的重要性須不斷得到強化。蔣尉認為，在市場機制與政策的雙重作用下，企業參與治理環境的積極性將得到加強。

二、財稅政策促進環境治理的作用機制

（一）財稅政策促進環境治理的目標

環境是支持人類生存的一種重要的公共品，存在非排他性和非競爭性，需要政府在環境治理領域進行一定的干預，一方面可通過財政政策，通過相關投資，增加環境治理的基礎設施；另一方面，可通過征收排污企業稅收，提高其排污成本，以減少其污染物的排放。財稅政策的目標主要可以分為兩類：其一，經濟目標，遵循“成本——利益”原則，分析環境對經濟的正負效應，通過影響企業生產的成本、價格利潤率等，最終影響企業的經濟效果；其二，環境目標，指的是保證市場機制正常運作的情況下，保證污染被控制在環境能夠承載的范圍內，保證人體的身心健康發展。

（二）財政促進環境治理的作用機制

財政政策本質是激勵機制，鼓勵企業減少污染物的投放、鼓勵地方政府進行積極的環境治理，具體方式包括以下幾點。

1.污染治理投資

政府直接進行污染治理投資，是政府履行環境治理職能的重要方式之一，首先由于環境治理的非排他性和非競爭性，容易導致企業和個人“搭便車”現象的出現，不愿主動參與到環境治理中，此時政府對環境治理進行投資將發揮直接的作用。并且政府對污染治理進行投資，可平衡不同地域的環境治理水平，平衡區域間的環境差異，并通過建立監管，保證各個主體履行自身的環境治理的職責。

2.財政補貼

政府財政補貼主要可針對三類對象，首先是對積極參與環境污染治理而在市場競爭中處于弱勢的生產者進行補貼，第二是對進行低污染產品消費的消費者進行價格補貼，第三是對可能進行破壞和污染環境的人員進行補貼。財政補貼的作用機制在于，政府將不對排放污染物的企業進行財政補貼，并且增加稅收及其他方式進行處罰，從而增加企業排放污染物的機會成本。通過財政補貼的激勵，企業能夠積極改進技術、升級產品、減少污染物的排放。

3.政府綠色采購

政府綠色采購的作用機制為，首先對企業進行綠色生產起到激勵作用，企業為了銷售自己的產品，將不斷改進生產技術，減少污染物的排放，提高資源的利用率，爭取成為政府的供應商。第二，可促進環保產業的發展，，促進環保技術的發展、提高綠色產品的產量。第三，可以提高公眾消費綠色產品的意識，進而提高公眾的環保意識。在政府進行宏觀調控和產業調整時，綠色采購發揮著重要的作用。

（三）稅收促進環境治理的作用機制

稅收政策一方面可以通過激勵機制，增加對環保產業的稅收優惠，降低其生產成品，促進其綠色生產的積極性，最終實現節能減排的目標；另一方面，通過對高排污的企業增加稅收，增加其生產成本，促使其不得不進行生產技術革新，降低污染物的排放，以期減少稅收繳納，提高生產利潤。稅收機制主要可分為以下三類：

1.征收環境稅

征收環境稅的作用在于激勵企業生產符合生態文明的產品，而不是抑制生產。完善合理的環境稅制度將實現環境政策目標，促進社會效益最優。環境稅主要體現在兩個方面：第一，針對對生產環節的稅收，提高生產者的生產成本，生產者最終通過價格機制將稅收轉嫁給消費者，最終減少消費；第二，直接對消費征稅，產品價格提高，消費者減少消費。環境稅的征收將促使企業不斷革新生產技術，提高資源利用率，降低污染物的排放，最終實現生產的可持續和生態文明。

2.征收排污費

排污費的作用機制與征稅相似，指的是對排污量超過規定標準的企業進行收費，當排污費高于邊際治理成本時，企業生產者將不得不進行生產技術革新，減少排污量。排污費標準越高，企業生產者的生產技術革新動機越強。

3.稅收優惠

環境稅收優惠指的是政府可通過對進行節能減排活動的納稅人進行稅收補貼，減輕其稅收負擔，鼓勵節能減排，促進環境科技進步，實現經濟全面協調可持續發展。環境稅收優惠本質上是一種虛擬的政府財政支出，政府犧牲了一定的稅收收入，引導和激勵企業生產者進行環境治理。

綜上所述，財政政策側重于正面引導和推動，稅收政策傾向于優惠返還，從財政政策和稅收政策兩方面著手，充分發揮作用，將有利于實現對生態環境的保護。

三、中國環境財稅政策的實施情況

近年來，中國在全球146個國家和地區中，環境可持續指數一直處于末位，在水資源利用、空氣污染治理等方面都存在著許多問題。根據中國現階段的實際情況，在通過市場機制進行調節的同時，需要政府發揮更大的政府職能，采取強有力的財稅政策，加大環境治理的力度，改善當前的環境狀況。

（一）中國促進環境治理的財政政策實施情況

考察政府是否盡職履行環境治理職能的標志之一即為環境保護財政支出，近年來，中國關于環境治理的財政支出無論是總額還是GDP占比都有所上升，尤其是總額增速較快。但從GDP占比來說，相比于發達國家的數據，中國的環境財政支出GDP占比一直處于較低位，近年來占比一直低于1%。財政支出規模占比小主要原因在于資金來源單一，主要依靠政府撥款，其他渠道占比較低。總體來說，現目前財政環保支出的總量遠遠不能滿足環境治理的需要，制約著進一步環境治理的優化。根據數據顯示，2013年全國公共財政支出139744億元，與上年比增幅達到10.9%，其中節能環保支出3 383億元，比上年增長14.2%，增長率處于前列，體現出政府對環境保護的重視進一步加深，但不可忽視的是總量占比全年財政支出僅為2.42%，處于國家財政支出各項中的末位。此外，政府促進環境治理的財政支出還存在地區間不公平的問題，比如河流上下游地區、東西部地區間差距較大。現目前中國環保財政支出主要包括污染治理投資、財政轉移支付、政府綠色采購等。

（二）中國促進環境治理的稅收政策實施情況

中國促進環境治理的稅收政策包括征收消費稅、資源稅、城鎮土地使用稅、城市維護建設費等稅種，同時還包括具備稅收性質的排污費。最初設置消費稅的目標并不是環境治理，但隨著經濟的快速發展，我國環境污染日漸嚴重，國家開始通過調節消費稅來治理環境，首先是關于環境保護的消費稅征收范圍不斷加深，相關項目的稅率也有所調高，消費稅在節能環保方面進一步發揮著積極的推動作用。資源稅主要是針對一些不可再生資源開采而征收的稅種，如石油、天然氣等，資源稅的征收目的不僅在于調節各地資源優劣等客觀差異造成的級差收入，更在于促進資源的合理高效利用。城鎮土地使用稅主要是為了加強土地管理、提高土地使用效益。城市維護建設稅的征收可用來加強城市維護建設，是環境保護投資的重要資金來源。除了以上稅收項目，具備稅收性質的排污費也是政府用來環境保護的有力方式。上世紀70年代起，中國開始實施排污收費制度，此后關于排污費的征收管理辦法不斷完善。排污費的收取在環境保護方面發揮著一定的作用，但也不可避免的存在征收面窄、執行力不強、資金使用效率不高的問題。除了以上稅收政策，政府還制定了稅收優惠的政策，對于那些主動參與環境治理的企業給予稅收優惠，以鼓勵更多的企業參與到節能減排、保護環境中來。

四、財稅政策的環境治理效應

（一）財政政策環境治理效應的面板分析

首先需要提出的是本小節指出的財政政策是財政支出政策。由于無法單獨對政府綠色采購支出進行核算，因而本小節將以環境保護財政支出代表財政政策進行實證分析。

1.模型的構建與變量的選擇

面板數據模型包括固定效應、混合回歸、隨機效應模型這三類，其優點是可以利用面板數據進行更全面的分析，并且可以根據面板數據對估計結果的有效性進行修改。

混合回歸模型：（4-1）

固定效應模型：（4-2）

隨機效應回歸模型：（4-3）

混合回歸模型在現實中應用不廣，其他兩種模型的關鍵區別不在于未觀測到的個體影響是否隨機，而是是否包含與模型中解釋變量相關的元素。在本文中，被解釋量yit表示省i在年度t的環境污染排放指標向量，本文主要選擇工業企業排放的工業固體廢物排放量（gf）、工業二氧化硫（so2）、工業廢水排放量（fs）作為被解釋變量。解釋變量xit表示省i在年度t與工業生產相關的環境保護財政支出，數據主要為2008-2013年中國大陸地區30省或者直轄市（剔除西藏）的環境保護財政支出（hbzc）。控制變量中，uit誤差項，與xit無關，且均值為0。control為與環境污染排放相關的控制變量，αi是未被觀測到的因素對解釋變量的影響，β是解釋變量xit的系數，主要選擇人均GDP（rjgdp），人口規模(rkgm)以及全社會固定資產投資(gdzc)作為控制變量。

