導語：如何才能寫好一篇土地強征的法律程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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摘要改革開放30年，中國經濟在迅速發展的同時，土地資源日益緊缺，集體土地征收便應運而生。集體土地征收對經濟發展的促進作用是不言而喻的，但是其本身的缺陷也對社會經濟的發展產生了負面影響。全文對集體土地征收的內容、現狀、缺陷進行了闡述，并在此基礎上提出相應的政策建議。

關鍵詞集體土地征收利益征地補償

集體土地征收指國家為了社會公共利益的需要，經過法律規定的批準權限和批準程序，給予土地所有權人一定補償后，把原來集體所有的土地轉變為國家所有。土地資源緊缺是我國經濟發展的瓶頸之一，而集體土地征收是解決這個問題的靈丹妙藥。合理實行集體土地征收是有利于我國經濟持續穩健發展的。但目前我國土地征收機制并不完善，征收和補償標準不統一，征收程序不規范，缺乏嚴格的法律監管。因此，完善和規范集體土地征收制度就顯得日益迫切。

一、集體土地征收現狀和缺陷

（一）補償標準較低，所有權人利益得不到完全滿足

目前，集體土地征收補償主要是按被征地“年產值倍數”法確定，以農村集體土地征收補償為例，征地補償主要分為土地補償、安置補助、青苗補償、地上附著物補償四個部分。但是補償標準普遍偏低，某些地區的補償甚至不能滿足農民的基本生存需要，如耕地的補償標準為前3年平均產值的6-10倍，折算起來普通耕地能補償1-3萬元，這對于與土地相依為命的農民簡直是杯水車薪。所有權人利益得不到滿足,導致集體土地征收困難重重。

（二）單方面強制性，所有權人意愿得不到充分表達

由于民眾的意愿得不到滿足，被征地者和政府意見往往不統一，所以現階段集體土地征收大多都是政府“一頭熱”。民眾的積極性不能被充分調動起來，導致土地征收頻頻出現單方面強制征地事件，這種做法激化了社會矛盾，影響社會和諧建設，不利于社會的長期穩定和經濟的持續穩健發展。

（三）法律法規不健全，監管體系不完善

我國國情較為特殊，并無外國經驗可借鑒，加上關于集體土地征收的法律法規不十分健全，沒有一個統一固定的標準，因此土地征收程序非常不規范，對集體土地征收的監管不到位。“強拆強征”、“以租代征”、“私扣補償”等現象屢禁不止，擅自改變土地用途的違法操作也時有發生。

二、集體土地征收的政策建議

（一）合理調整補償標準

改變傳統的單一補償標準，根據市場定價進行補償，即對被征地的補償應該參照當時被征地地區的綜合地價，并對被征地者生活做好安置。在確定補償標準時政府應該注意到，在社會保障體系不健全的農村，土地是農民最后的生活保障。因此，對于農村集體土地征收要適當調高補償標準，爭取民眾的理解和支持。如對農村耕地的補償不能單純的一次性的補償，因為耕地的收益是持續性的，所以對于耕地的補償應該也是持續性的。

（二）集體土地征收必須公開、民主、合理、科學

首先，集體土地征收程序必須公開、透明，讓民眾廣泛參與，只有進行民主協商，使民眾的意愿得到充分表達，爭取民眾的理解，征地工作才能得到民眾的支持，征地工作才不會陷入被動。與此同時，更要改善集體土地征收工作方式，征地工作態度要友好，對持不同意見的民眾要積極勸說和開導，嚴禁強拆強征，激化矛盾。最后，對集體土地征收要科學規劃、合理利用，提高對土地的利用率，減少對土地資源的浪費。

（三）做好征地善后工作，改善民眾生活條件

根據調查顯示，現行被征收土地的農民往往只是得到一筆補償款，而住房安置、工作安置往往被忽略和遺忘。導致被征地后，民眾又面臨著住房、失業等問題。這不僅不利于集體土地征收工作執行的，更不利于社會的穩定。征地部門應該要想民眾之所想，給民眾之所求，切實考慮民眾的處境，理解民眾的難處。唯有如此，征地的執行才會得以順利進行。

（四）完善法律法規，規范征地行為

加強立法是目前集體土地征收的當務之急，只有有完善的法律法規做后盾，民眾才有維權的武器；只有有了完備的法律法規為依據，政府才能依法執政；只有有了健全的法律法規，執法者才能依法嚴厲打擊征地過程中違法違規行為。

三、結語

總之，隨著改革開放的深化，集體土地征收制度的作用還會越來越凸顯。但是，集體土地征收制度必須要不斷完善，集體土地征收的方案要科學制定，集體土地征收的方式要合理合法，集體土地征收的程序要公開透明，集體土地征收的監管要有法可依、有法必依，只有這樣才能對中國目前土地資源緊缺狀況有所緩解。反之，如果土地征收制度的缺點得不到改正，不僅不能緩解中國土地資源緊缺的現狀，反而還會激化社會矛盾，繼而影響社會的和諧。因此，政府要為集體土地征收制度的完善下狠功夫，民眾也要理解和支持政府的政策，這樣集體土地征收制度才能實現雙贏。

參考文獻：

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隨著市場的需求、企業的發展，我企業開墾出越來越多的油田，但是在進行施工時，油田企業的施工現場多為農民的田地里，這就需要對施工地的農民田地進行征用，同時，在施工過程中造成的油氣、噪音等污染使得當地鄉鎮、村組和農戶經常與油田施工企業發生摩擦糾紛，雖然油田賠償了土地征用費用，賠償了當地政府和農戶的損失，但有部分村組和農戶把油田看成了搖錢樹，無理由的以各種原因找油田施工企業要錢、要物，否則就不讓正常施工，挖斷路，組織農戶圍攻施工現場等。如何運用法律手段保障油田企業合法權益是當前我們工作中的重中之重。

雖然我們油田施工對農戶造成了一定的影響，如環境污染、道路損害、空氣污染、農田損傷等，但是我們盡可能的做到文明施工，同時我們對農戶也進行了相關的賠償，只是我們將賠償金都發放到村干部手里，并未和具體的農戶進行直接性的溝通，因此，賠償金具體到農戶手上是多少的賠償我們就不得而知了，這可能造成農民和企業之間的矛盾。

這就需要我們在對農民征地時運用法律手段，嚴格按照國家征地程序，避免先占后征的情況發生，在進行征地，與當地鄉鎮、村組和農戶前點征地補償協議時，把握準協議與政府同政府下達批件之間的時間差異導致的補償標準的差異，與市級以上政府首先溝通，使市級以上政府事先予以政策界定，避免事后產生爭議，確定企業征地具有法律性。

要進一步晚上整套油田生產用地的地籍管理制度。在老礦區進行加密井和產能項目施工中，存在掌握地籍的不使用，使用者不掌握地籍的矛盾。要加強內部科室簡直的溝通協作，做到地籍資料共享，互通有無。同時加強征地補償各個環節的紀律監督，對出具偽證支持惡意訴訟、與不法之徒里勾外聯惡意串通、損害國家和油田企業利益的人，依照廠規廠紀嚴肅處理，構成犯罪的要移送司法機關處理，決不姑息。

同時，在征地過程中，要與被征地群眾溝通協調，確保群眾對我企業征地的知情權，主要做到“三座談”制度：

X.征地方案編制前的宣傳動員座談：召開村、社干部、社員代表、被征占地農戶會議，宣傳征地程序和政策；

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【關鍵詞】土地征收 土地征收程序 我國土地征收程序的缺陷 土地征收程序的完善

土地在我國具有特殊的重要地位，既是重要生產資料和財產，也是人民安身立命之本，還是重要的環境資源要素。土地征收意味著對所有權的剝奪，勢必影響到集體、個人的利益，需要按照嚴格的法定程序進行。如果沒有科學合理的土地征收程序作保障，就難以平衡各方利益，容易引起人民不滿，甚至危害社會穩定。所以，建立科學完善的土地征收程序迫不可待。

一、 土地征收程序的作用

實體法公正性的實現，必須以程序的公正為保障。沒有程序的公正，實體法的公正就不能實現。土地征收程序的設置正是為了平衡國家、集體和個人的利益，維護各方的合法權益，實現社會公平正義，并促進土地征收的順利進行，帶動經濟和社會發展。

