導語：如何才能寫好一篇土地確權政策具體規定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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隨著10月13日中央全面深化改革領導小組第十七次會議審議通過《關于進一步推進農墾改革發展的意見》，又一項旨在將市場化要素引入傳統農業經濟體制的改革方案即將落地。

十至今，中央先后出臺了21項農村改革方案，涉及扶貧、農村戶籍制度等多個方面。筆者獲悉，“十三五”期間，為了進一步完善農村多種所有制經濟，農村土地制度、集體產權制度、農產品價格形成機制等10余項改革意見將要研究制定，這些改革的共同點在于通過引入市場化要素，達到賦予農民更多財產權利的目的。

：落實農地承包關系長久不變

農村土地制度改革，在“十三五”期間還將繼續深化。據悉，在深化農村土地承包經營制度改革方面，政府將抓緊對《土地管理法》《農村土地承包法》等法律的修訂，適時就第二輪承包期滿后耕地延包辦法，新承包期限等內容提出具體方案;集體土地方面，在基本完成農村集體土地所有權確權的基礎上，加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權工作;并將在有條件的地區開展土地承包權有償退出試點等。

農業部部長韓長賦日前表示，目前已有12個省開展整省推進土地承包經營權確權登記頒證試點，有2160個縣開展了整縣推進試點。截至今年6月底，全國已完成實測承包地面積3.5億畝，確權面積2.6億畝。在為承包地確實權、頒鐵證的同時，農民相當于吃了一顆長效定心丸，可以在土地上投入，也可以放心流轉，這也是發展多種形式的適度規模經營的基礎。

但農地確權頒證工作在推進過程中也遇到了困難。據中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文介紹，目前關于確權登記頒證以后的承包期年限是個很糾結的技術性問題，有些地方的承包證在承包期限一欄寫著“長久不變”幾個字，而這在法律和制度上都還沒有具體規定。

目前，有關部門正在研究制定“關于落實農村土地承包關系長久不變的政策的意見”。據多位專家介紹，“農村土地承包關系要保持穩定并長久不變”這一概念是在十七屆三中全會提出的。而隨著二輪承包期時間即將到期，根據新的政策，特別是修訂后的法律做出的規定來進行相應的制度安排在現階段是必須優先考慮的課題。

農業部農村經濟體制與經營管理司司長張紅宇此前在接受采訪時也表示，關于什么叫土地承包關系“長久不變”及其法律表述的問題，農業部正在按照中央的要求，會同相關部門形成意見和報告。

產權：集體產權將折股量化

作為社會主義公有制的重要形式，農村集體產權制度改革也是中國農村“十三五”期間的一部“重頭戲”。

筆者此前獲悉，政府正在研究制定“關于推進農村集體產權制度改革的意見”，其重點在于明確集體產權歸屬、賦予農民更多財產權利。在深化農村土地制度改革的同時，還將分類推進集體資產確權到戶以及股份合作制改革，要求將農村集體經營性資產折股量化到每位集體組織成員身上。

在目前國務院部署開展的11項農村改革試點中，集體產權制度改革試點是一項重要內容。據了解，農村集體產權制度的改革從25年前就已開始。20世紀80年代，地處改革前沿的珠江三角洲一帶，農村社區居民結構日趨復雜，同時集體資產的管理和收益分配矛盾突出，農民群眾主動開展了各具特色的產權制度改革探索與實踐。20世紀90年代后，北京、上海、江蘇、浙江等地也遇到同樣的問題，相繼進行改革試點。目前，全國范圍內約有4.8%的村集體已經進行此類改革。

據悉，在土地制度改革逐漸深化的同時，農村集體產權制度還將分類推進集體資產確權到戶以及股份合作制改革。對于集體經營性資產，將折股量化到組織成員，同時將健全農村集體資金、農村集體資產和農村集體資源等“三資”的管理監督和收益分配制度。

中國社科院農村發展研究所研究員李國祥說，價值在數萬億元的農村集體經營性資產是農村集體成員的一筆巨大財富，對這筆財產的處置，目前很多地區雖然已經有分紅，但采取集體折股量化做法的并不多。這是考慮到在產權交易市場并不完善的現狀下，集體成員一旦出現變動，會發生股權糾紛，而折股時也容易因為村干部權力過于集中產生貓膩。但總體來說，折股量化可以更好地解決集體資產盈利后的分配問題，更好地保障農民個人的財政權利。

價改：農產品價格形成機制改革漸進推進

據韓長賦介紹，“十三五”發展方向是推進農業現代化，轉變農業發展方式，繼續保證糧食安全和主要農產品供給，以保供給、保收入、保生態為主要任務，繼續深化改革、開拓創新、完善政策，進一步鞏固農業基礎地位，保持農業農村穩定發展好勢頭，為經濟社會發展提供有力的基礎支撐和保障。而具體而言，拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續較快增長是其中一個重大課題，必須千方百計提高農業經營效益，廣開農民就業門路，使農民收入年均增幅繼續保持“兩個高于”的好勢頭。

而對農業經營效益影響最大的因素就是農產品價格，其形成機制在“十三五”期間也將迎來大改。

據了解，針對下一步農產品價格改革方向，國家確定將用“分品種施策，漸進式推進”的方式完善價格形成機制，對不同品種實行差別化支持政策。其中，改進并繼續執行稻谷、小麥的最低收購價政策;按照價補分離的方針，繼續實施棉花、大豆兩個品種的目標價格改革試點，注重發揮市場形成價格的決定性作用，通過市場價格信號引導生產，調節供求，并完善補貼發放辦法;針對目前結余量巨大的玉米，將改革完善其收儲政策。

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一、農村土地產權制度存在的幾個問題

1.產權主體模糊

我國對農村土地產權主體的規定不盡相同，存在主體界定不清、相互交叉現象。《憲法》《民法通則》和《土地管理法》分別對農村土地所有權主體有所界定，但又表述不一，存在交叉問題，導致在實際操作中存在土地產權主體多元化現象。

2.產權界定不清

農村土地產權界定不清表現為：一是農村土地所有權界定不清，由于歷史原因，現行土地所有權歸“三級所有”，對農村土地所有權缺乏統一規定；二是農村土地使用權界定不清，經過多次土地調整，土地使用期限與農民期望值不相符；三是農村土地處置權界定不清，因土地所有權界定不清，導致土地處置權存在混亂。

3.產權關系不明

一是農民和集體經濟組織間產權關系不明。作為農村土地所有者的集體組織把土地使用權通過租賃或承包方式賦予農民，使土地使用權和所有權分開。集體組織作為土地所有者應得到農民的租金，但現實中并非如此，例如有些土地，農民并不上交租金；二是農民和國家間產權關系存在認識誤區。從理論層面上講，國家和農民間不存在直接產權關系，但大多數人往往認為兩者之間存在直接產權關系；三是集體經濟組織和國家間產權關系不合理。國家在征地過程中，將集體所有的土地轉為國家所有，使集體失去土地使用權的同時，農民也失去了土地使用權。國家在征地過程中容易出現土地定價不合理，對農民補償不充分的現象。

4.產權權責混亂

一是對農村土地具有所有權的“村集體”，在土地使用的監督和管理方面沒有確定明確的形式和程序；二是對于土地承包者應承擔的權利和義務沒有具體規定。目前，對土地承包權的界限、內容和法律形式都缺乏明確規定，無法對土地所有者和經營者的權利和義務進行有效約束。

二、農村土地產權制度的改革與完善措施

1.明確所有權主體

在目前，農村土地所有權存在歸鄉鎮、村民小組和村民委員會“三級所有”的現狀，應根據我國農村土地產權實際情況，對土地所有權的主體進行明確，從而有效解決土地多頭管理或所有權缺位等問題。目前，由于鄉鎮政府組織范圍較廣，管理費用過高，已被列入農村土地所有權之外；村民小組不是一級行政單位，且不是經濟組織，因此也不應列入農村土地所有權之內；村民委員會是最基層的一級農村組織，是群眾選舉產生的，可以代表群眾心聲集中行使權力，因此可以把農村土地所有權主體明確為村民委員會。

2.健全使用權流轉制度

在土地使用權流轉過程中，首先，建立土地流轉中介機構和流轉市場；其次，鄉鎮政府要準確定位，在農村土地流轉過程中發揮好服務職能，不得采取行政干預行為。農民是農村土地使用權流轉的主體，流轉行為應基于農民的自愿。

3.明確承包經營權內涵

承包經營權有著雙重屬性，經營權具有土地使用權性質，承包權具有土地所有權性質。目前土地所有權存在的主要缺陷是所有權經常侵害使用權，導致土地使用權運行不充分。可以通過以下措施解決，一是土地承包期永續化。目前很多國家通過延長土地承包期來完善土地制度，因土地所有權歸集體所有，集體始終具有對土地的處置權，因此土地承包權永續化并不是土地私有化。二是明確農戶經營決策權。在承包范圍和法律規定之內，農戶按時履行責任和義務，任何個人和組織都不能干涉農戶的經營活動。三是對農戶收益權進行界定。在承包期限內，農戶依據合同交足發包方租金和根據法律上繳國家稅收之后，剩余部分由農戶自由支配。四是對農戶轉讓權進行明確。在承包期內農戶有權轉讓土地使用權，任何部門不能進行限制和阻撓。

4.其他補充保障措施

為有效保障農村土地產權制度的有效性，首先，要加強相關法律法規的制定和完善；其次，要強化法律法規的落實，加大執法力度，尤其是要落實《農村土地承包經營權確權登記頒證》等制度，該制度在對土地承包情況進行摸底調查的基礎上，以第二次全國土地調查成果為基礎，以依法簽訂的土地承包合同、發放的土地承包經營權證書和集體土地所有權確權登記成果為依據，是確認、變更、解除土地承包合同，以及確認、變更、注銷土地承包經營權證的重要依據。

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（1）三權發證工作的準備階段中央出臺三權發證工作政策法規，都需要地方基層行政單位積極響應，依據實際國土資源信息，具體問題具體分析，保證如實地將上級的工作任務執行到位。一般可以從以下幾個角度來進行探析：一是深入學習中央關于三權發證工作的文件精神，結合上級行政單位的要求，制定具體的三權發證工作政策，為開展各項工作打下基礎；二是健全三權發證工作組織體系，明確各自單位，部門和個人的權責，遵循行政層次的基本規范，為開展三權發證工作奠定組織基礎，保證各項工作都有人去落實；三是搜集整理資料信息，將基層國土部門提供的資料進行打印，將全國土地調查成果納入其中，一般采用最新航攝影像1∶5000或1∶2000正射影像圖作為開展三權發證工作的外業調查底圖資料。四是明確各個部門，各個行政機關的權責，一般情況下，縣級國土資源部門牽頭，成立協調機構負責整個發證工作的方案制定，基層行政單位負責執行具體的發證工作。

（2）三權發證工作的宣傳階段三權發證工作的執行需要在前期做好一系列的宣傳工作，以保證全面提高登記發證工作的質量和效益。對此，應該積極做好以下幾方面的工作：一是積極召開縣域專題會議，做好行動部署的同時，將參與到三權發證工作的人員納入其中，開展專業的業務培訓，以保證各個環節都可以切實地將工作執行到位；二是積極通過各種手段，確權和登記發證工作公告，尤其是發證時間，地點，具體資料登記信息等，需要能夠及時地傳播到負責單位，社區范圍內；三是基層單位應該積極強化宣傳工作，一般是派出宣講團、到鄉鎮村組宣講政策法規，使得農戶意識到三權確定是政府主導、財政出資、確定權屬，維護農民權益的好事，使廣大農民朋友積極參與到三權發證工作過程中去；四是利用新聞媒體的輿論引導作用，營造良好的三權發證工作的社會氛圍。

（3）三權發證工作的執行階段三權發證工作的執行階段，是一個關鍵的環節。在此過程中，主要采取先行試點，探索方法，總結經驗，并遵守先易后難，有重點，有步驟的去執行。對于那些歷史遺留的問題，應該積極制定有針對性的專題研究方案，從實際出發，保證確權登記發證工作的順利進行。此過程中需要注意以下幾個方面的內容：一要堅持尊重歷史、尊重農民意愿、尊重客觀事實，這“三尊重”原則，保證權屬依據信息的準確性，符合要求，公示無異，將其落到實處；二要對于發證過程中的難題，應該積極組織專家小組，依據基本政策要求，穩妥地開展發證工作，避免其對于發證工作進度造成負面影響，更不能引發社會矛盾；三要嚴格做好執行過程的監督和管理，保證質量。

（4）三權發證工作的驗收階段三權發證工作的開展過程，牽涉到農戶的根本利益，在三權發證工作驗收的過程中，同樣需要注意很多細節，以保證做到做實做好。一是依據實際情況，做好基層補差補缺工作；二是各個基層領導小組應該建立有效的驗收組織體系，對于三權發證工作的執行成果進行驗收；三是制定符合實際情況的驗收規范，規避發證工作出現缺陷，以保證發證工作質量和效益；四是積極建立有效的資料驗收程序，保證依照具體規定，做好資料整理工作，在此基礎上積極做好檢查驗收工作。