2.實證結果分析

對三個方程進行F檢驗和Hausman檢驗后確定采用隨機效應模型檢驗工業廢水，固定效應模型檢驗二氧化硫，固定效應模型檢驗工業固體廢物。預先假設環境保護財政支出與環境污染排放量呈負相關關系，根據實證檢驗結果，預先假設成立，且系數均通過顯著性檢驗。工業固體廢物模型中環境保護財政支出的系數在0.05水平上顯著，其他兩種模型中環境保護財政支出的系數在0.01水平上顯著。當環境保護支出增加1%時，工業廢水排放量減少0.186%，工業固體廢物排放量減少0.198%，工業二氧化硫減少0.185%。實證結果顯示，當國家增加環境保護財政支出時，可以有效緩解緩解污染，起到保護環境的作用。經實證檢驗結果，人口越多的地區，環境污染排放量越大，且人口規模對工業二氧化硫的影響最大。社會固定資產投資與工業固體廢物呈正相關關系，同工業廢水呈正相關關系。人均GDP對三者的影不大。

（二）稅收政策環境治理效應的面板

1.模型的構建、變量的選擇和數據來源

面板數據模型包括固定效應、混合回歸、隨機效應模型這三類，其優點是可以利用面板數據進行更全面的分析，并且可以根據面板數據對估計結果的有效性進行修改。

混合回歸模型：（5-1）

固定效應模型：（5-2）

隨機效應回歸模型：

（5-3）

主要選取中國大陸地區的30個省（包括直轄市及自治區，剔除西藏）2005年至2013年的數據。解釋變量包括資源稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等環境稅費；被解釋變量為工業二氧化硫、工業廢水及工業固定廢物的排放量；控制變量為政府競爭及地區人均GDP，其中，選擇地方稅收占地方GDP比例來衡量政府競爭。

2.實證結果分析

首先建立混合回歸模型，經過F檢驗發現個體效應不能被忽略，然后進行Hausman檢驗，檢驗結果為應使用固定效應模型作為工業二氧化硫、工業固體廢物以及工業廢水的回歸方程。在工業廢水排放的固定效應模型中，得到資源稅增加1%，工業廢水排放量增加0.1668%，排污費增加1%。這個結果表明中國環境稅費的設計沒有起到環境保護的作用，反而促進了排污者的排污動機。在工業二氧化硫的固定效應模型中，當排污費增加1%時，二氧化硫排放增加0.0966%，當資源稅增加1%時，二氧化硫增加0.2234%，二氧化硫并沒有受到排污費和二氧化硫的增加而減少排放。在工業固體廢物的固定效應模型中，資源稅及排污費增加1%時，工業固體廢物排放量分別增加0.1561%及0.1701%。

綜上所述，由于中國當前環境稅的征收制度，比如征收標準低、管理較寬松、地方政府重視不夠等原因，中國環境稅費的環境治理效果并不理想。由于排污費往往低于企業的治污成本，排污費也沒有起到應有的作用。其他稅種的效應就更加不明顯。控制變量中，各地政府往往因為盲目追求GDP以及在政府競爭中取得優勢而放松環境監管，導致環境進一步惡化。

五、結論與建議

（一）結論

本文首先對財稅政治促進環境治理進行了文獻綜述，然后對財稅政策如何促進環境治理的作用機制做了闡述，再次運用規范分析對中國財稅政策的環境治理效果進行了分析，并在此基礎上對財稅政策的環境治理效應進行實證分析。通過以上分析，發現財政政策對環境治理一般具有促進作用，但是中國環境保護財政支出總量及占GDP比重都較低；而當前中國的稅收政策對環境治理并未起到促進作用，主要原因在于中國當前的環境稅收制度存在問題，而且存在地方政府盲目追求GDP的提高、忽視環境保護的重要性的問題。

（二）政策建議

1.完善財政政策

第一，需要增加環境保護財政支出規模，雖然近年來中國環境保護財政支出規模明顯增加，并不斷保持上升趨勢，但與實際需求相比，總量依舊偏低，所以政府需要進一步加強對環境保護重要性的認識，增加環境保護財政支出規模。第二，需要優化財政支出結構，不僅要增加環境保護支出占GDP的比重，還要從事后治理轉移到事前預防，增加環保機構和隊伍的建設，提高環保執法水平。第三，需要提高財政支出效率，加強管理、轉變管理理念，提高環境保護的財政支出效率，提高環境保護的效率。第四，完善政府綠色采購制度，對生產和消費進行“綠色”引導。

2.完善稅收政策

首先，需要完善現有的環境稅體系：對資源稅進行改革，可以通過提高資源稅稅率、改變計稅依據、擴大征稅范圍來進行改革；對消費稅進行改革，增加消費稅計稅的范圍，調整消費稅的稅率，征稅環節從生產環節改到零售環節；對排污費進行改革，可以根據當地的污染物的種類、數量來征收；完善稅收優惠政策，以激勵和引導企業積極投入環境治理。其次，可以單獨征收環境稅，這樣環境治理效應將更有力、明顯。具體操作過程可以在結合中國實際的基礎上參考國外的經驗，采取循序漸進的方式進行改革，可以逐步增加稅目，初始稅率可以低些，根據企業的稅負承擔能力，再進行稅負的調整。

（三）環境政策的優化選擇

財政政策與稅收政策各有利弊，環境稅有利于促進環境治理和資源節約，但政府綠色采購、財政轉移支付、財政污染治理投資支出政策的作用較為片面，僅靠這些政策難以滿足環境治理的需要；而僅僅依靠環境稅來治理污染也是不夠的。因而，理想的方式應該是結合財政政策和稅收政策，取長補短，綜合使用，以發揮兩者的最大作用。當環境稅稅率的標準無法確定時，可以積極使用財政政策；需要對個人或者微觀企業的生產行為進行調整時，可以通過征稅來影響其成本利潤，進而改變其生產行為，減少污染，改善環境質量。

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篇7

〔關鍵詞〕 環境治理；國家義務；國家環境治理任務；治理模式

〔中圖分類號〕DF469 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0074-06

環境事關社會共同體的整體利益與發展，國家作為全體公民的委托者承擔環境治理義務毋庸置疑。但是環境問題的多樣性、復雜性決定了環境治理不能僅靠政府單一主體的行動，走出治理困境需要打破國家主義的神話，改進其任務履行方式和手段，促進治理模式的創新發展，實現國家與市民社會的正和博弈，這是國家環境治理路徑優化的必然選擇。

一、中國現實的環境問題及特點

環境問題指的是因人類生產和生活活動違背自然規律，不恰當的開發利用環境所造成的環境污染和環境破壞。〔1〕環境問題與其他社會問題一樣，都是表象化之后才被社會所重視，而所受重視的程度，往往又源于重大環境事故或重大環境危機發生后人類的覺醒。但是對環境問題的回應，絕不是靠人類的覺醒就能得到妥善解決。對環境問題科學、合理的應對必須基于環境問題的特質做具體的制度設計，因此我們有必要就環境問題的特點做一簡單的梳理：

1.環境問題的全方位及全因子性

環境是由各環境要素因子組成的有機整體，環境系統的各因子相互關聯、相互制約、相互影響，其中任何一個環境因子的變化都可能引起環境系統全方位的連鎖反應。各種資源相互依賴，生態系統的整體性很強，各種環境問題之間在起因和影響方面都具有密切相關性。縱觀環境現狀，上至臭氧層，下至地下水，大至全球氣候，小至遺傳基因，生態環境呈現全方位的惡化，大氣、水、土地、海洋、草原、生物多樣性等環境所有因子都呈現退化跡象。同時，環境問題與國家的發展戰略選擇、經濟發展方式、對外貿易政策、政府績效考核、國家外交、國家安全等問題交織在一起，形成了復雜的、綜合的、多因素的、全方位的社會問題。