（一）限制土地征收權的濫用，防止行政權力的泛濫

土地征收是行政機關運用公權力對土地所有權的強制剝奪，在征收過程中，行政機關既是決定者又是執行者，很容易從自身利益出發，濫用行政權力，任意征收土地，損害他人和社會利益。為防止行政機關濫用土地征收權，構成對他人利益的不適當干預和損害，應當對土地征收施加嚴格的程序制約。科學合理的土地征收程序可以預先設定行政機關的權限，規范行政機關的行為，增加土地征收的透明度和公示性，避免暗箱操作和肆意妄為等現象的出現，以保證行政權力的公正合理行使。

（二）緩解征收土地者與被征收土地者間的矛盾

由于土地征收的強制性，決定了征收土地者與被征收土地者處于不平等地位，后者只能服從前者，不得阻撓前者的征收行為，加上我國對土地征收程序規定過于粗糙、不科學，導致土地征收中屢屢發生片面強調征收者的利益而未能給被征收者的利益以必要保護的現象,難以真正實現土地征收中的公正與公平，導致被征收土地者極度不滿，兩者關系緊張，影響社會穩定和發展。科學合理的土地征收程序可以規范征收者的行為，使被征收者明白征收的決策、執行依據和步驟等信息，增強征收者的權威性和公信力，緩解兩者間的矛盾，有利于土地征收的順利進行和征收目的的實現。

（三）具有明顯的條件導向性，提高行政效率

科學合理的土地征收程序預先設定了行政機關的權限，規定了其決策、執行的依據和步驟等重要內容，具有很強的針對性和確定性，只要符合土地征收的目的，遵循必要的土地征收程序，該征收行為即是合法有效的。正是因為這一明顯的條件導向性，行政機關可以套用這一模式：條件成立，結果必然，有利于減少不必要的論證、內部決議等過程，節約成本，提高行政效率，保證結果的一致性和穩定性，避免行政機關專斷和反復無常，同時也可以增加被征收土地者的可預見性，增強其對行政機關征收行為的信服度，避免產生糾紛，保證土地征收的順利進行。

二、 我國土地征收程序的缺陷

如上所述，科學合理的土地征收程序起著巨大的作用，但在我國，由于立法經驗的不足和立法技術的落后，土地征收程序規定得粗糙，簡單，與其他國家的規定相比，具有明顯的不科學性和不合理性。

（一）我國關于土地征收程序的規定

我國《土地管理法》及其《實施條例》對土地征收的程序作了較為詳細的規定。根據上述法律和行政法規的規定，我國的征地審批權和農用地轉用審批權集中到國務院和省兩級政府，縣市人民政府只有執行權，起到約束土地征收、防止耕地流失的作用。我國的征收程序包括四個階段，即建設單位申請、擬定補償方案、政府核準方案、撥付發證。其程序從表面看與其他國家差異不大，但在具體規定和實質內容上卻存在著較大差距。

（二）我國土地征收程序的缺陷

1. 有關土地征收程序的立法比較簡單、粗糙，在許多具體的制度設計上存在漏洞。具體表現在：（1）土地征收目的合法性審查沒有納入程序中。土地征收目的必須合法，必須是為了公共利益需要才能征收土地，這是國際上通行的原則，亦為我國法律所接受。但這一原則在實施過程中卻受到了嚴重扭曲，表現在：一方面，我國對公共利益的界定不夠明確；另一方面，公共利益在程序上沒有保障，審批程序中沒有征地目的合法性的專項審查，在征地公告中也沒有征地目的合法性的專門說明。這樣的一個直接后果是無論在實際操作中還是在觀念上都淡化了對征收土地目的合法性這一基本前提的重視，導致一些經營性用地也采用征地方式，從而嚴重侵害了集體土地所有權和土地承包經營權。（2）缺少對行政機關的監督機制。在我國，行政機關既是土地征收的決定者，亦是執行者，處于絕對優勢地位，必須嚴加監督，防止權力濫用，但我國現行土地立法并沒有規定必要的監督機制。如在征地范圍的決定權、征地審查權、賠償方案確定權等方面都只規定由行政機關自主決定，具體實施，缺少對行政機關的必要監督，導致行政機關既當運動員又當裁判員，容易侵害集體和個人的合法權益，也會帶來行政權力的泛濫，破壞政府和人民的關系，危害社會穩定和繁榮。

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2. 土地征收程序中對被征收者的保護不足。這主要表現在幾方面：（1）土地征收程序透明度和公示性不夠。如在補償方案的確定上，是由政府自己核準并實施的，實難保障征收程序的公示性，難以避免暗箱操作行為的發生，因而難以保障被征收者的利益獲得公正的保護。（2）被征收者在土地征收過程中缺乏表達自己意見的機會。整個征地過程中，被征收者都處于比較被動的局面。《土地管理法》第四十八條規定，征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見，但既然征地補償方案已經確定，被征地者的意見所起的作用是微乎其微的。除此之外，被征地者在征收的目的性、征收的范圍等方面都沒有表達自己意見的機會。（3）對被征地者的救濟措施規定不足。根據《土地管理法》及其《實施條例》的規定，被征地者在征地范圍、補償標準等方面存在爭議的，由縣級以上地方人民政府協調；協調不成，由批準征地的人民政府裁決，并沒有規定其向司法機關獲得救濟的權利，這樣的救濟措施是遠遠不夠的。對于土地征收出現爭議時的行政和司法救濟措施，現行立法缺乏明確全面的規定。

三、我國土地征收程序的完善

針對當前我國土地征收程序所存在的問題，筆者認為應借鑒各國的先進做法，并結合本國實際，重點是在其具體規定和實質內容上加以改革、完善，構建一個科學、合理的土地征收程序，以保障土地征收的公平正義。

1.事業的認定。這一階段包括兩個環節：申請和核準。首先，由需用地人向政府有關部門提出征地申請，申請人應就征地的目的、條件、補償等方面作出詳細說明，并舉行征地條件

聽證會和補償安置聽證會以征求被申請人的意見，雙方進行充分協商以達成協議。行政主體應促使雙方達成協議，如果達不成協議，則由行政主體進行裁決。這樣農村集體經濟組織和農民個人就可充分參與到征地過程之中，從而保障其合法權益。接著，由政府有關部門根據需用地人提出的申請文件和有關法律規定進行審查，重點審查其目的合法性，對其是否符合公共利益進行專項審查，一旦符合即可以結合其他因素，作出是否批準土地征收的決定。土地征收的申請被批準以后，必須予以公告并通知被征收者。這一環節對保證土地征收程序的公開性和透明度非常重要。此外，土地征收核準的公告在土地征收程序中對土地權利的確定、需用地人和土地權利人行為的限制等具有特殊的效力。

2.土地征收范圍的決定。政府有關部門應將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會公眾提出異議。如果對征地范圍有爭議的，可以向政府有關部門提出復議或者申訴，對復議或者申訴不服的，可以向人民法院提起訴訟；當然，也可以直接向人民法院提起訴訟。這樣的規定，既有利于對行政機關行使權力進行監督，加強對其約束，防止其濫用征收權，同時也為被征收者提供了有力的救濟途徑，切實維護其合法權益。

3.土地征收的補償。征收者與被征收者對征地的補償標準等問題進行談判、協商，由政府和農戶選派的代表組成委員會共同確定征收賠償方案，意見不一時，由批準征收土地的人民政府裁決，對裁決不服的，可以向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補償方案的公正性。這種做法，有利于減少土地征收中的不公平性，使雙方可以在相對平等的基礎上進行協商，實現各方利益的最大化和平衡化。

4.土地征收的執行與完成。如果雙方達成協議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補償方案繳納土地征收補償費用，之后雙方到土地管理部門進行登記，需用地人獲得征收土地的所有權。這樣既有利于被征收土地者盡快獲得合理的補償，又有利于需用地人早日獲得土地的所有權，有利于雙方利益的實現，避免不必要的糾紛，維護交易安全。

當然，在整個土地征收過程中，都要注重被征收者在征地行為過程中的參與，讓他們在征收的目的性、征收的范圍、征收補償安置和征收補償安置費用的使用、管理等方面都有充分發表意見的機會，并能采取足夠的措施保障他們的合法權益。同時，也要設置科學、合理的救濟措施，保證在被征收者存有爭議時，可以通過多種救濟途徑，有效地維護自己的合法利益。允許被征收者采取復議、申訴或者訴訟等救濟措施，在條件成熟時，還可設立由專業人員組成的征地仲裁機構，主持有關征地過程中產生的異議仲裁，以更好地維護被征地者的合法利益。

