導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇行政法規(guī)制定程序條例，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

由于一些行政法規(guī)、規(guī)章制定在前，新的法律、行政法規(guī)出臺(tái)在后，便會(huì)出現(xiàn)先前的行政法規(guī)、規(guī)章的個(gè)別條款或主要內(nèi)容與后出臺(tái)的法律、法規(guī)等上位法不一致甚至互相抵觸，或者已被新的法律、法規(guī)、規(guī)章所代替等現(xiàn)象。這些情況的存在一定程度上影響了依法行政工作的開(kāi)展，甚至成為法制建設(shè)的障礙。因此，國(guó)務(wù)院辦公廳要求對(duì)現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進(jìn)行清理具有十分重要的意義。行政法規(guī)、規(guī)章的清理，政府立法工作的重要組成部分，推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的客觀要求，維護(hù)法制統(tǒng)一、保證政令暢通的重要舉措。《中華人民共和國(guó)立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》規(guī)章制定程序條例》和《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》對(duì)此都做了明確規(guī)定。

二、清理的范圍

按照《通知》要求，這次清理工作的范圍是

（一）國(guó)務(wù)院法制辦公布的現(xiàn)行行政法規(guī)655件

（二）市政府制定的現(xiàn)行規(guī)章97件

三、清理工作的標(biāo)準(zhǔn)

（一）對(duì)國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，各有關(guān)部門(mén)按照以下原則提出建議：

1法規(guī)的主要內(nèi)容已被新的法律、行政法規(guī)所代替的提出廢止意見(jiàn)。

2法規(guī)適用期已過(guò)或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的提出失效意見(jiàn)。

3法規(guī)與法律不一致的提出修改意見(jiàn)。

（二）市政府規(guī)章按照以下原則處理：

1內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的或者已被新的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所代替的提出廢止意見(jiàn)。

2或者調(diào)整對(duì)象已消失，實(shí)際上已經(jīng)失效的提出失效意見(jiàn)。

3行政法規(guī)不一致的提出修改意見(jiàn)。

4部門(mén)規(guī)章對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致的提出處理建議。

四、清理工作的時(shí)間安排

4月下旬開(kāi)始啟動(dòng)，全部工作分四個(gè)階段進(jìn)行。

第一階段，清理行政法規(guī)階段。

各部門(mén)對(duì)國(guó)務(wù)院法制辦下發(fā)的行政法規(guī)目錄，提出廢止、失效、修改的意見(jiàn)，并按規(guī)定填寫(xiě)《行政法規(guī)清理建議表》附件1報(bào)市法制辦。

第二階段，法制辦審核行政法規(guī)清理階段。

市法制辦對(duì)各部門(mén)所報(bào)行政法規(guī)清理結(jié)果逐條逐款進(jìn)行審核，提出處理意見(jiàn)，上報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦。

第三階段，各部門(mén)清理市政府規(guī)章階段。

由各部門(mén)對(duì)我市政府的規(guī)章，分別提出保留、廢止、失效、修改的意見(jiàn)，填寫(xiě)《市政府規(guī)章清理建議表》附件2報(bào)市法制辦。

第四階段，清理匯總階段。

市法制辦對(duì)各部門(mén)提出的政府規(guī)章清理建議進(jìn)行甄別審核，提出處理意見(jiàn)報(bào)市政府，并于月份向省政府報(bào)告行政法規(guī)規(guī)章清理情況。

五、有關(guān)工作要求

（一）這次行政法規(guī)規(guī)章清理工作時(shí)間緊、數(shù)量多、要求高，各有關(guān)部門(mén)要精心組織、周密部署，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。要成立清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，明確工作責(zé)任，保證人員、經(jīng)費(fèi)、工作三落實(shí)，確保清理工作順利進(jìn)行。

篇2

【關(guān)鍵詞】水庫(kù)移民；后期扶持；法律規(guī)制；政策體系

【中圖分類號(hào)】C913　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A　【文章編號(hào)】1002-736X(201 2)05-0045-04

水庫(kù)移民是人類社會(huì)尚未解決好的世界性難題。它不僅涉及大規(guī)模的人口遷移，而且影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)系統(tǒng)的重建。因此，要想做好移民工作，離不開(kāi)政策的指導(dǎo)和支持。本文主要探討了我國(guó)政府基于扶貧和可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)而對(duì)大中型水庫(kù)移民實(shí)施的后期扶持政策及其體系構(gòu)建問(wèn)題。

一、我國(guó)水庫(kù)移民后期扶持的政策體系

后期扶持是我國(guó)為解決水庫(kù)移民遺留問(wèn)題、保護(hù)移民權(quán)益、維護(hù)庫(kù)區(qū)社會(huì)穩(wěn)定而采取的一項(xiàng)特殊政策，它起源于20世紀(jì)80年代，經(jīng)歷了庫(kù)區(qū)維護(hù)基金、庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和庫(kù)區(qū)后期扶持基金等幾個(gè)階段。2006年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》(以下稱《后扶意見(jiàn)》)和《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》的頒布實(shí)施，掀開(kāi)了構(gòu)建后期扶持政策體系的新序幕。時(shí)至今日，我國(guó)已初步建立起由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)和規(guī)章以及其他政府規(guī)范性文件組成的移民政策體系。

(一)法律

目前，我國(guó)還沒(méi)有制定專門(mén)的《水庫(kù)移民法》，對(duì)移民權(quán)益的保護(hù)主要是通過(guò)憲法、民法通則、物權(quán)法、土地管理法、農(nóng)村土地承包法、水法等法律來(lái)共同承擔(dān)的。這些法律對(duì)水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)，主要分三個(gè)層級(jí)。

1.根本法規(guī)制。作為國(guó)家的根本大法，憲法對(duì)水庫(kù)移民權(quán)益的規(guī)制主要集中在對(duì)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)上。《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”憲法的上述規(guī)定，為水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)提供了原則和精神。

2.基本法規(guī)制。作為調(diào)整財(cái)產(chǎn)關(guān)系的基本法，《民法通則》第75條規(guī)定：“公民的合法財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，禁止任何組織或者個(gè)人侵占、哄搶、破壞或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒(méi)收。”《物權(quán)法》第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益。”《土地管理法》第14條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營(yíng)。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)受法律保護(hù)。”

《農(nóng)村土地承包法》第5條規(guī)定：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地。任何組織和個(gè)人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員承包土地的權(quán)利。”水庫(kù)移民意味著離開(kāi)家園，失去住宅和土地，上述法律的規(guī)定，為水庫(kù)移民財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)提供了具體依據(jù)。

3.專門(mén)法規(guī)制。作為調(diào)整水事關(guān)系的專門(mén)法，《水法》首次以法律形式對(duì)后期扶持作出規(guī)定。該法第29條規(guī)定：“國(guó)家對(duì)水工程建設(shè)移民實(shí)行開(kāi)發(fā)性移民的方針，按照前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的原則，妥善安排移民生產(chǎn)和生活，保護(hù)移民的合法權(quán)益。”雖然只是一項(xiàng)原則性規(guī)定，但明顯提升了后期扶持的法律地位。

(二)行政法規(guī)

為適應(yīng)大中型水利工程建設(shè)的需要，我國(guó)先后頒布了一系列水庫(kù)移民法規(guī)，這些法規(guī)主要分為兩類。一是通用型，適用于所有水工程移民，如《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》、《后扶意見(jiàn)》；二是專用型，即為某項(xiàng)重大工程移民量身定制，如適用于三峽工程的《長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例》、適用于南水北調(diào)工程的《南水北調(diào)工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置暫行辦法》。這些法規(guī)，對(duì)后期扶持的對(duì)象、期限、方式、資金保障等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)制，是開(kāi)展移民后扶工作的主要依據(jù)。

(三)部門(mén)規(guī)章

為落實(shí)后期扶持法律、法規(guī)的規(guī)定，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)制定了一些行政規(guī)章。2003年1月，財(cái)政部頒布了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金征收使用管理辦法》，對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金的性質(zhì)、來(lái)源、征收標(biāo)準(zhǔn)和年限、使用原則和監(jiān)督管理作了明確規(guī)定。2003年3月，水利部頒布了《中央直屬水庫(kù)移民遺留問(wèn)題處理規(guī)劃實(shí)施管理辦法》，明確了移民遺留問(wèn)題處理的管理體制和規(guī)劃編制工作程序，并對(duì)規(guī)劃實(shí)施中的項(xiàng)目管理、年度計(jì)劃、年度預(yù)決算和資金管理等提出了具體措施和辦法。2003年11月，財(cái)政部又下發(fā)了《關(guān)于庫(kù)區(qū)建設(shè)基金使用管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金使用的具體范圍、預(yù)決算和會(huì)計(jì)管理等作了明確規(guī)定。2004年3月，水利部印發(fā)了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金縣級(jí)報(bào)賬制實(shí)施辦法》，從資金管理、報(bào)賬支付程序、報(bào)賬憑證和監(jiān)督檢查四個(gè)方面對(duì)庫(kù)區(qū)建設(shè)基金縣級(jí)報(bào)賬提出了明確要求。2004年5月，水利部印發(fā)了《庫(kù)區(qū)建設(shè)基金會(huì)計(jì)核算辦法》，規(guī)定了庫(kù)區(qū)建設(shè)基金會(huì)計(jì)核算的原則、科目和程序。

(四)地方性法規(guī)和規(guī)章

為落實(shí)國(guó)家的移民后期扶持政策，地方各級(jí)人大和政府制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章，取得了較好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。如《湖南省大中型水庫(kù)移民條例》、《山西省移民工作管理辦法》、《福建省大中型水電站移民安置暫行辦法》、《重慶市實(shí)施(長(zhǎng)江三峽工程建設(shè)移民條例)辦法》、《湖北省大中型水庫(kù)移民后期扶持政策實(shí)施方案》、《湖北省大中型水庫(kù)移民后期扶持項(xiàng)目管理辦法(試行)》、《江西省移民建鎮(zhèn)工程質(zhì)量責(zé)任制若干規(guī)定》，等等。

篇3

關(guān)鍵詞：柔性監(jiān)管 行政法 協(xié)商性政府規(guī)制

近年來(lái)，伴隨著行政法觀念更新與制度變遷，一種有別于傳統(tǒng)命令-控制型監(jiān)管模式、祛除強(qiáng)制性而回歸柔性的監(jiān)管范式在行政法中呈現(xiàn)出勃興之勢(shì)，以莫于川教授為代表的行政法學(xué)者開(kāi)始關(guān)注該問(wèn)題并進(jìn)行了初步研究。但審視現(xiàn)有的研究文獻(xiàn)，并沒(méi)有系統(tǒng)地闡釋柔性監(jiān)管的法理基礎(chǔ)和制度要素，對(duì)柔性監(jiān)管帶給行政法的結(jié)構(gòu)性變革缺乏深入求證。鑒于此，本文擬界定柔性監(jiān)管的法理依據(jù)與制度內(nèi)涵，厘清柔性監(jiān)管帶給行政法的具體影響，希冀為行政法的變革提供必要的指引。

一、柔性監(jiān)管的興起及其法理基礎(chǔ)

行政法作為公法，素以強(qiáng)制性為基本特征，行政處罰、行政強(qiáng)制、行政裁決等行政行為無(wú)不充滿強(qiáng)制性色彩。然而，伴隨著時(shí)代變遷與制度進(jìn)化，"剛性有余，柔性不足"的行政法正在發(fā)生悄然改變：行政的直接強(qiáng)制性要素越來(lái)越淡化，平等、協(xié)商、參與越來(lái)越成為行政的基本模式或重要特征，行政合同、行政指導(dǎo)、公私合作治理等帶有柔性色調(diào)的行政現(xiàn)象愈發(fā)普遍。尤其是近年來(lái)，隨著軟法與公共治理的興起，行政法治應(yīng)當(dāng)尋求更多協(xié)商、可以運(yùn)用更少?gòu)?qiáng)制、能夠?qū)崿F(xiàn)更高自由的觀念日益深入人心，世界各國(guó)都在考慮如何運(yùn)用誘導(dǎo)的方式，促使監(jiān)管對(duì)象能夠自發(fā)地在競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展中注意風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防和化解，這促使了柔性監(jiān)管手段的興起和運(yùn)用，其不但契合了新一輪放松監(jiān)管的要求，也體現(xiàn)了政府權(quán)力的收縮，使政府更像一個(gè)"教練"，而不是"執(zhí)法者"。[1]目前，行政法的柔性監(jiān)管主要存在于工商、城管等執(zhí)法領(lǐng)域，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)采用指導(dǎo)、勸告、提醒、說(shuō)服、疏通等非強(qiáng)制性手段進(jìn)行管理，其在作出相應(yīng)行為過(guò)程中需要向相對(duì)人說(shuō)明理由，聽(tīng)取相對(duì)人陳述、申辯，甚至與相對(duì)人協(xié)商，作出反映雙方意志、兼顧公共利益和相對(duì)人利益的行政決定。這種柔性監(jiān)管方式改變了過(guò)去那種"不是收費(fèi)就是罰款"的行政執(zhí)法負(fù)面形象，具有示范引導(dǎo)性、選擇接受性、溝通協(xié)調(diào)性等優(yōu)點(diǎn)，對(duì)于化解矛盾糾紛、消弭利益沖突、促進(jìn)公眾參與、實(shí)現(xiàn)以人為本均富有制度探索意義。柔性監(jiān)管的興起，不是空穴來(lái)風(fēng)的結(jié)果，而是蘊(yùn)含著深刻的思想基礎(chǔ)和社會(huì)實(shí)踐依據(jù)，其法律基礎(chǔ)至少體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

其一是商談理論。強(qiáng)制性是行政法的根本特性，但如何將國(guó)家強(qiáng)制性與法律承受者的自愿性統(tǒng)一起來(lái)，是一個(gè)長(zhǎng)期困擾人們的難題。德國(guó)著名的社會(huì)學(xué)者哈貝馬斯提出了現(xiàn)代社會(huì)法律共同體的民主法治國(guó)理想，即現(xiàn)代社會(huì)作為"一個(gè)高度人為的共同體，更確切些說(shuō)， 是由平等而自由的法律同伴所結(jié)成的聯(lián)合體，他們之結(jié)合的基礎(chǔ)既是外部制裁的威脅，同時(shí)也是一種合理推動(dòng)的同意的支持。"[2]哈貝馬斯將人的行為劃分為目的、規(guī)范、戲劇和交往行為，其中交往行為的實(shí)質(zhì)是交往主體之間為取得一致、達(dá)成共識(shí)、彼此默契的相互理解過(guò)程。商談理論是在交往行為理論中引入法律合法性的基礎(chǔ)上推演出來(lái)的，是指通過(guò)交往或協(xié)商形成共同規(guī)則，從而協(xié)調(diào)彼此的行動(dòng)并消除彼此間的沖突。法律商談理論有三個(gè)任務(wù)：對(duì)法律確定性與正確性之間的關(guān)系加以厘定；盡力發(fā)掘內(nèi)含于融貫性、原則、適當(dāng)性和范式諸觀念中尚未飽和的理性潛能；將法律適用的論證及體制程序納入民主國(guó)家的理論框架。[3]柔性監(jiān)管某種意義上說(shuō)是商談理論在行政法中的折射，它強(qiáng)調(diào)的是在行政治理過(guò)程中通過(guò)自由平等的理性對(duì)話來(lái)確保公民參與公共生活，賦予了行政決策合法性的要素，進(jìn)而有助于推動(dòng)民主政治的發(fā)展。商談理論的引入對(duì)于習(xí)慣于暴力執(zhí)法的行政部門(mén)而言不啻于一場(chǎng)革命，它意味著賦予了執(zhí)法評(píng)價(jià)正當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)政府與公眾關(guān)系的重塑來(lái)保障社會(huì)秩序的穩(wěn)定。以城管為例，如果能夠建立起各種利益群體的利益表達(dá)集團(tuán)、有效的立法聽(tīng)證制度以及問(wèn)責(zé)制度，則城管執(zhí)法中的利益沖突有望得到根本性化解。