2.環境問題的科技性與不確定性

環境問題與科學技術緊密相關，隨著生產力的加速發展，人類改造自然能力的提升，但環境問題也日益嚴峻，很多復雜的環境問題或新型環境風險超越了人類的感知和控制能力，要預測某一環境問題的影響并加以控制已非常困難，甚至不可能。困于科學技術水平的極限，人類對環境問題的發生及解決機制存在認知“盲區”，形成了決策于未知之中的現象。環境問題的復雜性和不可預測性，給全球各個國家的環境治理都提出了極大的挑戰，中國也不例外。

3.環境問題的全球性與代際性

現代環境危機的根源在于對自然資源的過度開發和利用。人類社會進入工業時代，大規模機械化、城鎮化、生產及貿易國際化，環境污染和破壞越來越嚴重，并逐漸超過自然的自我凈化能力，環境問題開始蔓延，從某一行政區域蔓延到跨行政區域、從國內蔓延到國際，環境問題由地域化向國際化、全球化的方向演變。

環境治理的核心問題是資源的使用與配置，由于現今通用的環境資源使用與配置方法有很多對資源的開發和對環境的破壞是難以逆轉的，因而形成這一代人作決策，而由下一代人承擔后果的代際不平衡。人類自身認知能力有限，無法預知當前的行為或者科技成果在日后會產生什么樣的后果，更無法得知延遲的或長遠的影響。環境問題的代際性決定了保護環境是為了人類今世后代的利益與幸福，是世界各民族的共同利益。

4.環境問題的多元利益沖突

環境問題與傳統法律問題不同，它所造成的危險是一種“容許性危險”，社會公眾在一定限度內容忍一定程度的環境污染或破壞，超過這個限度產生環境糾紛會涉及多元主體利益沖突，這些利益沖突既包括不同代際的利益沖突，又涉及同代際不同利益團體之間的沖突，甚至還涉及國際層面的利益沖突。由于環境管理觸及的利益主體多元化，管轄的地域廣闊，管制的環境客體多樣化，環境行政主管部門在管制過程中極易出現事多人少、環境檢查不足、取證困難、決策拖延等現象，難以完全實現環境利益的公平分配，加重了利益主體間的沖突。

5.環境的公共物品屬性和環境問題的外部性

公共物品具有非排他性、非競爭性及不可分性等特征，環境資源屬于典型的公共物品。首先，環境資源具有非排他性，作為人類生存和發展的基礎，人人都可以從環境資源中獲益，個體對環境資源享用和依賴，并不排斥他人同時得到相應的收益。其次，環境資源在消費上具有非競爭性，即公共物品每增加一個單位的消費，其邊際成本為零。再次，環境不可分的自然屬性決定了作為整體的環境質量只能是一種公共物品，一旦對其強制性分割，必然導致對環境質量的濫用，使其經濟價值、自身價值減損或滅失。正因為環境具有公共物品屬性，人人都有嗬基于自己的目的加以利用，當人類需求超越環境資源容量時，則產生環境的經濟負外部性。外部性的根本特征是非市場性，即外部影響并沒有通過市場價格機制反映出來，人人都可以免費使用這些資源，造成“公用地悲劇”和“搭便車”效應，最終的結局是所有的個體都無節制地爭奪有限的生態環境資源，使環境品質日益惡化，環境危機升級。

二、國家環境義務的理論證成

“我們只有一個地球”，環境問題是國際社會共同關注的重點問題。為全人類共同的環境利益和子孫后代的利益，國家承擔保護和改善環境的國家義務，既符合國家條約和國際習慣所確立的國際環境法律秩序的要求，又是各國憲法及環境保護法等國內法律規范所明確的責任。

（一）國家環境義務的國際法規范

環境供給是人類社會維持與延續的前提條件，解決環境問題，保護人類家園，是人類社會的普遍義務，需要各國家協調一致的行動，沒有國際社會的集體行動，環境保護的實行只能是天方夜譚。

1.國際環境義務

“地球只有一個，但是世界卻不是。我們大家都依賴著唯一的生物圈來維持我們的生命” 〔2〕，環境對人類的作用不言自明，任何人都不能離開環境而獨自地存在。維護良好環境的途徑也只能有一種選擇，社會所有成員都承擔保護環境的義務――普遍義務，但是社會成員之間卻根據不同的能力或影響而有區別地承擔環境保護義務。〔3〕環境問題的國際化決定了環境義務的國際化，環境領域的國際環境義務指一個國家在國際環境法律關系中所承擔的旨在保護和改善環境的義務。國際環境義務反映了全球環境問題的緊迫性和重要性，也突出了人類整體環境利益和環境領域國際合作的重要性。

現有的國際政治體系中，國家仍是享有環境權利、承擔國際環境義務的主體，國際環境法不僅充分肯定國家對本國環境資源的永久，而且充分肯定了國家的環境保護義務。國際環境法作為一個龐大的法律體系，主要淵源于國際條約、國際公約及國際習慣法，各種有效的國家環境法淵源都包含了國家的國際環境義務。迄今為止，國際社會共制定了500多項全球性或區域性的與環境有關的國際環境公約或協定〔4〕，以1972年斯德哥爾摩人類環境會議為分界點分為兩個主要階段，早期的公約或協定呈現區域性特點，一般限定在海洋野生生物、化學品或動植物檢疫程序等方面。1972年以后的國際環境公約及協定側重于化學品、有害廢物、大氣及能源等領域。經過多年的發展，國際環境公約成為國際環境法的主要淵源，涵蓋大氣、海洋、生物多樣性、化學品和有害廢物等各個方面，形成了處理各個領域環境問題的國際法律體系。這些公約普遍將環境保護義務施加于國家，規定了締約方所承擔的保護環境、防止污染等各種國家環境保護義務。

2.國際環境義務的主要內容

國際環境公約或協定大多直接規定了國家的環境保護義務，實際上國際法已將環境保護義務視為一種普遍的義務。國際法上的普遍義務（obligation erga omnes）也稱對世義務，是指“一個國家對整個國際社會所承擔的旨在保護所有國家的基本價值和共同利益的義務”。〔5〕環境法領域，環境利益是人類的共同利益，既包括當代人的利益，也包括未來世代人的利益，對全球環境利益的保護屬于普遍義務的范疇，環境國際利益指各國家對國際社會所負有的環境保護的普遍義務。

（1）不損害他國環境利益的義務。基于國家原則，任何一個國家在處理本國環境問題時，有義務確保其開發、利用、管理、規制環境的行為和效果都限定在本國領土范圍內，不能溢出本國管轄范圍，對他國領土或環境造成損害。此義務是眾多國際公約的規范內容，成為各國認可的國際環境法義務。

（2）積極的環境治理義務。在不侵害他國環境利益的前提下，各國負有積極的采取措施保護、維護及改善環境的義務。在國際環境法層面，這種積極環境治理義務的對象，不局限于國本國范圍內，而是將全體人類的環境利益作為保護客體，要求各國積極地履行保護義務、治理義務。1992年聯合國政府間談判委員達成《聯合國氣候變化框架公約》，明確規定締約方應采取措施限制、預測、防止或盡量減少溫室氣體排放，即國家負有積極的環境治理義務。

（3）發達國家向發展中國家提供資金或技術支持的義務。本著全球合作精神，為了更好實現保護、治理環境的目標，國際環境法規定發達國家負有向發展中國家提供資金和技術支持的義務。如1992年在聯合國環境與發展大會上簽署的《生物多樣性公約》第3條規定，規定為了保護瀕臨滅絕的植物和動物，發達國家要向發展中國家提供資金與技術支持。《聯合國氣候變化框架公約》《蒙特利爾議定書》《京都議定書》等國際環境條約中也都沿用了此國際環境義務。

（4）國際合作義務。基于環境自身全方位性、全球性、不確定性及公共物品等特質，任何一個國家都無法獨立承擔起保護全球環境的責任，國際社會已經認識到環境特性對環境保護制度、保護手段和保護義務的特殊需求，提出了各國協同作戰，以國際合作方式聯合開展環境保護工作。眾多國際環境保護公約及協定將“國際合作”作為主要的原則和義務予以規定，如1972年斯德哥爾摩《人類環境宣言》、2001年《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》等。國際合作義務要求國與國之間，正當考量所有國家的和利益，摒棄意識形態、種族觀念的束縛，為了人類和子孫后代的利益而共同努力。國際合作義務屬于概括性要求，為了在實踐中得到貫徹落實，許多公約將其具體化為不同的義務規則，如一國從事可能危害他國環境利益的事務時，提前告知他國的通知義務；發生緊急環境事件會影響他國環境權益時應承擔的報警義務；締約國間設立交換機制、確定合作方案進行科技合作的義務；為開展環境保護事業，發達國家對發展中國家提供資金支持義務等。推進全球環境保護的發展，落實各國國際環境義務的履行，需要完備的國際環境法實施機制。各國通過立法機關的立法活動，將國家環境條約的規定轉化為國內法律法規的規定，是國際環境法在各國國內得到實施的主要方式。