通過以上程序，可以使我國的土地征收程序更細致、科學和具有操作性，有力地維護各方的合法利益，促進土地征收的順利進行和土地征收目的的最終實現！

綜上所述，科學合理的征收程序起著重要的作用。但當前我國的土地征收程序尚存在不少缺陷，迫切需要進行改革、完善，以構建嚴格、周密的土地征收程序。筆者相信，隨著我國經濟和社會的發展，隨著我國立法經驗的豐富和立法技術的進步，必將構建出一個科學、合理的土地征收程序，以實現各方利益平衡，更好地促進經濟和社會的發展！

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通過集中清理，了解和掌握征收土地補償費的管理和使用情況，摸清我市征地補償費的拖欠底數，全面兌付被征地農民補償費。建立長效機制，杜絕拖欠、截留、挪用征地補費行為。

二、清理的主要內容

（一）清查土地征收補償費的拖欠情況。要按照縣（市）區、鄉（鎮）、企業等進行分類調查統計，全面掌握我市及各轄區拖欠、截留、挪用農民征地補償費的情況，并如實報送領導小組辦公室。

（二）籌措資金按期兌付。各級政府要制定資金籌措辦法，兌付及監督措施，確保資金按時、足額發放到被征收土地農民手中，杜絕截留、挪用資金行為。

（三）糾正土地征收中的政策不一致問題。各成員單位要對歷年來征收農民土地和其他土地補償過程中法律、規章執行情況進行全面檢查，重點檢查先前的征地補償費政策與國家法律法規和政策是否一致，不一致的是否進行清理并修改或廢止，同時檢查有無征地補償費管理和使用監督措施，對違紀行為是否進行了糾正。

三、方法步驟

清理工作采取自查自糾、整改落實與總結驗收相結合的方法進行。由市國土資源局、市土地儲備局、各轄區政府自查，領導小組進行初驗后，市人民政府組織驗收。

這次清理工作從2009年9月10日開始到11月15日結束，分三個階段進行。

（一）調查摸底階段（9月10日－9月20日）。各縣(市)區政府從征地項目入手，對征地補償費的管理和使用情況進行自查自糾，摸清本行政區域內征地補償費的拖欠、截留、挪用的底數，掌握征地補償費存在的主要問題，并如實填報統一制發的表格。

（二）整改落實階段（9月21日－10月16日）。各縣(市)區針對自查自糾中發現的問題和工作中的薄弱環節，制定具體的整改措施，對重大違法違紀案件和問題進行處理。在此基礎上，全面兌付拖欠、截留、挪用的征地補償費，由市人民政府進行初驗。在工作過程中，按照清理情況，由市財政局、審計局、監察局、國土資源局、土地儲備局針對市本級欠賬，逐筆核實，核實一批清理一批，直至全部清理完畢。

（三）總結驗收階段（10月17日－11月17日）。各縣(市)區政府對清理工作進行總結，市人民政府組成檢查驗收組，按照聽取匯報、查閱資料、隨機抽查（包括問卷調查）、清理公示的程序組織驗收。

四、加強組織領導

為加強對全市征地拆遷補償費清理工作的組織領導，確保此項工作的順利進展，市人民政府決定成立*市清理征地拆遷補償費工作領導小組，組成人員名單如下：

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各部門職責：

市國土資源局作為清理工作的牽頭部門，市土地儲備局配合，負責具體清理工作，并將清理情況報送領導小組審核。

市監察局依據法律法規和黨紀政紀的有關規定，進一步完善征地補償費相關責任追究制度和有關責任人的立案查處工作。

市人力資源和社會保障局采取切實有效的措施，建立被征地群眾社會保障機制。

市財政局根據清理情況籌集資金，加快撥付征地拆遷補償費的進度，監督征地補償費運行的全過程。

市審計局要加大對征地補償費專項審計力度，監督征地補償費運行的全過程。

各轄區政府要進一步建立和完善征地補償費的管理制度和審計辦法，監督征地補償費運行的全過程，逐個項目落實征地拆遷補償費到位及發放情況。

五、具體要求

（一）充分認識清理征地補償費工作的重要性和緊迫性。做好征地補償費清理工作事關改革發展穩定大局，各縣(市)區、各部門要高度重視，切實將征地補償費清理工作擺上重要議事日程，妥善處理好保障發展與維護群眾合法權益的關系，完善土地征收程序和補償機制，規范征地補償費的分配和管理，建立健全被征地群眾基本生活保障制度，促進我市經濟發展，維護社會穩定。

（二）進一步加大征地補償費清理工作力度。各縣（市）區、各部門要集中力量，對歷年發生的拖欠、截留、挪用征地補償費的問題進行全面清查，摸清底數。對清理出的問題要認真分析，區別情況，加以解決。按照“誰拖欠，誰清理’’的原則限期兌付。對在建項目或擬建項目按照先兌付征地補償費，后安排施工建設資金的程序進行。逾期不兌現的，視情況收回土地；對當地經濟和群眾利益造成重大影響和損害的，依法追究有關人員的責任。

（三）切實加強征地補償費撥付和使用管理。各縣（市）區、各有關部門要建立健全管理有效、依法支付征地補償費的工作機制。完善資金撥付使用管理辦法，嚴禁以任何名義截留、克扣征地補償費。要加強建設用地審批管理，嚴禁建設用地單位拖欠征地補償費。要切實履行職責，加強監督檢查，對征地補償資金不落實的，國土資源行政主管部門不予辦理報批建設用地，建設行政主管部門不予辦理建設開工手續，供水、供電部門不予核批用水用電指標。加強對征地補償費分配使用的監管，確保專款專用。支付給群眾個人和集體經濟組織的征地補償費，應在資金下撥到位后1個月內，由所在村委會制定資金分配使用方案，張榜公示，經群眾代表會議三分之二以上同意后實施。支付給群眾個人的部分，要引導其投向生產性支出，主要用于發展生產。支付給集體經濟組織部分，優先解決失地群眾基本生活保障問題，發展集體經濟，興辦公益事業。集體經濟組織財務應實行公開，民主理財，定期向群眾公布收支狀況，對使用征地補償費數額較大的開支，要經過三分之二以上群眾代表同意后方可實施。建設單位在申報工程項目時，必須將征地補償費足額納入工程預算；征地補償費用沒有足額到位的，不得強行使用土地。

（四）嚴肅查處征地過程的違法違紀行為。要嚴肅紀律，堅決防止敷衍塞責、弄虛作假等行為。要嚴格執行政策，對過去采取不當方法拖欠、截留、挪用征地補償費，如能按本實施方案積極采取措施進行清理的，不追究責任。對檢查中發現的截留和挪用征地補償費情節嚴重的單位和個人，以及在實施方案下發后仍采取不當方法拖欠、截留、挪用征地補償費的，要公開曝光并嚴肅處理。對自查自糾工作不認真，政策規定不落實，甚至頂風違紀造成惡劣影響的，要按照黨紀政紀的有關規定嚴肅追究相關領導的責任，觸犯法律的移送司法機關依法處理。

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關鍵詞 新時期 土地管理 建議

中圖分類號：F327 文獻標識碼：A

在我國人多地少的基本國情下推進工業化、城鎮化建設，集約與節約用地尤為重要。我們必須健全最嚴格的土地管理制度，堅決守住耕地紅線，綜合提高土地利用效率，使有限的土地資源為經濟社會持續發展提供支撐。

（1）堅持和完善最嚴格的耕地保護制度，堅決守住18億畝耕地紅線。重點做好基本農田劃定和農村集體土地登記等基礎性工作，同時加快建設國家標準的永久性基本農田。健全耕地保護補償長效機制，對承擔耕地保護責任的農民進行直接補貼，提高農民保護耕地的積極性。穩步推進農村土地管理制度改革，逐步建立農村集體經營性建設用地市場。加強農村宅基地管理，農民住宅要先行安排空閑地，加快舊村和“空心村”改造，鼓勵農民向中心村、小城鎮聚集。改革完善宅基地審批制度，堅決執行一戶一宅政策，嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地。強化耕地保護責任制，建立和完善耕地保護數據庫，健全國家、省、市、縣四級數據庫網絡傳輸系統，把保護耕地責任落實到鄉鎮、村組、農戶、地塊，做到分工明確、齊抓共管。