2三權發證工作方案實施策略

就我院承擔過此項工作的執行情況來看，主要存在下列問題：一是執行主體工作重要性認識不清，認為上級重視，農民不積極，作用不大；二是組織領導能力不佳，對政策的研究不透徹，技術方案路線不科學，農民配合程度差；三是經費保證體系不全，通過招投標方式確定的少數技術單位對該項工作難度認識不足，采用低價競標，導致工期推進滯后，財政撥付滯后的僵局；四是法律法規意識淡薄，紀律性意識不強，政策法規出臺遲緩，糾紛調處不及時，引發過程矛盾，影響工作推進，對于這樣的情況，各地應該積極采取有效的措施去進行改善和調整。

（1）樹立正確的三權工作觀念做好三權發證工作的關鍵所在是必須以鄉鎮主管部門作為執行發證工作的行為主體，如何保證其以高度的責任感做好各方面工作，顯得尤為重要。主要途徑有：一是深入學習中央和省級文件精神，將其作為開展三權發證工作的依據；二是積極將三權發證工作政策進行廣泛宣傳，尤其是在農村社會范圍內，使得其深入理解三權發證工作的重要性，農民的利益所在，讓農民參與意識、自我維權意識增強，營造良好的社會氛圍；三是地方領導應該高度重視三權發證工作的開展，將其作為工作重點，積極健全組織體系，制定監督政策，強化調度，及時化解矛盾糾紛必須有足夠的經費保障，樹立正確的三權發證工作的觀念。

（2）加大三權發證工作的投入三權發證工作涉及千家萬戶，關乎權屬和利益，常遇矛盾糾紛形成政策障礙，各地應該積極預見縣域財政的實際情況，其主要涉及到的內容有：住宅基地丈量工作，繪圖工作，權屬調查工作，證書表格印制工作，業務培訓工作，工作復雜程度，數據庫建設工作要統籌兼顧，預算合理，使用得當。

（3）樹立三權發證的法治觀念三權發證工作的開展應該以法律法規為基礎，結合國家建立和實施不動產統一登記制度的有關要求，不要單獨割裂，要統籌兼顧，保證三權發證工作處于合理，健康，科學的狀態下進行。一要積極從法律法規的角度開展宣傳工作，使得行為主體意識到三權發證工作需要在法制的環境下進行，避免出現暗箱操作的情況；二要積極發揮群眾監督作用，對于違背要求的行為進行核實，發證工作必經依法依規，界址清晰，面積準確，四方認可，公示無異議的秩序下進行。

3增加農村房屋調查內容的意義

在開展宅基地和集體建設用地調查的同時，調查地上房屋產權狀況，測量房屋的房角點和房屋邊長，量算房屋面積，并將房屋調查成果記載在地籍調查表等地籍資料中，通過建立健全不動產統一登記制度，實現農村房地統一調查、統一確權登記、統一發證。充分兼顧宅基地管理制度改革、集體建設用地入市等農村土地制度改革的迫切需要，以充分保護土地權益、維護交易安全為基礎，統籌考慮基礎條件、工作需求和經濟技術可行性，避免重復投入，因事、因地、因物，審慎科學地選擇符合本地區實際的調查方法。此項工作可以采用先試點后展開的模式，通過對局部地區的試點總結，形成一套可靠、有效的調查方法，為全面開展工作提供作業依據。

4結束語

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關鍵詞 農村土地；承包經營權；流轉現狀；問題； 對策；云南鎮康

中圖分類號 F321.1 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）07-0294-02

土地是農民賴以生存的根本，關系到廣大農民的切身利益，迫切需要政府加強管理和服務，以保護農民的合法權益。加強土地承包經營權流轉管理和服務工作對于完善農村基本經營制度、維護農民土地承包權益和促進現代農業發展具有重要意義。在上級業務主管部門的指導下，鎮康縣堅持以土地整理推動土地流轉、以土地流轉促進規模經營、以規模經營推進農業轉型升級，通過加快土地流轉，有效解放了農村勞動力，拓寬了土地經營和外出務工2個方面的增收途徑，有力推動了全縣農業和農村工作健康快速發展[1-3]。

1 鎮康縣農村土地流轉現狀

鎮康縣轄7個（鄉）鎮、71個行政村、885個村民小組，農業人口16.08萬人，農業戶數3.66萬戶，全縣有耕地面積2.64萬hm2。自1999年第二輪土地延包以來，全縣家庭承包經營面積達1.98萬 hm2，人均耕地0.13 hm2。截至2016年底，鎮康縣農村承包土地流轉面積累計達5 712.53 hm2，占承包面積的 28.9%。流轉形式主要包括轉讓、轉包、互換、出租及其他方式。其中：轉讓977.53 hm2，占流轉面積的17.1%；出租1 147.07 hm2，占流轉面積的20.1%；轉包13.33 hm2，占流轉面積的0.2%；互換22 hm2，占流轉面積的0.4%；其他方式3 552.6 hm2，占流轉面積的62.2%。流入企業4 128.73 hm2，占流轉面積的72.3%；流入農民專業合作社925.73 hm2，占流轉面積的16.2%；流入種植大戶658.07 hm2，占流轉面積的11.5%。簽訂規范書面流轉合同2 274份，占50.2%，口頭協議流轉合同2 250份，占49.8%。2016年年內農村承包土地流轉農戶為1 012戶，面積為920.33 hm2，占承包面積的4.6%。流轉形式主要包括轉讓、出租、其他方式等。其中：出租847 hm2，占流轉面積的92.0%；其他方式73.33 hm2，占流轉面積的8.0%。流入企業面積860 hm2，占流轉面積的93.4%；流入合作社33.33 hm2，占流轉面積的3.6%。流入種糧大戶及其他主體27 hm2，占流轉面積的2.9%。通過加強管理，農村土地經營規模進一步擴大，農村土地流轉進一步規范[4-7]。

2 鎮康縣農村土地流轉存在的問題

2.1 群眾對土地流轉法律政策認識不足

部分地方《土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等法律法規宣傳不到位，農戶對土地流轉政策不了解，擔心土地流轉后會失去對土地的承包經營權。加上農民大多有戀土情深，寧愿粗放經營或者撂荒土地，也不愿進行土地流轉。也有部分基層領導干部未深入了解流轉政策精神，導致引導不力。

2.2 流轉行為不規范

一些農戶外出務工便將土地流轉給親戚朋友，土地流轉特別是農戶之間的土地流轉大多為口頭約定，沒有擬定正式書面合同，對雙方的利益分配、權利義務及補償措施等沒有具體的規定。鎮康縣多起土地流轉合同流轉時間超過了二輪承包的剩余期限。流轉后也不及時到鄉（鎮）備案，全縣簽訂流轉合同4 524份，備案的僅有1 520份。

2.3 對流轉土地缺少監管

土地流轉后，為進行規模化經營，業主改變原有的邊界和地貌，對土地進行了整理，打亂了原有的四至邊界，一旦無法正常經營，土地恢復等工作沒有檔案圖紙和資金保障，也為合同到期后恢復原狀埋下隱患。

2.4 流轉服務不到位，市場不健全

農村土地承包和流轉管理及服務工作由農村經營管理系統承擔，但近年來由于機構改革，鄉（鎮）農經機構撤并，部分鄉（鎮）沒有專職的農經員，難以開展農村土地流轉的政策咨詢。縣鄉（鎮）農村承包土地流轉服務中心尚未成立，缺乏完整的農村土地流轉機制及土地流轉交易平臺，政府也沒有賦于相應的職權。

2.5 檔案資料不完整

土地二輪承包時，存在地塊不實、面積不準、登記不完善等問題，易導致流轉糾紛，對土地流轉也造成一定的影響。村組干部更換頻繁，造成檔案資料不完整、查無憑據。

3 發展對策

3.1 加強政策引導

一是引導農戶流轉土地承包經營權。采取多種形式，大力宣傳農村土地承包經營權流轉政策，達到家喻戶曉、消除群眾疑慮和誤解的目的。通過政策措施積極引導農戶自愿向農業企業、合作經濟組織、種養大戶、工商企業、農民專業合作社、農業科技人員、農業龍頭企業等經營主體流轉土地，建立生產基地，開展適度規模經營。二是加快農業集約化、規范化、標準化發展。引導規模經營戶改變傳統農業生產模式，用現代農業理念經營土地，創新生產經營模式，提高土地產出率和經營效益。

3.2 促進農村勞動力向非農產業轉移

實施農村勞動力轉移就業工程，加強轉移就業培訓，全面提高農民非農就業能力。發揮資源優勢，因地制宜發展農村加工、建筑、商貿、物流和鄉村旅游等二、三產業。加強勞務輸出組織管理服務，培育勞務品牌，穩定輸出規模，提高輸出質量，進一步壯大勞務經濟。支持農民創業就業，大力發展農村個體私營企業。通過各項優惠扶持政策和措施，促進農村勞動力向非農產業有序轉移，增加農民純收入中非農產業收入比重，減少農民對土地的依賴。

3.3 加強對農村土地承包經營權流轉的規范化管理

3.3.1 夯實土地流轉基礎。穩步推進土地承包經營權確權登記頒證工作，賦予農民更加明晰、完備、充分而有保障的土地承包經營權，建立健全縣流轉服務平臺，提高管理服務水平。做好土地承包經營權流轉供求信息收集與、法律政策咨詢、合同鑒證管理等工作，完善農業項目招商引資和土地承包經營權流轉組織協調、利益關系協調、矛盾糾紛調處及撂荒地處理等工作。

3.3.2 規范流轉。土地承包經營權流轉必須經協商一致后，簽訂統一的書面流轉合同。流轉合同應及時上報發包方和縣、鄉（鎮）農村土地承包經營權流轉服務中心備案，并完善檔案管理體系。

3.3.3 妥善處置土地承包經營權流轉糾紛。按照《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》的要求，依法解決農村土地承包和經營權流轉中的矛盾糾紛。

3.4 建立健全農村產權流轉交易市場體制機制

3.4.1 建立權責統一的農村產權流轉交易市場體制。農村產權流轉交易市場為各類農村產權依法流轉交易提供服務平臺，具體事務涉及國土、住建、農業、林業、水利、工商等管理主管部門，須建立基于縣級政府統一歸口管理的農村產權流轉交易市場運行體制，建設縣級產權交易中心，統籌、集約涉農部門的相關管理、服務職能，形成合力。

3.4.2 健全農村產權流轉交易市場機制。農村產權流轉交易市場要建立健全規范的市場管理制度和交易規則，對市場運行、服務規范、糾紛調處、收費標準等作出具體規定。農村產權流D交易應采取協議轉讓、網絡競價、現場拍賣、招投標等方式進行。經縣級產權交易中心交易的項目必須經交易信息平臺備案。

4 結語

加快農村土地規范流轉，有利于推進農業結構調整、促進農業規模經營，同時也利于提高資源配置效率、促進農民增收，更能優化農業生產要素、提高土地利用率，從而統籌城鄉發展，建設現代農業。

5 參考文獻

[1] 戴玉婷，胡曼麗，陳琳，等.農村土地承包經營權流轉中農民權益維護的實證研究：基于流轉主體的視角[J].勞動保障世界（理論版），2011（8）：42-45.

[2] 楊光.我國農村土地承包經營權流轉制度的缺陷與完善對策[J].當代經濟研究，2011（10）：88-92.

[3] 袁鋮.城鄉一體化進程中農村土地承包經營權流轉制度創新研究[J].宏觀經濟研究，2010（10）：25-31.

[4] 蒲方合.農村土地承包經營權流轉的利益平衡機制研究：以農地承包經營權的轉讓、轉包或農地的租賃為視角[J].華中農業大學學報（社會科學版），2010（5）：78-83.

[5] 張青，袁鋮.地租視角下農村土地承包經營權流轉問題研究[J].湖南財政經濟學院學報，2013（2）：18-25.