3.中國參與的國際環境公約

多年恚我國一直積極參與國際環境保護，履行國家的國際、國內環境義務，締結或參加了一系列環境保護的公約、議定書和雙邊協定，涉及眾多領域范圍，主要可以分為幾大類：氣候變化的公約，如《京都議定書》《氣侯變化框架公約》；危險物質類公約，如《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》等；海洋環境資源類的公約，如《聯合國海洋公約》《南極條約》等；生物資源類的公約，如《生物多樣性公約》《國際濕地公約》等。此外我國還簽署了眾多雙邊協定及備忘錄，如中日、中美、中俄之間的環境合作協定等。國際環境法的國家義務規范是國家承擔環境治理任務的理論基礎之一，國際環境義務中的積極治理義務、資金及技術支持義務、合作義務為公私合作環境治理提供了直接的依據。

（二）國家環境義務的憲法規范

依據國家主體理論，國家作為一個公法主體，其本質是作為國家機構來達成國家的目的。〔6〕法治社會中，國家是權力與義務的統一體，不僅代表著國家權力，也代表著國家義務。而國家義務則表示國家運用權力為公民提供福利，保障國家權力屬于人民。〔7〕環境是全體國民的“公共財產”和“共享資源”，維護環境公共利益，為全體人民提供良好的環境資源是國家作為公法主體存在的目的之一。從法律的角度看，環境是公民依憲法享有維持基本生存所需的有尊嚴生活的重要組成部分，憲法規范的國家環境治理義務是公民環境權益保障的基礎。

憲法學中國家義務的產生與公民基本權利的發展密切相關，公民基本權利是經憲法規定確認的權利，基本權的主體可依據憲法的規定要求國家做什么或不做什么，由此延伸推導出國家的相應義務。憲法學理論依據不同的劃分標準對國家義務做過多種劃分，學者多數支持從“尊重義務”、“保護義務”和“給付義務”三個層面來具體構建國家義務更為合適。著眼于國家環境義務自身的特點和發展規律，適用“尊重、保護、給付”的結構層次分析國家的環境義務符合當下環境保護的需要。尊重義務意在國家不侵犯和破壞環境，保持環境質量的現狀，保障公民的環境權利不受國家侵犯。保護義務要求國家采用必要的手段對各種侵犯環境權利的行為進行懲罰和積極的預報。給付義務要求國家以積極作為的方式為公民提供良好的生活環境和生態環境，保障公民環境權利的實現，保障所有個人都有尊嚴地生活，環境給付義務充分體現了給付國家、環境國家的原則。

我國憲法第9條第2款規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源”。此條款體現了國家環境義務層次中的尊重義務和保護義務，在賦予主體自然資源利用權力的同時，也對公民環境侵權行為進行了限制，并間接約束了國家權力，因為“任何組織和個人”當然包含國家權力在內，國家與組織、個人等其他主體一樣，也不得有侵占、破壞環境資源的行為。憲法第26條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木”。此條款體現了國家環境義務層次中的給付義務，直接對公權力設定了環保義務，國家負有為公眾提供良好生活環境和生態環境的給付義務。為實現這一義務，立法、行政、司法等權力在運作過程中都要發揮積極作用，并受憲法環境條款約束。在此憲法框架下，充分體現了我國的環境保護義務具備國家任務的特質。

我國現階段環境治理義務，除受憲法環境條款的制約外，還應結合《環境保護法》第1條、第4條的規定，歸納現階段我國環境保護的主要義務：（1）保障現有環境狀況不再惡化，國家要負擔“現狀保持”環境義務，對應的是國家環境尊重義務，這一義務源于公民基本權利對國家權力的防御功能和控制國家權力的法治理念。國家的環境尊重義務主要表現為充分尊重公民及其他社會主體的環境利益，公民在法定范圍內享有對環境資源開發利用的權利與自由，國家不干預、不侵害公民的環境福利，國家也不能侵犯和剝奪公民享有的環境權利與自由。（2）采取措施排除現有的及潛在的環境危險，維護環境秩序，國家負擔“危險防御”環境義務。在經濟及技術高速發展的帶動下，環境污染加劇，社會主體間的環境權利也發生了激烈的沖突，僅僅尊重公民權利，保障公民環境利用自由的國家環境義務已不能有效調節環境問題引發的社會沖突，此時要求國家以管制的方式來排除環境污染，國家的環境義務由消極的尊重義務擴展到積極的保護義務，當有第三人侵害可能發生時，國家要采取措施防止或排除侵害的發生，救濟被侵害行為損害的環境利益等。國家的環境保護義務也可具體細化為事前的預防義務、事中的排除義務和事后的救濟義務。國家要完成保護義務需要環境立法、環境執法、環境司法的整體運作。（3）針對風險社會背景下的不確定的環境風險，要明確預防責任并采取相應防范措施，國家承擔“環境風險預防”義務，人類對環境的保護有了更前瞻性的做法，國家環境義務由保護義務向給付義務轉變。環境給付義務是第三個層次的國家環境義務，此時國家積極履行對公民的生存保障，均衡生存負擔，不斷改善環境質量，為公民提供良好的環境公共產品及服務。給付義務的履行是環境利益實現的保障，也是促進環境保護的手段。此時，環境保護的內容由污染防治擴大到生態平衡及環境資源保護等領域；治理手段傾向于政策引導、經濟刺激、稅收優惠等方式；治理的關注點由末端治理轉向源頭治理、綜合治理及風險預防；治理模式由命令控制型向多元環境利益主體合作的方向發展。

從法律的角度思考，正是公民的環境權益受到威脅，憲法才賦予國家環境治理的義務，國家環境義務是國家義務的組成部分。“環境國家”中國家公權力為落實環境保護義務不斷調整，可以說國家環境義務的嬗變都是通過國家任務及政府職能的變化來落實和拓展的。

三、國家環境治理任務的現實需要

對國家環境治理義務的論證，很多學者從公民環境基本權利的角度入手，論述國家義務是基本權利實現的法定的具有根本性地位的義務，持有國家義務直接源自公民權利觀點，也有學者認為“環境”的定義并未有統一的標準，環境權利的保護范圍模糊不定，在憲法的基本權利體系中，環境權還處于爭議之中，實`中人類對環境權利的訴求不能直接引用憲法上的環境權規范，“基本權利――國家義務”體系針對環境權益存在局限性。同時，憲法范疇的基本權利應是個人的自由與權利，個人尊嚴是憲法的靈魂，環境資源的“公共財產”屬性決定其并非專屬于個人，一項基本權利一旦被定性為集體權利或全民所有，該權利實際已被架空，失去現實意義，因而環境基本權與憲法的基本權利理念有所不符。“基本權利――國家義務”的邏輯不能很好地解決國家環境治理義務生成的諸多難題，而國家保護環境公共利益、為公民提供良好生活環境和生態環境的任務卻是眾望所歸。故而從國家“環境保護”的現實需求出發，依據國家任務的變遷及國家權力行使目標的變化，闡述國家環境治理義務是一條務實的思路。

（一）國家環境治理任務

依據國家學說理論，國家包含領土、人民及三個最基本的要素，領土應是適合人類生存發展的生活環境及生態環境，因而環境保護應是國家的主要任務之一。〔8〕國家任務作為公法學上最基本的概念之一，鞔锪斯家存在的目的和國家存在的正當性，諸多憲法與行政法規范及學理都是建立在國家任務這一概念基礎之上。傳統公法學認為只要是社會公眾需要的重大的、主要的任務就是國家任務。然而這種問題無邊無際，立法的抽象性使得實施法對國家任務的界限模糊不清。國家任務是公共任務的下位概念，各個國家因具體運用的憲法秩序不同而有不同的國家任務內涵。公共任務是所有為實現公共福祉利益而履行的任務；國家任務則是指國家或歸屬于國家的公權力主體根據現行法而得以執行的公共任務。在這一任務范疇下，憲法或法律賦予行政主體所執行的任務，就是行政任務。〔9〕