（2）進一步加強土地管理，不斷提高土地資源利用效率。嚴格執行《全國土地利用總體規劃綱要（2006―2020年）》，各級政府要制定和重新審視土地利用總體規劃，嚴格控制各類建設用地指標，降低經濟增長對土地資源的過度消耗。提高建設用地利用效率，劃定城鎮建設用地“紅線”，限制城鎮建設過度擴張，走集約化城鎮發展道路。加強土地整治和復墾開發，對全國各類存量復墾土地進行全面調查摸底，充分利用閑置土地，積極復墾舊城區、空閑地、廢棄地等。實施差別化的土地利用政策，針對不同產業土地配置效率和不同區域主體功能的差異，明確不同產業用地的先后次序，優先保障戰略性新興產業、服務業等集約化程度高的產業用地，嚴格限制高耗能、高耗地、高污染產業用地。

（3）積極引導農村土地使用權流轉，穩步推進農村土地管理制度改革。農村土地使用權流轉是規模經營的前提。農村土地流轉必須始終堅持“姓農”，絕不能以流轉為名改變土地的農業用途，務必做到土地流轉不流失。必須堅持把農民利益放在首位，農村土地流轉要按照依法、自愿、有償的原則，確保農民享有土地流轉自、流轉方式選擇權和價格收益談判權等合法權益。進一步完善農村土地流轉新機制，培育和發展各種類型的土地流轉服務中介組織，健全評估制度，規范流轉手續，形成統一、開放、競爭、有序的土地流轉市場。地方政府要有針對性地制定土地流轉長遠規劃，進一步完善土地流轉配套政策，加強土地流轉過程的規范管理，積極做好土地流轉矛盾糾紛調解工作，防止土地流轉市場發展的盲目性、自發性和滯后性。

（4）弱化地方政府對“土地財政”的依賴，土地增值收益公平惠及各方。遏制地方政府的“賣地”沖動，將土地收入由原來地方政府自行支配的預算外收入，全部或部分納入中央統一掌管的預算內國稅收入，從根本上弱化地方政府與土地的利益關系。改革和完善土地收益分配制度，進一步加強土地增值稅收制度改革，充分發揮土地稅收在抑制土地投機、規范房地產市場中的重要作用，提高土地取得和保有成本，逐步把原來一次性收取70年或50年的土地出讓金，改為繳納浮動的土地使用年稅制。規范征地程序，明確界定“公益性”用地和“經營性”用地的不同實施辦法，公益性征地要嚴格依照論證、協商、聽證、裁決、審批等程序確定，絕大多數居民不同意征地拆遷的不能強征強遷；經營性用地要嚴格按照市場運行機制操作，讓當事人充分享有知情權、參與權和土地增值收益分配權。完善征地補償機制，積極探索各種補償方式，按照“先安置、后拆遷”的原則，對被征地拆遷的居民進行妥善安置，解決好他們的就業、住房和社會保障問題，確保其原有生活水平不降低，基本生活長期有保障，維護社會和諧穩定。

（5）加強監督檢查，完善土地管理配套措施和體制機制。盡早對《土地管理法》等法律進行相應修改，突出全面性、系統性和可操作性，嚴格界定“公共利益”征收土地的適用范圍，堅決制止濫用征地權。同時加強保護耕地、節約用地的宣傳教育，增強全民憂患意識和保護耕地、節約用地的自覺性。加強全國土地監管信息體系建設，綜合運用各種技術手段，建立健全土地監管網絡信息系統，完善舉報獎勵機制，對土地狀況進行動態監測和全方位管理。加強地方政府土地管理能力建設，健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全節約用地的考核制度和激勵機制，實行最嚴格的懲處措施，對違規建高爾夫球場和高級別墅的要嚴肅查處。大力加強執法監督檢查，有關土地管理法規必須嚴格執行，不得以任何理由變通。建立健全土地和耕地定期檢查、動態巡查、不定期抽查責任制，及時發現問題，對重大違法違紀違規行為，要嚴肅追究黨紀政紀和法律責任。

總之，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》等有關法律法規的規定，為進一步加強我國土地管理工作，實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，預防各類土地違法行為的發生；在思想上提高認識，在行動上增強主動性，在落實上增強責任感，真正地引導全社會樹立正確的用地觀念，特別要將耕地和基本農田保護，土地利用規劃、節約集體用地等方面的法規政策宣傳到組入戶，達到家喻戶曉，人人皆知，把保護耕地和合理利用土地資源變成全社會共同責任和自覺行動。

參考文獻

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征地之外再開路

《南風窗》：國務院稱第四季度經濟工作將部署《集體土地征收條例》，一直以來，關于征地的爭議點無非是公共利益的界定、程序問題和補償標準，您覺得這幾點在將要出臺的條例中應該如何體現？

周其仁：公共利益的尺度是很寬泛的，既可以是全國人民的公共利益，比如建國防基地，也可以是一部分人的公共利益，比如為建保障房而征地，住在里面的人和提供土地的農民都是公民，他們的利益就有一個怎么平衡的問題。公共利益的界定，一方面根據常識或常理，經過一定的程序確定，如由地方人大討論通過，另一方面就是法定，在法律里面舉例寫明。但無論怎樣，現在連高爾夫球場、高檔樓盤、商場都動用征地權，這是說不通的。

至于補償標準，法律規定按原用途年收益的多少倍，這個原則看來以后難以堅持，實踐也在向按市價補償的方向靠。

更重要的就是要探索在征地之外再開一條市場為基礎的路。工業發展和城市發展總要用土地的，如果用地途徑只有一條：全把在政府手里，只能政府拿來賣，矛盾肯定很尖銳。全世界城市很多，很少完全靠政府壟斷土地發展起來的。還是走一段雙軌制，一邊逐步收縮征地范圍，一邊探索允許農民及其集體按照一定的規劃合法轉讓土地。將來再并軌，形成統一的土地市場。這也是參考當年糧食改革的經驗，收購價格要提高、收購的數量逐漸減少，同時要給農民出售糧食的權利。

《南風窗》：改變單一的征地制度是不是最終的改革方向，只有征地行為更多讓位于市場，下一階段的城鎮化才能以最小的代價實現？

周其仁：2008年已經提出了“逐步縮小征地范圍”的目標，但還沒有執行，金融危機的影響就來了。當年的4萬億投資和2009年的10萬億信貸，都要大量用地，實際擴大了征地規模。所以這幾年，征地不降反增。

實際上當時的征地制度改革并沒有實施的條件。即便沒有這個外部因素，阻力恐怕也很大。因為原來的模式就有很大的既得利益，比當年糧食統購統銷的利益大多了，涉及到地方政府、財政、金融。現在、腐敗大都與土地相關，靠強征權拿地看似容易，但不會好好用，對城市長遠發展是禍是福，要過很長時間才能知道。像很多地方拿了地又押給銀行套出錢來，變成地方債務。這一套欲罷不能，所以收縮征地規模這條路能不能走出來，是一個很大的問號。

理順農民的財產關系

《南風窗》：市場取向的土地模式有兩個要點，一個是確權，一個是合法流轉。對于第一個問題，您認為確權的現實困難在哪里？在農用地的集體屬性不發生改變的情況下，確權真的能夠起到很大作用嗎？

周其仁：確權比土地流轉更根本、更基礎。從成都的經驗看，就是對農村各類土地和房產資源普遍確權、登記和頒證。宅基地、房屋、承包的耕地與山林以及集體資產等，都要分門別類確立承包權、經營權、宅基地使用權、房屋所有權，以及集體資產的農民股權。總之，農民的財產要有一個合法的表達，一個受保護的憑證。有了產權保障，才能保證經濟資源的合理利用。對農民來說，只有當一幅土地轉讓給他人利用比他自用能帶來更大的收益時，那種轉讓才是合理的。市場機制就是通過權利和交易，保證資源的更好利用。

沒有確權，很多財產邊界幾十年來都沒有辦法理清楚。過去人口不流動，反正大家各占各的，占住的就是他的。現在的情況是2億人從農村出來了，出來之后很多農村資產就空置在那里，再不確權、流轉，怎么能夠有效利用呢？很多基層領導對確權也很抵觸，說我們馬上要拆了，不是給自己找麻煩嗎？其實，在城市化、工業化過程中，處理產權的這個“麻煩”還是必要的，因為有了“麻煩”，才能好好利用土地。農民有了產權，才能執行嚴格的土地管理制度，不能靠政府的行政權力。