其二是契約理論。傳統(tǒng)的行政法，無(wú)疑是以權(quán)力為思考的起點(diǎn)和研究的"主軸"，學(xué)說(shuō)與制度建構(gòu)均因循其道。然而，伴隨著法治行政、民主行政與服務(wù)行政等現(xiàn)代行政法理念之確立，單一的以權(quán)力為主導(dǎo)的行政模式難以適應(yīng)時(shí)代需要。[4]新的行政法理念，旨在以新的平等理念取代不平等理念，淡化強(qiáng)制而不是取消強(qiáng)制，雙方合意與單方意志并存，以合作和解取代沖突對(duì)抗，追求法定與約定的統(tǒng)一。這種價(jià)值旨向，實(shí)質(zhì)上就是對(duì)契約觀念的強(qiáng)調(diào)，正如有學(xué)者所指出的那樣，我國(guó)行政法需要在保持其固有特性的同時(shí)，充分借鑒契約資源和契約觀念，來(lái)淡化行政的權(quán)力色彩，在政府與人民的關(guān)系上融入一縷柔和的月光，從而增強(qiáng)政府與人民的相互信任與合作。[5]行政法對(duì)契約資源的利用，將有助于消除各種不利于"民主行政"和"依法行政"的崇尚權(quán)力、官本位、無(wú)信用、無(wú)責(zé)任等若干觀念因素，使行政法理念包容民主自由、人性尊嚴(yán)、平等、參與、公正、誠(chéng)信、責(zé)任等觀念，從而使之更適合現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代行政的發(fā)展需要。按照柔性監(jiān)管的制度邏輯，政府不再是高高在上的管制者，而是行政契約的一方當(dāng)事人，它強(qiáng)調(diào)的是通過(guò)公民的參與而對(duì)政府施加程序上的控制，包括聽(tīng)證制度、說(shuō)明理由制度、公開(kāi)制度、回避制度、教示制度等。在行政程序中通過(guò)使行政機(jī)關(guān)承擔(dān)較多的程序義務(wù)，賦予行政相對(duì)人較大的程序權(quán)利，使行政相對(duì)人轉(zhuǎn)變?yōu)樵诔绦蛑心芘c行政機(jī)關(guān)抗衡的主體，與行政機(jī)關(guān)之間形成平等對(duì)話與制約關(guān)系，可以起到抑制行政機(jī)關(guān)恣意的作用。 [6]契約意味著誠(chéng)信，也意味著行政權(quán)的行使須帶有善意。塑造行政法的契約理念，不僅使行政法規(guī)范能夠契合社會(huì)的變化，而且有利于建立政府與公眾之間的信任，確立政府的權(quán)威，進(jìn)而促成整個(gè)社會(huì)信譽(yù)機(jī)制的建立。契約理論要求行政機(jī)關(guān)確保"心理上的誠(chéng)實(shí)"、"事實(shí)上的誠(chéng)實(shí)"、"利益上的誠(chéng)實(shí)"和"法律上的誠(chéng)實(shí)"，秉持公義和誠(chéng)信的理念，確保權(quán)力的正當(dāng)行使。

二、從理念走向制度：柔性監(jiān)管的行政法訴求

目前，盡管柔性監(jiān)管的內(nèi)涵尚未達(dá)成統(tǒng)一的界說(shuō)，但在行政法中卻不乏柔性監(jiān)管的制度實(shí)踐。如經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織成員國(guó)在其行政治理過(guò)程中普遍采取了監(jiān)管協(xié)商、非正式咨詢、聽(tīng)證制度、顧問(wèn)機(jī)構(gòu)等公開(kāi)咨詢工具，旨在提高其監(jiān)管的透明度和增強(qiáng)公眾的參與性。構(gòu)建與柔性監(jiān)管理念相契合的行政法，其應(yīng)然的制度要素涵攝以下幾個(gè)方面。

一為信息公開(kāi)。政府部門(mén)作為強(qiáng)勢(shì)的利益團(tuán)體，掌握著大量的關(guān)系到行政相對(duì)人切身利益的信息。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，"民可使由之，不可使知之"、"法不可知，則威不可測(cè)"，法律神秘主義自然衍生出暗箱操作、權(quán)力尋租以及腐敗問(wèn)題，且這一思維慣性一直鉗制這社會(huì)變革的努力，正如有學(xué)者所言："或許是受專制流毒影響太久，我們?cè)谟^念上總是無(wú)法接受將國(guó)家與社會(huì)事務(wù)的各種資訊公之于眾的做法，而對(duì)保守上述資訊的態(tài)度卻總是積極有效的。"[7]柔性監(jiān)管要求祛除政府對(duì)信息的壟斷，打造透明行政和服務(wù)型政府，向社會(huì)公眾提名優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。在我國(guó)，隨著《政府信息公開(kāi)條例》的實(shí)施，政務(wù)公開(kāi)由行政驅(qū)動(dòng)走向了法律驅(qū)動(dòng)，政府行為向著公開(kāi)、透明、開(kāi)放的目標(biāo)邁出了關(guān)鍵一步，公民的知情權(quán)、參與權(quán)有了堅(jiān)實(shí)的法律支撐，為柔性監(jiān)管描繪了全新的圖景。當(dāng)然，該條例的不少規(guī)范存在界定模糊、概括抽象的弊端，在實(shí)踐中容易成為政府機(jī)關(guān)拒絕信息公開(kāi)的說(shuō)辭，因此，有必要進(jìn)一步完善，打通公眾監(jiān)督政府的信息渠道。

二為公眾參與。作為現(xiàn)代民主的重要形式，公眾參與對(duì)行政法具有多重意義，主要表現(xiàn)在它有利于公民、法人或者其他組織在具體行政行為中維護(hù)自己的合法權(quán)益，防止行政機(jī)關(guān)權(quán)力的恣意與濫用，也有利于行政相對(duì)人對(duì)行政決策、行政決定的正確理解，保障社會(huì)公平正義的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)公民社會(huì)的成長(zhǎng)和發(fā)展。柔性監(jiān)管視野下的公眾參與要求行政監(jiān)管摒棄單邊主義的規(guī)制理念，將公眾新引導(dǎo)行政決策的制定過(guò)程中來(lái)，通過(guò)參與式行政的制度設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)政府與公民的互動(dòng)。所謂參與式行政，是指行政機(jī)關(guān)在行使國(guó)家權(quán)力過(guò)程中，尊重公眾的主體性和自主性，維護(hù)公眾的權(quán)利自覺(jué)，將其吸引到行政指導(dǎo)、行政給付等行政過(guò)程中來(lái)，構(gòu)建政府與公眾協(xié)商與合作的新型行政法律制度。參與式行政是參與式民主的重要體現(xiàn)，是柔性監(jiān)管在民主法治下的當(dāng)然訴求。參與式行政不能僅停留在理念層面，而應(yīng)消除公眾參與行政事務(wù)的體制障礙，通過(guò)聽(tīng)證制度、公民手冊(cè)等途徑確保公民的有效參與。

三為協(xié)商民主。參與民主理論在20世紀(jì)后期的一個(gè)重大發(fā)展，是協(xié)商民主理論和話語(yǔ)的興起。作為一種規(guī)范化的民主論，協(xié)商民主理論不再把國(guó)家單純看作社會(huì)經(jīng)濟(jì)的守護(hù)者和制度化的倫理共同體，而強(qiáng)調(diào)現(xiàn)代社會(huì)的多元性，拒絕以共同生活方式為基礎(chǔ)的共同倫理的共和主義前提，強(qiáng)調(diào)以對(duì)話、協(xié)商為中心的公民主動(dòng)參與的重要性。將協(xié)商民主引入到行政法的知識(shí)譜系，意味著政府應(yīng)重視非正式的協(xié)商途徑來(lái)解決社會(huì)矛盾，將社會(huì)共同體的制度化、規(guī)范化、程序化的自治規(guī)則納入到體制內(nèi)的監(jiān)管框架中來(lái)，認(rèn)真對(duì)待鄉(xiāng)土社會(huì)中那些鼓勵(lì)性、協(xié)商性、指導(dǎo)性的軟法規(guī)范。為了達(dá)到行政目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)行政法的義務(wù)與責(zé)任，協(xié)商機(jī)制不僅可以在行政主體與行政相對(duì)人的合作關(guān)系中大展宏圖，而且能夠堪當(dāng)打造現(xiàn)代民主政府、培育公民社會(huì)的重任。

四為合作治理。合作治理模式是以責(zé)任共擔(dān)、信息共享、平等協(xié)商、理性溝通、相互信任、公開(kāi)透明、靈活高效等為特征的一種新的治理模式，其合理性基礎(chǔ)既可以在政治哲學(xué)思想基礎(chǔ)中汲取，也可以在當(dāng)代公法思想中獲得證成。[8]合作治理與傳統(tǒng)公共行政的重要區(qū)別在于：它打破了公共政策政治目標(biāo)的單一性，使政策走出單純對(duì)政治機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的單線的線性關(guān)系形態(tài)；在合作治理的條件下，行政權(quán)力的外向功能會(huì)大大地削弱，治理主體不會(huì)再依靠權(quán)力去直接作用于治理對(duì)象。合作治理是社會(huì)力量成長(zhǎng)的必然結(jié)果，是對(duì)參與治理與社會(huì)自治兩種模式的揚(yáng)棄，通過(guò)社會(huì)自治而走向合作治理是一個(gè)確定無(wú)疑的歷史趨勢(shì)，也是柔性監(jiān)管的重要表征。

三、以柔性監(jiān)管引領(lǐng)行政法的結(jié)構(gòu)性變革

當(dāng)下中國(guó)正處在一個(gè)大變革的時(shí)代，由"全能政府"走向"有限政府"，由"專斷政府"走向"民主政府"，由"權(quán)力政府"走向"責(zé)任政府"成為社會(huì)變革的必然趨勢(shì)。在此背景下，政府行政體制、行政職能、行政活動(dòng)與行政觀念，正發(fā)生著前所未有的深刻變化，現(xiàn)代行政的民主化、信息化、契約化趨勢(shì)日益強(qiáng)勁，必將影響行政法的變革與發(fā)展方向。在這一變革的過(guò)程中，柔性監(jiān)管以其特有的方式改變著行政法的制度面相，引領(lǐng)著行政法的觀念更新與規(guī)則重塑。將來(lái)的行政法變革，至少需要在以下兩個(gè)方面進(jìn)行探索和突破。

首先，重視軟法之治和公共治理。法律作為社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，總是隨著社會(huì)關(guān)系的發(fā)展而發(fā)展的。隨著社會(huì)的發(fā)展，公共領(lǐng)域中有些問(wèn)題變得極為復(fù)雜，純粹的強(qiáng)制方法往往捉襟見(jiàn)肘或適得其反，柔性的方法或軟規(guī)則能夠發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的功能，填補(bǔ)強(qiáng)制性規(guī)則的法律適用真空。在長(zhǎng)期的使用過(guò)程中，這些柔性方法或軟規(guī)則產(chǎn)生了一定約束力，進(jìn)化成為所謂的 "軟法"。按照羅豪才教授的歸納，軟法的特征包括三個(gè)方面：從主體方面看，軟法規(guī)則的制定主體具有多樣性，既可以是國(guó)家機(jī)關(guān)，也可以是社會(huì)自治組織；從形式上看，軟法的表現(xiàn)形式迥然有別，既可能以文本形式存在，也可能是某些具有規(guī)范作用的慣例；從內(nèi)容上看，軟法一般不規(guī)定罰則，不設(shè)定否定性的后果，更多地是依靠自律和激勵(lì)性的規(guī)定；從效力上看，軟法通常不具有國(guó)家強(qiáng)制約束力，而是依靠制度、輿論導(dǎo)向、倫理道德、文化等軟約束力發(fā)揮作用。[9]軟法的出現(xiàn)改變了硬法一枝獨(dú)秀的局面，事實(shí)上是將公共治理帶入了行政法的視野。作為一種柔性機(jī)制，軟法涵蓋的民主協(xié)商、公眾參與以及公開(kāi)協(xié)調(diào)機(jī)制因素填補(bǔ)了現(xiàn)代行政法的內(nèi)生性需要，推動(dòng)著行政法規(guī)范朝著開(kāi)放、包容、和諧的方向發(fā)展，公共治理模式也取代了單一治理模式，成為行政法的主導(dǎo)模式。在軟法和公共治理已經(jīng)成為行政法重要命題的今天，我們應(yīng)當(dāng)重視軟法的生成與創(chuàng)制，將實(shí)踐中鮮活的政法慣例、公共政策、自律規(guī)范、合作規(guī)范、專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、彈性條款納入到軟法規(guī)范中來(lái)，并重視諸如綱要、章程、規(guī)程、守則、示范、指南、意見(jiàn)、建議、規(guī)定、條例等在內(nèi)的柔性規(guī)則所發(fā)揮的規(guī)范作用。需要說(shuō)明的是，軟法之治不是要取代硬法之治，而是要與硬法之治形成合力，共同發(fā)揮對(duì)行政關(guān)系的規(guī)范作用。單一的硬法規(guī)制已經(jīng)不能因應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，單一的軟法規(guī)制同樣不能化解時(shí)展難題，確立起混合型的規(guī)制模式才能順應(yīng)行政法的發(fā)展潮流。正如羅豪才教授所言，軟法與公共治理的興起，呼喚著混合法規(guī)制模式的歸位，有力地刺激著法律內(nèi)外發(fā)生兩種意義上的融合：一方面，對(duì)外盡力尋求法律與道德等其他社會(huì)規(guī)范之間的融合，以便實(shí)現(xiàn)法律知識(shí)與其他社會(huì)知識(shí)的聯(lián)手，借助社會(huì)力量滿足公眾提出的多樣化法律訴求；另一方面，對(duì)內(nèi)則以精神和法治原則為紐帶，盡力尋求不同法律制度之間的統(tǒng)合，既包括公法的統(tǒng)一化、私法的統(tǒng)一化以及公私法的融合性，也包括實(shí)體法與程序法、國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法等法律領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)軟法之治與硬法之治的相輔相成，以求全面回應(yīng)公共治理的需求。