需要明確的是，國家任務是由國家親自負責接管的公共任務，但公共任務不都是國家任務，公共任務的實現應由國家和社會共同完成，即一些公共任務可以由社會私人主體來完成。私人主體在追求自身利益的同時也會實現公共利益，客觀地履行了公共任務，此時國家不必也不需要進行干預。僅有透過實體法規范賦予國家執行權限的特定活動領域才能具有國家任務的特點，也就是說立法者必須通過實體法規范決定哪些公共任務屬于國家任務，在國家任務之下再決定哪些國家任務由行政主體執行，成為行政任務；哪些國家任務可交由私人主體執行，這也是國家與社會互動、公共領域與私人領域互動的法理基礎。

公共利益是公共任務、國家任務及行政任務積極追尋的目標，是國家任務所在。但公共利益最大的特點是不確定性，這種不確定性表現為不同時代利益的內容不確定及受益的對象不確定。〔10〕在人類社會發展長河中公共利益的內容和范圍具有歷史性和個案差異，不同國家在同一歷史階段或同一國家在不同歷史階段的公共利益所指范圍和所含標準并不統一也沒有完美的預案。公共利益并不是獨立于個人利益的特殊利益，而是“組成共同體若干成員的利益總和。”國家目的就是最大程度地促進公共利益，實現社會“最大多數人的幸福”。〔11〕

環境資源作為人類發展的必需品，環境的供給與消費，牽動全社會民眾的福祉。國家作為公法主體，依據國民代表和法律規定，以保障環境公益為目的，行使環境管理職能與權力，具有正當合法性。國家環境治理任務是保護環境公共利益的需要，也是國家法定義務之一。在處理與環境相關的各種社會事務及社會關系中，作為公權力代表的政府是一種強勢的主導力量。

（二）國家環境治理任務的擴張

現代國家的任務主要集中在階級統治、社會管理、社會服務和社會平衡等方面。不同類型的國家，國家任務的范圍不同，政府履行任務行使職能的強弱也不同，有的任務在削減，而有的任務在擴張，如政府的社會公共管理和社會服務職能就處于擴張之中。政府的職能隨著時展及國家任務變遷而變動。環境保護，或者說現代意義的環境保護并非從來就是國家的主要任務。雖然古代東方社會的國家要承擔水利設施等社會公共工程，但此類事物的管理屬農業社會生存和發展的保障，有別于工業社會應對激化的環境危機。

現代意義上的環境問題是二次世界大戰后科技突飛猛進及工業化高度發展的產物，環境問題隨著工業化進程不斷尖銳化與擴大化，并由區域性問題發展至全球性問題。當長期累積的環境問題在短時間內演變為凸顯的、復雜的直接危害人的健康乃至生命的全球化環境危機時，已超越環境領域成為具有政治影響力的議題，促使國家高度關注。主政者在“做點事”哲學的指引下，縱使在經驗欠缺的情況下，也不斷采取行動，再從事后做檢討修正。如此一來，整部環境保護史實際上是一部人類制度因應的嘗試錯誤史。從過往的歷史分析環境問題與國家任務的互動關系，可以看出在工業化以前，環境問題尚處于自我恢復能力之內，客觀上并不要求國家承擔大量治理環境任務。但工業化以后，生態環境惡化，必然要求國家承擔起維護環境公共利益，提供環境治理的國家任務。我們將工業化以后國家環境治理任務分為三個階段，在這三個階段因環境問題表現不同，國家環境治理任務的內容也有差異。

第一個階段是工業化初期，人們在原有的生活經驗下，仍然認為可以無償使用自然資源，但是工業化產生的廢水、廢氣、廢渣等造成環境污染，逐漸超于環境的承受能力，人們開始反思環境破壞所帶來的惡果。此時環境問題產生的時代背景多處于國家承擔“生存照顧”任務膨脹期，主張維護環境利益這種“公共的善”是國家的任務，并認為此等公共的善是無法借助市場的力量來維護的，許多國家通過立法明確了環境保護是國家的一項基本職責，政府包辦了環境治理、改善環境狀況的相關任務，環境管理機構普遍設立并被賦予強大的職權。

進入第二階段，第一階段的污染問題并未徹底解決，野生動植物的大規模滅絕、森林減少、土地沙化、水土流失、自然資源的過度開發等問題又頻頻出現，國家環保任務有所變化，環境保護的重點從污染管制擴張到自然資源保護與污染防治并重。“減少對環境產生的負擔”、“減少因人類活動對環境造成的影響”、“尊重自然資源保護與公害防治”成為很多國家環境保護法的關鍵詞匯。各國開始重視對自然資源的保護，對重點區域進行規劃保護，野生動物保護區、自然保留區、國家公園等陸續成立。各國針對不同區域的物種資源分配及分布特征，確定各區域的功能、作用，有重點、有步驟地開展環境保護工作。

后工業化時代，也進入環境治理的第三階段。這一階段與前兩個階段相比最大的不同是環境問題呈現出的復雜性和不確定性，核能與化學危險品應用、食品安全、生物多樣性、自然資源的循環利用等問題都出現在環境治理范疇內。這些問題所涉及的范圍相當廣泛，要對所有環境議題妥善處理，國家的環境治理任務“量”大幅度增長。此外，這些任務本身的“質”也與前兩個階段不同，這一階段環境問題涉及高科技性、不可預測性、不可控制性等特征，傳統的治理技術、治理方法、甚至治理政策等面對環境新問題時都捉襟見肘。現代技術及其風險比當初人們想像的更為復雜和難以理解，僅靠原有自然科學技術的方法不足以全面的預測和評價這些風險，更別說怎么應對這些風險，這些問題清楚地體現在切爾諾貝利核事故、博帕爾毒氣泄漏事件中。對國家而言，環境治理任務除了量的激增和質的激變，還有環境事務在地理范圍上的擴大，越來越多的跨區域、跨國界或全球化環境問題存在，治理任務不再限于國內，而上升為國際問題。全球化背景下政治、經濟、文化、人口等因素參與其中，使得環境治理任務更加復雜，國家環境治理任務壓力陡增。

四、國家環境治理任務與治理模式選擇

環境治理模式是“指一般性治理模式在環境領域的具體應用。包括治理主體結構、治理機制、治理原t、治理目標和治理績效等在內的分析框架。具體而言即是在對自然資源和環境的持續利用中，環境福祉的利益相關者們誰來進行環境決策以及如何去制定環境決策，行使權力并承擔相應的責任而達到一定的環境績效、經濟績效和社會績效，并力求績效的最大化和可持續性”。〔12〕在不同的歷史時期，因不同公共利益標準、國家義務范圍以及政府職能，環境治理模式處于不斷的建構、反思之中，體現著公共事務管理中的行為規范和倫理觀念的不同選擇。依據不同的標準，大家對環境治理模式進行不同的劃分。

依據治理手段不同，劃分為強制命令型、市場導向型及自覺行動型環境治理模式。強制命令型環境治理模式是基于環境問題的外部性，認為市場機制不能化解環境危機，轉而依靠國家的力量，通過行政命令和法律強制的方式來解決環境問題的模式。市場導向型是隨著市民社會的崛起和市場經濟的發展，認為單純依靠政府管理的模式已不能適應社會的發展，而應該引入市場原理和競爭機制，充分利用經濟手段整治環境問題模式。自覺行動型環境治理模式是在現有政策和法律基礎上，鼓勵企業制定適合于自身情況的環境管理體系，使其有足夠的選擇余地來發揮靈活、獨創的環境治理模式。

依據公民與公共行政權力之間的互動關系與程度，環境治理模式可分為統治型治理模式、管理型治理模式和合作型治理模式。統治型治理模式是權力統治者運用強制性手段對社會進行管理和支配，社會公眾以被動的被管制者身份參與環境事務處理的模式。管理型治理模式下公權力被視為公眾意志的代表，公眾將具有公共利益的事務委托給政府，由政府負責公共產品的供給。合作型治理模式打破了公權力在公共事務中的壟斷地位，將公眾引入公共事務的治理框架之內，形成了 “政府與公民”互動合作的治理模式。合作型治理模式下，在主體上既強調國家與社會的合作，也強調公民自治；在目標上以環境公共利益和環境正義為目標；在運行機制上建構共同協商、相互信任的合作機制。

值得我們注意的是，任何環境治理模式的劃分都不是完全絕對的，不同標準的劃分也不能阻斷權利運行模式、治理手段及治理工具的交錯使用。新舊模式的更迭不是新模式對舊模式的完全拋棄，而是在國家任務變遷和環境問題發展中，不斷選擇、不斷創新的過程。但是，不管環境治理模式如何交織演變，分析當下我國命令控制型環境治理模式的弊端，建構符合環境公共利益、與國家環境治理義務相適應的新型治理模式是必然趨勢。