《南風窗》：確權對鄉村治理的水平會有較高的要求，國土部提出全國集體土地確權發證要在今年年底前完成，這個目標能完成嗎？

周其仁：年底全國完成怕是一個很高的目標，很難做到。因為確權是一場非常深刻的社會變革，要投入很多錢、培訓人員，改變理念。另外，“集體”本身也要改革，增加村民的參與度，最好是股份到人，因為集體這個概念很模糊。確權會遇到疑難雜癥一大堆，很多頭緒理不清楚。成都在試點的過程中，就發明了“長老會”的鄉村治理結構，有的叫“村莊評議會”，有的叫“村資產管理小組”，把歷史上擔負過公共管理的長者推舉出來，由他們根據對多年來沒有可靠文本記錄的土地、房產變動的回憶，進行入戶產權調查和實測結果評議，特別是對存有異議和紛爭的疑難案例進行梳理，并把評議結果作為確權預案公示，直到相關利害的各方都接受，才向政府上報確權方案。把老百姓的財產關系弄清楚，他們自己就會去尋找締約關系，走市場道路。確權加流轉，才能實現同地、同權和同價，這個順序不可顛倒。

流轉要以確權為地基

《南風窗》：區分公益性和經營性用地，征收范圍逐漸縮小，對征收“權力空間”的填補和替代，以現有的產權和交易制度，能否保證農民的利益受到保護？

篇7

第一條為加強政府征地拆遷補償資金的審計監督，提高資金使用效益，依據《中華人民共和國審計法》及其實施條例、《政府投資項目審計規定》、《縣人民政府關于進一步加強征地拆遷補償評估監督管理工作的通知》文件等有關規定，并結合我縣實際，制定本辦法。

第二章審計范圍及對象

第二條政府征地拆遷補償資金審計，是指審計機關依照法律法規規章規定的職責、權限和程序，根據縣政府指派或采取隨機抽取征地拆遷補償評估項目、隨機選派審計人員、隨時實地勘察(雙隨機一隨時)方式，對縣本級征地拆遷補償資金（包括國有土地上房屋征收補償、國有土地收購儲備、征地地面附著物和青苗補償）進行適時審計監督。

第三條審計對象主要包括負責征地拆遷工作的實施主體、被拆遷對象、拆遷補償資金管理部門、評估機構、機構、審計機構等,涉及征地拆遷補償的相關單位和個人。

第三章審計內容

第四條征地拆遷補償資金審計主要內容包括征地拆遷范圍內各類房屋、地面附著物和附屬物的確認、政策落實、拆遷成本、資金籌集和使用、拆遷程序等情況。

（一）征地拆遷的勘測丈量及房屋權屬等地上物的確認。評估機構或測量機構等單位在進行現場勘測丈量及房屋權屬的確認時，審計機關委派的中介審計機構同時進駐現場收集相關資料進行確認。

（二）征地拆遷政策落實情況的檢查。主要是審查征地拆遷補償標準、相關政策、安置補償方案是否合理和合法及落實情況。

（三）征地拆遷成本審計。以項目征地拆遷補償安置的相關政策、規定、方案等為依據，審核征地拆遷范圍內的土地征收補償、房屋征收補償、搬遷費、臨時安置費、停產停業損失補償費，以及征地拆遷工作經費、拆除回收資金、房屋評估費等費用的情況。

重點檢查評估機構、咨詢機構等服務單位出具的結論，并提出審計意見。

（四）征地拆遷資金的籌集和使用情況的審計。以項目單位的財務收支為基礎，審查項目單位征地補償資金籌集、使用等情況，必要時延伸至被征收人、中介服務機構等。

第四章審計資料

第五條項目單位應積極配合審計機關或中介審計機構的工作，提供必要工作條件和下列文件資料，并對資料的真實性、完整性作出書面承諾：

（一）可行性研究報告；

（二）立項及批準性文件；

（三）規劃及設計文件；

（四）征收土地公告或征收凍結公告；

（五）征收補償方案和費用預算；

（六）與相關單位或部門簽訂的委托評估合同、安置補償協議或地上附屬物補償協議；

（七）實施單位和國土部門（房屋征收部門）編制的房屋征收補償補助統計表、分戶摸底表、收購土地費用統計表、地上附屬物補償費用統計表及土地權屬和房屋權屬、房屋用途的有關證明（土地證、房屋所有權證、房屋租賃協議、完稅證明、營業執照等復印件）；

（八）房屋評估報告、土地使用權評估報告、土地測繪圖、房屋測繪圖等；

（九）財務報表、銀行對賬單、會計憑證和賬簿等會計資料；

（十）與拆遷補償有關的文件和會議紀要等；

（十一）其他需要提供的有關資料。

具體項目需提供的資料，以縣審計機關的通知要求為準。

第五章中介機構的聘用及服務費用支付

第六條縣審計機關根據項目實際情況聘用中介機構進行審計，征地拆遷工作的實施主體與評估單位所簽訂的委托評估協議，應約定聘用中介審計機構進行拆遷補償審計，中介審計機構對拆遷補償出具審計意見。

第七條縣審計機關通過公開招標方式建立中介機構備選庫，或者直接聘請中介機構和相關專家進行審核，聘用合同中應明確審計機關與聘請中介機構及相關專家之間的義務與責任。

第八條中介機構服務費支付標準通過招標確定或按照國家行業部門頒布的現行標準70%執行，審計服務費用由縣財政部門審核后撥付，列入征地拆遷補償成本。

篇8

截止2003年2月底，國土資源部清查各類開發區6015個，這些開發區規劃面積達3.54萬平方公里，大大超過了現有城鎮建設用地總量。據十個省（市區）的統計，在458.1萬畝園區實際用地中，未經依法批準的用地占68.7%  .即在整頓的開發區的面積大于現有城鎮建設用地的總量，在實際園區用地中又有近七成的用地屬于違法占地。這一現狀一方面造成了土地資源的無序利用和土地收益的大量流失，另一方面，失地農民生活無著，引發了很多的社會問題。筆者試圖從我國對農村土地征用的現狀出發，圍繞著農村土地的征用范圍、征用程序、征地用途、征地補償、救濟途徑等環節入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。

一、在農村土地征用過程中存在的問題

我國土地的所有形式就是兩種，一是土地的國家所有制，二是土地的農村集體所有制。我國農村土地征用是發生在國家與農村集體之間所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。就是這看似簡單的所有權的轉移，實踐中卻存在著大量的問題。

（一）“公共利益”概念的界定模糊

《中華人民共和國土地管理法》第二條第四款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”。但對于“公共利益”的解釋模糊不清，大多數學者認為，公共利益是指一定范圍內不特定多數人的共同利益。但同時要排除的二種錯誤傾向：一是公共利益必須是與全體人員都直接相關的，不與全體人員直接有關，就不應允許征地；二是以“不特定多數人”為幌子，將商業目的用地納入征用范圍。實際上，近兩年來“大學城”、“高爾夫”等一些大型征地項目風起云涌，帶有營利色彩的基礎設施、教育和醫療等公共事業項目也越來越多。

（二）對非法占地行為的處罰力度過輕

目前已查處的大量違法批地占地案件，往往是未批先征，未批先用，事后再補辦手續。即使被查處了，也常以“生米煮成熟飯”為由，再補辦手續，做善后工作，最終實現征地占地的“合法化”。 今年以來，全國已發現違法占用土地案件4.69萬件，結案2.78萬件。然而，只有193人受到行政處分，62名違法責任人被移送司法機關，16人被追究刑事責任，受處罰率僅為千分之幾。既破壞了司法的權威性，也沒有使違法者受到震懾。

（三）征地補償過低導致失地農民生活毫無保障

浙江省一項調查表明：如果征地成本為100，被征土地收益分配格局大致是-地方政府占二至三成，企業占四至五成，村級組織近三成，農民僅占5%至10%  .據經濟觀察報報道，距湖南省會長沙市僅8公里的長沙縣星沙鎮，是長沙市經濟開發區（國家級）所在地，“《財富》世界500強”企業中有5家落戶在此。“湖南經濟看長沙，長沙經濟看星沙”，這是湖南省當地現在流行的一種說法。長沙縣政府在1992年至2002年期間采取“化整為零”的方式違規征用1個鄉7個村約84個組的17278.675畝土地（其中5152.693畝為一類稻田），并故意混淆土地補償費和安置補助費的區別，至今拖欠1633戶6244名農民土地征用補償費約1.4億元，導致當地農民陷入失地又失業的境地，生活極度困難。