其次，推行激勵(lì)型、指導(dǎo)型和協(xié)商型的政府規(guī)制。行政法語(yǔ)境下的規(guī)制，是指政府根據(jù)相應(yīng)規(guī)則，通過(guò)認(rèn)可或許可等手段，對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)主體施加直接影響的行為，它可以分為命令-控制型規(guī)制、激勵(lì)型規(guī)制、指導(dǎo)型規(guī)制和協(xié)商型規(guī)制等類型。其中，命令-控制型規(guī)制是采取單方強(qiáng)制性的規(guī)制方法，構(gòu)成了行政法的慣常規(guī)制方式。激勵(lì)型規(guī)制是通過(guò)誘導(dǎo)的方式（如稅收減讓、資金補(bǔ)貼）促進(jìn)行政相對(duì)人進(jìn)行活動(dòng)。例如在對(duì)民間金融的行政監(jiān)管問(wèn)題上，可以引入激勵(lì)性規(guī)制的理論范式，以建立信息不對(duì)稱條件下的多方合作博弈機(jī)制為核心，選擇市場(chǎng)準(zhǔn)入、區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)、稅收減免、價(jià)格上限、信息保護(hù)、主體身份轉(zhuǎn)換等激勵(lì)規(guī)制工具，優(yōu)化法律制度設(shè)計(jì)，構(gòu)建差異化、多樣性的規(guī)制機(jī)制，形成科學(xué)的法律激勵(lì)結(jié)構(gòu)，改變過(guò)去那種盲目依賴禁止、限制、打擊等命令-控制型法律治理模式。所謂指導(dǎo)型規(guī)制，是指政府采取建議、勸告、備忘錄、指南、政策聲明等不具有直接約束力的方式引導(dǎo)行政相對(duì)人作出某些行為或不從事某些行為。雖然這些指導(dǎo)性規(guī)制方式不帶有強(qiáng)制性，但其蘊(yùn)含的道德力量與示范意義無(wú)疑會(huì)影響到行政相對(duì)人的行為選擇。伴隨著參與式行政、合作性行政的興起，協(xié)商性規(guī)制的理念與制度正在引起人們的廣泛關(guān)注，成為行政法研究的新課題。協(xié)商性政府規(guī)制帶有實(shí)體法與程序法上的雙重意蘊(yùn)：從實(shí)體法上講，協(xié)商性政府規(guī)制是契約文本的產(chǎn)物，其一方面強(qiáng)調(diào)民營(yíng)化、職能外包、公私協(xié)作等契約文本及其衍生問(wèn)題，另一方面強(qiáng)調(diào)通過(guò)契約規(guī)制的自愿式進(jìn)路實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)；從程序法上講，協(xié)商性政府規(guī)制關(guān)注公眾參與、利益代表、信息公開(kāi)、理由說(shuō)明等行政過(guò)程中的協(xié)商要素，同時(shí)也關(guān)注通過(guò)被合理架設(shè)的法律程序來(lái)確保行政決策裁量權(quán)的行使朝著實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義、提供導(dǎo)控服務(wù)、進(jìn)行社會(huì)改造的目標(biāo)前進(jìn)。[10]在我國(guó)推行協(xié)商性政府規(guī)制，需要進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，控制政府權(quán)力，培育公民社會(huì)，擴(kuò)大公民權(quán)力，構(gòu)筑政府、公民與社會(huì)的良性互動(dòng)機(jī)制，尤其是要轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從行政控權(quán)到行政善治的轉(zhuǎn)變。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家和公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，包含著問(wèn)責(zé)性、透明性等"監(jiān)管治理"的因素。這一特征決定了公民社會(huì)是善治的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，一個(gè)健全和發(fā)達(dá)的公民社會(huì)是實(shí)現(xiàn)善治的必備要件。某種意義上講，善治與公共治理具有異曲同工之妙，善治是開(kāi)放式的公共管理與廣泛的公眾參與的有機(jī)結(jié)合。因此，協(xié)商性政府規(guī)制的推進(jìn)，不但要關(guān)注控權(quán)問(wèn)題，打造"有限政府"、"責(zé)任政府"與"透明政府"，還要關(guān)注賦權(quán)問(wèn)題，助推公民社會(huì)的成長(zhǎng)。

四、結(jié)語(yǔ)

行政法的傳統(tǒng)知識(shí)譜系無(wú)疑強(qiáng)調(diào)法規(guī)范的國(guó)家性、法邏輯的對(duì)抗性和法秩序的強(qiáng)制性，行政法也由此成為以法控制社會(huì)的管理法和以法控制國(guó)家的控權(quán)法。然而，柔性監(jiān)管的興起已經(jīng)對(duì)傳統(tǒng)行政法的理念與制度帶來(lái)了劇烈沖擊，導(dǎo)致行政法的時(shí)代適應(yīng)性面臨挑戰(zhàn)。變者，天下之公理。面對(duì)變動(dòng)不居的社會(huì)，行政法惟有進(jìn)行觀念更新與規(guī)則調(diào)適，自覺(jué)將柔性監(jiān)管的價(jià)值理念貫穿到制度設(shè)計(jì)中，才能確保其與時(shí)俱進(jìn)的法律品格。

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篇4

【摘要】激勵(lì)性規(guī)制是規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)論文" target="_blank">經(jīng)濟(jì)學(xué)的內(nèi)容，但在食品安全規(guī)制領(lǐng)域卻無(wú)法實(shí)現(xiàn)保障安全的作用。行政法以規(guī)制主1的新內(nèi)涵，使激勵(lì)性規(guī)制能夠真正實(shí)施保障食品安全的功能。

【關(guān)鍵詞】食品安全 激勵(lì)性規(guī)制

規(guī)制主體 規(guī)制程序。

食品安全激勵(lì)性規(guī)制探源。

日本學(xué)者植草益認(rèn)為，所謂激勵(lì)性規(guī)制，就是在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，激勵(lì)被規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率，也就是給予受規(guī)制企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因。①激勵(lì)性規(guī)制給予受規(guī)制企業(yè)一定的價(jià)格制定權(quán)，讓其利用信息優(yōu)勢(shì)和利潤(rùn)最大化動(dòng)機(jī)，主動(dòng)提高內(nèi)部效率，降低成本，并獲取由此帶來(lái)的利潤(rùn)增額。

從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角出發(fā)，食品安全激勵(lì)性規(guī)制可以定義為激勵(lì)被規(guī)制食品生產(chǎn)企業(yè)提高內(nèi)部效率，給予受規(guī)制食品企業(yè)以競(jìng)爭(zhēng)壓力和提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效率的正面誘因，以激勵(lì)其降低成本，獲取超額利潤(rùn)的行為。至于食品生產(chǎn)企業(yè)有沒(méi)有制造偽劣食品，并不在激勵(lì)性規(guī)制的考慮范圍內(nèi)。其實(shí)質(zhì)上屬于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制，而非社會(huì)性規(guī)制，顯然無(wú)法達(dá)到保障食品安全的目的。如就“三鹿”

奶粉生產(chǎn)廠商而言，運(yùn)用規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)工具分析，其生產(chǎn)效率不可謂不高，經(jīng)濟(jì)效益不可謂不好，應(yīng)是一個(gè)成功的激勵(lì)性規(guī)制案例，但其社會(huì)效益卻相當(dāng)糟糕。因而有必要對(duì)食品安全激勵(lì)性規(guī)制予以新的解讀。

行政法學(xué)以規(guī)制主體的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為研究對(duì)象，立足于食品安全激勵(lì)性規(guī)制的核心價(jià)值———安全，強(qiáng)調(diào)規(guī)制主體的合法性、規(guī)制理念的先進(jìn)性、規(guī)制程序的開(kāi)放性，故能較好地彌補(bǔ)規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)只注重經(jīng)濟(jì)效率而忽視社會(huì)效益的缺陷，賦予食品安全激勵(lì)性規(guī)制新的生命力。因此，行政法視野下食品安全激勵(lì)性規(guī)制可以定義為：國(guó)家食品安全規(guī)制主體，依據(jù)法定職權(quán)和法定程序，通過(guò)實(shí)施具體行政行為促進(jìn)食品安全參與主體遵守法律規(guī)范，以維護(hù)食品安全的行為。對(duì)此概念，可以從以下幾方面予以解讀。

食品安全激勵(lì)性規(guī)制主體的合法性。

規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)一般不研究規(guī)制主體的來(lái)源、組織機(jī)構(gòu)、職權(quán)構(gòu)成，而行政法學(xué)卻非常注重行政組織理論的研究。

行政法律關(guān)系中行政主體和相對(duì)人是一對(duì)基本范疇，據(jù)此食品安全激勵(lì)性規(guī)制主體的合法性應(yīng)包括兩條主線：

一是食品安全激勵(lì)性規(guī)制主體的合法性。在我國(guó)，食品安全激勵(lì)性規(guī)制主體就是行政主體，其權(quán)力來(lái)源于組織法或者單行法的授權(quán)，由人大產(chǎn)生向人大負(fù)責(zé)。其性質(zhì)是法律執(zhí)行機(jī)關(guān)，而法律是公民意志的體現(xiàn)，食品安全激勵(lì)性規(guī)制主體的實(shí)質(zhì)就是公民的委托代言人，主體性質(zhì)的合法性意味著其規(guī)制行為必須滿足公民的要求，保障公民的權(quán)利。二是食品安全激勵(lì)性規(guī)制對(duì)象的合法性。食品安全激勵(lì)性規(guī)制對(duì)象包括規(guī)制主體自身、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者。對(duì)規(guī)制主體自身的激勵(lì)新規(guī)制“更在于使政府中每一工作人員的內(nèi)在潛能得到最高的發(fā)揮；不重在以督策與管束方法處理人事問(wèn)題，而重在以科學(xué)的知識(shí)技術(shù)及‘人性’的觀點(diǎn)，促進(jìn)自動(dòng)自發(fā)的服務(wù)精神”②。食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者是食品安全事故的第一責(zé)任人，我國(guó)食品安全事故的頻發(fā)，歸根結(jié)底都是由于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者法治意識(shí)淡薄，為了追求利潤(rùn)的最大化，漠視他人生命健康權(quán)，缺乏職業(yè)道德和社會(huì)責(zé)任感所致。傳統(tǒng)的規(guī)制手段以事后懲戒為主，面對(duì)我國(guó)食品產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻低，從業(yè)人員眾多，存在數(shù)十萬(wàn)家中小食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)戶的現(xiàn)狀，難以起到良好的規(guī)制效果。故有必要運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制手段，促進(jìn)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者自覺(jué)守法經(jīng)營(yíng)，生產(chǎn)銷(xiāo)售符合國(guó)家安全標(biāo)準(zhǔn)的食品，進(jìn)而通過(guò)食品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中的“優(yōu)勝劣汰”機(jī)制，將偽劣食品生產(chǎn)商逐出市場(chǎng)。由于食品市場(chǎng)信息不對(duì)稱的存在，消費(fèi)者始終處于弱勢(shì)地位，很容易成為偽劣食品的受害者。食品安全激勵(lì)性規(guī)制主要通過(guò)強(qiáng)制食品信息披露和普及食品科學(xué)知識(shí)，防止信息不對(duì)稱對(duì)消費(fèi)者的損害，促進(jìn)消費(fèi)者合理消費(fèi)，遠(yuǎn)離假冒偽劣食品，最終使其自然消亡。

食品安全激勵(lì)性規(guī)制理念的先進(jìn)性。

食品安全激勵(lì)性規(guī)制理念的先進(jìn)性，必須依靠其背后的價(jià)值支撐。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的價(jià)值基礎(chǔ)是效率，在食品安全規(guī)制中，即便實(shí)現(xiàn)了效率價(jià)值，也無(wú)法防止食品安全事件的發(fā)生，對(duì)公民的生命健康權(quán)的保障無(wú)濟(jì)于事。而行政法產(chǎn)生的基礎(chǔ)是“主權(quán)在民”和“分權(quán)制衡”，按照代議制理論，行政權(quán)力來(lái)源于公民的授權(quán)，其運(yùn)行的價(jià)值基礎(chǔ)是人權(quán)保障。在食品安全激勵(lì)性規(guī)制中，食品的安全性就是基于人權(quán)保障這一價(jià)值而產(chǎn)生的先進(jìn)理念。

安全作為一種價(jià)值觀，歷來(lái)都受到人們的重視。對(duì)于安全價(jià)值的重要性，英國(guó)功利主義法學(xué)派邊沁認(rèn)為，立法者要想保障社會(huì)幸福，就必須努力達(dá)到四個(gè)目標(biāo)，即保證公民的生計(jì)、富裕、平等和安全。③邊沁所說(shuō)的安全包含著身體、名譽(yù)、財(cái)產(chǎn)、職業(yè)不受內(nèi)亂外患的侵?jǐn)_。博登海默對(duì)安全也有著獨(dú)到的見(jiàn)解，他認(rèn)為：“追求安全的欲望促使人類去尋求公共保護(hù)，以抵制對(duì)一個(gè)人的生命、肢體、名譽(yù)和財(cái)產(chǎn)所作的非法侵犯。”④這里，博登海默把安全的內(nèi)涵界定為使一個(gè)人的生命、肢體、名譽(yù)和財(cái)產(chǎn)免受非法侵犯。那么，安全價(jià)值的含義是什么呢？我國(guó)學(xué)者卓澤淵認(rèn)為：“安全價(jià)值是指，能直接確認(rèn)和保護(hù)人們的生命、財(cái)產(chǎn)、自由等，保證人們的安全，滿足人們的安全需要。”⑤“作為人類最基本的人權(quán)，生命健康權(quán)的保障是安全價(jià)值的最核心的內(nèi)涵”，⑥樹(shù)立科學(xué)的食品安全激勵(lì)規(guī)制理念就是把生命健康權(quán)的保障作為基本原則，貫穿于食品安全激勵(lì)性規(guī)制的始終。顯然，以行政權(quán)力為主導(dǎo)的食品安全激勵(lì)性規(guī)制，通過(guò)具體行政行為的運(yùn)行，促進(jìn)規(guī)制主體、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者依法行使權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，必能將體現(xiàn)于行政法中的食品安全理念變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。 轉(zhuǎn)貼于

食品安全激勵(lì)性規(guī)制程序的開(kāi)放性。

行政程序是指行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力，作出行政行為所應(yīng)遵循的方式、步驟、順序和期間的總和。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論不研究程序問(wèn)題，對(duì)于所提出的激勵(lì)性規(guī)制的特許權(quán)投標(biāo)制度、區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格上限規(guī)制和社會(huì)契約等制度，也并未探討其實(shí)施程序。而行政法可稱為程序法，尤其在英美法系國(guó)家，程序被稱為“看得見(jiàn)的正義”，人們普遍堅(jiān)信正義不僅應(yīng)得到實(shí)現(xiàn)，而且要以人們看得見(jiàn)的方式得以實(shí)現(xiàn)。行政法基本等同于行政程序法，如美國(guó)最為重要的行政法就是1946年頒布的《聯(lián)邦行政程序法》。行政程序具有規(guī)范和制約行政權(quán)合法行使、保障相對(duì)人的人格尊嚴(yán)、促進(jìn)行政權(quán)合理行使、提高行政效率等功能。自從規(guī)制運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生以來(lái)，規(guī)制程序體現(xiàn)了相對(duì)民主參與原則，就“監(jiān)管權(quán)力運(yùn)行的程序而言，也從單向式的監(jiān)管程序發(fā)展為開(kāi)放式的、互動(dòng)的公眾參與機(jī)制。”⑦在食品安全激勵(lì)性規(guī)制中，無(wú)論是對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者還是消費(fèi)者的激勵(lì)，均是通過(guò)開(kāi)放性程序?qū)嵤憩F(xiàn)為以下幾種公眾參與程序。

首先是公眾立法參與程序。《食品安全法》第十條規(guī)定，任何組織或者個(gè)人有權(quán)對(duì)食品安全監(jiān)督管理工作提出意見(jiàn)和建議。這是憲法中公民參政議政權(quán)的具體體現(xiàn)，只是原則性太強(qiáng)，操作性不足。有關(guān)食品安全監(jiān)管的立法，是個(gè)廣義的概念，既包括法律、地方性法規(guī)的制定，也包括行政法規(guī)、部委規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定，范圍相當(dāng)廣泛。不管什么主體立法，在頒布以前都應(yīng)當(dāng)通過(guò)網(wǎng)上問(wèn)卷、開(kāi)立法聽(tīng)證會(huì)、發(fā)調(diào)查問(wèn)卷等方式大量聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。尤其是涉及到食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定問(wèn)題，更應(yīng)當(dāng)滿足大多數(shù)公眾的要求。