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篇8

改革開放以來,隨著農村生存問題的解決,農村經濟持續發展,農民對生活質量的要求提高,農村生活環境的治理被提上日程,人居環境改善成為新農村建設的重要步驟。顯然,農村生活環境的治理對于支撐農村經濟、社會、文化發展以及提高農民生活滿意度有著重要意義。我們知道,隨著我國現代化和工業化進程的不斷加快,經濟活動給人們生存帶來的負外部性日漸凸顯,環境的不斷退化給自然社會和經濟都帶來了巨大的影響,長期存在的城鄉二元環境治理模式使得國家將治理焦點集中于城市而忽視了農村。與城市整潔的生產生活環境相比,全國絕大多數農村環境呈現出臟亂差的現象。農村環境污染的后果已經從健康、生產要素和社會安定等三方面體現出來。首先,農村環境污染嚴重危害了農民的健康。由于我國對農村環境污染治理不力,環境污染不僅迅速由“小污”變為“大污”,而且已經因“小污”而成“大害”,給作為弱勢產業的農業和弱勢群體的農民帶來了顯著的負面影響。

所謂農村環境,狹義上主要指農村居民的生活環境,如農村衛生狀況、安全環境等;廣義上不僅包括生活環境,還包括生產環境和生態環境。而目前農村環境作為新農村建設的重點和難點,其環境污染包括點源污染和面源污染。點源污染主要指由工業企業造成的農村環境污染,面源污染主要指由人民生產生活造成的污染。本文側重對狹義上的農村環境面源污染的治理,這種污染治理難度較大,治理主體比較廣泛,需要多方參與。目前,國內學者對我國農村環境治理路徑的研究集中表現在三個方面:一是主張“以政府強制為主”的單一行政治理路徑,二為產權明晰前提下的市場治理路徑,三是基于特定制度與組織載體的農村自主治理路徑。然而,由于信息不對稱、交易費用、產權界定困難等原因,會出現“政府失靈”和“市場失靈”的現象,因此不能將單一的政府或者市場視為治理農村環境的靈丹妙藥。而要實現有效的自主治理必須要解決三大難題,即:新制度的供給問題、可信任承諾問題和相互監督問題。長期以來,我國農村環境治理的實踐表明,我國屬于政府主導的“命令一控制”型治理路徑。然而,我國城鄉二元環境管理模式使得農村環境處于“三不管”狀態,即國家不愿管、市場不能管、D村委管不了,這就要求我們在具體實踐活動中探尋農村環境治理切實可行的路徑和方法,既不囿于傳統,又能夠實現農村環境的善治。

1.2文獻綜述

自從20世紀90年代以來,治理概念的運用不再局限于與國家的公共事務相關的管理活動和政治活動中,其涵蓋的范圍遠遠超出了傳統的經典意義,被廣泛的應用于社會經濟領域,治理的內涵不斷豐富。國內外學者對治理的研究主要集中于治理的概念界定、理論淵源、適用性等方面。

(1)對治理的定義的研究

國內外學者對治理的概念研究主要集中在對“治理”與“統治”的區別研究中,通過對“治理”與“統治”的對比研究對“治理”的定義進行了界定。羅西瑙作為治理理論的主要創始人之一,他認為,“治理與統治不同,是一種由共同的目標支持的活動,這些管理活動的主體未必是政府,也無須依靠國家的強制力量來實現。”在羅茨看來,治理是一種新的統治社會的方法,他詳細列舉了治理的六種不同的定義。俞可平則認為,“治理一詞的基本含義是指在一個既定的范圍內運用權威維持秩序,滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規范公民的各種活動,以最大限度地增進公共利益”。格里斯托克則梳理了目前流行的各種治理概念,提出了治理理論的五種主要概念:第一,治理意味著一系列來自政府但又不局限于政府的社會公共機構和行為者。第二,治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。第三,治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。第四,治理意味著參與者最終將形成一個自主的網絡。第五,治理意味著辦好事情的能力并不僅限于政府的權力,不限于政府的發號施令或運用權威。全球治理委員會對治理的定義作了具有代表性和權威性的界定:“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它有四個特征:治理不是一整套規則,也不是一種活動,而是一個過程;治理過程的基礎不是控制,而是協調;治理既涉及公共部門,也包括私人部門;治理不是一種正式的制度,而是持續的互動。”

(2)治理理論的學術淵源

治理理論的興起有著廣闊的世界背景和深刻的歷史緣由,其部分原因在于政治經濟狀況發生了變化,直接原因則來自于政府和市場在社會資源配置中的局限性。綜觀學者對治理理論學術淵源的研究,可將其歸納為兩大理論淵源:一是以極端自由主義為代表的當代西方哲學和政治思潮,一是以公共選擇理論為代表的當代西方經濟學理論。極端自由主義的特點是強調市場本位,極端強調個人自由,主張以制度保護個人權利并制約政府的權力,主張有限政府,堅決反對政府干預。公共選擇理論建立在兩個基本假設之上,個人效用最大化和政治的交換性。這就使得公共選擇學者認為,政府的每一種行為都包含著失敗之處,推崇有限政府。有學者從治理理論的理論淵源推導出治理理論的精神,契約觀念和效率精神,認為治理的根本精神是契約觀念,這對當代社會治理有重要的現實意義和理論意義。

第2章理論基礎與案例概述

2.1理論基礎

鄭杭生認為黨的十八屆三中全會運用治理的思想對社會治理做了全面系統的解讀,不僅僅一般地提到要在總體上用“社會治理”來代替“社會管理”,而且還全面論述了中國社會治理方式的改進,提出“四個治理”原則,即堅持系統治理、依法治理、綜合治理和源頭治理。這“四個治理”,就是一般性與特殊性相結合的、適合中國具體國情的社會治理具體制度的框架。

在農民的日常生活中,以熟悉為基礎的熟人社會是有一定范圍的,這個范圍的含義是多層面的:自然地理、社會認同、心靈歸屬等,我們把這個范圍內的整體社會狀態叫做熟人社會。在中國農村,因為地理歷史原因和行政區劃的標準不一,各地的熟人社會范圍和性質不同。熟人社會與D村民組、行政D村的行政區劃產生了復雜的互動。熟人社會是農村社會一個基本的結構單元,是在長期的社會生活中自然形成的社會圈子,是真正意義上農民日常生活的單位,熟人社會中具有較為穩定和可靠的社會預期,是農民日常生活中合作互助、獲得社會身份和地位,以及心靈歸屬的圈子。

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關鍵詞：中國；水污染防治；流域管理；戰略對策

1 流域水環境污染綜合防治戰略存在的問題

1.1 流域水環境污染治理制度不完善

流域作為整體水文循環單位，同時也是人類活動起源，匯入到整個河流干道中，有利于保護水環境以及水生態系統。流域同時也是完整的管理單位，集中了人類多種活動形式，體現了人類生存發展的矛盾。尤其是水環境治理問題，涉及到多種污染體，因此，加強水流域污染治理這一問題亟待解決。美國早期就明確了水污染治理這一概念，尤其注重生態系統整體功能體現，在把握水流域基本發展規律的基礎上，以及水生態社會子系統的形成過程中產生的相互作用，還要對水生態系統發展制定整體規劃，加強水生態系統建設保護，制定水流域綜合治理計劃，這些保護有利于解決部門內部沖突，矛盾問題，有利于加強流域水環境治理效率。采取這一水污染治理措施注重保護水污染治理完整性，重點解決水污染治理存在的問題，嚴格控制水污染溫度以及各個要素之間的聯系；保護生物多樣性以及地標物質組成結構等，還有土壤物質組成，針對區域生態發展存在的問題采取針對性措施，充分發揮好專家以及研究學者力量，為解決流域水污染問題提供支持。

1.2 缺乏對水環境特征區域差異的研究

各個流域水環境承載力存在很大差異，對各區域造成的水污染程度不同，因此，解決我國流域水污染問題，要對流域進行劃分加強管理，美國針對這一問題，早期就制定了水生態區域劃分方案，在很大程度上提高了水環境管理效率。對于水生態系統流域監測站點選擇上、針對水生態系統污染問題制定恢復標準，有利于為流域水環境治理制定TMDL提供重要參考依據。我國地域面積廣闊，各地域水環境特征不同，目前，我國并未建立完整的水流域治理機制，無法準確判斷水流域環境承載力以及生態環境發展狀況，尤其是水環境治理難度大，保護措施有效性不強。