在對農村土地進行征用后，政府通常給予四種補償費：土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補償費。前兩種費用是歸農村集體經濟組織所有的，后兩種費用則是給地上附著物及青苗所有人的。國家在對農村土地征用后，受償的主體主要是集體經濟組織，而個人承包經營農戶不能作為受償的主體，只能在集體經濟組織中受償，失地農民不僅喪失了土地承包經營權，而且喪失了集體經濟組織成員的身份，成了多余的勞動力。加之沒有配套措施安排其生產和生活，由此引發糾紛和爭端就不可避免了。

二、農村土地征用過程中導致上述問題的成因

在土地征用過程中出現上述問題的原因是多樣的，主要有以下幾方面的原因：

（一）為局部利益故意模糊“公共利益”的概念

我們并不否認為了公共設施和公益事業建設需要犧牲部分人或集體的利益，但不得不對征用中“公共利益”的界定、征地適用的范圍、征地的程序和損失補償產生了質疑。國家征用權的濫用和土地所有權的強制轉移，產生了明顯的不公平：政府以低補償從農民手中征用土地，又以拍賣、出讓等形式高價轉移給土地開發商。把這一行為認定為了“公共利益”，顯然是沒有說服力的。該行為使農民的私權利受到侵害，另一方面，被征土地的利用率也遠遠不及農民對自己土地的利用率。

（二）農村土地征用權的濫用

農村土地的征用主要針對農村集體所有土地，其中也涵蓋了一部分農民個人承包經營的集體土地。對農村土地的征用也主要涉及農村集體經濟組織的利益和農民個人的利益。有的地方政府打著“公共利益”幌子，以較低的補償強行征用農村集體經濟組織所有的土地，甚至要求村集體單方解除土地承包經營合同，強行征用農民承包的土地。當農村土地被肆意的征用，社會上便出現了一種新的群體-“失地農民”，他們喪失了賴以生存的土地，又得不到相應的補償，尋求不到新的生存出口，于是，他們不斷地上訪、告狀，成為了社會不穩定因素。

（三）征地程序中欠缺有效的監督機制，致使農村土地流失嚴重

《土地管理法》第四十五條第三款規定：“征用農用地的，應當依照本法第四十條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過征地批準權限的，應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。”這是征用農業用地的基本程序，但在我國農村土地征用過程中最大的問題是不按審批程序進行。我國的廣大農村中，縣、鄉、鎮政府對農村土地享有著絕對的權力，農村土地的所有權屬于村集體所有，但縣、鄉、鎮政府部門卻是所有者主體的代表，同時又是征用土地的使用者和管理者。在涉及農村土地征用的決策上需要聽從于政府，由于在征用程序上缺乏有效的監督機制，很多時候便會出現政府擅自占用土地、買賣土地等非法轉讓土地和越權審批，或先征后批，或以合法形式掩蓋非法占地的現象。由于農村土地征用費低，很多土地在被征用后由于種種原因被閑置，造成了大量土地資源的浪費，致使農村土地流失嚴重 .

（四）土地征用補償制度不健全是成為引發糾紛的爭端的主要原因

首先，行政補償法律體系不健全。我國憲法規定了國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用，但未規定應給予響應的補償。與憲法此規定相配套的法律規范對于補償制度的規定也不完備。如《環境法》、《水法》、《草原法》中只有各種禁止性、限制性的規定，但卻未規定應當給予何種補償的規定。其次，補償辦法規定不合理、不科學，在實踐中的可操作性較差。《土地管理法》第47條規定：征用耕地的土地補償費為征用前三年該地前三年的平均產值的六倍至十倍，對安置費的補償規定為最高不超過十五倍，兩者相加不超過三十倍。這樣的規定能否合理體現被征用土地的實際價值令人懷疑。據權威部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。這其中又有多少真正補償到了農民的手中呢？從《審計調查報告》所列數據中可以發現，長沙縣政府此次征地總投入的費用為14596.34萬元，拆遷征地面積13632.25畝，征地每畝平均只花費1.07萬元，而在賣給投資商時即使以每畝8萬元的最低價賣出，長沙縣政府也可從中至少獲利9.44億元。事實上，1995年以后，政府儲備的土地賣出的價格要遠遠高于每畝8萬元。一些了解事情經過的法律專家評價說：“長沙經濟技術開發區實際成了長沙縣政府謀求低成本發展和‘以地生財’的一條捷徑。”

（五）欠缺合理的司法救濟途徑，土地糾紛不能得到很好的解決和處理

筆者曾看到過一起“自貢土地征用”案件：1997年自貢市政府成立了“自貢高新技術產業開發區管理委員會”（簡稱“管委會”），并于1994年下發文件規定自貢市內劃出19平方公里的土地，由市管委會實行“統一征地管理”。1998年7月，自貢市政府授權管委會對城市規劃區內的居民房屋進行拆遷，但補償標準卻相當低，拆遷戶不滿遂于2000年4月5日以不滿拆遷補償安置為由向自貢市中院提起訴訟，法院認為該案屬抽象具體行政行為，故判決不予受理。原告不服，上訴至四川省高級人民法院，但仍未獲受理。2002年，被征地人聯名向建設部申請行政復議，但卻一直未獲答復，2002年6月6日，被征地人向北京市第一中級人民法院以建設部行政不作為為由提起訴訟，建設部6月13日通知復議申請已受理，但此時卻已經超過法定期限60天，6月19日，北京市一中院以建設部已經受理為由作出不予受理的決定，同年9月14日，北京市高院駁回上訴，維持一中院的不予受理決定。

通過該案我們不僅看到了農民對維護自己合法權益的執著，也看到了司法保障在農村土地征用問題上的無力。近幾年，人民法院受理涉及農村土地征用的案件的數量呈遞增的趨勢，但在案件審理的過程中，法院常常受到來自于地方保護主義的壓力，加之該類案件缺乏有力的法律依據，特別是農村土地糾紛的侵權責任尚未形成共識，能否適用司法救濟的態度不甚明了，使得案件的審理困難重重，農民為了尋求救濟的途徑，不得不采取上訪甚至圍攻政府、鬧事的非正常途徑。可見，如果想要很好地解決和處理糾紛，將司法審查引入農村土地征用糾紛之中，為農民尋求一種合理的司法救濟途徑，是迫切需要解決的問題。

三、對農村土地征用過程中出現諸多問題提出的相應對策

直至今日，土地仍然是農民安身立命之所在。因此，必須完善農村土地征用過程中的每一個環節，糾正征地過程中存在的種種問題，才能使農村土地征用程序趨于合法化、正規化。

（一）嚴格界定“公共利益”范圍，排除商業性征用，嚴格限定農村土地征用的范圍

對公共利益的范圍，我國現行法規采取的均是概括式規定，沒有一個明確的界定。筆者認為，雖然在法律上對公共利益的界定并不是很明確，但是有兩點應當明確：其一，應當排除為了商業性用地而征用農村土地；其二，應當盡量縮小征用農村土地的范圍。我們將土地視為不動產，是不可再生的寶貴資源，因此，當土地與商業性相聯系時，我們對土地的利用就不應當通過征用的手段得以實現。調整和實現商業用地應當由市場來實現，而不應該是國家運用的公權力，國家應當盡可能避免介入，而應依據市場公平交易的原則，由用地者與土地所有者直接進行交易。當一方提出的條件足以維護另一方的利益，土地所有者愿意將自己的土地提供給國家用于商業性建設時，征地的目的就達到了。當然，國家應當盡量少征農村集體土地，尤其是農用地、耕地。只有進行合理規劃，嚴格審批，才能有效地保障農村集體土地所有權和農民的土地使用權。