其次是公眾協(xié)助執(zhí)法程序。食品安全監(jiān)管工作關(guān)系到社會(huì)大眾的生命健康權(quán)保障，也關(guān)系到公共衛(wèi)生安全的維護(hù)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和公眾對(duì)此都有共同的利益，這算是行政監(jiān)管工作中最得民心的項(xiàng)目。為此，我們應(yīng)當(dāng)打造公眾協(xié)助執(zhí)法機(jī)制。比如，建立簡(jiǎn)便易行的食品安全監(jiān)管舉報(bào)制度，第一時(shí)間把有關(guān)安全監(jiān)管信息傳達(dá)給監(jiān)管部門(mén)，讓違法食品廠商無(wú)處可逃，將監(jiān)管權(quán)力覆蓋到整個(gè)食品鏈條中。

第三是社會(huì)團(tuán)體參與程序。現(xiàn)階段對(duì)于成立社會(huì)團(tuán)體的程序要求過(guò)于嚴(yán)格，明顯具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的痕跡。比如，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第九條規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。但是實(shí)踐中很多社會(huì)團(tuán)體無(wú)法確立業(yè)務(wù)主管單位，即便有業(yè)務(wù)主管單位也難以得到審查同意。因此，應(yīng)簡(jiǎn)化設(shè)立社會(huì)團(tuán)體的程序。同時(shí)，通過(guò)立法授予社會(huì)團(tuán)體食品安全監(jiān)管職權(quán)，如食品安全標(biāo)準(zhǔn)的制定和食品安全的檢測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、信用評(píng)估、信息收集、分析、披露權(quán)等。唯有如此，才能保障食品安全激勵(lì)性規(guī)制程序的開(kāi)放性。（作者單位：四川師范大學(xué)法學(xué)院）注釋。

①植草益：《微觀規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)》，朱紹文，胡欣欣譯，北京：中國(guó)發(fā)展出版社，1992年，第151～153頁(yè)。

②羅豪才，宋功德：“現(xiàn)代行政法學(xué)與制約、激勵(lì)機(jī)制”，《中國(guó)法學(xué)》，2000年第3期，第86頁(yè)。

③邊沁：《政府片論》，沈叔平譯，北京：商務(wù)印書(shū)館，1996年，第204頁(yè)。

④博登海默：《法理學(xué)———法哲學(xué)及其方法》，鄧正來(lái)譯，北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年，第314頁(yè)。

篇5

「關(guān)鍵詞行政法；特許；規(guī)制

一、問(wèn)題的提出

根據(jù)行政許可法的規(guī)定，有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入等可以設(shè)定行政許可。這些事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過(guò)招標(biāo)、拍賣(mài)等公平競(jìng)爭(zhēng)的方式作出決定。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。以這條規(guī)定為依據(jù)，社會(huì)中存在的大量有限公共資源，例如航空運(yùn)輸業(yè)、無(wú)線電頻率使用以及城市水務(wù)、電力等領(lǐng)域，其利用與配置可設(shè)定行政許可。那么，這一領(lǐng)域的許可具有何種特點(diǎn)呢？其在許可過(guò)程中又會(huì)有哪些獨(dú)特問(wèn)題需要行政法學(xué)者關(guān)注呢？本文將試圖對(duì)這些問(wèn)題作出簡(jiǎn)要描述與勾勒。

二、特許與一般許可的差異

以我們較為熟悉的大陸法系為例，一般而言，會(huì)在其行政許可法中將特許與一般許可作出簡(jiǎn)要區(qū)分。例如，日本行政法學(xué)中，認(rèn)為諸如電力、煤氣等運(yùn)輸業(yè)，具有高度的公益性。因此，此類營(yíng)業(yè)活動(dòng)應(yīng)獲得國(guó)家的特別批準(zhǔn)并在實(shí)施過(guò)程中接受?chē)?guó)家的業(yè)務(wù)監(jiān)督。特許是對(duì)國(guó)民設(shè)定其原本不擁有的權(quán)利或權(quán)利能力的行為。德國(guó)行政許可法中也有類似的規(guī)定，例如認(rèn)為特許，即通過(guò)競(jìng)標(biāo)程序授予申請(qǐng)人以獨(dú)占性或者市場(chǎng)壟斷性權(quán)利，特許合同條款中包含價(jià)格、質(zhì)量等規(guī)制要求。授予程序的競(jìng)爭(zhēng)性和行政規(guī)則要求統(tǒng)一于特許制度中。[1]當(dāng)然，這是最為基本的一種概括性描述，下文將進(jìn)一步加以概括。以下，我們大致將特許與一般許可的差異概括如下，從中我們可進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)特許存在的緣由。

1、作為基礎(chǔ)的權(quán)利性質(zhì)不同

這點(diǎn)正如前述，已有部分學(xué)者對(duì)此加以了討論。例如有多位學(xué)者將我國(guó)的行政許可分為一般許可和特別許可。認(rèn)為一般許可僅僅是對(duì)法律一般禁止的解除，而特別許可則是賦予相對(duì)人可以與第三人抗衡的新的法律效力的行為，是為特定人設(shè)定的新的權(quán)利和資格的行為[2]行政特許區(qū)別于普通許可的最重要法律特征是行政當(dāng)局的申請(qǐng)人提供了一個(gè)完全的公法上的主體權(quán)利，例如建設(shè)一所醫(yī)院，經(jīng)營(yíng)一個(gè)鐵路企業(yè)。這種權(quán)利本來(lái)是為高權(quán)主體所承擔(dān)的，并不為申請(qǐng)人所擁有的，所以特許是高權(quán)主體將自己擁有的權(quán)利的出讓行為。特許不同于委托。特許是對(duì)權(quán)利的授予，許可和例外準(zhǔn)許是對(duì)禁止的解除。他們之間只是在都需要得到行政當(dāng)局同意的程序方面，有形式上的共同點(diǎn)。[3]例如駕駛許可、營(yíng)業(yè)許可等屬一般許可，而持槍許可、煙草專賣(mài)許可、品和的生產(chǎn)許可，都屬特別許可。

2、特許與一般許可的目的不同

通常而言，特許往往通過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)等方式，選擇最適合者進(jìn)入市場(chǎng)。在這一過(guò)程中，特許的目的在于考慮服務(wù)提供的質(zhì)量及其價(jià)格，往往針對(duì)的那些資源稀缺或具有壟斷性的行業(yè)，更多集中于對(duì)企業(yè)及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的規(guī)制。一般的事前許可其目的往往在于做出某種條件規(guī)定，以使被許可者能夠滿足某些提供服務(wù)或者產(chǎn)品的最低標(biāo)準(zhǔn)，[4]其更多的適用于社會(huì)性規(guī)制領(lǐng)域，例如食品安全、健康安全等設(shè)定的許可，其目的一般在于消除消費(fèi)者與企業(yè)之間的信息不對(duì)稱。

由于規(guī)制目標(biāo)不同，使得一般許可的發(fā)放，往往只需要符合基本的資質(zhì)要件即可獲得相關(guān)許可。而在涉及到城市水、電、道路交通運(yùn)輸?shù)确矫娴脑S可時(shí)，則往往在于通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入，提高服務(wù)質(zhì)量。例如，《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》第二條中規(guī)定：“本辦法所稱市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)，是指政府按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇市政公用事業(yè)投資者或者經(jīng)營(yíng)者，明確其在一定期限和范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)某項(xiàng)市政公用事業(yè)產(chǎn)品或提供某項(xiàng)服務(wù)的制度。”從這條規(guī)定的陳述中，我們也可看出特許與一般許可在政府規(guī)制目的的選擇上具有不同特點(diǎn)。

3、特許與一般許可存在的領(lǐng)域不同

盡管，我們不能從領(lǐng)域中直接判斷該領(lǐng)域存在的許可為一般許可還是特許。但是，我們可以對(duì)此問(wèn)題加以反向的思考，即大體上，特許與一般許可所存在的領(lǐng)域具有怎樣的差異。

從目前我國(guó)特許存在的領(lǐng)域來(lái)看，其主要存在于有限公共資源的配置、有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域。例如，城市供水行業(yè)及污水處理行業(yè)中存在的市政公用事業(yè)特許制度。自然資源領(lǐng)域中涉及到的資源開(kāi)發(fā)許可證，如林木采伐許可證、采礦許可證、捕撈許可證、野生植物采集證等，均屬于特許。大體而言，特許存在的空間往往為（1）自然壟斷行業(yè)，例如傳統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)型公共事業(yè)領(lǐng)域；（2）高科技稀缺領(lǐng)域，例如廣播頻率的分布領(lǐng)域。（3）過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，例如航空線路的分布以及城市公共交通路線的分配。這些領(lǐng)域與行政許可法第十二條第二款的規(guī)定范圍大體一致。但行政許可法中的規(guī)定為“直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”，這種表述使得實(shí)踐中可能使特許的范圍擴(kuò)大，將可充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)納入特許范圍，人為制造新的壟斷。[5]

僅僅在那些有自然壟斷和資源稀缺特征的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)，政府特許經(jīng)營(yíng)的使用才可能是有效率的。除此之外的很多領(lǐng)域，則可能為一般許可存在的空間范圍，這些領(lǐng)域往往因缺乏壟斷性與資源稀缺性而成為可充分競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)，進(jìn)而不應(yīng)簡(jiǎn)單的適用特許模式。此外，即使在一個(gè)有自然壟斷特征的公用事業(yè)產(chǎn)業(yè)部門(mén)中,如城市供水、供氣、供熱等，我們也有必要去區(qū)別那些有自然壟斷特征的部份（如城市管網(wǎng)）和沒(méi)有自然壟斷特征的部份（如水廠和造氣廠）。[6]

4、特許與一般許可的程序具有差異

根據(jù)行政許可法第五十三條的規(guī)定，涉及到有限公共資源配置的許可往往會(huì)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等市場(chǎng)化方式展開(kāi)。盡管，是否都需要采取市場(chǎng)化的方式進(jìn)行公共資源配置需要加以進(jìn)一步的考量。但是，實(shí)踐中，有限公共資源的配置、有限自然資源的開(kāi)發(fā)利用、直接關(guān)系公共利益的壟斷性企業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入領(lǐng)域往往涉及到特許權(quán)的競(jìng)標(biāo)及拍賣(mài)程序。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家對(duì)特許投標(biāo)有著專門(mén)的論述。較為經(jīng)典的代表為德姆塞茨，他提出利用特許競(jìng)標(biāo)來(lái)提高政府管制的效率，其含義是在自然壟斷的產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)中讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán)，按照一定的要求，由報(bào)價(jià)最低的企業(yè)提品或服務(wù)。[7]一般而言，招標(biāo)主要是針對(duì)比較復(fù)雜的標(biāo)的要求，如既要求價(jià)格因素，又需考慮商務(wù)（包括實(shí)力等）技術(shù)等方面要求而言；而拍賣(mài)程序往往通過(guò)指投標(biāo)者直接向銷(xiāo)售者報(bào)告各自的估價(jià)，然后再根據(jù)拍賣(mài)規(guī)則選擇誰(shuí)是贏家及其支付的價(jià)格。也就是說(shuō)，拍賣(mài)中最主要靠的因素是價(jià)格。拍賣(mài)的參與者事先必須承諾提供普遍服務(wù)、相互接入、不轉(zhuǎn)賣(mài)等責(zé)任，才能取得競(jìng)標(biāo)的資格。對(duì)于一般許可而言，由于其往往是為了解決信息不對(duì)稱問(wèn)題，產(chǎn)品質(zhì)量等往往具有固定的標(biāo)準(zhǔn)或資格要件，因此其往往不能也需要采取招標(biāo)、拍賣(mài)形式，一般而言其程序?yàn)椋暾?qǐng)人申請(qǐng)、審查以及核發(fā)許可證。

但是，這并不意味著采取招標(biāo)與拍賣(mài)方式的領(lǐng)域就一定為特別許可。例如，出租車(chē)牌照的拍賣(mài)、城市戶外廣告設(shè)施的拍賣(mài)等，從表面上這些領(lǐng)域也采取了市場(chǎng)化的拍賣(mài)與競(jìng)標(biāo)方式，但是否又能因此認(rèn)為這是特別許可呢？筆者在此認(rèn)為并非如此。因?yàn)椋瑢?duì)于戶外廣告設(shè)施以及出租車(chē)牌照而言，這原本并不一定是一種社會(huì)稀缺資源，更不一定居由壟斷性。因此，此處的拍賣(mài)或招標(biāo)更多的僅是一種市場(chǎng)調(diào)節(jié)的手段而已，是否只能通過(guò)這種方式實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)配置的目標(biāo)，仍應(yīng)謹(jǐn)慎考量。

5、特許與一般許可的事后監(jiān)管力度不同

對(duì)于特許而言，由于其往往涉及到有限公共資源配置等領(lǐng)域，這些領(lǐng)域往往具有相當(dāng)?shù)墓怖婵剂俊＿@就使得特許之后，政府規(guī)制的重要內(nèi)容為企業(yè)履行協(xié)議的情形。例如，公共服務(wù)的質(zhì)量、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及是否能夠按照合同約定提供服務(wù)。例如，市政公用事業(yè)的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)被賦予之后，要在主管行政機(jī)關(guān)監(jiān)督下連續(xù)不斷的為公民提供良好穩(wěn)定的服務(wù)，而且中止或停止?fàn)I業(yè)，必須事先得到主管部門(mén)的同意。這在《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》中有明確的規(guī)定。例如，在水務(wù)領(lǐng)域，政府確保水務(wù)特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)能不中斷地提供公共產(chǎn)品和普遍服務(wù)，對(duì)實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的水務(wù)措施予以維護(hù)，保持設(shè)施的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)，政府需要制定保證不會(huì)因特許經(jīng)營(yíng)企業(yè)擅自停業(yè)、歇業(yè)而影響公共利益和公共安全的臨時(shí)接管應(yīng)急預(yù)案，并保留在必要時(shí)收回自己經(jīng)營(yíng)的權(quán)力和能力。[8]對(duì)此，行政許可法中也有相關(guān)規(guī)定。

對(duì)于一般許可而言，例如駕駛許可、營(yíng)業(yè)許可，此類許可之后，政府規(guī)制的更多內(nèi)容在于是否符合資質(zhì)要件或者某種最低要求，以及在此基礎(chǔ)上，企業(yè)或個(gè)人是否遵循了必要的行業(yè)規(guī)定及其標(biāo)準(zhǔn)。如營(yíng)業(yè)許可中，政府往往重點(diǎn)監(jiān)管其經(jīng)營(yíng)范圍是否符合法律規(guī)定，是否有違法經(jīng)營(yíng)等情況。