2 我國流域水環境污染防治的控制原則

2.1 污染物質的分類控制原則

面對我國流域水污染存在的問題，要采取針對性措施，提高流域水污染治理效率，并對污染物特性以及其他各個方面進行具體劃分，做好分類，優化污染質結構，對污染物進行有效分解，制定污染物治理化學指標，按照污染物特性，將其劃分為兩種形式，一種是一啊不能污染物，一種是特殊污染物；按照水污染物自身性質將其劃分為淡水、海水、人體健康污染物；按照污染物因子特性，將其劃分為兩種形式，保守、非保守物質，在以上總結過程中，針對污染物特性提出具體控制要求。

2.2 污染控制的分區原則

我國流域面積廣闊，各地區水環境差異明顯，因此，要根據各個地區水流域具體情況來制定不同發展戰略，保護水文完整性具有重要意義，生態系統水體功能差異劃分為幾種形式，也是建立水污染控制體系的重要參考依據，有利于保護水體發展環境，加大水污染物控制制度。其中，水資源分區將水文循單元作為重要依據，將其劃分為幾種形式，主要為了呈現水文完整度，尤其要把握污染物轉化規律，有利于加強水質管理，劃分水生態區則是按照流域生態特征，包括土壤植被等多個要素，主要是為了對水體進行分類，這一方法是為了判斷水體生態性質以及水體生態基本標準，有利于為水體生態安全提供重要參考依據，了解我國水環境管理能力差異，把握好流域尺度、平衡人類發展需求的主要區域管理方式。流域水環境功能包括三個等級，矛盾區、一般功能區、最高層次區，劃分為多個功能管理區主要為了提高流域水質量，保護生物多樣性。保護水環境功能過程中，需要制定沖突協調機制處理區域沖突，協調各個區域水質矛盾沖突問題。

3 結束語

為從根本上解決我國水污染的復雜問題，就必須實施流域污染控制策略，在流域尺度上開展系統性、綜合性、前瞻性的水污染控制技術體系研究，重點在于轉變傳統的污染控制理念，根據流域地理、水文氣象、生態一致性和社會經濟發展水平，開展全國水環境生態分區方案研究，根據不同區域的水生態系統類型特征與水環境特征，提出不同分區的污染控制要求，從而為污染控制目標的分解提供支持，以水環境生態分區為基礎進行污染負荷的計算和管理。

參考文獻

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[論文摘要]發達國家城市環境治理的經驗主要有：完善環境保護法律制度，保證治理措施的有效實施；健全環境管理體系，強化環境行政管理；注意推動自愿性行動來保護環境，積極推動公眾參與環境治理；運用經濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環境治理的效率；合理劃分環境治理權限，建立權威性的管理機構；大力發展環境教育，通過民眾的環境保護意識，形成民族心理；加大科技投入，注重科技進步，發展環保產業。

城市環境治理是指各級管理者依據國家和當地的環境政策、環境法律法規和標準，運用法律、經濟、行政、技術和教育等各種手段，調控人類生產生活行為，協調城市經濟社會發展與環境保護之間的關系，限制人類損害城市環境活動的有關行為的總稱。城市環境治理具有綜合性、區域性、群眾性與動態性等特征，其本質是影響人的行為，轉變城市經濟發展模式。發達國家在20世紀50～60年生了嚴重的環境污染問題，但通過投入大量人力、物力和財力進行治理后，如今城市環境污染得到有效控制，環境質量得到根本性改善。發達國家積累了不少城市環境治理的經驗，這些經驗及其教訓留給人們諸多啟示，值得中國學習與借鑒。

一、完善環境保護法律制度，保證治理措施的有效實施

市場經濟體制下，企業和個人的目標都是追求個體利益最大化。由于環境是公共物品且環境污染具有外部性，因此企業和個人總是想方設法地逃避環境責任，避免環境成本的內部化。所以通過設計完備周密、可操作性強、適時進行調整的環境法律制度，規范人們和企業的行為，降低生產和消費活動對環境的影響，就成為保護環境最重要的手段。美國自1970年，環境立法開始大規模展開。經過30年的發展，到目前已形成了較為完備的環境法律體系，僅在污染控制方面，就先后制定了《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處置法》、《安全飲用水法》、《聯邦農藥法》、《有毒物質控制法》、《綜合環境反應、賠償和責任法》、《海洋傾倒法》和《噪聲控制法》等等。除聯邦一級法律外，各州也制定了相應的法律，有的比聯邦法律還要嚴格。

發達國家的環境保護法律不僅系統完備，呈不斷強化、細化趨勢而且能夠有效地實施。荷蘭的環境立法涉及了污染控制和自然資源保護的各個方面。從1960年開始，荷蘭陸續制定了大量的環境法律法規。針對各種環境污染和環境問題的法律，如地表水污染控制法、地下水法、海域污染控制法、空氣污染防治法、土壤污染治理法、危險物質法、化學廢料法、殺蟲劑法、噪聲治理法、廢棄物污染防治法、核能法等，構成了荷蘭環境法比較完整的體系。

發達國家環境治理歷程表明，政府對于環境保護發揮了不可替代的作用并肩負著不可推卸的責任。政府主要利用法律、法規、制度和標準等強制性手段來約束人們的行為。發達國家各種環境保護措施都是依據相關法律政策來發起和推進的。中國在20多年的環境保護進程中，建立了一套法律政策體系，對防止環境惡化起到了一定的作用。然而我國環境法律制度在領域完備性、可操作性和執行強度等方面還有待進一步完善。因此，在環境立法方面，我們應該借鑒發達國家的經驗，加強環境保護法規體系建設，走依法管理的道路。

二、健全環境管理體系，強化環境行政管理

美國的環境管理體系較為健全。聯邦政府中除設有環境保護局外，在總統辦公廳之下還設立了總統環境質量委員會。委員會由三人組成，委員人選須由總統任命并經參議院批準。該委員會是總統的一個環境咨詢機構，協助總統編制國家環境質量報告，收集、分析和解釋有關環境條件和趨勢的情報，向總統提出有關改善環境的政策建議，幫助總統起草有關對外環境政策的報告。同時該委員會還是一個行政機關間的協調機構，幫助總統協調解決行政機關間有關環境影響評價的意見分歧。總統環境質量委員會在美國環境事務中起著舉足輕重的作用，它協助總統對外處理環境外交事務，對內協調行政機關間的意見分歧和提出環境政策建議，是總統的高級環境助手和參謀。這一點很值得我們借鑒，隨著環保工作在國家事務中越來越重要，建議在國務院下設一個環境委員會或環境領導小組，協助總理處理對內對外的環境事務。

法國的環境管理體系也頗具特色。法國環境保護部的行政部門分為以下幾個機構：行政管理和發展總局、水利局、預測污染和公害局、自然和風景局、經濟和國際事務研究局，專業化的環境考察團、最高防務官、前景預測辦公室、部級辦公廳和新聞局。法國全國劃分為6個流域區，每個區設立一個水流域管理局。水流域管理局的主要職責是保護和改善法國水流域的水環境。具體做法是：一方面依法征收各種排污費；另一方面通過補貼、貸款等形式，鼓勵污染防治設施建設及其工藝設備的合理選擇。1995年，法國6個水域管理局征得稅款達72億法郎，總經費達82億法郎，除去其中5％～9％用于支付機構運行、測量網絡管理及有關研究費用外，其余的全部用于治理水污染和改善水資源。

環境保護工作是政府各部門的共同責任。大家都管，而不是環保部門一家來管，政府的各個部門都設有環保機構，都負有保護環境的法定職責。相比之下，中國的環境管理體系還不夠完善，除國家環保局外，其他政府部門環境管理機構還相當薄弱，與其所承擔的環境保護任務不相適應，亟待加強和完善。

三、注意推動自愿性行動來保護環境，積極推動公眾參與環境治理

1．注意推動自愿性行動來保護環境。自20世紀90年代開始，以環境標志、ISO14000認證以及各種環境計劃等為形式的自愿性環境保護行動，成為發達國家環境管理中的一種新興的趨勢。這種行動對企業而言，有利于樹立企業環境保護形象，提高企業產品的市場競爭力和市場占有率；對消費者而言，有利于提高消費者的環境意識，促進綠色、環保產品的購買和消費；對于政府而言，有利于彌補強制性管制手段的不足，降低環境治理的成本等。總之，倡導企業和公眾通過自覺行動來保護環境，是發達國家保護環境的一個重要經驗。