（二）完善農村土地征用程序，加強征地的民主性

筆者認為，農村土地征用事關農民的生存，完善農村土地征用程序，在原有的程序上還需要注意完善和增加幾個步驟：其一應該加強對農村土地征用的審批程序。其二，應該增加農村土地征用的聽證程序。在農村土地被征用時，農民往往是最后一個知道自己的土地被征用了。為了提高征用土地的透明度，防止在征用農村土地過程中的暗箱操作，應當增加聽證程序以聽取被征土地的所有者和使用者的意見，滿足他們的知情權，提高征地的透明度。其三，加強農村土地征用的民主性。雖然土地的所有者或使用者無權決定土地被征用的用途，但對征地補償的確定及補償費用的分配及使用，卻有權進行參與，發表自己的意見，如果是少數農民的土地被征用，那么更有必要讓失去土地的農民參與決策，如此才能更好的監督征地使用單位對土地使用情況，如果被征土地被閑置，農民當然地有權申請恢復土地的耕種，如此不僅達到了提高被征土地的利用率，還更有利于保護國家有限的土地資源。

（三）完善農村土地征用的補償制度，合理安置失地農民

農村土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數時是達不成共識的。因此，筆者認為解決這些問題應該從幾個方面著手：第一，補償標準。現在是市場經濟的時代，只有以土地的市場價格來確定補償的標準才較為合理，讓土地所有人或使用人切實了解土地征用，參與討價還價，如此才能滿足、保障土地所有人和土地使用人的合法權益，支持土地的征用。第二，合理的給予安置。應該在給予金錢補償的同時，對他們今后的生活給予安置。如給予換地補償的安置，就是在征用了這塊土地后用另一塊適宜耕種的土地進行補償。有學者還提出“債券或股權補償”，筆者同意這樣的補償方法，因為這種補償的方式收益穩定，綜合效益周期長，能為失地農民日后的生活提供保證，另外，筆者認為還可以將一部分補償拿出為失地農民辦理保險，這也是維護他們合法利益可行的途徑之一。第三，擴大補償的范圍。筆者認為在對農民的實際損失給予了補償的同時，還應該加入預期的利益。預期的利益當然是很難確定，但是可以從失地農民近五年甚至近十年的平均利潤中予以確定，尤其是對于個人承包集體土地的農戶，承包期限還未到期，承包的土地就被政府征用了，他們的預期利益更應該給予維護。

（四）健全農村土地征用制度，加強司法審查，排除外界干擾，為被征土地的所有人或使用人提供相應地救濟途徑

農村土地的征用是個憲法性的問題，同時也是對農村土地征用進行司法審查的內容。現今，人民法院在審理農村土地征用的案件時，民事訴訟和行政訴訟有著不同的結果，在民事訴訟中，訴訟人通常能得到更多的補償，利益得到更好地維護，但在行政訴訟中，被征用的農民通常不能獲得更充分的救濟。我國在征地上一直奉行“特別犧牲理論”，這種理論以及外界的壓力使得法院在審查征地的合法性和合理性上存在很大的困難，其實，這種理論在國家的利益受到緊迫威脅時是當然成立的，但是在平時狀態下不應當理所當然的成立，因為即使國家由于公共利益而征用農村土地，但也不能要求被征地人承擔無過錯責任，自己承擔財產的損失。新憲法修訂后將財產的征用提高到了較高的位階。在農村土地征用中涉及到好幾種行政合同，從法律面前人人平等出發，合同的受損方不能因提出不同性質的訴訟而得到不同的判決結果，在憲法的明文支持下，它是法院受理審查這種類型案件的依據和源泉，正是由于農村土地征用涉及各種行政合同的特殊性，人民法院才更應進行合理性、合法性的審查，而且可以兼顧行政法的合理性原則同合同法上的誠實信用原則，因此，筆者認為在受理這種類型的案件時，行政與民事應該相結合，為被征土地的使用人和所有人提供更有力的司法保障。

結    語

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【關鍵詞】土地征用；基層政府；職能定位

中圖分類號：D912文獻標識碼： A

一、基層政府職能的界定

根據我國憲法和地方政府組織法的規定，鄉鎮政府是我國基層國家行政機關和鄉鎮人大的執行機關，是國家行政機構中基層的政府，直接面向廣大人民群眾，所以在我國行政體系中占據及其重要地位。

對于政府職能的界定，我國眾多學者基于研究角度和認識上的不同，各有不同的切入點和側重點，并未形成統一的看法，但本質相同。

鄉鎮政府作為我國基層行政單位，其職能既要執行上級政府目標任務也要反映民眾利益訴求。一方面，基層政府是國家和上級政府的人，代表國家和上級政府行使公共權力。另一方面，基層政府直接面向民眾，處于民眾利益訴求的直接壓力下，代表國家直接向村莊和社區提供基礎設施等公共產品和公共服務。

二、農村土地征用過程中基層政府職能定位存在問題

基層政府在征用農村土地過程中擔當者極其重要角色，但是其既要脫胎于計劃經濟時代的傳統政府職能體系，又要適應新社會主義市場經濟體制，處在職能轉型時期，必然在職責范疇、工作重心、管理對象等方面產生新問題。

（一）角色錯位

《土地管理法》規定我國實行土地的社會主義公有制，即國家所有制和集體所有制。國家為了發展公共利益，對土地可以依法征收或者征用，并給予補償。被征用農民土地的使用權首先轉讓給政府，征地單位在取得批準后，從政府手中購買土地使用權。在三者關系格局中，基層政府屬于中介人的角色。基層政府應該處于中立位置，協調土地征用者與土地出讓者之間的利益關系，制定相關政策措施和程序，屬服務型角色。但實際上，一些基層政府卻擔當了主宰者和控制者。一些基層政府以較低的價格收回土地使用權，以較高的價格轉讓給土地征用者，謀取差價，損害了農民和開發商雙方利益。也有一些基層政府為了取得較高的政績，打著招商引資旗幟，而站在土地征用者的立場上，損傷農民的利益。更有甚者創租尋租、中飽私囊，產生腐敗案件，引發社會矛盾。

（二）監管缺位

首先，對征地單位監管缺位。在實際征地和安置補償工作中，由于監督檢查機制不健全，多次發生違法征地和侵害農民合法權益的事件。如：違反法律規定濫用征地權，強行征用農村集體土地，肆意壓低征地補償標準，層層截留或挪用征地補償費，致使失地農民長期得不到合理的安置和補償。有的對農民土地上附著物缺乏公正評估，未協商一致就強拆農民房屋。

其次，對基層政府人員行為監督缺位。基層政府對相關部門及其人員在征地過程中的行為監督檢查不到位。由于土地利益及其附加利益的巨大誘惑，促使相關部門的某些人員在征地過程中存在違法違規行為。與開發商沆瀣一氣，共同侵害失地農民的利益的行為，這些行為沒有受到政府的嚴格監督，從某種意義上來說，這也是當前在征地過程中的腐敗行為得以產生和發展的重要因素。

再次，對基層政府征地監管缺位。基層政府為增加財政收入，謀取自身利益，對征地權的行使樂此不疲。在土地征用中，基層政府違反法定程序，實施欺騙、恐嚇等方式，強制拆遷，甚至出現暴力毆打致人死亡等過激行為。這就是基層政府濫用行政權力，損害群眾利益搞建設的典型違法行為。這種政府的“政治和經濟利益”對個人利益排擠、剝奪和否定，往往導致政府行為與人民利益相對，損害了政府作為人民利益維護者的良好形象。

（三）宣傳不到位

基層政府及其相關部門沒有及時、全面、準確地向失地農民宣傳征地工作和相關政策措施，農民獲取的相關信息少，從而導致基層政府及相關部門與失地農民溝通不暢，甚至發生沖突。基層政府的這種做法，使得失地農民更加傷心，對其喪失信任。

（四）社會保障空位

在征地補償具體價位上，“農地轉用價格包括農地質量價格和農地社會價值量值兩部分。農地社會價值不僅包括農地對農民所具有的社會保障價值，也包括農地為社會提供糧食安全所具有的社會穩定價值。”[ 盧艷：失地農民保障問題研究的文獻綜述，《經濟研究導刊》，2012年第3期，第73頁。]從提高地價的角度來增加土地征用補償價，以此來維護被征地農民的利益。但是大多數失地農民具有文化水平低、無技能、沒資金等特點，尤其年齡較大的人，他們外出打工沒人要、經營無門路、就業困難問題十分突出。如何來實現失地農民的可持續發展問題？基層政府并沒有相關政策保障。