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論文關鍵詞：帕累托改進；農村土地承包；經營權流轉；社會保障

十七屆三中全會提出在保證土地承包經營權長久不變的基礎上，按照依法、自愿、有償的原則，探索土地承包經營權的流轉。政策允許農民承包經營權的流轉，其目的在于引導農業逐步向規模化、集約化發展，提高農業效率，推動農業的現代化進程。

1土地承包經營權流轉的帕累托改進效應及經營權流轉的前提條件

帕累托改進是建立在帕累托最優的基礎上的概念，帕累托最優是指在一個完全競爭的、一般均衡的市場體系中，資源配置的任何改變都不可能使一個人的境況變好而不使別人的境況變壞，即在不損害一方福利的情況下，就不能增進其任何他人的福利。帕累托最優是現代福利經濟學判斷一個社會的資源配置是否達到最優狀態和社會福利最大化的標準之一。

過多的勞動投入與過少的資本和技術投入的均衡是傳統農業資源配置的特點，這顯然是農業發展的低階均衡，農業的高階均衡應該是資本、技術的投入與農業產出的均衡。傳統的農業要發展起來必須打破低階均衡，使剩余勞動力流出農業部門，而資本與技術等要素流人農業部門。要想逐步改進我國農業的低階均衡的狀況，進行土地規模化經營是一個可行之路，規模化經營必然要求資本與技術的大力投人。

實現土地規模化經營涉及到完善土地流轉制度問題。美國和日本分別采取租用別人土地、出臺促進流轉土地的法律和政策及采取措施擴大農場規模。我國可以模仿美國和日本通過土地租賃實現規模經營擴大的經營模式，這對于我國實現農業現代化所需要的規模要求是適用的，這就需要流轉土地承包經營權。

土地承包經營權可以進行流轉的一個重要的前提條件就是土地的產權是清晰的，在保證土地所有權歸農村集體所有外，土地的使用權、經營權是歸農民個人自由支配的(但不能改變土地的農用耕地用途)。

市場是配置資源的基本形式，任何有限經濟資源的利用，如果不通過市場機制進行配置將缺乏效率，土地作為一種重要的經濟資源更不能例外。而清晰的產權是市場發揮作用的前提，產權的清晰界定和自由轉讓，以及制度的完善，可以降低交易成本，提高經濟效率(Coase，1937，1960；North，1990；張五常，2002)，可見，制度約束對于農地市場的作用和經濟的效率具有顯著影響。只要產權是排他性的和可轉讓的，不同的合約安排就意味著不同的資源配置效率(張五常，1996)。我國目前的產權具有不完全的排他性，所以不同的合約安排(包括形式和時間)都影響著資源的配置效率。

2我國農村土地承包經營權流轉的現狀、存在問題及其改進

以來，實現了我國農村土地所有權和經營權的分離，農村逐步確立了以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是對農村土地制度的重大創新，極大的解放了農村生產力，推動了農村經濟的快速發展，可以說是我國農業改革發展的第一次飛躍。

2．1農村土地承包經營現狀及存在問題

隨著我國改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步建立，的局限性也逐漸暴露出來，影響和制約著農民增收和農業、農村的進一步發展。農村土地制度需要進行新的改革，實現我國農業改革與發展的第二次飛躍，客觀上要求農村土地必須走規模經營、集約發展的道路。政策允許農民土地承包經營權流轉，無疑將有助于促進我國土地生產要素市場的發育和建立，加快農業生產要素市場化配置的進程，為實現土地適度規模經營、提高農業綜合生產能力奠定堅實的基礎。

農村土地承包經營權的流轉，即在保持農村土地集體所有權不變、不改變土地用途和不損害農民承包權益的前提下，擁有土地承包經營權的農戶按照依法自愿有償的原則，通過轉包、出租、互換、轉讓和股份合作等形式流轉土地承包經營權，實現土地承包經營權在不同市場主體之間的轉移和流動。現階段土地流轉的主要方式是轉包式流轉，指土地承包方自愿將一定期限內的承包權轉包給他人，實現土地承包經營權的流轉，轉包的期限和轉包金額及其支付方式由雙方自行約定。

這項制度尚處于初期的探索發展階段，存在一些問題也是在所難免的，重要的是要正確的認識問題之所在，積極探索其解決之道。

農村土地經營權流轉過程中，比較普遍的問題是流轉中的“五多”和“五少”。所謂“五多”，即農民自發流轉的多，零星流轉的多，口頭協議的多，債權不清的多，隱性問題的多；所謂“五少”，即有流轉服務的少，有秩序流轉的少，有操作規程的少，有規范合同的少，有檔案管理的少。

另外，流轉機制的不健全導致土地承包經營權流轉混亂。多數地方沒有土地承包經營權流轉、租賃的市場，有些地方客觀存在土地承包經營權流轉市場，但市場往往具有隱蔽性、無序性、地域性強、市場狹小的特點。各地雖然均存在土地承包經營權流轉的現象，但是沒有形成統一規范的土地承包經營權流轉市場，影響了土地承包經營權流轉的公平。因此，中國的農村土地流轉市場仍然只是具有雛形，尚處于非常初級的階段，且發育緩慢，需要政府的引導和相應的政策措施的支持。在我國農村非政府組織或者說是民間組織不是很發達的情況下，政府的官方認證、支持和引導就顯得至關重要了。

2．2完善農村土地承包經營機制

針對這些問題，政府應在這幾方面著手：一是清理和完善農村土地承包手續，保證土地產權的界定清晰。按照十七屆三中全會《決定》的要求，搞好農村土地確權、登記、頒證工作。完善土地承包經營權權能，依法保障農民對承包土地的占有、使用、收益等權利。二是完善法制體系，制定或完善相關法律法規，細化原則性的條款規定。《農村土地承包法》有許多是原則性的條款，應將其進一步的細化，以便在實際的操作中有可依的具體規定，減少在執行過程中自由裁量過大而帶來的不良影響。三是提高農民素質，加大對農民教育和培訓的投入。土地承包經營權流轉的主體是農民，農民素質的提高有利于土地流轉市場的形成和完善，同時，也對資本技術投入增加后所實施的規模經營提供人力資源的支持。

3農村土地承包經營權流轉與農村社會保障制度的建設與完善

土地是傳統農業社會中最重要的生產資料，是農民賴以生存的物質基礎。在當前中國農村，社會保障體系尚未建立和健全，土地依然是大部分農民就業、生存保障和社會福利的唯一依靠，是農民的基本的社會保障，對于大多數參與土地流轉的農民來說，失去土地，投身于城市化、工業化進程將面臨很大的風險。所以，推進土地承包經營權的流轉，要建立在積極而穩定地推進農村社會保障制度改革的基礎上，逐步將農村的社會保障由依靠土地轉為依靠社會和制度，包括養老、醫療、生育等保障。解決好農民自身的保障問題，解除他們的后顧之憂，降低農民對土地的依賴程度，土地的流轉自然就會加快。地方政府在開展土地流轉工作的過程中，應積極推進失地農民的社會保障體系建設，可以采取地方政府、失地農民和土地受讓方各拿一點的方式，為失地農民建立起最基本的社會保障，既可解決失地農民的后顧之憂，也可為我國社會穩定打下堅實的基礎。

3．1農村社會保障制度建設與完善

3．1．1建立和健全農村最低生活保障制度，為農民提供最低生活保障

財政部財政科學研究所“農村低保制度研究”課題組(2007)認為，在市場化、工業化和城市化背景下，構建新型農村社會保障體系應該是一個正確的發展方向。農村低保是農村社會保障體系的“基石”，健全和完善農村社會保障體系應該是也必須是從這里起步。而且，建立農村低保制度，也是對傳統的社會救濟制度的改革和完善。建立規范化、科學化和法制化的農村低保制度來豐富和完善農村社會救助體系，是健全農村社會保障體系的迫切需要。

最低生活保障制度是對公民生存權的保障。是“最后的安全網”。作為一種制度，農村最低生活保障制度的建立是具有重要意義的，它不是以前那種隨意性的臨時救濟，不是一種施舍性的行為，是人們保證自己生存權的一種應有的權利。基層政府應當重視農村低保工作，為農民的生存提供基本的保障，具體的低保政策由各地政府根據當地經濟發展的情況來制定，要保證其有可行性。目前，在我國農村，因病致貧、因教育致貧等現象是比較嚴重的，如果沒有低保來兜底農民的基本生存，后果不堪設想。貧困是動蕩的主要誘因，貧困特別是大面積人群的貧困具有明顯的負的外部效應，糾正這種負的外部效應，避免動蕩，維護社會穩定是政府的應盡職責。 轉貼于

3．1．2健全農民合作醫療體系，保證其病有所醫

新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度。自2003年新型農村合作醫療制度(簡稱新農合)試點推廣以來，全國各地已經取得了較多制度建設和基金擴面成效。截至2007年9月底，全國已開展新農合的縣(市、區)有2448個，占全國總縣(市、區)的85．53％；參加新農合人口達到7‘26億，參合率達到了85．96％，已有9．2億人次享受到新農合補償，共補償資金591億元。

新型農村合作醫療制度應進一步的完善，政府財政尤其是中央財政對這部分的投入支出要加大，保證這項制度的健康運行有穩定持續的資金支持。2009年，全國財政收入61316．9億元，比2008年增加9995．12億元，增長19．5％，這說明，我國現在的財政收入是完全可以支撐新農合所需資金的。

3．1．3養老保障可借鑒日本的農民年金制度

在農民達到一定年齡后，規定他們必須對土地的承包經營權進行轉讓，政府給予這部分農民足以保障其生活的補貼，這種做法相當于給了農民退休金，采用農民年金制度會促進整個社會的福利水平的提高。這樣就使農民的晚年生活有了保障，同時也極大減輕土地的社會保障負擔，促進土地承包經營權的流轉。在農民養老方面，也要發揮原有的家庭養老的作用，多給老人們精神上的慰藉，讓社會養老和家庭養老能很好的結合起來，讓農民也能安享幸福的晚年。

3．2農村土地承包經營權流轉與城鄉社會保障體系一體化建設

從另外的一個角度來看，不僅僅是農村社會保障的建立和完善有助于土地承包經營權的流轉，促進農業的集約化和適度規模經營，同時，農村土地承包經營權的流轉也為我國向城鄉一體化的社會保障體系邁進，提供了一個很好的契機。

我國現階段的城鄉二元體制是由我國的二元經濟模式導致的，從西方發達國家來看，二元經濟模式并不是經濟發展中必須要經歷的階段。但是，現階段的發展中國家基本上都存在著二元經濟結構，發展中國家的二元經濟結構與其所處的經濟大環境及采取的經濟政策是密切相關的。在和平發展的世界環境中，發展中國家要推動本國的經濟發展就要積極地進行工業化，而工業化所需的原始資本積累已顯然不能像西方發達圍家那樣通過殖民掠奪來實現，由此，發展中國家只能在本國范圍內進行，硬性的、人為的劃分農村和城市，通過政府的政治強制權力來保障城市工業發展所需的資源、資本等，在這其中最典型的應屬前蘇聯的斯大林模式。

斯大林模式的根本特征就是大規模的全國公有制與高度中央集權的計劃經濟。全國公有制的本質，是國家掌控資源；高度中央集權的計劃經濟本質，是國家配置資源。其目標指向，是加速蘇聯的工業化進程，并傾斜于重工業化與軍工化。計劃經濟條件下，政府掌控經濟的發展，為了給社會主義工業化進行原始積累，政府利用行政手段切斷農民與市場的自然、自發聯系，剝奪其自由進出市場并依據市場價格信號決定自己經濟行為的權利，人為壓低農產品的價格，以低價收購或強制征收的方式，通過“剪刀差”來獲取工業發展所需的資金。政府以自己規定的遠低于市場價的價格強制收購農副產品的途徑，來為國家進行工業化積累巨額資金。

篇6

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃

在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。

（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展

改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。

隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。

（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展

我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。

地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。

盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。

解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。

（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用

我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。

我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。

具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。

三、主體功能區的土地政策設計

（一）優化開發區的土地政策

1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。

2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。

3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。

4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。

7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

（二）重點開發區的土地政策

1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。

2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。

3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。

4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。

5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。

6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。

（三）限制開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。

2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。

（四）禁止開發區的土地政策

1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。

2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。

篇7

一、《物權法》的公布實施，為促進和深化林業產權制度改革提供了法律保障

《物權法》是規范財產關系的民事基本法律，調整因物的歸屬和利用而產生的民事關系，包括明確國家、集體、私人和其他權利人的物權以及對物權的保護。《物權法》的公布實施，為林業產權制度改革向縱深推進指明了發展方向，奠定了法理基礎，提供了法律支持。

（一）明晰林業產權，實現定分止爭

《物權法》的基本目的和功能之一，是定分止爭，明晰產權歸屬，杜絕各種糾紛爭執。先秦法家曾經揭示闡述過這一深刻道理。管子說過：“律者，所以定分止爭也”（《管子•七臣七主》）。慎子提到著名的兔子理論：“一兔走街，百人追之，分未定也；積兔滿市，過而不顧，非不欲兔，分定不可爭也”（《呂氏春秋•慎勢》）。商鞅進一步地闡述：“一兔走，百人逐之，非以兔可分以為百也，由名分之未定也。夫賣兔者滿市，而盜不敢取，由名分已定也。故名分未定，堯、舜、禹、湯且皆如騖焉而逐之；名分已定，貪盜不取”（《商君書•定分》）。當兔子所有權這一物權不明確時，按照先占主義原則，誰實際占有該物，就獲得了兔子所有權。因此，要避免出現眾人爭奪物權的不穩定狀況，首先要做的就是明確物權。這個確定物權的行為就是“定分”。需要指出的是，社會經濟發展到今天，物權日益發達，不僅所有權需要“定分”，用益物權也需要“定分”。