2．積極推動公眾參與環境治理。在發達國家環境政策的制定和實施過程中，社會公眾始終是一支重要力量，發揮著關鍵作用。社會公眾推動環境保護運動發展，積極參與環境治理已經成為發達國家環境管理中的一個重要的發展趨勢和特征。實際上公眾參與環境治理也改變了傳統的只有政府和企業的“二元”污染控制結構，形成了政府、企業和社會公眾的“三元”污染控制結構。在這種結構中，公眾在環境保護中起到非常重要的作用，處于既監督企業又監督政府的位置，而且也能通過市場消費行為直接影響企業的環境行為。在這種情況下，為使公眾能有效參與環境保護，發達國家一方面是政府公開有關環境信息和政策信息，企業公開有關污染物排放信息，保證公眾的環境知情權；另一個方面是在制定、實施環境保護規劃、計劃和相關政策時，通過聽證會、說明會等形式，接受公眾質詢，征求意見和建議，為公眾參與環境保護提供相應的制度安排。在中國，雖然近年來公眾參與環境管理有所加強，但與發達國家相比還有很大差距，存在參與渠道少、參與程度較淺等問題。因此，我們應借鑒發達國家的經驗，重視公眾在解決環境問題過程中的重要作用，強化公眾參與環境保護，主要應從以下方面人手：一是建立健全公眾參與環境保護的渠道。要加強立法，為公眾參與環境保護提供法律制度支持。使公眾能通過正當有效渠道，了解環境問題的狀況，為環境問題的解決提供意見、建議以至提出環境訴訟，從而促使環境問題的解決。二是公開環境信息，保護公眾環境知情權，公眾只有了解環境問題現狀及其可能造成的影響和危害，才會積極主動地參與解決環境問題，因此，必須實施環境信息公開制度，讓公眾了解真實情況，這是公眾參與環境保護的重要前提。三是加強環保教育，提高全民環境意識。要通過各種形式和手段，宣傳環境保護的政策、方針和環境知識，提高公眾的環境意識和素質，形成全社會都關心和參與環境保護的良好社會風氣和機制。

四、運用經濟手段，制定激勵獎懲措施，提高環境治理的效率

強制性的法律法規和環境制度標準，是發達國家治理環境的根本手段。但是強制性的手段，具有成本高、相對僵化、不利于激勵企業進行技術創新等缺點。因此，發達國家也越來越重視通過排污交易、征收生態稅、財政補貼等經濟激勵性手段來解決環境問題，以降低治理成本和激勵企業持續進行技術創新，達到提高環境治理效率和靈活性的目的。

歐盟及其所屬成員國的環境保護在世界上起步較早。其中環境稅收、排污收費和押金返還這三種有關環境的經濟手段比較典型：1．環境稅收。環境稅是對有害環境的產品征收的費用，目的在于通過提高有害原料的成本，鼓勵生產者和消費者使用對環境更為安全的產品。環境稅除了具有籌資功能外，對改善環境資源有著顯著的刺激作用。2．排污收費。排污收費是對向空氣、水或土壤排放的污染物，或噪聲征收的費用。這種收費設計通過使污染者償付至少一部分對環境造成危害的代價，來削減污染物數量并改善環境質量。3．押金返還。押金是對可能造成污染的產品的銷售征收的附加費。當符合某些條件時，如把用過的或廢棄的物品送到集中地，從而避免了污染，這筆費用就可退還。押金退款制有助于防止有毒物質從電池的處理、塑料的焚化或農藥容器的殘余物中釋放到環境里，值得推廣和提倡。中國較多運用行政命令手段來解決環境污染問題，經濟激勵手段相對不足，目前以排污收費為主的經濟手段標準太低，效果有限。所以，我國應借鑒發達國家的經驗，注重利用經濟激勵方法來實施環境治理政策措施，當前除了進一步完善已有的排污收費(稅)政策外，要引進和推廣排污權交易、押金退款等發達國家行之有效的經濟手段，來強化環境治理的成效。

五、合理劃分環境治理權限，建立權威性的管理機構

1．合理劃分中央政府和地方政府在環境治理中的權限。在環境治理中，為解決跨地區或跨國環境問題以及保持全國環境保護法律制度和標準的相對一致性，需要中央一級政府具有統一管理和協調的職能和權力。同時，許多環境問題同各地自然、經濟和技術狀況密切相關，具有地域性特征，這需要地方自主、靈活地采取相應的治理措施。因此，在環境治理中，應該明確中央政府與地方政府之間的權限及各自發揮作用的空間，才能協調二者的行動，形成共同治理環境的合力。發達國家在環境治理中重視根據環境問題所涉及的范圍和層次，來劃分各級政府權限，實現中央統一管理和地方自主的有效結合。如在美國環境治理體制下，聯邦機構制定污染控制基本政策和環境標準，各州負責實施，這種集中、強制的管理模式有利于摒棄地方保護主義、加強各地之間的分工合作，有利于對跨界污染問題進行統一整合治理。在中國，由于各級政府部門間的利益沖突，使得許多環境管理政策和目標不能順利執行和實施，這是造成環境污染問題的重要原因，如地方政府為追求政績，不惜以資源破壞和環境退化為代價來換取經濟增長，不同地方政府對于跨界污染問題相互推諉，地方政府為財政收益放棄對污染嚴重企業的環境管理等等。因此，我國在環境治理中應該學習發達國家的做法，合理劃分各級政府的權限和職能，形成中央統管和地方政府自主管理的有機結合，避免地方為了局部的、短期的經濟效益，而犧牲整體的、長期的環境效益。

2．建立權威性的管理機構，進行行政直接干預。建立權威性的管理機構，進行行政直接干預是西方發達國家解決環境問題的重要經驗。大多數國家環境管理體制都有一個從分散到集中、從松散到強化、從低級到高級，強化總體協調的過程，從而使環境監管體制逐步得到加強。日本在1960年就成立了“公害對策特別委員會”，但面對日益嚴重的環境問題，它表現得軟弱無力。為強化環境管理，日本政府于1970年取消了“公害對策特別委員會”，成立了由總理大臣直接領導的日本環境廳，對環境問題進行行政的直接干預，從而在投資量不多的情況下，使日本環境狀況大為改善。美國于1970年12月成立了環境保護局，直屬聯邦政府。其他一些國家如法國、英國、加拿大也相繼成立了相當于我國部一級的環境保護機構。據不完全統計，發達國家中建立部一級環境管理機構的占85％。

六、大力發展環境教育，通過民眾的環境保護意識，形成民族心理

環境教育措施或手段是落實城市環境治理內容的思想保障。所謂環境教育就是使學習者認識和理解人同自然環境之間的關系，防止環境污染，將系統的環境科學知識予以大眾化，提高全社會的環境意識。環境教育內容涉及到自然、社會、技術、管理、政法等多種學科的知識，各學科領域都與環境科學兼跨、包容，具有較強的綜合性。1972年聯合國《人類環境宣言》指出“教育是環境發展過程的核心”，提出了“發展環境教育”的口號。環境教育由此已經成為世界各國學科教育的重要主題。

美國環境教育立法始于1970年，該年10月美國通過了《環境教育法》。《環境教育法》將環境教育定義為：圍繞著人們的自然環境和人為環境與人之間關系的理解過程。其中包括人口、污染、資源分配和枯竭、自然保護、運輸、技術、城市及鄉村的開發計劃、人類與環境具有怎樣的關系等。環境教育涉及學習生態的概念以了解人類行為與環境質量之間的關系，并獲得分析環境問題和找到解決方案的知識和能力。1990年美國重新制定了《環境教育法》，這部法律重申了國家對公眾進行環境教育的責任和任務；確認了國家對教育和培養有環境保護知識和技能，有環境保護責任感和正確的環境決策能力的高素質公民的迫切需求；對提高美國公眾環境道德水準、促進經濟社會協調發展發揮了主要作用。新晨

中國應該制定專門的環境教育法規，用具有國家強制性的法律手段來確保環境教育的開展。環境教育法規的內容，應當具體，具有很強的操作性，應包含以下內容：設立專門的行政管理、監督機構，保障并監督環境教育法規的實施；設立環境教育基金，吸收政府撥款和社會各界捐助，用以資助重點環境教育項目和環境教育科研活動；設置環境教育獎項，認可做出突出貢獻的團體和個人的努力，調動全民投身環境教育的積極性；將環境教育設定為學校的必修課程。