三、特許的法律規(guī)制

由于行政法中的特許，其往往存在于某些特殊的領(lǐng)域之中，每一領(lǐng)域都有其相當(dāng)獨(dú)特之處。例如，水務(wù)、煤氣等領(lǐng)域?qū)儆谛枰W(wǎng)絡(luò)來(lái)提供傳輸?shù)幕A(chǔ)設(shè)施，屬于網(wǎng)絡(luò)型公共事業(yè)，由于此類領(lǐng)域所獨(dú)特的自然壟斷及其規(guī)模經(jīng)濟(jì)特征，使得其在規(guī)制方式的選擇上有其自身的獨(dú)特之處。因此，分析其中的實(shí)體問(wèn)題具有相當(dāng)?shù)碾y度。而出于行政法學(xué)研究的視角，也缺乏足夠的智識(shí)與能力去描述實(shí)體中存在的問(wèn)題。此外，對(duì)于政府而言，其對(duì)于特許最重要的規(guī)制是通過(guò)程序而實(shí)現(xiàn)。特許也被恰當(dāng)?shù)恼J(rèn)為是一種程序，既包括授予特許權(quán)的措施的設(shè)計(jì)與運(yùn)作，也包括特許管理規(guī)則之下的監(jiān)督、談判與制裁，其中寓藏著充足的裁量余地。[9]在這一過(guò)程中，行政法及其它法律法規(guī)發(fā)揮著重要的規(guī)制功能。因此，筆者試圖對(duì)其中可能存在的一些基本問(wèn)題出發(fā)，對(duì)其中政府可能起到的作用及其法律法規(guī)的規(guī)范功能作一大致描述。而由于對(duì)特許而言，其往往借助一定的契約，即特許契約而實(shí)現(xiàn)，其中很多問(wèn)題也是以合同為中心而展開(kāi)的。

1、招標(biāo)與拍賣(mài)方式的選擇與程序設(shè)計(jì)

正如上文所言，招標(biāo)與拍賣(mài)方式具有不同的特點(diǎn)。前者往往針對(duì)較為復(fù)雜的標(biāo)的要求，既要考慮價(jià)格因素也要考慮綜合的技術(shù)要求；而后者則往往主要考慮價(jià)格。由于兩種規(guī)制方式的不同，使得在選擇招標(biāo)與拍賣(mài)方式中也有著不同的側(cè)重點(diǎn)。如何設(shè)計(jì)合理的競(jìng)標(biāo)機(jī)制進(jìn)行市場(chǎng)化選擇，是管制理論研究與實(shí)踐領(lǐng)域中的最大難題之一。如果競(jìng)標(biāo)機(jī)制設(shè)計(jì)不好，未必能通過(guò)市場(chǎng)化方式選擇出最合適的被許可人。而對(duì)于拍賣(mài)而言，同樣存在類似的問(wèn)題，如何避免幕后交易以及事先底價(jià)的確定等，同樣存在若干問(wèn)題。

一般而言，招標(biāo)程序適用招標(biāo)投標(biāo)法的相關(guān)規(guī)定，大體包含招標(biāo)、資格預(yù)審與投標(biāo)、評(píng)標(biāo)與公示與簽署協(xié)議四個(gè)階段。一般情況下，此種程序以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提。只有當(dāng)相關(guān)企業(yè)提出相關(guān)申請(qǐng)之后，才涉及到后續(xù)程序的展開(kāi)。這一申請(qǐng)，往往也對(duì)行政機(jī)關(guān)規(guī)定了一定的作出決定期限。如果認(rèn)為企業(yè)不符合申請(qǐng)資格，也應(yīng)當(dāng)說(shuō)明相關(guān)理由。以上是對(duì)于招標(biāo)投標(biāo)程序的簡(jiǎn)要描述。招標(biāo)程序的關(guān)鍵在于確保競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程以一種公平和透明的方式進(jìn)行并且接受監(jiān)督，并采用明晰的評(píng)標(biāo)程序，以確保要求的質(zhì)量能夠得以實(shí)現(xiàn)。在這一過(guò)程中，需要公平對(duì)待所有潛在的簽約者，以確保投標(biāo)活動(dòng)不會(huì)使任何一個(gè)簽約者處于不利地位。

對(duì)于拍賣(mài)而言，由于其往往更多的考慮價(jià)格因素，因此在拍賣(mài)程序的設(shè)計(jì)中最為核心的在于選擇恰當(dāng)?shù)膬r(jià)格。近年來(lái)，各國(guó)政府越來(lái)越多地通過(guò)拍賣(mài)市場(chǎng)實(shí)施國(guó)有企業(yè)的私有化、重塑競(jìng)爭(zhēng)性基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)（電信、電力、天然氣、交通等）、配置公共稀缺資源以及增加財(cái)政收入渠道。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)采用拍賣(mài)方式出讓?xiě)?yīng)當(dāng)遵循《中華人民共和國(guó)拍賣(mài)法》及政府制定相關(guān)規(guī)定實(shí)施。特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的拍賣(mài)由政府授權(quán)機(jī)構(gòu)委托依法設(shè)立的拍賣(mài)企業(yè)進(jìn)行。一般而言，拍賣(mài)程序?yàn)榕馁u(mài)公告——競(jìng)價(jià)——確定最終買(mǎi)受人——買(mǎi)受人和拍賣(mài)人簽署協(xié)議。例如，浙江瑞安市以拍賣(mài)的方式將舊城區(qū)的燃?xì)馓卦S經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣(mài)，凡注冊(cè)資金50萬(wàn)元以上、擁有《城市燃?xì)馄髽I(yè)資質(zhì)證書(shū)》或《城市燃?xì)馄髽I(yè)試運(yùn)行證書(shū)》的瑞安市企業(yè)均可參加。對(duì)于拍賣(mài)程序而言，最重要的在于拍賣(mài)主體，特許權(quán)中往往為各級(jí)行政機(jī)關(guān)及管理部門(mén)，要求其應(yīng)合理確定標(biāo)底，應(yīng)注意拍賣(mài)前買(mǎi)受人與拍賣(mài)人之間的合謀行為。此外，拍賣(mài)結(jié)果及其過(guò)程都應(yīng)公開(kāi)化。

2、特許合同的內(nèi)容

一般而言，經(jīng)過(guò)拍賣(mài)、招標(biāo)投標(biāo)程序之后，即涉及到政府與企業(yè)之間的特許合同簽訂，這也便成為政府后續(xù)程序監(jiān)管的重要依據(jù)之一。由于特許存在的領(lǐng)域往往關(guān)乎人民生活的點(diǎn)點(diǎn)滴滴，對(duì)企業(yè)而言也涉及到更大的成本與風(fēng)險(xiǎn)。因此，特許合同的談判過(guò)程往往需要較長(zhǎng)時(shí)間。實(shí)踐中，還可能出現(xiàn)這種情形，如果政府與排名第一的中標(biāo)候選人者不能達(dá)成協(xié)議，政府可能會(huì)轉(zhuǎn)而與排名第二的中標(biāo)候選人進(jìn)行談判，以此類推。

一般而言，政府與企業(yè)之間的合同應(yīng)當(dāng)做到：使企業(yè)按商定的條款，對(duì)提供合同上規(guī)定的服務(wù)承擔(dān)義務(wù)；給企業(yè)以項(xiàng)目的獨(dú)占權(quán)以及使工程得以實(shí)施的各項(xiàng)許可；如果需要的話，由政府或政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)根據(jù)商定的條款購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)。而更為具體的，我們可以以《北京市城市基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營(yíng)條例》第十二條的規(guī)定為例，對(duì)此加以大致的了解，即“特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）項(xiàng)目名稱、內(nèi)容；（二）特許經(jīng)營(yíng)方式、區(qū)域、范圍、期限；（三）是否成立項(xiàng)目公司以及項(xiàng)目公司的經(jīng)營(yíng)范圍、注冊(cè)資本、股東出資方式、出資比例、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等；（四）產(chǎn)品或者服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)；（五）投融資期限和方式；（六）投資回報(bào)方式以及確定、調(diào)整機(jī)制；（七）特許經(jīng)營(yíng)權(quán)使用費(fèi)及其減免……”等。當(dāng)然，特許合同的內(nèi)容，很難用一種固定的合同模式或者固定的合同條款來(lái)確定，因?yàn)楦鞣N項(xiàng)目千差萬(wàn)別，合同內(nèi)容和條款一定也千差萬(wàn)別。例如，由于所在城市不同、涉及領(lǐng)域不同、規(guī)制目標(biāo)不同等，這都使得特許合同不可能存在某種固定的格式。

而在特許合同之中，政府與其他簽訂合同的私人一樣需要受到約束，一旦合同執(zhí)行中出現(xiàn)了問(wèn)題，政府可能會(huì)像私人一樣被。而當(dāng)對(duì)合同執(zhí)行所獲得的收益進(jìn)行分配時(shí)，政府也可以作為所有者具有獲得收益的權(quán)利。在這一過(guò)程中，政府的角色開(kāi)始發(fā)生變化。政府從權(quán)威的源泉與法律權(quán)威的享有者，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)合同的締結(jié)者，在維持整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活中所有公私合同制的穩(wěn)定性方面，扮演著重要角色。

3、特許合同的年限

對(duì)于特許合同而言，設(shè)定恰當(dāng)?shù)哪晗尴喈?dāng)重要。期限過(guò)長(zhǎng)，可能會(huì)使新的符合資格的企業(yè)難以進(jìn)入市場(chǎng)，造成新的壟斷。例如，在《深圳市公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)條例（草案）》起草階段，與會(huì)代表大都認(rèn)為50年太長(zhǎng)。有代表提出，目前各國(guó)公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)年限通常都不超過(guò)20年，深圳在水務(wù)經(jīng)營(yíng)權(quán)年限50年的規(guī)定明顯太長(zhǎng)，有點(diǎn)不負(fù)責(zé)任。《條例（草案）》應(yīng)增加相應(yīng)規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)年限進(jìn)行限制，特別是在目前深圳還沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，且政府監(jiān)管能力較差的現(xiàn)階段，尤顯重要。代表甚至提出，“簽一個(gè)合同，把子孫時(shí)代的都給賣(mài)了出去”。此前，關(guān)于梧桐山隧道簽訂的五十年經(jīng)營(yíng)權(quán)，至今仍為深圳政府的一大懸而未決的難題。

一般而言，通過(guò)長(zhǎng)期合同，政府可以實(shí)現(xiàn)提供服務(wù)的穩(wěn)定性，時(shí)限長(zhǎng)易于鼓勵(lì)投標(biāo)與刺激投資。而較短的特許經(jīng)營(yíng)期限，會(huì)挫傷投標(biāo)人投標(biāo)的積極性，使得特許經(jīng)營(yíng)者無(wú)法獲得合理的回報(bào)率。例如，某一特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)至少需要五年才能收益，如果特許年限僅僅為三年，這將沒(méi)有足夠的時(shí)間獲得相應(yīng)的回報(bào)。但是，短期合同的優(yōu)點(diǎn)在于契約內(nèi)容可以有更強(qiáng)的專屬性，更易于執(zhí)行；并將現(xiàn)有權(quán)利人的優(yōu)勢(shì)降到最低，并代之以強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)以及執(zhí)行中規(guī)制機(jī)構(gòu)的杠桿作用。[10]確定特許合同的年限，這一般屬于行政機(jī)關(guān)的裁量范圍，可以由其確定合理與恰當(dāng)?shù)钠谙蕖?/p>

4、特許合同的解除、變更與信賴保護(hù)

通過(guò)特許合同，可以為社會(huì)不斷提供質(zhì)量可靠的產(chǎn)品與服務(wù)。這種狀況的維持需要特許人不能隨意解除合同。因?yàn)椋坏┻@種合同被解除，將給受益人帶來(lái)相當(dāng)大的影響，無(wú)法實(shí)現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟(jì)目的。為了防止這種情況發(fā)生，在制定特許合同時(shí)，便往往做出了具體的規(guī)定。這往往與行政許可法中的信賴保護(hù)利益相關(guān)聯(lián)。即“公民、法人或者其他組織依法取得的行政許可受法律保護(hù)，行政機(jī)關(guān)不得擅自改變已經(jīng)生效的行政許可。行政許可所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準(zhǔn)予行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生重大變化，為了公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可。由此給公民、法人或其他組織造成財(cái)產(chǎn)損失的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償。”

作為特許而言，行政主體除經(jīng)公共利益需要或其他特性條件可以解除合同之外，一般情況下不得擅自改變已經(jīng)生效的許可。但是，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)者而言，也往往被要求負(fù)有持續(xù)提供的義務(wù)。例如，根據(jù)《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》規(guī)定，獲得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)履行以下責(zé)任，科學(xué)合理制定企業(yè)年度生產(chǎn)、供應(yīng)計(jì)劃以及組織生產(chǎn)，履行經(jīng)營(yíng)協(xié)議，為社會(huì)提供足量的、符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品和服務(wù)等。因此，解除特許協(xié)議往往也設(shè)定了一定條件。特許協(xié)議的解除，政府應(yīng)以書(shū)面形式告知特許經(jīng)營(yíng)者，并召開(kāi)一定聽(tīng)證會(huì)，以充分聽(tīng)取特許經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)。同時(shí)，應(yīng)充分考慮原獲特許經(jīng)營(yíng)權(quán)企業(yè)的合理利益，當(dāng)特許期間因政策改變嚴(yán)重影響企業(yè)預(yù)期利益的，企業(yè)應(yīng)該可以向城市基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)主管部門(mén)提出補(bǔ)償申請(qǐng)，并獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。

四、結(jié)語(yǔ)

作為政府規(guī)制的一種方式或工具，特許在當(dāng)下社會(huì)背景中發(fā)揮著越來(lái)越多的作用。特許推動(dòng)私營(yíng)企業(yè)提供服務(wù)，是新公共管理運(yùn)動(dòng)的縮影，也是契約型安排在行政法中興起的縮影。[11]特許契約運(yùn)用于健康、教育、社會(huì)福利等各個(gè)領(lǐng)域正在取代傳統(tǒng)的命令控制規(guī)制方式以及官僚機(jī)構(gòu)條款。在這種變化之中，公法的價(jià)值與規(guī)范被逐漸運(yùn)用于契約關(guān)系的治理之中，特別是如何設(shè)計(jì)公開(kāi)透明以及公平合理的程序方面，行政法學(xué)者可以發(fā)揮更大的作用。借助美國(guó)行政法學(xué)者弗里曼（JodyFreeman）的觀點(diǎn)，盡管契約作為行政法與規(guī)制工具其危險(xiǎn)不可否認(rèn)。但不可避免在公私法混合的領(lǐng)域，契約為我們展示了政府治理的有效工具以及一種潛在的更富力量的責(zé)任體系。這將促使法律研習(xí)者去面對(duì)這樣的現(xiàn)實(shí)，即不能回避的公法規(guī)范與私法契約規(guī)則的交融。[12]

本文的研究也正是在這種關(guān)懷下展開(kāi)的，旨在對(duì)特許中的一些基本問(wèn)題做出某些共性的描述。我們僅能概括性的認(rèn)為，作為行政法中的一種特殊許可方式，盡管特許存在的領(lǐng)域有限，但往往關(guān)涉到企業(yè)的利益，尤其是大企業(yè)的利益，進(jìn)而關(guān)涉到公民的基本生活。這就使得如何運(yùn)用特許合同調(diào)整政府與企業(yè)之間的關(guān)系成為了特許制度的重要目標(biāo)。而基于特許合同中行政機(jī)關(guān)與政府所具有的特殊功能，如何設(shè)計(jì)良好的監(jiān)管程序也是特許制度中的重心所在。但是，正如文中所提及，特許制度基于不同的產(chǎn)業(yè)特征與領(lǐng)域特征，做出某種更為細(xì)致的分析亦非常重要。“在這個(gè)契約型政府的美麗新世界里，行政法學(xué)者必須加倍努力，這樣他們的呼聲才能為人知曉。”[13]更多的課題恐怕還需在今后研究中加以深入。