集體林權制度主體改革就是“定分”，具體來說是將林地所有權與使用權分離，在堅持集體林地所有權性質不變的前提下，將林地使用權承包到戶，同時由政府登記并頒發權屬證書，從法律上予以確認和保護。在通過“定分”、明晰權屬關系后，農戶成為了權利主體和經營主體，享有占有、使用、收益和一定程度的處分等權能，自主安排生產經營活動。實踐表明，集體林權制度改革實現了“山定主、樹定根、人定心”，定分止爭的功能得到充分發揮，化解了大量林區糾紛矛盾。據統計，福建省2003年以來，共調處各類涉林糾紛22333起，面積193.1萬畝，有力地促進了社會穩定。邵武市家塘鎮鐵羅村，通過林改，從有名的“上訪村”變為“穩定村”。江西省通過林改解決了90%多的山林糾紛。《物權法》的公布實施，將會更加有力地鞏固和發展集體林權制度改革“定分止爭”成果。

（二）理順生產關系，實現物盡其用

物權界限清楚并受到切實的法律保護，物權具有通暢便捷的交易機制，是促進權利人利用其財產，充分發揮物的效用的前提。《物權法》發揮“物盡其用”的功能，關鍵在于設計好用益物權制度和擔保物權制度。物權權利人通過擔保物權制度，拓寬融資渠道，分散經營風險，增強物權交易功能，實現物盡所用。所有權人通過用益物權制度，將自己的財產和土地交給最能發揮物的效用的“他人”利用，實現“物盡其用”，這對實行土地公有制的我國具有重要意義。集體林原來的生產經營模式僵硬低效，生產關系不順導致了植樹造林難、護林防火難、科技推廣難、產業發展難、農民增收難等問題，最終造成集體林地生產力低下。目前全國25億畝集體林地平均每畝森林蓄積量僅為3.3立方米，既低于全國平均水平，更低于世界水平。集體林經營管理模式改革是大勢所趨，是農村林業發展的必由之路。集體林權制度改革就是實現《物權法》用益物權和擔保物權制度的生動的實踐。

集體林權制度改革創設了林地承包經營權，《物權法》明確林地承包經營權是一種用益物權。這一用益物權交給農戶，激發了農民的生產積極性，極大地發揮了農村土地的效用。2005年以來，福建省植樹造林總面積連續3年每年超過200萬畝，比改革前翻了一番。江西省林改兩年多來，每年人工造林面積是近10年最多的。山區農民成為山林的經營主體，舍得投入、精心經營，“把山當田耕，把樹當菜種”，大幅度地提高了林地生產力和單位面積產出率，收入也不斷增長。2006年永安市農民人均林業收入2513元，占農民人均收入的51.2%，比改革前增長3.4倍，有的農戶收入可達萬元。2005年江西省農民林業現金收入比2004年增長40%以上。

（三）明確私有物權地位，平等保護公私財產權利

《物權法》強調對公共財產權利和私人財產權利在法律上給予平等保護，明確規定國家、集體、私人和其他權利人的物權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯。這在社會主義國家立法中是重大的理論突破和制度創新，具有劃時代的意義。

《物權法》這一立法價值取向有效化解了困擾非公有制林業主體發展的難題。一方面，集體林權制度改革成果得到鞏固，廣大山區農民享有的承包經營權得到物權保護，在土地調整、征地、拆遷等過程中農民合法權益受到國家法律保護；另一方面，為社會民間資本進入林業領域奠定了基本法律制度基礎。江西省非公制造林比重從2004年的不足30%上升到2005年的64.7%,社會投資造林資金達到4.26億元，全省社會投入造林資金2006年達5.47億元。福建省南平市2006年個體私營造林面積占全市造林面積的75.5%；莆田市個體私營造林3.3萬公頃以上的大戶達45家。

（四）理順公共資產支配秩序，遏制公有資產流失

《物權法》在國家基本經濟制度和公共資產支配秩序這個極為重大的制度建設方面，表現出極大的理論創新勇氣。無庸置疑，公有制不能僅僅停留在抽象的政治訴求上，更重要的是體現在法律實現上。《物權法》通過具體的民事規范加強了公有制的法律實現形式，利用《物權法》“特定主體、特定客體、特定權利義務和法律責任”這個基本法律規則，將公共財產的占有、使用、收益以及處分等支配關系在法律上規定清楚，并從權利的享有與義務責任承擔相結合的角度，建立公共資產保護和利用的法律制度。

我國林地分為國家所有和集體所有兩種類型。集體林權制度改革堅持了社會主義基本經濟制度，堅持林地集體所有權不變。《物權法》明確規定，農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有。《物權法》同時規定，涉及土地承包、調整、補償資金以及集體企業處置等重大事項，應當依照法定程序由本集體成員決定。從各地實踐來看，集體林權制度改革依照農村土地承包法、村民委員會組織法等法律嚴格推進，林地承包方案等重要事項由集體成員決定。《物權法》通過相關物權制度，對包括林地在內的集體所有資產支配管理加以規范，為集體林權制度改革指明了方向，提供了法律保障。有利于林業各項改革在公共資產領域建立起“權利、義務與責任”清晰的具體制度，為有效地防止公有資產流失奠定了重要的制度基礎。

二、《物權法》的公布實施，為推進林業市場機制建設和林業產業發展開創了有利局面

現代林業建設需要規范、高效、通暢、便捷的現代市場機制。經過多年的努力，我國林業市場機制建設取得了較大的成績，但是與社會主義市場經濟發展的需要仍然有較大差距。市場交易是優化配置生產要素的基礎條件，借助現代市場機制，才能使各種生產要素向林業積聚，促進林業生產力發展。《物權法》的制定和實施，對構建現代林業市場機制具有重大而深遠的意義。

在現代市場經濟條件下，建立符合林業發展要求的市場機制，一是要維護市場主體的平等地位，二是要充分利用好土地和資金兩類財產的使用關系。就土地使用關系而言，通過承包流轉使林地所有權與林地使用權分離，由最能發揮其價值的人來使用和經營林地。《物權法》通過設定用益物權制度實現這種利用關系。就資金使用關系而言，《物權法》設定的擔保物權制度可以極大地提高資金使用效益。建立林業市場機制，這類財產利用關系猶如鳥之兩翼，車之兩輪，相互促進，相輔相成。林業發展領域如果不能建立起相應的用益物權制度和擔保物權制度，現代林業市場機制也就無從談起。

（一）保護主體平等地位，促進市場公平競爭和共同發展

《物權法》不僅厘清了國有財產、集體財產和私人財產的界限，并從制度上明確保障一切市場主體的平等法律地位和發展權利。馬克思說過：“商品是天生的平等派,它要求買者與賣者之間必須遵守交換的等價法則。”因此，失掉了平等，就失掉了市場經濟；失掉了公平競爭，就失掉了共同發展。現代林業建設應該對所有的市場主體，包括國有、集體和私有主體，都一視同仁，使其具有平等地位。這需要各級政府和林業主管部門根據物權法律制度的要求提高駕馭市場的能力，進一步統一稅費政策、資源利用政策和投融資政策，為各種林業經營主體創造公平競爭的環境。

（二）完善用益物權制度，夯實林業市場機制構建的基礎

《物權法》明確了農村土地承包經營權性質是用益物權，并建立起相關的用益物權制度，給予了物權的保障，作為“土地承包經營權人依法對其承包經營的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的權利，有權從事種植業、林業、畜牧業等農業生產”，這為建立農村林地用益物權制度奠定了基本框架。

同時，《物權法》明確規定，國家所有的農用地實行承包經營的參照用益物權的有關規定，國有林地承包經營權也屬于用益物權，也應當實現“物盡其用”的目標。

在土地社會主義公有制性質不改變的前提下，《物權法》對農村集體林地和國有林地用益物權制度的創設，為林業市場機制建設奠定了堅實的基礎。用益物權制度是建設有中國特色的市場經濟制度的內在要求，也是建設市場經濟制度的基本條件。市場交易的前提是擁有可依法交易的財產權。這不僅要求在法律上明確物的總括利益的歸屬，即明確物在法律上的所有權人，還要明確物的使用價值利益的歸屬，即明確物的用益物權人。林地是最基本的林業生產要素之一，但由于法律禁止土地買賣，土地所有權不具有可轉讓性，要通過市場機制來有效配置資源，創立林業用益物權制度，對建立市場經濟運行機制具有根本性的意義。

（三）健全擔保物權制度，盤活森林資源資產

擔保物權在于適應市場經濟的要求擔保債權，融通資金。《物權法》在擔保物權制度上取得了突破，設立了抵押、質押、留置、權利抵押等諸多制度，并擴大了抵押擔保物的范圍。根據《物權法》規定，幾乎所有可交易的財產均可以作為抵押物。《物權法》完善了抵押擔保機制，改變了林權抵押貸款的不利局面，為盤活森林資源資產，拓寬融資渠道，將林權制度改革向縱深推進，提供了相應的法律保障。

社會主義市場經濟建設有一個歷史發展的過程。改革開放初期，由于當時社會歷史條件還不成熟，國家對于林地使用權抵押比較謹慎。按照擔保法規定，可以抵押的僅限于荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權，即“四荒地”使用權。同時，擔保法規定，“依法可以抵押的其他財產”才可以抵押，也就是說抵押物的范圍只限于法律規定可以抵押的財產，這就把“四荒地”以外的林地使用權，排除在可以抵押的財產范圍之外。

此外，最高人民法院在《關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》中規定：當事人以農作物和與其尚未分離的土地使用權同時抵押的，土地使用權部分的抵押無效。此條規定的農作物包括森林林木，土地使用權也包括林地使用權。按照此規定，林地使用權抵押得不到司法保護，意味著一旦債務不清償，債權人不能通過司法救濟來行使抵押權，無法處置抵押物，要求債務清償。其結果，必然導致森林資產難以作為財產抵押來融資。

《物權法》完善了不動產擔保物權制度，明確規定“法律、行政法規未禁止抵押的其他財產”即可抵押，其立法意圖就是抵押財產無需法律規定，只要不被法律禁止，即可抵押。在《物權法》中，林地、草原與耕地都是農業用地類型。《物權法》明確規定，禁止抵押的有耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，林地使用權并沒有在禁止抵押的財產范圍之內。同時，《物權法》規定，“建筑物和其他土地附著物”可以抵押，并且允許多項財產一并抵押，所以林地使用權及其附著物的林木可以一并抵押。

林業經營具有周期長、投入大、見效慢的特點，因此森林資產抵押融資對林業生產經營具有重大意義。集體林權制度改革，林農實現增收，目前主要是對現有森林資源的財富存量進行初始分配帶來的，隨著改革向縱深推進，林農增收必須依賴于經營森林帶來財富增量。廣大農戶成為經營主體后，要提高林地生產力，必須自己加大投入、加快資金周轉。在目前農村融資狀況下，山區農民融資十分困難，因而以林權抵押貸款為主的小額貸款顯得極其重要。福建、江西等地的實踐充分證明，以林權抵押貸款為主的小額貸款成為山區農民發展生產、勞動致富等的原始推動力之一。

三、《物權法》的公布實施，為切實保護廣大山區農民的基本利益奠定了堅實基礎

《物權法》是保護公民私有財產的基本法律，也是保護廣大山區農民基本利益的基本法律。加強社會主義新農村建設、解決我國“三林”問題，是建設社會主義和諧社會的必然要求。通過充分尊重和有力保護廣大山區農民的私有財產尤其是新增財產，是激發他們改善私有財產保有狀況，創造更多社會財富的積極性和主動性的前提。《物權法》通過設定各種制度和救濟方式，規定對公民的私有財產給予平等保護，公民合法私有財產不受侵犯，對嚴重侵犯公民私有財產的違法行為設定了法律責任。

（一）保護林地承包經營權

《農村土地承包法》頒布實施后，社會各界對農村土地承包經營權的權利性質一直存在爭議。《物權法》將農村土地承包經營權的性質明確界定為用益物權的一種類型，確立了基本的法律地位，為土地承包經營人得到更為全面的物權保護奠定了重要的制度基礎。

集體林權制度改革借鑒了農村經濟體制改革的基本經驗，將林地所有權與使用權分離，即由原來體制下的集體所有、集體使用，改為集體成員集體所有、集體成員使用，目前主要通過家庭聯產承包的合同形式予以確認。這種以承包合同為基礎的農地使用關系，受到債權作為相對權的限制，不能對抗善意第三人，林地承包經營權容易受到其他人的侵害。《物權法》確定林地承包經營權為用益物權，使農戶對林地的使用權由債權轉變成物權，為實現農地使用關系的物權化提供了法律基礎，為鞏固集體林權制度改革的成果，消除和減少侵害農戶合法權益的行為，保護廣大農戶的經營自，進一步激發其生產積極性，創造財富，促進林業發展，提供了極為有利的條件。