三、規范農村土地征用中基層政府職能的措施

（一）明確界定基層政府的角色

避免基礎政府職能錯位的前提是明確界定其角色。十八屆三中全會明確指出，轉變政府職能，避免政府做越位、錯位、缺位的事情，深化行政體制改革，創新行政管理方式，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。從農村土地征用過程中看，基層政府應該起到中立和仲裁的角色的作用。“中立角色是指政府在征地過程中處于中間立場，應該不偏不倚；仲裁角色是指在征地過程中開發商與失地農民發生糾紛或沖突時，政府應該積極進行仲裁，維護開發商和失地農民的正當利益，不應該有所偏袒。”[ 江明生，農村征地中政府責任的缺失與加強，《理論探索》2010年第5期，第120頁。]因此基層政府只有成為合格的中間人和裁判員，才能實現政府由管理型、審批型向服務型轉變，更好地為失地農民服務。

（二）加強征地工作宣傳力度

基層政府要加大對相關征地法律法規、政策及土地補償標準的宣傳力度。基層政府可向征地農民發放征地相關的法律宣傳冊，提供征地的咨詢服務。同時，基層政府可以運用信息化科技手段，將政府的征地申請、審批、公告、組織實施、補償、爭議裁決等相關程序信息及時到政府網站上，做到程序公開透明。

（三）利用新聞媒體加強輿論監督

新聞媒體在政府工作中扮演著至關重要的角色，發揮著重要作用。基層政府在征用農村土地過程中想要樹立民主開放、權威公正、清正廉潔和依法行政的良好形象，就應當充分發揮新聞媒體的輿論監督作用。新聞媒體在對基層政府進行監督的過程中，應該充分利用話語空間，敢于并且善于依法進行監督。基層政府應該積極配合，主動接受監督，借助大眾媒體建樹良好形象。法國啟蒙學者孟德斯鳩說，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權利一直到有界限的地方才休止”；“從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。新聞媒體就有一種無形的“權力”來制約基層政府的權力。

（四）建立有效的農民利益保護機制

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近日，國家稅務總局文件，明令8月1日起對二手房買賣強制征收個人所得稅。文件界定了“所得”：個人所得稅以實際成交價為轉讓收入。并明確了對商品房、自建住房、經濟適用房、已購公有住房以及城鎮拆遷安置住房等五類房產的原值。對于不能正確計算房屋原值和應納稅額的，稅務機關可在住房轉讓收入1%-3%的幅度內確定。出售自有住房并擬在現住房出售1年內按市場價重新購房的納稅人，其所繳納的個稅可全部或部分退還；個人轉讓自用5年以上且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征個稅。同時，納稅起征點前置到以購房合同為準。

稅務總局官員詳解稅改策略

中國國家稅務總局的官員近日再次在公開場合表示將加快內外資企業所得稅的合并，并給出了三個具體的策略安排。第一個策略安排是合理安排改革內容，增值稅轉型改革和企業所得稅的統一可以分別實施。為減輕壓力，可以采取循序漸進的方式，逐步實施到位；第二個安排是，配套推出一些其他稅種改革，為實現有增有減的結構性安排，可以配套提出一些對財政收入具有增收作用的改革措施；第三個安排，在財政資源配置中統籌考慮稅制改革成本，通過合理預算安排，消化稅制改革對財政收支的影響。

開發商須先定房價再拿地

上月，國土資源部公布《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規范》和《協議出讓國有土地使用權規范》，并自2006年8月1日起實施。這兩部新《規范》直接在土地出讓環節穩定房價。新《規范》要求，房屋銷售價格限制、銷售對象、套型結構比例等條件將直接作為土地出讓方案的重要內容。只有符合房價銷售限制等要求的開發商，才有資格拿地。目前，土地拍賣主要遵循“價高者得”原則，市場上因此一直有觀點認為：因土地價格在拍賣中節節高升，才推升房價，而開發商的利潤率卻不受土地成本上漲影響，仍持續上揚。根據2005年房地產企業的財務數據，萬科等上市房地產企業近兩年利潤率普遍在30%左右，并沒受土地價格上漲因素影響。

可再生能源蘊藏8000億商機

中國國家能源領導小組辦公室副主任徐錠明在7月29日的東亞投資論壇上表示，我國將提高可再生能源在能源結構中的比例，到2010年達到10%，到2020年達到16%左右，這將帶來巨大商機，到2020年需要投資8000億左右。目前國家發改委正在修改完善國家能源領導小組編制的《可再生能源發展規劃》，一旦國務院批準就將對外公布，并將成為我國解決新農村建設的重要方面。為達到“2010年基本實現以國內制造為主的裝備能力，2020年形成以自有知識產權為主的可再生能源裝備能力”，中央財政還將設立可再生能源發展專項資金，支持可再生能源技術研發、產業建設等，并予以適當的企業所得稅優惠。

《上市公司收購管理辦法》9月1日實施

8月1日，中國證監會《上市公司收購管理辦法》，9月1日正式實施。《辦法》主要體現了以下幾個重要特點：對上市公司收購制度做出了重大調整，將強制性全面要約收購方式調整為由收購人選擇的要約收購方式，賦予收購人更多的自主空間，降低了收購成本，充分體現了鼓勵上市公司收購的價值取向和立法精神；通過強制性信息公開披露、程序公平、公平對待股東、規范收購人主體資格、加大對控股股東和實際控制人的監管力度等多方面的措施，將間接收購和實際控制人的變化一并納入上市公司收購的統一監管體系，維護市場公平，切實保護中小股東的合法權益；轉變監管方式，簡化審核程序，監管部門由過去的事前審批轉變為適當的事前監管與事后監管相結合，加大持續監管的力度等。

醫療機構醫藥價格將全面公開

衛生部近日《關于全面推行醫院院務公開的指導意見》，計劃于2008年底前，全國各級各類醫療機構基本實現醫院院務公開。醫院的法定醫療范圍，醫務人員是否有執業資格，醫療服務、藥品和各項醫療耗材的價格，都將上網或通過院內電子屏幕、觸摸屏、就醫手冊等逐一向患者公布。醫院向社會公開的院務內容應包括：醫院依法執業登記、醫療業務范圍、職能科室設置；醫務人員依法執業注冊情況及相關資質信息；重大醫療技術準入及大型醫用設備的配置許可；醫療服務價格（包括項目編碼、名稱、內涵、收費依據、計價單位和實際執行價格等）、常用藥品和主要醫用耗材的價格；醫療服務投訴信箱和投訴咨詢電話。

上半年單位GDP能耗升0.8%

《2006年上半年全國單位GDP能耗公報》近日公布。上半年，全國煤炭行業單位增加值能耗上升5.5%，石油石化行業上升8.7%，有色金屬行業上升0.4%，電力行業上升0.8%；鋼鐵行業單位增加值能耗下降1.2%，建材行業下降4.5%，化工行業下降5.0%，紡織行業下降5.5%。國家統計局有關負責人表示，總的來看，當前各地區、各主要行業節能降耗形勢仍不容樂觀，完成今年節能降耗目標任務仍十分艱巨。根據“十一五”規劃《綱要》，“十一五”期間我國要實現單位GDP能耗下降20%左右的目標，其中，今年的目標是下降4%左右。

發改委嚴控投資過快增長

國家發改委近日表示，今年以來，我國經濟運行總體比較平穩，保持了良好的發展態勢。固定資產投資在經濟增長中發揮了重要作用，但也出現了投資增長過快等值得高度關注的問題。發改委表示，解決投資領域存在的突出問題，在保持宏觀經濟政策連續性和穩定性的前提下，堅持突出重點、區別對待、有保有壓、適度微調，切實解決當前投資增長過快、新開工項目過多、結構性矛盾突出等問題。從嚴控制新開工項目。加強對已開工項目的合規性審查，凡是不符合國家產業政策、行業準入標準、項目審核程序、土地使用和環境保護等方面法律法規和政策規定的，要認真進行整改，該停止建設的要堅決停止建設。

兩公里內禁設倆大超市

近日，為了遏制零售業過密開店，商務部市場建設司正式對外了《零售業同業損害評估方法》并公開征集意見。在《方法》編制說明中，記者看到商務部設立了兩種評價體系，其中A表是對超市、便利店等業態的商圈半徑的規定，其中規定超市的商業半徑2公里左右、倉儲型會員店為5公里等。而B表則是顧客流失、銷售額下降、經營環境惡化等同業損害評估標準。而編制說明也指出，結合這兩個標準，當滿足經營性損害和經營環境性損害的兩種同業損害條件，并產生了諸如客戶流失等情況時就可以認定同業損害成立。