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篇6

【關(guān)鍵詞】扣分；行政處罰；違法

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2014）07-108-03

某人士駕駛證的記分周期啟示日期為8月8日，其于2013年8月4日在遼寧省某高速上超速駕駛，2014年車(chē)輛年審時(shí)才被告知此事，并在2013.8.8-2014.8.8記分周期內(nèi)被扣除3分，在向深圳市交管局申請(qǐng)復(fù)議時(shí)被告知，根據(jù)公安部《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，扣分不屬于具體行政行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。由此事件引發(fā)了以下四個(gè)問(wèn)題思考，第一，扣分是否屬于行政處罰；第二，扣分的合法性；第三，扣分周期的確定；第四，“規(guī)定"56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容。

一、扣分是否屬于行政處罰

（一）現(xiàn)有觀點(diǎn)

第一，認(rèn)為是中間行政行為。有學(xué)者根據(jù)行為的過(guò)程角度，將行政行為劃分為中間行政行為與最終行政行為。當(dāng)行政主體對(duì)某一事件最終處理完畢時(shí)所實(shí)施的行為，是最終行政行為。而中間行為，是指這種行為僅構(gòu)成對(duì)某事處理過(guò)程中的一個(gè)環(huán)節(jié)，并未對(duì)某事作出最終處理。這種行為是為其他行為服務(wù)的一種臨時(shí)性的行為如扣押。

第二，有的學(xué)者認(rèn)為違章扣分實(shí)質(zhì)上是一種行政處罰行為。無(wú)論從立法目的，還是執(zhí)法強(qiáng)度以及給相對(duì)人造成的后果來(lái)看，扣分都應(yīng)該被并入行政處罰的法律范疇。扣分屬于類似于行政警告的申誡罰，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛員的違章行為，從而促使他們遵守交通規(guī)則，同時(shí)不會(huì)受到權(quán)利上的很大損害。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)被記滿分時(shí)還產(chǎn)生了類似與行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛員強(qiáng)制進(jìn)行考試等處罰手段。因此，扣分已可能損害到駕駛員的實(shí)體權(quán)利，而且它比一般的警告更具有威懾力。考試是一種綜合多種義務(wù)、較為嚴(yán)厲的行政處罰，它是一種等同于吊扣駕駛證的能力罰。這正是記分對(duì)駕駛員發(fā)生震懾力的原因所在。其次，顯而易見(jiàn)，考試必定會(huì)給駕駛員造成金錢(qián)上的損失后果等同于財(cái)產(chǎn)罰。因此，不論是從立法動(dòng)機(jī)，還是造成后果上看，對(duì)違章駕駛員記分和考試是一種完整意義上的行政處罰行為。

第三，有學(xué)者認(rèn)為記分屬于類似行政警告的申誡罰。申誡罰是行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒，申明其有違法行為，通過(guò)對(duì)其名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響，引起其精神上的警惕，使其不再違法的處罰形式，但不剝奪或限制管理相對(duì)人的其他實(shí)體權(quán)利。警告是申誡罰的一種主要形式。對(duì)交通違法的駕駛?cè)藢?shí)行記分，目的是通過(guò)這一方式來(lái)譴責(zé)駕駛?cè)说倪`法行為，實(shí)質(zhì)上，作為一種周期內(nèi)無(wú)法消除的書(shū)面警告形式，記分顯然屬于申誡罰范疇。同時(shí)，當(dāng)周期內(nèi)記滿12分時(shí)，還產(chǎn)生了類似于行政處罰中的“轉(zhuǎn)罰”，即對(duì)駕駛?cè)藦?qiáng)制進(jìn)行考試。因此，記分已可能損害到駕駛?cè)藢?shí)體權(quán)利（即復(fù)考造成的各種實(shí)體權(quán)利損失）和可期待利益（即無(wú)扣分獎(jiǎng)勵(lì)），比警告更具有威懾力和嚴(yán)厲性。

（二）本文觀點(diǎn)

行政處罰的核心在于“制裁”，即通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為給予處罰，來(lái)維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序，保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益。“處罰直接指向的目標(biāo)是行政違法行為，要對(duì)違法行為進(jìn)行懲戒，使其蒙受一定的痛苦或損失，所以說(shuō)行政處罰的目的是懲戒性。”

根據(jù)《道路交通安全法》第二十四條第一款，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)诉`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)對(duì)累積記分達(dá)到規(guī)定分值的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耍哿魴C(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證，對(duì)其進(jìn)行道路交通安全法律、法規(guī)教育，重新考試；考試合格的，發(fā)還其機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。第二款，對(duì)遵守道路交通安全法律、法規(guī)，在一年內(nèi)無(wú)累積記分的機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)耍梢匝娱L(zhǎng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證的審驗(yàn)期。具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定。

從上述規(guī)定可以看出，“累積記分制度”設(shè)計(jì)的目的有兩個(gè)，一是制裁，二是鼓勵(lì)。從制裁的層面看，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)巳绻羞`反道路交通安全法律、法規(guī)的行為，公安機(jī)關(guān)交通部門(mén)可以對(duì)其駕駛證進(jìn)行扣分，而扣分累積達(dá)到一定分值時(shí)，須扣留機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證。也就是說(shuō)，隨著扣分的增多，駕駛?cè)吮銜?huì)背負(fù)著較大的壓力，來(lái)保證自己不在一定的期限內(nèi)被扣除該上限的分?jǐn)?shù)。因?yàn)橐坏{駛證被扣留，則要重新考試。而考過(guò)駕駛證的人都知道，除了需要花費(fèi)經(jīng)濟(jì)成本外，還有寶貴的時(shí)間成本。從鼓勵(lì)的角度看，在一年內(nèi)沒(méi)有累計(jì)積分的，可以延長(zhǎng)駕駛證的審驗(yàn)期。因此根據(jù)這兩點(diǎn)可以看出，“累積記分制度”側(cè)重于“制裁”，通過(guò)特定的處罰方式對(duì)行政相對(duì)人的行為作出回應(yīng)，以示警戒。情節(jié)嚴(yán)重的，還給予暫扣駕駛證的處罰。

根據(jù)《道路交通安全法》第八十八條，對(duì)道路交通安全違法行為的處罰種類包括：警告、罰款、暫扣或者吊銷(xiāo)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證、拘留。由于“累積積分制度”偏向于“制裁”駕駛?cè)说倪`法行為，嚴(yán)重時(shí)可以暫扣駕駛證。而根據(jù)《行政處罰法》第八條第一款第七項(xiàng)，法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。

因此，從“扣分”層面上，雖然并沒(méi)有明確規(guī)定“扣分”為行政處罰，但是由于其具有“制裁”性，并且可能導(dǎo)致暫扣駕駛證的行政處罰，再加上《行政處罰法》的規(guī)定，由此可以認(rèn)定，“扣分”屬于行政處罰。

二、扣分的合法性

正如上述指出的《道路交通安全法》第二十四條，“累積記分制度”已在法律層面上被制定，其具體的法律后果也如前述，制裁與鼓勵(lì)。

根據(jù)《立法法》第五十六條第一款，國(guó)務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。第二款，行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。第七十一條第一款，國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、審計(jì)署和具有行政管理職能的直屬機(jī)構(gòu)，可以根據(jù)法律和國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門(mén)的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。第二款，部門(mén)規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)。

《行政處罰法》第十條第一款，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。第二款，法律對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，行政法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。第十二條第一款，國(guó)務(wù)院部、委員會(huì)制定的規(guī)章可以在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。

因此，《道路交通安全法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施條例”）、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中的有關(guān)“扣分”制度的制定并不是子虛烏有，它們是在上位法尚無(wú)具體規(guī)定的基礎(chǔ)上做出的，至于其關(guān)于“行政處罰的行為、種類和幅度”的規(guī)定是否合法，筆者在下文將會(huì)論及。

三、扣分周期的確定

在《道路交通安全法》中并沒(méi)有關(guān)于“扣分周期的”明確規(guī)定，只有“一年無(wú)累計(jì)記分的可以延長(zhǎng)審驗(yàn)期”的規(guī)定。

而在《實(shí)施條例》第二十四條第一款，機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)嗽谝粋€(gè)記分周期內(nèi)記分未達(dá)到12分，所處罰款已經(jīng)繳納的，記分予以清除；記分雖未達(dá)到12分，但尚有罰款未繳納的，記分轉(zhuǎn)入下一記分周期。

《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十五條第一款，道路交通安全違法行為累積記分周期（即記分周期）為12個(gè)月，滿分為12分，從機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證初次領(lǐng)取之日起計(jì)算。

根據(jù)前兩條規(guī)定，在一個(gè)記分周期內(nèi)，如果記分未達(dá)到12分，但有罰款沒(méi)有處理，則記分轉(zhuǎn)入下一個(gè)周期。即如本事件的某人士，其在上一個(gè)記分周期內(nèi)并不知道他有違章駕駛的行為，不可能去特定的系統(tǒng)或者服務(wù)臺(tái)查詢自己的違章駕駛記錄，然而正是因?yàn)檫@種“不知情”導(dǎo)致了他的“分”記在下個(gè)周期內(nèi)，也就是原本下個(gè)周期可以“干干凈凈”的記錄，莫名的被“污染”了，由此損害了他的利益。

如前述，“扣分”實(shí)際上是一種行政處罰，這在《道路交通安全法》上是被隱性的承認(rèn)。而作為一種行政處罰，根據(jù)《行政處罰法》第三十一條和第三十二條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。當(dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯。行政機(jī)關(guān)必須充分聽(tīng)取當(dāng)事人的意見(jiàn)，對(duì)當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由和證據(jù)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行復(fù)核；當(dāng)事人提出的事實(shí)、理由或者證據(jù)成立的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)采納。行政機(jī)關(guān)不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。也就是說(shuō)，“扣分”作為一種行政處罰，行政機(jī)關(guān)必須“告知”當(dāng)事人有關(guān)的事實(shí)、理由和依據(jù)，而當(dāng)事人有權(quán)“陳述和申辯”。

但是在《實(shí)施條例》第二十三條第三款規(guī)定，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)提供記分查詢方式供機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)瞬樵儭Ｔ凇兜缆方煌ò踩`法行為處理程序規(guī)定》第二十條規(guī)定，交通技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄的違法行為信息錄入道路交通違法信息管理系統(tǒng)后三日內(nèi)，公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)提供查詢；并可以通過(guò)郵寄、發(fā)送手機(jī)短信、電子郵件等方式通知機(jī)動(dòng)車(chē)所有人或者管理人。這兩條規(guī)定的是在進(jìn)行違法行為處罰的時(shí)候，公安機(jī)關(guān)要提供相關(guān)手段供社會(huì)查詢。至于查詢與否，則由公眾自己決定，即公眾是否知悉，公安機(jī)關(guān)并不管。這與《行政處罰法》的規(guī)定不符，該規(guī)定明確行政機(jī)關(guān)做出行政處罰必須“告知”相對(duì)人，使其知悉，還有保證其“陳述和申辯”的權(quán)利。而上述的規(guī)定則嚴(yán)重違反了法律的規(guī)定。

而在本案中，交管部門(mén)擅自在下一個(gè)周期，即2013.8.8―2014.8.8扣分，并且沒(méi)有告知當(dāng)事人，也就是該處罰本應(yīng)該在2013.8.4―8.8日給予并告知。行政機(jī)關(guān)的這種程序在法理上是違法的，其做出的行政處罰并不成立。此外，由于行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有在違法行為發(fā)生的期限（2013.8.4―2014.8.8）內(nèi)做出，其給予行政處罰的期限已經(jīng)過(guò)去，那么何來(lái)“未處理的記分進(jìn)入下一個(gè)周期”的規(guī)定呢？

經(jīng)過(guò)上述，交管部門(mén)的行為性質(zhì)上屬于“行政強(qiáng)制執(zhí)行”。根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第二條第三款，行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為。第十二條，行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式：1.加處罰款或者滯納金；2.劃撥存款、匯款；3.拍賣(mài)或者依法處理查封、扣押的場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；4.排除妨礙、恢復(fù)原狀；5.代履行；6.其他強(qiáng)制執(zhí)行方式。顯然，代為“扣分”這并不是行政強(qiáng)制執(zhí)行的方式。

因此，交管部門(mén)對(duì)某人士的做法是違法的，而《實(shí)施條例》、《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》、《道路交通安全違法行為處理程序規(guī)定》中的相關(guān)規(guī)定違背了上位法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)不予適用。

而從另一角度看，《道路交通安全法》第二十四條的規(guī)定，“除依法給予行政處罰外，實(shí)行累積記分制度。”這句話可不可以理解為在給予“處罰”時(shí)才實(shí)行“累積記分制度”呢？筆者認(rèn)為答案應(yīng)是肯定的。那么，本事件中行政機(jī)關(guān)并沒(méi)有給予該人士處罰，根據(jù)上述解釋，又何來(lái)“累計(jì)積分”呢？

四、“規(guī)定”56條的“同時(shí)進(jìn)行”的內(nèi)容

《機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》第五十六條，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。此處的“扣分”應(yīng)做一種事實(shí)行為看待，即記分作為一種管理手段，在某些必須給予處罰和記分的違法行為上，兩者要同時(shí)成立，否則，事后不可再給予。

五、目前相關(guān)司法實(shí)踐

在郁祝軍與常州市武進(jìn)區(qū)公安局交通巡邏警察大隊(duì)交通行政處罰糾紛上訴案中，原告郁祝軍對(duì)行政機(jī)關(guān)對(duì)其處以200元罰款，記3分的處罰不服，在對(duì)行政復(fù)議的決定不服后向法院提訟。一審法院認(rèn)為交警對(duì)原告的交通違法行為記3分，不屬于單獨(dú)對(duì)交通違法行為處罰的種類，而是公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)進(jìn)行交通管理的一種技術(shù)手段，記分必須與處罰同時(shí)執(zhí)行。從而做出被告對(duì)原告所作出的公安交通管理簡(jiǎn)易程序行政處罰決定，職權(quán)依據(jù)合法，程序合法，事實(shí)確鑿，適用法律、法規(guī)正確的結(jié)論。

在門(mén)a訴上海市公安局閔行分局A支隊(duì)處罰及行政賠償案中，原告認(rèn)為被告對(duì)原告所作的行政處罰沒(méi)有依據(jù)，故訴請(qǐng)要求撤銷(xiāo)被告所作的閔行公交決字[2011]第×××號(hào)公安交通管理行政處罰決定，被告退賠原告駕駛證扣分3分并向原告賠禮道歉。法院認(rèn)為對(duì)于原告要求被告退賠駕駛證記分3分的請(qǐng)求，因該記分不屬行政處罰決定的內(nèi)容，故對(duì)該請(qǐng)求不予處理。

在檀群艷與望江縣公安局交通管理大隊(duì)處罰糾紛上訴案中，上訴人認(rèn)為根據(jù)相關(guān)規(guī)定，對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)说牡缆方煌ò踩`法行為，處罰與記分同時(shí)執(zhí)行。法院根據(jù)《道路交通安全法》第88條否定該觀點(diǎn)，認(rèn)為記分不是行政處罰。

可以看出，目前司法實(shí)踐中并不把“扣分”行為認(rèn)定為“行政處罰”，通常認(rèn)為其為一種管理措施，非法律層面的“處罰”。

六、總結(jié)