《物權法》不僅明確了林地承包經營權的性質，而且延長了對林地的承包期限，強調土地承包期屆滿，土地承包經營權人可依法繼續承包。“有恒產者有恒心”，這一規定賦予了農民長期而有保障的使用土地的權利，這對經營周期長、投入大的林業來說，意義重大。

（二）完善農村集體成員的決策權

《物權法》首次明確集體所有權的權利性質，并將原來“集體所有權”改為“集體成員集體所有權”，具體規定了土地承包、調整、補償等處置集體財產事項必須由集體成員決定的法定程序和要求。從制度上堵住了侵害農民“成員”權力的漏洞，十分有利于集體林權制度改革，鞏固集體林經營模式轉變的成果。

（三）健全林地征收征用補償制度

《物權法》為了防止林地等農村集體土地受到侵害，健全和完善了集體土地征收征用制度，建立了更為嚴格的補償制度。《物權法》規定了比較詳細的關于征收征用土地的補償原則，強調必須足額補償。特別值得注意的是，《物權法》還規定了征收農民使用的土地，必須對農民個人承包經營權受到的損害進行補償；將商業目的的用地排除在國家征收之外，企業取得商業用地，須按照合同法的規定與土地使用權人農戶或居民談判簽約；對于任意撕毀承包合同及強行攤派等侵害農民合法權益的問題，《物權法》也明確規定了救濟措施。這對保護農民的合法權益將起到十分重要的作用。

四、積極應對新挑戰，制定有力措施全面貫徹《物權法》

（一）《物權法》的公布實施對依法治林工作帶來新挑戰

《物權法》的公布實施，對現代林業產權制度構建、相關林業政策調整，對依法治林、依法行政工作提出了新的、更高的要求，對現代林業建設帶來發展的機遇，同時，也帶來了挑戰。

（1）集體林產權不明晰、林權不落實所引發的矛盾將進一步凸顯。針對集體山林歸屬不清、權責不明、經營機制不活、產權流轉不規范等制約林業發展的深層次矛盾和問題，近年來，福建、江西、遼寧、浙江、云南等省率先開展了以“明晰產權、放活經營、減輕稅費、規范流轉”為主要內容的集體林權制度改革，取得了階段性的顯著成效。但從全國范圍來看，這項基礎性林業改革工作的推進速度還不快，大部分省份的改革還沒有展開，集體林產權仍然處于不明晰的狀態，使得廣大群眾投身林業、發展林業的積極性遲遲無法調動起來，發揮出來。這也成為農村和林業領域貫徹落實《物權法》、保障農民合法權益的一個制度，需要加大推進力度，用典型引導這項改革在全國范圍的全面展開。

（2）集體林地被劃入自然保護區和國營林場經營區所帶來的沖突將進一步凸顯。其一，在國營林場建立發展過程中，集體林地被劃入國營林場經營區，但權屬沒有改變。《物權法》公布實施之后，集體經濟組織對其被占的林地主張其權利成為潛在的沖突因素。國營林場要想繼續使用集體林地，應當采取合法手段來獲取林地使用權。比如，采取租賃、合營或征用等方式使用集體所有林地。其二，在自然保護區建立發展過程中，集體林地被劃入自然保護區，但權屬沒有改變。無論處于核心區、試驗區還是緩沖區，集體經濟組織對集體林利用都受到不同程度的限制，集體經濟組織成員的生計受到影響。《物權法》公布實施后，自然保護區建設應當正視這一問題，并積極采取有效措施解決這一問題。

（3）個人投資營造的林木被劃入公益林所帶來的矛盾將進一步凸顯。自20世紀80年代以來，各地陸續出臺了“誰造誰有、合造共有”等鼓勵個人等非公有制主體投資造林的政策，廣大林農及其他業主通過林業項目貸款、世界銀行貸款或者其他自主投資等發展用材林造林項目，極大地促進了我國林業發展，廣大林農和業主對這些“綠色銀行”也有著很大的獲利預期。按照《物權法》規定，物權權利人對特定的物享有直接支配和排他的權力，享有林地使用權的個人投資者，依法可以主張相應的占有、使用、收益和處分林地使用權和林木所有權的權利。但是，目前部分林農等個人投資營造的林木被劃入重點公益林，林木被禁伐或限伐，經營受到限制，經濟受到損失。雖然有部分政策補償或者補助，但是相對于林農的巨大付出和沉重的還貸壓力，無異于杯水車薪。林農的生產積極性受到挫傷，部分甚至陷入債務重重的窘況，給社會帶來了不穩定因素，不利于和諧社會的構建和社會主義新農村建設。應該積極探索，采取合法手段妥善解決，化解這些矛盾。

（4）林權確權發證與林業建設改革實踐發展的不適應將進一步凸顯。按照《物權法》規定，國家將逐步實行不動產統一登記制度，包括統一登記的范圍、登記機構和登記辦法。按照森林法等相關規定，林權登記管理主要由林業主管部門負責，是林業主管部門的重要職責，也是林業管理的重要手段。總體來看，在林業建設和改革中，尤其是集體林權制度改革中，廣大林業基層工作機構較好地完成林權登記的相關工作。但是，目前還有一些地方確認權屬發放林權證的工作推進緩慢，與林業改革和發展等工作需要不相適應。《物權法》公布實施之后，國家實施不動產統一登記制度，將會對林權登記工作提出更高的要求，林權登記管理工作機構將面臨著新的挑戰。

（5）野生動物物權相關規定的不完善導致的相關問題將進一步凸顯。《物權法》明確規定：“法律規定屬于國家所有的野生動植物資源，屬于國家所有。”所指的野生動植物是法律明文規定的珍貴、瀕危的陸生、水生野生動物和有益的或者有重要經濟、科學研究價值的陸生野生動物及野生植物。但是，在實踐中逐步暴露出我國現有野生動物物權制度的局限和漏洞。主要是：其一，馴養繁殖國有野生動物資源的產權歸屬亟需明確。按照《物權法》和《中華人民共和國野生動物保護法》相關規定，屬于國家所有的野生動物資源，任何單位和個人都不能取得所有權。國有野生動物資源經過馴養繁殖之后產生的新一代，作為孳息也應該屬于國家所有。但是，目前私人獲得馴養繁殖國有野生動物許可權之后，可以進行經營交易，獲取收益。這明顯與《物權法》規定相矛盾，亟需研究國有野生動物經過馴養繁殖后新一代的權屬關系，以及出售利用收益的性質和歸屬。狩獵權也需要按照物權法定的原則確定歸屬制度。其二，國有野生動物造成損害的賠償制度需進一步健全完善。《物權法》規定國家享有國有野生動物所有權，野生動物造成他人損害，如果沒有免責事由，就應該承擔相應的民事責任。但是，目前由國務院代表國家行使所有權，而國家所有的野生動物所造成的危害由有關地方政府承擔。這種權責利關系需要進一步合理調整。其三，非國有野生動物的種質資源如何保護，出現法律空檔。依照《物權法》規定，個人或者集體對其所有的野生動物依法享有處置權，但是，對非國有野生動物種質資源的保護，法律規定存在缺陷，為防止我國種質資源向境外流失，應強化法律完善。

（6）采伐限額政策與權利主體物權行使的矛盾將進一步凸顯。物權是指權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利，包括占有、使用、收益和處置四個方面權能。目前，采伐限額政策對處置收益的限制已經超出了物權行使所應該承擔的社會義務的范圍，對于商品林而言更是如此。按照《物權法》的規定，權利人可以請求排除妨礙，也可以請求損害賠償。雖然國家對公益林已給予了生態效益補助，但是經費的性質僅屬于公益林提供生態產品的財政激勵，不屬于物權損害賠償，也不屬于生態產品的交易價格。這些限制已經與《物權法》相違背，將給林業部門全面推進依法行政帶來巨大的挑戰。在過去特定的歷史條件下，這種限制是必需的，但是到今天，采伐限制政策應該根據實踐發展進行調整，或加大購買生態產品的公共財政支付，或形成生態服務交易機制，保護生態服務提供者的合法權益。公權的行使應當在尊重和保護私權的基礎上進行。

（二）貫徹《物權法》推進現代林業建設的對策建議

《物權法》的頒布實施對我國經濟社會發展將帶來極為深刻的影響，我們應當在分析現代林業建設和依法治林所面臨的新形勢新情況的基礎上，認真學習貫徹《物權法》，加強林業物權制度研究，建立和完善現代林業物權制度，促進林業市場機制建設和宏觀調控機制創新。

（1）以《物權法》統一思想，積極推動林權制度改革。《物權法》的核心在于通過物權法定，明確物的歸屬，達到“定分止爭”，從而實現“物盡其用”。林業產權制度改革作為我國林業領域的一項重大改革措施，其根本目的就是要通過明晰產權、分清權責，充分調動廣大農民等生產經營者造林營林管林的積極性，保障他們的合法權益和勞動成果，促進林業發展，實現興林富民。兩者的本質目的是一致的。要把在全國范圍內推動林業產權制度改革作為林業貫徹落實《物權法》的最重要的手段之一，通過深化改革，使物權法律制度在林業法律制度體系中得到全面體現，并貫穿到林業生產經營活動的全過程，真正搞好用益物權，利用好擔保物權，實現物盡其用，促進林興民富。

（2）抓緊研究應對物權沖突的對策。對國營林場、自然保護區所占集體林地林木情況進行調查，充分了解實際情況，區分不同類型，采取不同的方式，制定相應的政策進行調整。要逐步加大補償力度，待條件成熟時可以考慮出臺土地征收為國有土地的財政政策，也可以采取用經營管理區以外的國有林地置換區內的集體林地、組織核心區居民移民的辦法，解決當地原居民的生計和發展問題。對個人投資營造而被劃入重點公益林的，適應《物權法》應當積極探索新機制。

（3）加強林權登記工作。《物權法》關于國家實行不動產統一登記制度的規定，明確了既要對城市房地產這一類型的不動產進行統一登記，又要對耕地、林地、草原等其他類型的不動產進行統一登記。對于林地（和林木）這一類型的不動產，林業部門應該根據《物權法》的規定，在堅持林權登記日常管理職能由林業部門執行的前提下，加強研究和完善林權統一登記管理制度，尤其是林地這一不動產類型，滿足林業各項改革和工作的要求。

（4）完善野生動物資源物權制度研究和建設。首先，按照《物權法》，研究確定馴養繁殖國家野生動物資源歸屬，加強馴養繁殖人的合法權益保護，創新各種物權機制實現馴養繁殖野生動物資源的商業開發利用，在保護和利用中尋求發展；其次，應積極探索國有野生動物造成損害賠償制度，研究建立科學合理的中央政府、地方政府責任承擔制度；再次，對法律未做規定的國家所有野生動物種質資源保護問題，要加快研究和強化立法力度，防止種質資源外流。

（5）抓緊推進相關配套立法工作。《物權法》的出臺實施，需要一系列的下位法豐富和支持。目前，林業物權制度體系中還有不少需要予以補充和完善的地方，要抓緊審查林業法律、行政法規和部門規章，各級林業主管部門要盡快完成相關配套立法工作計劃，抓緊開展行政法規、規章和規范性文件的清理工作，對有關物權的規定，都要依照《物權法》進行修改或者廢止，并將清理結果向全社會公開；對林權流轉抵押、森林資源資產評估、國有林經營管理、公益林管理補償等方面也還存在立法空白，需要加快研究步伐。

篇8

關鍵詞：違法建筑 物權 財產權

違法建筑的存在，既可能破壞城市（鄉村）的建設秩序與社會秩序，亦可能給建造人和公眾的生命財產安全造成威脅。基于對公眾安全的維護和法律規范的尊重，拆除違法建筑之正當性似乎毋庸置疑。然如此正當之行政執法在實踐中卻遭遇了諸多困境。一是違法建筑并未因立法和執法之嚴苛而有所減少，縱觀城市的各個角落，違法建筑遍地可見；二是因拆除違法建筑而引發的官民沖突，乃至不斷見諸報端。《國有土地上房屋征收與補償條例》實施一年多以來，實踐中又出現了所謂“拆違代拆遷”、“拆違帶動拆遷”模式，“拆違”之正當性由此更受關注。這些問題的存在表明，以“拆除”為核心的違法建設治理模式面臨重大的正當性危機，亟需深刻反思。實踐中確立的以“拆除”為核心的治違模式，其根本落腳點在于違法建筑基于其先天違法性而不存在物權價值，因而可以成為公權力肆意處理的對象。那么違法建筑之上究竟能否成立物權呢？

一、關于違法建筑物權地位的爭論

1．無所有權說。該觀點認為，不動產所有權的取得是以登記為生效要件的，未經登記不能取得所有權。因為違法建筑先天的違法性，使其無法依法完成登記，所以建造人無法取得違法建筑的所有權，建造人的違法的建造行為阻卻了其獲得所有權的可能性。

2．動產所有權說，即建造人只能對違章建筑中的建筑材料享有所有權。理由主要在于：其一，違章建筑不具備合法的報建批準手續， 建造人不能對建筑物享有所有權，只能對建筑材料享有所有權。其二，違章建筑具有違法性，但建筑材料本身作為動產是合法的，能成為動產所有權的客體。

3．占有說，認為違法建筑因其違法性不能取得所有權，但違法建筑本身的利益應當得到保護，違法建筑雖然沒有所有權，但可以適用《物權法》有關占有的制度來保護。

4．不動產所有權說，即建造人對違章建筑享有不動產所有權。理由主要在于：雖然違章建筑不能辦理所有權登記，但建造人可以遵循基于事實行為發生物權變動的規則而取得所有權。賦予其所有權可以有效對抗行政權力的任意干涉，對抗違反程序或實體規定的公權力行使。

5．不完全產權說。完整的產權需要同時擁有占有、使用、收益和處分權利；“違法建筑”沒有獲得所有、使用、收益和處分的合法權利束，成為不完全產權。

二、否定違法建筑物權的理據及后果

綜合前述幾種觀點，否定違法建筑物權地位主要從如下幾個方面進行。

1．違法建筑取得所有權，是否違背物權法定原則？

首先，關于物權法定原則的內涵，學界的認識并不完全一致。如崔建遠教授認為物權法定主義是指，物權的種類和內容由法律規定，其反面意思就是物權不得由當事人自由創設。王利明教授將物權法定原則表述為“所有權的取得，不得違反法律的規定”，“所有權的取得必須合法。”換言之，關于物權哪些內容法定，學界的認識并不完全一致，是只有物權類型和內容法定，還是包括物權的效力、變動要件、保護方法，皆為法定，不同學者認識不一。

其次，即使將物權的取得納入物權法定原則的內容，那么違法建筑是否一定不能取得物權呢？學界否認違法建筑所有權所依據的條款主要是《物權法》第九條、第三十條。第九條規定：不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。第三十條規定：因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或者消滅物權的，自事實行為成就時發生效力。筆者認為，這一規定并未完全排除違法建筑通過事實行為而取得物權。（1）《物權法》并未明文禁止違法建筑的物權取得；（2）《物權法》關于依據事實行為而取得物權的行為中，雖使用了“合法建造”一詞，但其只是一種行為列舉，而非行為限定；（3）關于依據事實行為而取得物權的條款中，在“合法建造”、“拆除房屋”之后還有“等”這一兜底概念。換言之，法律并未將依據事實行為而取得物權的行為限定于“合法建造”。（4）建造人在建設違法建筑過程中雖未取得相關合法手續，但其它法律并未完全排除此種建筑的所有權。如《城鄉規劃法》第六十四條的具體規定。

最后，即使我們認定違法建筑與物權法定原則可能存在不一致，但違反物權法定原則是否一律否認其物權效力呢？對于這一點，學者基本持反對態度。如梁慧星、陳華彬提出：“違反物權法定主義而創設物權時，其法律效果宜區分不同情況而分別確定。（1）法律有明確規定時，從其規定；對于違反物權法的物權設定行為，法律無特別規定時，則此法律行為因違反強制性或禁制性規定而無效，不能發生預期的物權設定效果。（2）當事人的物權設定行為部分違反內容強制的規定，但如果除去該部分，其它部分仍可成立的，則僅違反禁止規定的部分無效，其它部分仍然有效。（3）物權設定行為雖因違反物權法定主意而無效，但如果當事人的行為具備其它法律行為的要件，則該行為認可發生該其它法律行為的效力。”無論學者們認為應當區分哪些情況具體對待，但一個共同的思路是，違反物權法定并非絕對導致物權無效。

2．違法建筑取得所有權，是否違背物權公示原則？

有學者依據我國《物權法》第六條和《城市房地產管理法》相關規定，指出，“我國現行立法及司法實踐中適用的皆是登記實質主義，按照登記實質主義，不動產物權的取得、移轉、變更和廢止等，非經登記，不發生效力。由此，違章建筑無法辦理登記手續領取所有權證書，也就不能進行物權公示。”

這種觀點顯然站不住腳。（1）登記作為不動產物權變動的生效要件，其針對的應該是依法律行為而發生的不動產物權變動，對于法律行為以外的事實而發生的物權變動則有顯著不同。不動產物權變動由事實行為而發生的，不以登記為要件，在原因事實發生之時，即產生物權變動的效果，當事人當即取得物權。我國《物權法》第28-30條都是關于依據事實行為而取得物權的情形。此時，物權的成立不以登記為要件。新建屬于事實行為，建造人自建造行為完成時，即自動取得所有權。不能登記，并不影響建造人就違章建筑物的所有權取得的效力。但是，如果當事人要對該不動產進行處分，則必須進行登記，否則該處分行為無效。（2）并非違法建筑都不能進行登記。在英國、香港等地，違法建筑也需要進行登記。實際上在我國八十年代，違法建筑也是需要登記的。1988年當時的城鄉建設環境保護部出臺《關于房屋所有權登記工作中對違章建筑處理的原則意見》第五條明確指出，違章建筑不論其能否給予從寬確權處理，一律都要進行登記，做到不重不漏，為城市規劃建設和管理積累資料。而1997年通過的《城市房屋權屬登記管理辦法》第二十三條卻明確將違章建筑列為不予登記的情形之一。這一立法條款延續至今。（3）即使從權利處分的角度看，違法建筑因為未經登記，其處分權受到限制。但其原因在于“未經登記”，而非“違法建筑”。換言之，如果某一建筑實體上違反了某一法律規范，但因登記機關失誤未有察覺，對其進行了登記。那么其權利處分就不受到限制。另，如果放開對違法建筑的登記，那么這一問題也能得到解決。

3．違法建筑是否具備物權上所有權的特征？

有學者指出，因為所有權是一種完全的物權，所有人可以享有占有、使用、收益、處分的權利，是一種絕對的、統一的支配力，而違章建筑物由于其先天的違法性而不能根據物權法授予其所有權。這種觀點顯然有待商榷。首先，違法建筑上能否成立物權，是一種立法政策。立法賦予違法建筑以所有權，其自然就具備了所有權的特征；如果立法規定違法建筑上不能成立所有權，其自然也就不具備所有權的特征。其次，所有權的四個基本權能：占有、使用、收益、處分，在違法建筑上亦能成立。在實踐中，建造人對于違法建筑，均可行使占有、使用、收益等權能。在特定情況下，其處分權能也能得到認可（如小產權房）。

4.賦予違法建筑所有權，是否會導致違法建筑的泛濫？

實務界和學術界反對違法建筑上成立所有權的一個重要理由就是承認違法建筑的所有權將導致違法建筑的泛濫。筆者認為，這種觀點難以成立。（1）賦予違法建筑所有權，并非無視違法建筑的“違法性”。對于建造人違反公法規范的行為，仍應按照相應的法律規范予以處理。（2）違章建筑是否會泛濫，這主要是公法要解決的問題。其主要涉及違法建筑的發現機制（巡查、舉報等）是否健全、處理程序啟動機制是否健全、處理程序是否高效便捷等。如果這些機制都運作順暢，違法建筑泛濫的趨勢便能得到有效遏制。

三、違反公法進行建設的法律后果

違法建筑與合法建筑的根本區別在于違法建筑違反了相關法律的規定，那么，該“違法性”對違法建筑所有權的歸屬會造成什么影響呢，或者說“違法性”是否會阻卻建造人對違法建筑所有權的享有呢？這就需要從違法行為產生的法律后果來進行探討。

根據我國《城鄉規劃法》第六十四條之規定，未取得建設工程規劃許可證或未按許可證要求進行建設的，可能產生四種形式的法律責任，分別為：責令停止建設；責令改正+罰款；責令拆除；沒收和（或）行政處罰。

就前兩種責任形式而言，其適用條件主要在于正在建設中的違法建設和“能夠通過改正措施消除對規劃實施的影響”的違法建筑。如果純粹從技術角度考慮，實踐中，除了絕對違反公法上的禁止性規范而產生的違法建設外，絕大多數違法建設的違法性都能通過改正措施得到矯正。但不同的是，這種“改正措施”的具體形式如何選擇，其實施成本如何得到考量。但無論行政機關如何裁量，這兩種責任形式并不直接影響當事人對違法建筑的物權。

后兩種責任形式即“責令拆除”和“沒收”涉及到當事人對違法建筑物權的處理。上述兩種責任形式也不影響違法建筑物權的存在。（1）這兩種責任形式都是行政處理的結果。在行政機關作出行政處理之前，該標的物依然合法存在。而行政機關對該違法行為的處理，要受到執法資源、期限等諸多因素的制約。并非任何違法行為都能得到處理，特別是及時處理。在行政機關做出處理決定之前，如果不承認違法建筑的物權效力，其法律狀態將處于不穩定狀態，有違法安定性原則；（2）這兩種責任形式的效力都是非終局的。具言之，即使行政機關作出了“責令拆除”或“沒收”的行政處理決定，違法建筑物之物權并不當然消滅。當事人仍可在法定期限內通過行政復議或行政訴訟挑戰該行政處理決定。因此，這兩種責任形式仍可能因行政復議或司法審查而被撤銷；（3）即使認可這兩種責任形式的合法性，其也并不必然消滅違法建設的所有權。如在“沒收”之后，在政府決定將其拆除之前，其所有權仍然能夠成立；只是違法建筑的所有人由建造人變為國家；（4）這兩種責任形式的適用條件相當嚴格。責令拆除適用條件是“無法采取改正措施消除影響的”且“能夠拆除的”。如前所述，前一條件的成立，需要經過如下程序的審查：①評估違法建設對規劃實施的影響；②評估違法建設能否采取改正措施；③評估改正措施能否消除對規劃實施的影響。在欠缺科學的程序機制的情況下，上述要件適用的正當性很容易受到挑戰。

綜上，建造人違反公法而建造的違法建筑，會因違法情由和違法情節的不同而產生不同的法律責任。但無論是責令停止建設、行政處罰，還是責令拆除，甚至“沒收”，都不必然改變違法建筑之物權狀態。質言之，當事人對公法的違反，即使對強制性，乃至禁止性規范的違反，都不直接和必然影響違法建筑的物權效力。

篇9

一年來，在縣委的堅強領導和縣人大、縣政協的監督支持下，我們認真貫徹落實中央和省、市各項決策部署，團結帶領全縣廣大干部群眾，求實創新，開拓進取，真抓實干，圓滿完成了縣____屆人大二次會議確定的各項目標任務，全縣經濟社會保持了增速加快、結構優化、效益提升、協調推進的良好勢頭。預計全縣生產總值達到35億元，增長15%；規模以上工業增加值達到4.6億元，增長17%；全社會固定資產投資達到67.3億元，增長42%；社會消費品零售總額達到19.8億元，增長18.5%；地方財政收入達到1.02億元，增長20%；城鎮居民人均可支配收入達到15600元，增長15%；農民人均純收入達到4370元，增長20%；全面建成小康社會實現程度達到68.8%。

特色產業提質增效，增收基礎更加牢固。深度推進特色產業開發，果、畜、薯等規模進一步擴大，經濟效益穩步提升。蘋果產業不斷壯大，新植果園11.2萬畝，補植5.8萬畝，種植區域向西北部適宜區鄉鎮不斷覆蓋。加強校企聯合、院地合作，大力推廣先進生產技術，積極開展“果沼畜”互支互促等三級五類示范園創建，蘋果產業逐步由規模擴張向提質增效轉變。全縣落實果園標準化管理56萬畝，果品總產量達到50萬噸，實現產值20億元。產業化經營步伐加快，新發展龍頭企業6戶、農民專業合作組織68家，流轉土地1.7萬畝，新增氣調保鮮能力3萬噸。畜牧產業實現突破，協調落實雙聯貸款等各類資金1億多元，扶持建成養殖企業（小區）50戶、養牛示范村20個、養牛示范戶20__戶，青貯玉米秸稈21萬噸，全縣牛飼養量達到15.1萬頭，畜牧產業發展邁出了新的步伐。旱作農業全面推廣，集中連片種植全膜小麥30.1萬畝、玉米27.3萬畝、洋芋33.5萬畝、大蒜3萬畝，發展設施蔬菜2100畝，培育壯大了區域特色產業，拓寬了農民增收渠道。