綜上所述，在駕駛證逾期扣分的情形下，行政機(jī)關(guān)的這種行為是違反法律的規(guī)定的，因?yàn)椤翱鄯帧弊鳛橐环N行政處罰，其實(shí)施必須“告知”相對(duì)人，并且聽(tīng)取其“陳述和申辯”。這種任意的，無(wú)視法律的規(guī)定的行為應(yīng)該給與相關(guān)制裁，同時(shí)現(xiàn)有的行政法規(guī)和規(guī)章與該法不符的，應(yīng)給予修正或者將相關(guān)規(guī)定刪除。

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篇7

    論文摘要:聽(tīng)證制度作為一項(xiàng)重要的程序制度,已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度。聽(tīng)證制度在我國(guó)確立并有了較大發(fā)展,但其適用范圍狹窄且沒(méi)有明確統(tǒng)一的適用標(biāo)準(zhǔn)。故有必要確立其適用范圍的標(biāo)準(zhǔn):行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn),并不斷完善行政聽(tīng)證程序。

    回顧行政聽(tīng)證制度在《行政處罰法》中第一次出現(xiàn)至今20年間,它以較強(qiáng)的生命力在不斷發(fā)展壯大著。隨著行政程序價(jià)值在依法行政過(guò)程的凸顯,作為行政程序核心制度的行政聽(tīng)證仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。在這樣的背景下回顧行政聽(tīng)證的適用在我國(guó)的發(fā)展歷程,分析其不足,使其不斷得到完善具有積極意義。

    一、我國(guó)行政聽(tīng)證適用范圍的現(xiàn)狀

    從理論上講,聽(tīng)證可分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。我們關(guān)注較多的則是借鑒了司法程序的正式聽(tīng)證。行政聽(tīng)證的適用范圍是指行政法上影響當(dāng)事人哪些權(quán)利的行政行為必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證。我國(guó)對(duì)行政聽(tīng)證的規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī),從中可以了解我國(guó)行政聽(tīng)證的現(xiàn)狀。

    (一)對(duì)行政聽(tīng)證適用范圍的現(xiàn)行規(guī)定

    1.行政聽(tīng)證在行政處罰領(lǐng)域中的適用。1996年審議通過(guò)的《行政處罰法》中確立了聽(tīng)證制度,并且是現(xiàn)代意義上的聽(tīng)證制度第一次在我國(guó)出現(xiàn)。該法明確規(guī)定,行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前,應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人,當(dāng)事人要求聽(tīng)證的,行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證。聽(tīng)證程序在行政處罰中適用,促使行政案件公開(kāi)、公正地處理,有利于保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。這在我國(guó)行政程序法發(fā)展史上具有里程碑意義。

    2.行政聽(tīng)證在政府定價(jià)中的適用。1998年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》又使聽(tīng)證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進(jìn)了一步。價(jià)格法規(guī)定,制定關(guān)系群眾切身利益的公共事業(yè)價(jià)格、公益價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià),應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度,由政府價(jià)格指導(dǎo)部門(mén)主持,征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn),論證其必要性、可行性。正式聽(tīng)證程序在價(jià)格法中的適用,改變了過(guò)去政府定價(jià)程序上的單向性,注意發(fā)揮經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者在政府價(jià)格行為中的積極性,將調(diào)查聽(tīng)取有關(guān)方面的意見(jiàn)作為政府定價(jià)中的重要程序,從而有效地保障了公民的合法權(quán)益。

    3.行政聽(tīng)證在行政立法中的適用。2000年實(shí)施的《中華人民共和國(guó)立法法》中規(guī)定了行政立法聽(tīng)證,該法第五十八條規(guī)定“行政法規(guī)在起草過(guò)程應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn),聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”。國(guó)務(wù)院公布的《行政法規(guī)制定程序條例》亦明確規(guī)定行政法規(guī)審稿直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的,國(guó)務(wù)院法制機(jī)關(guān)可以舉行聽(tīng)證會(huì),聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。事前的聽(tīng)證程序在一定程度上彌補(bǔ)了抽象行政行為缺乏行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的不足。

    4.行政聽(tīng)證在行政許可領(lǐng)域中的適用。2004年實(shí)施的《行政許可法》順應(yīng)時(shí)代需要亦引入了聽(tīng)證制度。該法第四十六條規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽(tīng)證的事項(xiàng),或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽(tīng)證的其他涉及公共利益的重大許可事項(xiàng),行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告,并舉行聽(tīng)證”。盡管之前理論界一直對(duì)行政許可是否適用聽(tīng)證存有爭(zhēng)議,但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)和行政法治的發(fā)展,我國(guó)對(duì)行政許可聽(tīng)證給予了肯定,這可謂在行政法治化、民主化上又邁進(jìn)了一步。

    5.行政聽(tīng)證在其他領(lǐng)域的適用。除了以上主要領(lǐng)域適用行政聽(tīng)證程序外,一些部門(mén)規(guī)章還就行政復(fù)議過(guò)程中的聽(tīng)證程序作了規(guī)定,如海關(guān)行政復(fù)議聽(tīng)證程序,城市規(guī)劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽(tīng)證程序,國(guó)土資源部的國(guó)土資源聽(tīng)證規(guī)定。此外,我國(guó)已加入世界貿(mào)易組織,作為成員國(guó),WTO協(xié)議要求我國(guó)在涉外行政管理領(lǐng)域注重程序公開(kāi)、透明,行政聽(tīng)證制度也因此在相關(guān)領(lǐng)域得以適用。實(shí)踐中行政聽(tīng)證適用范圍的擴(kuò)大,既是理論推演的結(jié)果,更是現(xiàn)實(shí)的迫切需要。

    (二)現(xiàn)行規(guī)定中存在的問(wèn)題

    從行政聽(tīng)證的現(xiàn)行規(guī)定中不難發(fā)現(xiàn)其適用范圍呈擴(kuò)大趨勢(shì)。但我國(guó)在行政聽(tīng)證的適用范圍這方面確也有明顯的不足之處。

    1.行政聽(tīng)證在行政處罰領(lǐng)域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等”這三類行政處罰適用聽(tīng)證程序,而把限制人身自由這一最嚴(yán)厲的行政處罰排除在聽(tīng)證范圍之外。人身自由利益價(jià)值高于從事特許行業(yè)進(jìn)行勞動(dòng)的利益和財(cái)產(chǎn)利益,位階更高的利益卻得不到聽(tīng)證這一公正程序的保障,這顯然既不合理也不公正。

    2.行政聽(tīng)證在其他行政管理領(lǐng)域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽(tīng)證制度后不久就有學(xué)者預(yù)測(cè)了行政聽(tīng)證適用范圍的發(fā)展趨勢(shì):從現(xiàn)定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬;從行政處罰向其他具體行政行為拓寬;從具體行政行為向抽象行政行為拓寬。[1]而近年來(lái)我國(guó)行政領(lǐng)域內(nèi)的立法也恰恰體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。在行政管理領(lǐng)域?qū)π姓鄬?duì)人合法權(quán)益可能造成影響的不僅僅限于行政處罰,行政許可、行政指導(dǎo)、行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為同樣會(huì)對(duì)當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害,故從全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā),行政聽(tīng)證適用范圍的擴(kuò)大不僅是行政民主化的要求,也是符合世界潮流的。

    3.行政聽(tīng)證程序適用范圍沒(méi)有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)對(duì)于行政聽(tīng)證的規(guī)定散見(jiàn)于相關(guān)法律法規(guī)中,比較零散,沒(méi)有統(tǒng)一明確規(guī)定。這種狀況影響了行政程序的權(quán)威性,而且不便于具體操作,可能使行政機(jī)關(guān)對(duì)行政聽(tīng)證的適用流于形式。隨著實(shí)踐發(fā)展的需要,更多的行政管理領(lǐng)域要求適用聽(tīng)證程序,但由于缺乏關(guān)于適用范圍的明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),有些行政行為是否該適用行政聽(tīng)證程序一時(shí)難以下結(jié)論。而且我國(guó)行政聽(tīng)證程序往往是在實(shí)踐的迫切要求下才得以適用的,談不上對(duì)其適用范圍有科學(xué)合理的規(guī)定。

    二、確立完善行政聽(tīng)證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)

    聽(tīng)證程序作為正當(dāng)法律程序的核心,就其作用而言應(yīng)適用于所有行政機(jī)關(guān)的行政行為,但考慮到采用聽(tīng)證的成本消耗,公共利益和個(gè)人利益的平衡,行政過(guò)程中效率與公正的平衡,所有行政行為都適用聽(tīng)證程序是不現(xiàn)實(shí)的,所以要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)界定行政聽(tīng)證的適用范圍。借鑒國(guó)外相關(guān)經(jīng)驗(yàn),界定行政聽(tīng)證范圍一般涉及兩類標(biāo)準(zhǔn),即行為標(biāo)準(zhǔn),或者利益標(biāo)準(zhǔn)。

    (一)行為標(biāo)準(zhǔn)

    所謂行為標(biāo)準(zhǔn),就是指根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類規(guī)定適用聽(tīng)證程序的范圍。大陸法系國(guó)家大多在其制定的行政程序法中采用行為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)定聽(tīng)證范圍。從行政行為的范圍看,聽(tīng)證在美國(guó)、韓國(guó)、葡萄牙、澳門(mén)地區(qū)和臺(tái)灣地區(qū)等既適用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。以聽(tīng)證制度非常發(fā)達(dá)的美國(guó)為例,在美國(guó)法律上,聽(tīng)證包括在憲法的正當(dāng)法律程序中。根據(jù)具體案件的性質(zhì),聽(tīng)證的形式可以從正式的聽(tīng)證到非正式的會(huì)談,以及合于兩者之間的各種形式。正當(dāng)法律程序是一個(gè)靈活適用的程序,只要求某種形式的聽(tīng)證,不要求固定形式的聽(tīng)證。美國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽(tīng)證范圍,適用正式聽(tīng)證程序的法規(guī)由法律明確規(guī)定,其他法規(guī)不適用正式聽(tīng)證程序而適用非正式聽(tīng)證程序。同時(shí)規(guī)定了行政機(jī)關(guān)裁決具體事項(xiàng)的聽(tīng)證范圍。對(duì)哪些行政行為可以適用聽(tīng)證程序各國(guó)規(guī)定不一,從宏觀上看,美國(guó)的聽(tīng)證適用范圍最廣,既適用于法規(guī)制定,又適用于具體案件的裁決。德國(guó)適用于行政行為,即相當(dāng)于對(duì)具體案件進(jìn)行裁決的行為。根據(jù)聯(lián)邦德國(guó)行政程序法的規(guī)定,涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為公布前,應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述影響裁決的重要事實(shí)的機(jī)會(huì)。因此,當(dāng)事人原則上在一切具體行政案件中享有聽(tīng)證的權(quán)利,但該法也規(guī)定了例外情形。有些國(guó)家的法律規(guī)定聽(tīng)證程序限于對(duì)當(dāng)事人不利的行政行為中,如日本《行政程序法》規(guī)定正式聽(tīng)證程序僅限于撤消許認(rèn)可、直接剝奪相對(duì)人資格或地位、對(duì)董監(jiān)事等做出解職這三種不利處分。

    我國(guó)適用聽(tīng)證的事項(xiàng),基本可以將其歸為兩大類:第一類,決定類:聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果影響特定人的權(quán)利義務(wù),包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可等;第二類,決策類:聽(tīng)證會(huì)的結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù),包括行政立法、政府價(jià)格決策、城市規(guī)劃等。兩者的性質(zhì)和對(duì)聽(tīng)證的需要是不一樣的,適用的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)有所不同。

    決策類相當(dāng)于抽象行政行為。抽象行政行為由其性質(zhì)和特點(diǎn)決定了一旦其不公正合理,以后將產(chǎn)生普遍而長(zhǎng)遠(yuǎn)的危害,即使將來(lái)能通過(guò)事后的法律程序得到救濟(jì)也會(huì)造成一定的損失。因此,需要通過(guò)事前的聽(tīng)證程序來(lái)彌補(bǔ)這種不足。美國(guó)聯(lián)邦行政程序法中對(duì)行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽(tīng)證范圍作了規(guī)定,把抽象行政行為納入了聽(tīng)證的范圍,這一點(diǎn)值得借鑒。我國(guó)著名學(xué)者應(yīng)松年教授介紹說(shuō),美國(guó)對(duì)抽象行政行為的聽(tīng)證有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求:第一,抽象行政行為必須聽(tīng)證,如果涉及老百姓的利益,沒(méi)有聽(tīng)證的抽象行政行為成為規(guī)范后,法院對(duì)這規(guī)范可以不采納;第二,所征求的意見(jiàn)必須記錄在案;第三,作出規(guī)范時(shí),必須表明確實(shí)已考慮過(guò)這個(gè)意見(jiàn)。[2]

    (二)利益標(biāo)準(zhǔn)

    所謂利益標(biāo)準(zhǔn),就是根據(jù)行政相對(duì)人在行政程序中的不同利益確定聽(tīng)證程序的適用范圍。從世界范圍來(lái)看,適用聽(tīng)證程序保護(hù)的權(quán)利范圍也在擴(kuò)大。以美國(guó)為例,根據(jù)正當(dāng)法律程序的要求剝奪公民自由、財(cái)產(chǎn)權(quán)必須舉行聽(tīng)證,法院后來(lái)又通過(guò)判例將正式聽(tīng)證的適用范圍擴(kuò)大到所謂的特權(quán)領(lǐng)域。并且“合法期待”也適用聽(tīng)證程序,合法期待即可期待的利益,包括已經(jīng)擁有并希望繼續(xù)擁有某種合法權(quán)利,及行政機(jī)關(guān)承諾或延續(xù)給予某種利益。基于合法期待,如果某人已經(jīng)擁有某項(xiàng)許可證,當(dāng)他申請(qǐng)更換許可證時(shí)就享有繼續(xù)擁有該許可證的合理期待,如果行政機(jī)關(guān)拒絕其更換申請(qǐng),就應(yīng)該履行聽(tīng)證的義務(wù)。或許是基于這樣的理論或是行政管理領(lǐng)域的迫切需求或兩者兼有之,我國(guó)2004年實(shí)施的《行政許可法》就規(guī)定了聽(tīng)證程序。

篇8

關(guān)鍵詞 法治 行政收費(fèi) 依法行政

引言

行政收費(fèi)并非法律術(shù)語(yǔ)，而是一個(gè)法學(xué)理論術(shù)語(yǔ)。目前通說(shuō)認(rèn)為：行政收費(fèi)是國(guó)家機(jī)關(guān)向特定對(duì)象實(shí)施特定管理，提供特定服務(wù)強(qiáng)制收取相應(yīng)對(duì)價(jià)的一種具體行政行為①。因此行政收費(fèi)也可稱為政府收費(fèi)，在我國(guó)，與行政收費(fèi)相關(guān)且已被立法確認(rèn)的概念是行政性及事業(yè)性收費(fèi)。1982年遼寧省物價(jià)局首先使用了行政性收費(fèi)和事業(yè)性收費(fèi)的概念，并為1987年制定的《中華人民共和國(guó)價(jià)格管理?xiàng)l例》所確認(rèn)。國(guó)家物價(jià)局、財(cái)政部(1988)價(jià)涉字278號(hào)《關(guān)于加強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)管理的通知》規(guī)定：“行政性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為加強(qiáng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)管理所收取的費(fèi)用。事業(yè)性收費(fèi)是指國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位為社會(huì)或個(gè)人提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用。”②無(wú)論怎樣定義行政收費(fèi)，事實(shí)上都是對(duì)管理相對(duì)人財(cái)產(chǎn)的一種直接處分和變相剝奪，對(duì)相對(duì)人來(lái)說(shuō)并不亞于行政處罰，而行政處罰隨著行政處罰法的出臺(tái)，至少已經(jīng)在法律上得到了規(guī)制，行政收費(fèi)卻至今還沒(méi)有相應(yīng)的比較高層次的法律出臺(tái)，其直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的泛濫，不僅損害了相對(duì)人的利益，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素，也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。作為一個(gè)向現(xiàn)代法治社會(huì)轉(zhuǎn)型的國(guó)家，法治政府的建設(shè)是當(dāng)務(wù)之急，尤其是在加入WTO后，WTO對(duì)我國(guó)政府行為的影響是空前的，法治政府、陽(yáng)光政府的理念在更新我們的原有的觀念，法治政府的核心是依法行政，政府的行為必須有法律的授權(quán)，受到法律的規(guī)制，這是現(xiàn)代法治社會(huì)的一個(gè)基本要求。本文試圖從法治的視角解讀行政收費(fèi)存在的問(wèn)題，進(jìn)而為行政收費(fèi)找出一條法治路徑。