項目總量快速增長，發展后勁持續增強。搶抓政策機遇，積極銜接爭取，全年實施各類重點項目106項，完成投資58億元，增長46%，進一步夯實了發展基礎。交通建設成效顯著，實施靜秦公路改建等項目51項，完成投資2.2億元。油鋪硬化道路340.6公里，通村道路硬化率提高了10.7個百分點，是近年來爭取項目最多、建設里程最長的一年，群眾出行條件大幅改善。水利建設快速推進，城區供水改擴建一期工程投入使用，建成甘溝張著等農村集中供水工程10處，有效解決了5.5萬人的飲水安全問題，自來水入戶率提高了9.8個百分點。治理河堤53.9公里，新修塘壩8座，水利保障能力不斷增強。生態環境明顯好轉，加大公路沿線、溝道梁卯和道路綠化等重點生態工程建設，完成造林7.2萬畝，栽植行道樹650公里，建成苗木繁育基地2萬畝。新修梯田5.9萬畝，開發整理土地2.6萬畝。新增戶用沼氣1300戶，發展天然氣用戶790戶。電訊基礎逐步夯實，110千伏李店變電站、35千伏和10千伏及以下線路改造完工，新增通訊基站204個。

地方工業集群發展，質量效益逐步提升。突出紙制品包裝、農產品加工、化工、地毯等重點，培育壯大產業集群，工業經濟穩步增長。規模以上工業企業實現銷售收入18.2億元，增長23.8%；實現利稅9500萬元，增長32.4%。園區功能不斷完善，編制完成控制性詳細規劃，建成狗娃河橋、次二路及綠化工程，園區基礎條件進一步改善。新入園項目2項，完成投資3.3億元。工業項目進展良好，實施重點工業項目11項，完成投資6.3億元。乳化劑生產線、馬鈴薯精淀粉改擴建、空心磚隧道窯等7個項目建成投產，地毯集中加工、蘋果脫水與膨化加工項目完成廠房等基礎工程。節能減排深入開展，重點行業和企業污染治理不斷加強，城區生活污水處理廠投入運營，單位生產總值能耗降低4.5個百分點，主要污染物排放控制在目標值以內。

城鎮建設扎實推進，人居環境不斷改觀。加快城鎮開發建設，實施城鎮建設項目23項，完成投資17億元，城鎮化率提高2個百分點，達到20.1%。城鎮規劃持續完善，高標準修編縣城總體規劃，完成了7個修建性詳細規劃、3個小城鎮規劃和10個新農村建設規劃。城鎮建設擴容提質，文屏教育園學校校舍、道路橋梁、綠化亮化工程進展較快，西城區集中供熱站等市政工程全面建成。新建續建商住樓45幢55萬平方米，完成既有建筑節能改造75幢35萬平方米。甘溝等重點小城鎮基礎配套取得新的進展。城鎮管理得到加強，扎實開展“城鄉環境綜合整治鞏固提升年”活動，集中整治中心城區、交通主干線及鄉村環境“臟亂差”問題，建立健全長效管理機制，城鄉人居環境不斷好轉。

第三產業增速加快，開放開發成效顯著。積極發展 旅游產業，搞活商貿流通，全力拉動縣域經濟增長，第三產業增加值達到9億元，增長18.1%。旅游開發步伐加快，編制完成葫蘆河現代農業生態觀光園規劃，建成成紀書畫產業園，精心組團參加各類旅游推介活動，全縣旅游綜合收入增長20%。商貿物流更加活躍，深入實施“萬村千鄉市場工程”，建成30個農家店和甘溝鄉商貿中心，改造完成紅寺、余灣2處農貿市場，金果博覽城建設進展較快，市場體系不斷健全。實施招商引資項目19項，引進到位資金25億元。不斷擴大出口份額，創匯1800萬美元。金融服務穩步提升，新增麒瑞、匯民等小額貸款公司2個，增設金融服務網點4個，全縣貸款余額達到34.7億元，增長25.2%，貸存比提高1.5個百分點，金融支持地方經濟發展的能力進一步增強。

社會事業協調發展，公共服務全面加強。突出基礎配套，狠抓規范管理，統籌發展科教文衛等社會事業，公共服務均等化進程進一步加快。教育事業穩步發展，新建改建西嶺等幼兒園9所，完成校安工程和教師周轉房項目6個，改造薄弱學校食堂20個，建成文屏教育園4所學校23幢校舍主體工程，教育基礎條件顯著改善。深入推進高效課堂建設、學生養成教育和校園文化建設，教育教學質量穩中有升，高考二本上線2608人，較上年增長4.6個百分點。醫療條件有效改善，開工建設了縣婦幼保健院醫療保健綜合樓，建成4個鄉鎮衛生院業務樓和26個標準化村衛生室。中醫藥事業發展步伐加快，建成縣醫院中醫館和8個中醫特色鄉鎮衛生院，中醫院順利通過“二級甲等中醫醫院”評審。積極推進醫藥衛生綜合改革，規范新農合報銷管理，強化醫療隊伍建設，醫療保障和服務水平進一步提高。科技文化事業得到加強，各行各業科技成果不斷涌現，申報專利23件，順利通過全國科技先進縣復驗。華夏文明傳承創新區建設扎實推進，編排完成大型歷史秦劇《李廣》，成紀故城遺址成功申報國家級文物保護單位。建成體育惠民工程2個、鄉鎮綜合文化站22個，新增有線電視用戶700戶，發展手持移動電視用戶1280戶。計生服務逐步優化，全面落實各項節育措施和優先優惠政策，人口自然增長率控制在7‰以內，順利通過“國優”省級評估驗收。

民本民生加速改善，社會大局和諧穩定。堅持把改善民生擺在各項工作的首位，下功夫解決了一批事關群眾切身利益的困難和問題，省市縣列實事全部辦結，財政用于民生方面的投入達到18.4億元，占總支出的81.5%，增長21.1%。社保體系逐步健全，建成老年人日間照料中心和2個農村互助老人幸福院，開工建設老年福利服務中心。新建續建保障性住房3370套，改造農村危房3600戶，發放各類救助資金1.4億元，有效解決了困難群眾的基本生活。簽約考錄高校畢業生788人，新增就業5600人。加大勞動技能培訓，培訓農民5萬人次，輸轉勞務10.1萬人次，實現勞務收入12.2億元。扶貧開發縱深推進，建成新農村示范村29個，實施整鄉整村推進項目15個，年內3.5萬人實現了穩定脫貧。社會治理不斷創新，現役消防中隊營房完成主體工程，司法局業務樓全面建成，為四河、紅寺等7個鄉鎮安裝了公共視頻監控系統，全縣24個鄉鎮實現了全覆蓋，政法基層基礎進一步加強。認真落實聯席會議、領導包案和 通報談話制度，深入排查調處矛盾糾紛，群眾案件得到妥善處理。突出隱患排查治理和安全生產標準化建設，加大檢查頻次，加強日常監管，安全生產形勢保持穩定。同時，民族宗教、雙擁共建、統計、審計、物價、縣志、檔案、地震、殘疾人保障等工作取得了新的成績，省市駐靜單位為地方經濟社會發展做出了積極貢獻。

一年來，我們適應跨越發展、科學發展的任務要求，積極推進政府職能轉變和管理創新，修訂完善了鄉鎮、部門責任目標考核辦法，順利完成了水利、食藥監等領域改革，政府規范化、科學化決策管理水平不斷提升。我們自覺接受人大依法監督、政協民主監督和社會輿論監督，積極配合人大、政協開展視察、調研，高度重視人大代表建議和政協委員提案辦理，65件建議提案均按期辦結。我們按照省、市、縣委開展“雙聯”行動的統一部署，深入開展進村入戶走訪、政策技術宣講、矛盾糾紛排查、示范典型培育和助農增收幫扶工作，規劃實施幫扶項目142項，聯系鄉村的生產生活條件明顯改善。我們深入開展效能風暴行動，加大糾風治亂和民主評議行風力度，加強政府投資項目、社保資金和經濟責任審計，取消和調整行政審批事項22項，取消行政事業性收費10項，建成了縣政務服務中心和24個鄉鎮便民服務中心，強化行政效能監察和廉政風險防控，政務服務水平進一步提升。

____年工作任務

2014落實黨的____屆三中全會精神的第一年，也是實施“十二五”規劃至關重要的一年。黨的____屆三中全會提出了全面深化改革的總體思路和目標任務，開啟了新一輪改革的宏偉征程，為我們破解發展難題、推動轉型跨越提供了難得機遇。國務院支持西部發展、建設絲綢之路經濟帶、六盤山特困片區扶貧規劃、陜甘寧革命老區振興規劃的縱深推進和全省“3341”項目工程、“1236”扶貧攻堅行動的深入實施，為我們爭取項目支持、實現趕超發展創造了廣闊空間。經過歷屆領導班子和廣大干部群眾的共同努力，縣域綜合實力顯著增強，特色產業迅速壯大，社會事業協調推進，為我們集聚發展合力、加快小康進程奠定了堅實基礎。只要我們搶抓機遇，真抓實干，就一定能夠實現新突破、推動新發展。

政府工作的總體要求是：全面貫徹落實黨的____大、____屆三中全會和縣____次黨代會精神，以科學發展觀為指導，以改革創新為動力，緊緊圍繞建設百萬畝優質蘋果生產大縣、全省教育強縣和全國文明縣城，突出現代農業、地方工業、基礎設施、城鄉建設、社會事業、改善民生六項重點，全力穩增長、調結構、促改革，奮力開創全縣經濟社會跨越發展新局面。

經濟社會發展的預期目標是：生產總值增長12%，達到39.5億元；規模以上工業增加值增長14%，達到5.4億元；固定資產投資增長28%，達到86億元；地方財政收入增長15%，達到1.18億元；社會消費品零售總額增長15%，達到22.8億元；城鎮居民人均可支配收入增長12%，達到17472元；農民人均純收入增長18%，達到5157元；城鎮登記失業率控制在3.8%以內；人口自增率控制在7‰以內；萬元生產總值能耗降低4個百分點；全面建成小康社會實現程度達到73.3%。

政府工作的主要任務是：全力做好“六項重點工作”，努力實施“十大工程”，竭力辦成“十件實事”。

全力做好“六項重點工作”：

（一）突出產業增效、農民增收，進一步加快農業發展進程。持續做大做強果、畜、薯等特色優勢產業，確保農業增加值增長8%，達到13.7億元。做優做強蘋果產業，按照果品適宜區全覆蓋的要求，以細巷、古城等重點鄉鎮和靜秦公路、高速公路等重點區域為帶動，新植果園10萬畝，補植5萬畝，育苗20__畝以上，實現百萬畝優質蘋果生產大縣目標。大力推廣先進生產技術，落實標準化管理措施，推動果品產業提質增效，建成“三級五類”示范園24萬畝，覆黑膜30萬畝、反光膜10萬畝，果實套袋25億只，搭建防雹網20__畝，完成果園標準化管理70萬畝，確保掛果園面積達到50萬畝，總產量60萬噸，實現產值24億元。高度重視蘋果品牌保護和推介，進一步加強農資市場、營銷市場、包裝市場的規范管理，堅決打擊各類違規違法行為，提高果品經營效益。擴大出口創匯份額，創匯1600萬美元以上。持續發展畜牧產業，整合雙聯惠農貸款和婦女小額擔保貸款等各類資金，加大畜牧養殖扶持力度，新建養殖企業（小區）25個、養牛示范村25個、養牛示范戶2500戶，青貯玉米秸稈25萬噸，畜牧業總產值達到2.6億元，力爭進入全省養牛大縣行列。穩步推廣旱作農業，組裝配套全膜覆土溝播、測土配方施肥等實用技術，糧食總產量穩定在20萬噸以上，確保全縣糧食安全。加大優良種薯擴繁力度，建立種薯繁育基地3.9萬畝，種植洋芋30萬畝以上。積極發展設施蔬菜及高原夏菜，種植瓜菜12萬畝以上。縱深推進扶貧開發，集中實施“1236”扶貧攻堅行動，創新工作機制，積極爭取扶持，抓好整村推進項目，改善基本生產生活條件，大力培育富民產業，提高貧困農民自我發展能力。扎實開展“雙聯”行動，強化“雙聯”單位幫扶責任，加大扶貧績效考核，著力推動貧困村加快發展、貧困戶盡快脫貧，確保貧困村農民人均純收入增幅高于全縣平均水平2個百分點，全年減貧4萬人。深化農村重點改革，構建新型農業經營體系，積極發展專業大戶、家庭農場、龍頭企業和合作組織，加快土地流轉，鼓勵農民以承包經營權入股發展農業產業化經營。推進農村產權制度改革，建立新型農村用地制度，開展農村土地確權頒證，探索實行利用土地、宅基、林地“三權”進行抵押擔保。進一步加強農技推廣、農產品質量監管、防災減災、市場流通、信息服務等社會化服務體系建設，擴大農業保險承保規模和覆蓋面。

（二）突出擴張總量、提高效益，進一步加快壯大地方工業。堅持工業強縣，做強優勢產業，改造傳統產業，發展新興產業。實施工業項目8項，完成投資5.8億元。提升園區承載能力，加快道路、給排水、污水處理、集中供熱等基礎設施建設，開工建設西濱河路和次七路。集中開展環境綜合整治，創優發展環境，提升整體形象。年內新入園項目5項，完成投資5.2億元。集群發展優勢產業，開工建設皓天原料藥生產基地、15萬噸廢紙綜合利用等6個項目，續建地毯集中加工、蘋果脫水與膨化加工項目，不斷壯大工業經濟總量。幫助企業破解融資、銷售等難題，做大做強恒達、欣葉等紙箱包裝龍頭企業，全力推動特色優勢產業改造升級、集聚規模、集群發展。加大招商引資力度，積極承接東部產業轉移，推進以商招商、產業鏈招商，多渠道引進一批財源型、生產型、高新技術型和就業容量大的項目，確保招商引資20億元以上。嚴格實施節能減 排，突出重點行業和企業污染治理，加大環保執法力度，加強節能減排技改，加快新產品、新技術推廣應用，確保完成節能減排任務。

（三）突出項目帶動、增強后勁，進一步加快基礎設施配套。搶抓政策疊加的良好機遇，精心論證儲備和爭取實施一批大項目、好項目。全年實施重點項目144項，完成投資84.6億元。不斷完善交通路網，配合抓好天平高速____段建設，積極爭取靜西路等進入省級路網改造規劃。完成靜秦公路改建，暢通南北主通道。加大通暢工程爭取實施力度，強化施工監管，提高建設質量。繼續抓好村社路、產業路建設養護，方便群眾出行，促進產業發展。切實強化水利保障，積極爭取實施引洮二期工程。加快農村安全飲水工程建設，提高設計標準和建設質量，建成界石鋪北山、仁大峽口等集中供水工程。治理狗娃河口至胡家河段河堤7公里。積極開發利用清潔水源，加強重點水源地保護，做好水質檢測和凈化處理，確保城鄉群眾用水安全。規范河道采砂管理，嚴禁亂采亂挖行為。全面加強生態建設，扎實推進國家級生態縣創建，認真實施黃土高原林業綜合治理、退耕還林等項目，做好綠色城市、綠色屏障、綠色通道、綠色村鎮和綠色庭院“五綠工程”建設，栽植各類苗木2500萬株。嚴格封山禁牧和林木管護，鞏固生態建設成果。建設“一池三改”戶用沼氣700戶，推廣太陽能路燈1000盞、太陽灶3300個、太陽能熱水器1680個。

（四）突出完善功能、提升品位，進一步加快城鎮建設步伐。統籌推進城鄉一體發展，實施城鎮建設項目38項，完成投資21億元，全縣城鎮化率提高2.5個百分點，達到22.6%。完善規劃體系，完成縣城總體規劃修編，編制縣城控制性詳細規劃和風貌規劃，抓好6個專項規劃、4個小城鎮總體規劃和10個村莊風貌特色規劃。加大規劃執法力度，從嚴查處未批先建、亂修亂建等違法行為，確保城鄉建設規范有序。加快城鎮建設，續建文屏教育園，完成道路、給排水、綠化、亮化、人行道鋪裝等工程，開工建設文屏廣場和集中供熱站。敷設完成西城區地下管網，續建濱河花園C、D住宅小區，新建北二環東路、東關路等城區道路。加快威戎、仁大、李店等小城鎮建設步伐，配套完善基礎設施，增強承載能力。以全省美麗鄉村建設試點縣為契機，加快新農村建設，持續改善農村面貌。嚴格城鎮管理，深入開展城鄉環境綜合整治，集中解決突出問題，創優發展環境。組建成立縣城市管理行政執法局，全面加強市容市貌、交通秩序等日常管理，健全完善長效機制，提高精細化管理水平。切實加強供熱監管，規范物業管理，不斷改善居民生活環境。

（五）突出市場培育、消費拉動，進一步加快第三產業發展。充分發揮區位優勢，擴大開放開發，加快發展商貿物流和現代服務業，確保第三產業增加值增長13%。積極發展旅游業，實施界石鋪紀念園美化亮化和展館更新工程，爭創4A級旅游景區和國家愛國主義教育基地。深度挖掘成紀歷史文化，啟動建設伏羲文化館、____歷史人物館等6大展館。完善提升旅游要素，大力發展農家樂，加快建設葫蘆河流域現代農業生態旅游觀光園，確保全年游客接待量和旅游綜合收入分別增長20%以上。大力發展非公經濟，全面落實推動非公經濟跨越發展的各項政策措施，廢除各種不合理規定和隱形壁壘，引導社會資本進入基礎建設、市政設施、社會事業等領域，鼓勵恒達、欣葉等有條件的私營企業建立現代企業制度。協調解決非公企業投資融資、建設用地等方面的困難和問題，推動企業轉型升級。非公經濟增加值占生產總值的比重提高3個百分點。加快發展商貿物流業，論證建設建材市場、汽配城等大型商貿設施，建成平涼金果博覽城一期工程和灃泰公司2.5萬噸儲備庫。認真實施“萬村千鄉市場工程”，新建日用消費品“農家店”30個、鄉鎮商貿中心1處。大力發展社區養老、家政服務、健康養生等生活業。做好隴原紅、鑫龍果品公司等重點流通企業和威戎、界石鋪等鄉鎮農村商務信息服務試點工作。深入開展以食品、藥品、農資為重點的市場秩序整治，強化調控監管，促進市場規范繁榮。

（六）突出公共服務、改善民生，進一步加快和諧社會建設。堅持項目向民生傾斜，資金向民生聚攏，集中精力辦實事、解難題，讓發展成果更多更公平惠及廣大群眾。統籌發展教育事業，加快教育綜合改革，均衡配置城鄉義務教育資源，不斷縮小城鄉、校際差距，逐步解決城區學校擇校熱和大班額問題。加快教育園建設進度，續建實驗中學、文萃中學、職教中心和文德初中等4所學校，確保職教中心順利通過國家中職改革發展示范校驗收，2所高中明年秋季開始招生。大力實施校舍改造和學前教育推進工程，建成三中、高城寨小學教學樓，威戎中學、原安中心小學、四河初中教師周轉房和仁大、曹務、威戎梁馬幼兒園，進一步改善農村辦學條件。加強師德師風和教師隊伍建設，全面推行素質教育，提高教育教學質量。不斷改善醫療條件，加快中醫院、婦幼保健院、鄉鎮衛生院和標準化村衛生室建設。健全縣、鄉、村三級中醫服務網絡，創建全省中醫藥示范縣。深入推進公立醫院改革，持續抓好醫德醫風建設，不斷規范診療服務，做好新農合籌資提標和資金風險防控，逐步提高城鄉醫療保障水平。加快發展文體事業，全面推進華夏文明傳承創新區建設，扶持建辦一批養生產品、手工文化產品、民間工藝品、地方特色文化旅游紀念品開發營銷等中小型文化企業，確保文化產業增加值增長30%以上。建成成紀大劇院，改造寺山廣播電視轉播臺，新建界石鋪繼紅文化廣場，開展全民健身活動，不斷豐富群眾文化體育生活。順利通過全國文明縣城創建驗收。抓好人口計生工作，嚴格落實計劃生育責任制，加大工作推行力度，狠抓節育措施落實，確保完成年度人口計生工作目標任務。健全社會保障體系，全面落實各項就業政策，統籌解決好高校畢業生、城鎮就業困難人員、退役軍人、殘疾人的就業問題。建成5個互助老人幸福院，爭取建設城區老年公寓、城市社區老年人日間照料中心和李店鎮中心敬老院。關心農村空巢老人、留守婦女和兒童。規范城鄉低保等社會救助制度，提高城鄉低保標準和補助水平，保障困難群眾生產生活。擴大養老、工傷、失業、醫療、生育保險覆蓋面，不斷提高社會保障水平。創新加強社會治理，高度重視群眾來信來訪和網絡輿情，嚴格落實領導干部下訪、約訪、包案制度，及時妥善解決群眾合理訴求。按照“全覆蓋、零容忍、嚴執法、重實效”的要求，嚴格落實安全生產“一崗雙責”責任制，強化隱患排查和安全監管， 確保安全生產形勢穩定。加強國防教育、雙擁共建和民兵預備役建設，做好民族宗教、殘疾人、紅十字會等工作。加快政法基層基礎建設，爭取實施人民法院審判法庭、看守所和派出所改造項目，建成公安局業務技術用房。深入開展大平安建設，從源頭上防范和處置各類矛盾，推動社會治理從打擊防范控制向服務管理建設延伸和拓展，確保社會大局和諧穩定。

努力實施“十大工程”：

1.現代農業增收工程。投資2.2億元，新植補植果園15萬畝，育苗20__畝，養牛17萬頭、養豬35.3萬口，推廣旱作農業65萬畝，種植瓜菜12萬畝，確保農民人均從特色產業中收入4500元。2.美麗鄉村建設工程。投資8.1億元，建成新農村示范村50個，高標準建設美麗鄉村示范點4個。3.道路交通提升工程。投資16.3億元，配合做好天平高速____段建設，改造加固危橋4座，完成通暢工程350公里，新修維修鄉村道路240公里、村社道路150公里、產業道路200公里，鋪砂養護道路750公里。4.地方工業提質工程。投資5.8億元，新開工業項目6項，續建工業項目2項，新增從業人員600人，確保規模以上工業企業實現銷售收入、利稅分別增長15%和13%以上。5.教育基礎完善工程。投資2.1億元，續建校舍23幢12.6萬平方米，新建教師周轉房116套3935平方米。6.醫療條件改善工程。投資1.4億元，續建婦幼保健院綜合樓，開工建設縣中醫院中醫特色門診住院綜合樓，新修3個鄉鎮衛生院業務樓、周轉宿舍和10個標準化村衛生室。7.縣城開發配套工程。投資19億元，新建市政工程10項，建設城市道路4條3.5公里，實施棚戶區改造1200戶，開工建設商住樓25幢35萬平方米，完成既有建筑節能改造60萬平方米。8.生態治理保護工程。投資1.2億元，完成造林8.5萬畝，新修梯田5.5萬畝，建成塘壩10座，治理流域40平方公里，全縣森林覆蓋率達到27.3%，水土流失治理程度達到86.8%。9.環境綜合治理工程。投資1億元，整治城區及交通沿線、鄉鎮駐地、村莊周圍環境，配套完善重點小城鎮基礎設施，實施11村農村環境連片整治項目，加大面源污染治理，收集處理廢舊農膜、生活垃圾。10.電力通訊保障工程。投資1.8億元，新建、改造10千伏及以下線路50公里，建成移動、電信、聯通基站180個，4G網絡覆蓋城區及重點鄉鎮。

竭力辦成“十件實事”：

集中力量辦好與人民群眾生產生活密切相關的10件實事：1.續建城區供水工程，新建鄉鎮集中供水工程15處，解決10萬人的飲水安全問題。2.建成農村幼兒園3所。3.完成靜秦公路改建。4.新建廉租房90套、公租房800套，續建廉租房144套、公租房20__套。5.搬遷安置12鄉鎮貧困群眾1432戶6831人。6.改造農村危房4000戶。7.建成汽車南站。8.建成老年福利服務中心。9.新增城鎮就業4000人，考錄高校畢業生600人以上。10.建設城區天然氣站和輸氣管線。

加強政府自身建設

各位代表，面對新的形勢和任務，我們將以改革創新為動力，扎實開展黨的群眾路線教育實踐活動，加快轉變政府職能，著力推進治理體系和治理能力現代化，確保圓滿完成各項目標任務。

始終堅持改革創新。認真貫徹落實黨的____屆三中全會精神，穩步推進政府機構改革，創新施政理念和行政管理方式，理順政府與企業、市場、社會關系，著力推進政企分開、政資分開、政事分開、管辦分開。加快政府職能轉變，深化行政審批制度改革，進一步簡政放權，清理規范審批事項，簡化審批程序，更好地發揮市場在資源配置中的決定性作用。推行行政審批事項集中辦理模式，推進審批程序網上辦公及辦理過程網上監察，探索完善便民利民綜合服務平臺，嚴格執行首問負責、限時辦結、公開承諾和責任追究制，建設服務型、高效型政府。

始終堅持依法行政。牢固樹立法治理念，自覺學法、守法、用法，全面推進法治政府建設。抓好“六五”普法，加強法律服務和法律援助，建立健全社會征信體系，營造良好的法治環境。進一步完善政府議事規則及重大決策咨詢等制度，提高政府決策的科學化民主化規范化水平。著力防控債務風險，加強源頭監管，嚴格舉債程序，控制和化解地方政府性債務。規范執法行為，完善行政執法責任制和過錯追究制，切實做到嚴格規范公正文明執法。自覺接受人大依法監督、政協民主監督，及時辦理人大代表建議和政協委員提案，認真做好人大視察、政協調研意見建議的落實和反饋。高度重視社會輿論監督，全面推進政務公開，保障廣大群眾的知情權、參與權和監督權。