一、行政收費(fèi)的法治資源匱乏

現(xiàn)代法治國(guó)家的核心理念之一就是依法行政，英國(guó)法學(xué)家威德說(shuō)過(guò)：行政法定義的第一個(gè)含義就是它是關(guān)于控制政府權(quán)力的法。對(duì)行政權(quán)的控制是行政法治的基本內(nèi)容和價(jià)值取向。行政收費(fèi)作為一項(xiàng)與相對(duì)人財(cái)產(chǎn)權(quán)利密切相關(guān)的行政行為，自然應(yīng)當(dāng)奉行行政法治的原則，而當(dāng)我們從行政法學(xué)的角度對(duì)各種不同的行政收費(fèi)行為加以解剖時(shí)，我們會(huì)驚奇的發(fā)現(xiàn)法治資源的匱乏。主要表現(xiàn)在：

第一，行政收費(fèi)的依據(jù)混亂。行政收費(fèi)其實(shí)質(zhì)是對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的剝奪和限制，從這一結(jié)果來(lái)看，它與行政處罰并無(wú)多大區(qū)別，但法律對(duì)行政處罰有著嚴(yán)格的規(guī)范，而行政收費(fèi)在我國(guó)的行政法規(guī)至今還沒(méi)有針對(duì)性的規(guī)范，更不用說(shuō)是法律了。在國(guó)外大多數(shù)國(guó)家，對(duì)政府收費(fèi)大都實(shí)行法律保留，有最高立法機(jī)關(guān)以法律規(guī)定，我國(guó)在1985年《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或條例的決定》中把大量本應(yīng)由立法機(jī)關(guān)的權(quán)限授權(quán)給行政機(jī)關(guān)，至今這個(gè)授權(quán)決定也沒(méi)有被宣布廢止。如果說(shuō)在改革開(kāi)放之初是不得以而為之，那么現(xiàn)在這種解釋就不免顯得蒼白。這種做法直接后果就是導(dǎo)致了行政收費(fèi)的混亂，只要有管理權(quán)的主體都自己制定規(guī)范性的收費(fèi)文件，甚至是一些政府職能部門(mén)的紅頭文件都在作為收費(fèi)的依據(jù)，這種實(shí)體規(guī)范的的多主體低層次造成了各地區(qū)各部門(mén)往往從各自的利益出發(fā)，爭(zhēng)相給自己設(shè)定收費(fèi)權(quán)及項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，使有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)章和非規(guī)范性文件泛濫。對(duì)這種現(xiàn)象美國(guó)行政法學(xué)者施瓦茨在《行政法》一書(shū)中說(shuō)“如果在控權(quán)法中沒(méi)有規(guī)定任何標(biāo)準(zhǔn)制約委任之權(quán)，行政機(jī)關(guān)則等于拿到了一張空白支票，它可以在授權(quán)領(lǐng)域里任意制定法律，這樣，主要立法者成為行政機(jī)關(guān)，而不是國(guó)會(huì)。”③授權(quán)行政機(jī)關(guān)確定行政收費(fèi)的權(quán)力，這實(shí)質(zhì)上就是政府機(jī)關(guān)自我賦權(quán)，而所收之費(fèi)，也就是政府憑借權(quán)力向相對(duì)人實(shí)施的掠奪。嚴(yán)重違背了法治國(guó)家的基本原則。

第二，行政收費(fèi)程序存在重大缺陷。行政程序在法治行政建設(shè)中的基礎(chǔ)作用似乎是不言而喻的，學(xué)習(xí)和研究行政法的人恐怕沒(méi)有人會(huì)懷疑行政程序這些實(shí)現(xiàn)行政法目的過(guò)程中的重要性。正當(dāng)程序是現(xiàn)代法治理念的重要內(nèi)容，同時(shí)也是依法行政的重要保障。沒(méi)有正當(dāng)?shù)某绦颍姓鄬?duì)人的權(quán)利就難以得到保障和維護(hù)，行政管理者也難以在管理過(guò)程中實(shí)現(xiàn)公開(kāi)、公平和公正。我國(guó)由于傳統(tǒng)的“重實(shí)體輕程序”的影響，程序法的建設(shè)始終跟不上法治建設(shè)的需要，這種現(xiàn)象在行政收費(fèi)當(dāng)中表現(xiàn)得更為明顯，與行政處罰和稅收相比，行政收費(fèi)的隨意性相對(duì)較大，所依據(jù)的規(guī)章規(guī)范性文件大都比較粗糙，存在許多程序瑕疵：

1.行政收費(fèi)的設(shè)定缺乏民主性

從法理上講，立法應(yīng)當(dāng)充分吸納和體現(xiàn)民意，而不能單方面決定，尤其是為公民設(shè)定義務(wù)的立法過(guò)程中，公眾相對(duì)人的參與應(yīng)成為一項(xiàng)原則，也是社會(huì)文明的一個(gè)標(biāo)志。我國(guó)《立法法》第五十八條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)政會(huì)等多種形式。”在立法上為公眾參與行政收費(fèi)設(shè)定提供了法律保障。然而就現(xiàn)實(shí)而言，由于沒(méi)有與之配套的制度設(shè)計(jì)公眾的意見(jiàn)很難進(jìn)入決策者的視線。行政主體在設(shè)定行政收費(fèi)時(shí)，往往很少征求相對(duì)方(行政收費(fèi)涉及到的利害關(guān)系人)的意見(jiàn)，雖說(shuō)現(xiàn)在聽(tīng)政似乎也很流行，但聽(tīng)政在某些人眼中無(wú)非是聾子的耳朵，一種擺設(shè)而已。比如一些價(jià)格聽(tīng)政會(huì)，你根本就不用猜，結(jié)果肯定是價(jià)格上調(diào)，價(jià)格聽(tīng)成了價(jià)格上漲的代名詞。個(gè)中原因很多，但聽(tīng)政程序不完善是一個(gè)重要的因素，民主化只是流于形式，公眾參與制度等于形同虛設(shè)，這種情況任其發(fā)展，將會(huì)嚴(yán)重影響到我國(guó)公民參政議政的積極性，也不利于公民自覺(jué)守法，正如美國(guó)法學(xué)家伯爾曼所言：“法律程序中的公眾參與，乃是重新賦予法律以活力的重要途徑，除非人們覺(jué)得，那是他們的法律，否則，他們不會(huì)尊重法律。”④

2.有關(guān)行政收費(fèi)的規(guī)定不透明

收費(fèi)的法律依據(jù)不公開(kāi)、不透明，很多的收費(fèi)權(quán)所依據(jù)的是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部文件和規(guī)定，有的甚至是已經(jīng)被廢止的內(nèi)部規(guī)定仍在作為收費(fèi)依據(jù)使用。在很多情況下繳費(fèi)的人根本不清楚哪些該交，哪些不該交，更搞不清楚他們繳納的這些費(fèi)用有多少是真正交給了國(guó)家，有多少是真正用在了所謂的交費(fèi)項(xiàng)目上。面對(duì)名目繁多的行政收費(fèi)，公民、法人等行政相對(duì)人往往無(wú)從知曉，不知道哪些是屬于合理收費(fèi)，哪些屬于違法收費(fèi)。行政收費(fèi)項(xiàng)目的廢止或收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的變更也缺乏公開(kāi)性。從上個(gè)世紀(jì)中期開(kāi)始，信息公開(kāi)逐漸成為政府依法行政的一個(gè)基本要求，美國(guó)于1966年和1976年分別制定的《情報(bào)自由法》和《陽(yáng)光下的政府法》，前者規(guī)定除幾種特殊情況外，政府文件必須公開(kāi)；后者則對(duì)合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議公開(kāi)作了具體規(guī)定。公開(kāi)原則是政府活動(dòng)公開(kāi)化的體現(xiàn)，是公民參政權(quán)的延伸，如果行政主體以并不為公眾所知悉的文件規(guī)定為依據(jù)征收費(fèi)用，顯然違反了政府公開(kāi)原則，也是與WTO規(guī)則相悖的。

3.行政收費(fèi)的監(jiān)督制約機(jī)制不健全

行政收費(fèi)是公權(quán)力的行使，必須要受到相應(yīng)的監(jiān)督和制約，才能防止被異化。在對(duì)行政收費(fèi)的監(jiān)督制約方面，至少還存在這么兩個(gè)問(wèn)題，一是對(duì)執(zhí)行收費(fèi)的程序需要進(jìn)一步完善，有利于行政相對(duì)人監(jiān)督，也有利于防止執(zhí)法腐敗。我認(rèn)為一套規(guī)范、完整的行政收費(fèi)程序至少應(yīng)包括以下要點(diǎn)：①表明身份，說(shuō)明收費(fèi)理由，出示收費(fèi)許可證；②實(shí)行“定、收”分離制度，通過(guò)指定的金融機(jī)構(gòu)來(lái)統(tǒng)一收取行政收費(fèi)以減少腐敗貪污現(xiàn)象；③相對(duì)人填寫(xiě)收費(fèi)登記卡；④收費(fèi)主體填寫(xiě)統(tǒng)一、法定的收費(fèi)收據(jù)；⑤收費(fèi)主體告知相對(duì)人不服該收費(fèi)的救濟(jì)途徑。二是收費(fèi)的使用缺少監(jiān)督，支出極為混亂。由于征收的資金沒(méi)有全部納入預(yù)算管理，使得部分資金游離于預(yù)算外，坐收坐支。有的把行政性收費(fèi)變成了脫離預(yù)算監(jiān)督脫離審計(jì)監(jiān)督的第二財(cái)政，致使大部分資金留在機(jī)關(guān)的“小金庫(kù)”里，收入不入帳，支出不記帳，幾乎成為行政機(jī)關(guān)自由支配的“私有財(cái)產(chǎn)”。而且收費(fèi)監(jiān)控、監(jiān)督機(jī)制不健全也是導(dǎo)致收費(fèi)混亂的原因之一。現(xiàn)有的監(jiān)督體制下，監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象混淆，導(dǎo)致監(jiān)督作用難以發(fā)揮。按照控制論要求，監(jiān)督主體和監(jiān)督對(duì)象應(yīng)當(dāng)是兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的系統(tǒng)，否則，自己監(jiān)督自己、自己審查自己，必然導(dǎo)致監(jiān)督力度大打折扣。

二、行政收費(fèi)的法治進(jìn)路

行政收費(fèi)作為交換公共部門(mén)所提供的特別商品和服務(wù)而進(jìn)行的支付，其存在有其合理性，而且實(shí)際上，收費(fèi)已經(jīng)成為各級(jí)政府不可缺少的一種收入形式，但我們也必須把它歸置在法治的框架內(nèi)，針對(duì)當(dāng)前行政收費(fèi)所存在的問(wèn)題，建立健全符合現(xiàn)代法治觀念的行政收費(fèi)制度，我個(gè)人認(rèn)為可以考慮從以下幾個(gè)方面入手：

第一，明確和嚴(yán)格行政收費(fèi)的設(shè)定主體。今后應(yīng)當(dāng)明確主要行政收費(fèi)必須由法律和法規(guī)來(lái)規(guī)定，規(guī)章和規(guī)章以下規(guī)范性文件不能設(shè)定行政收費(fèi)，從而徹底改變行政收費(fèi)主要由行政機(jī)關(guān)設(shè)定的狀況，從源頭上遏止行政機(jī)關(guān)隨意收費(fèi)，超標(biāo)收費(fèi)，借收費(fèi)創(chuàng)收的可能性。至于規(guī)章是否享有創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力，筆者認(rèn)為即使給予規(guī)章創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)的權(quán)力，也應(yīng)將其嚴(yán)格限定在創(chuàng)設(shè)一定數(shù)額的行政收費(fèi)之內(nèi)，規(guī)章以下的規(guī)范性文件則堅(jiān)決不允許其創(chuàng)設(shè)行政收費(fèi)；在有上位法的情況下，下位法的細(xì)化規(guī)定不可超過(guò)上位法關(guān)于收費(fèi)的條件、種類、幅度的規(guī)定。

第二，早日制定統(tǒng)一的《行政收費(fèi)法》。正如一些專家所指出的：“目前法律對(duì)收費(fèi)的規(guī)范處于嚴(yán)重缺失狀態(tài)，不但修改相關(guān)法律極為迫切，制定一部收費(fèi)基本法更是刻不容緩。”⑤筆者認(rèn)為如果目前尚感制定一部系統(tǒng)完整的行政收費(fèi)法典的時(shí)機(jī)和條件不成熟的話，也可以考慮采取制定“行政收費(fèi)法通則”的過(guò)度辦法。“通則”中規(guī)定行政收費(fèi)的原則和行政收費(fèi)的一般條件以及運(yùn)用的范圍，借此統(tǒng)一各類行政收費(fèi)的立法、設(shè)定活動(dòng)，以及為司法機(jī)關(guān)和行政準(zhǔn)司法機(jī)關(guān)對(duì)行政主體的收費(fèi)行為實(shí)施監(jiān)督提供依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。待實(shí)踐中積累了充足的經(jīng)驗(yàn)時(shí)，再將“通則”上升為法律。

第三，建立有效的監(jiān)督制約機(jī)制。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用，實(shí)踐也充分證明了這一點(diǎn)。以往對(duì)行政收費(fèi)采取的內(nèi)部監(jiān)督實(shí)施的辦法經(jīng)時(shí)間證明具有很大的缺陷，基本上不能使行政主體亂收費(fèi)得到有效的控制，為此，必須在嚴(yán)格內(nèi)部監(jiān)督的基礎(chǔ)上建立和健全行政收費(fèi)的外部監(jiān)督機(jī)制。在此方面，發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，即不管行政行為的實(shí)體內(nèi)容，只要違反體現(xiàn)正當(dāng)程序或自然正義要求的行政程序，即可導(dǎo)致整個(gè)行為無(wú)效，當(dāng)事人就可拒交費(fèi)用，從而在事前就起到了一個(gè)監(jiān)管作用；除此之外，我們還必須完善行政收費(fèi)的救濟(jì)制度，通過(guò)行政復(fù)議制度和行政訴訟制度給予相對(duì)人充分的救濟(jì)，尤其是要進(jìn)一步完善行政訴訟制度，對(duì)行政收費(fèi)進(jìn)行司法審查，審查行政收費(fèi)是否有法定依據(jù)，審查行政收費(fèi)是否越權(quán)、是否、是否違反法定程序，對(duì)行政主體違法行使收費(fèi)侵犯公民、法人或其他組織合法權(quán)益并造成損害的，可以按照《國(guó)家賠償法》第四條的規(guī)定，受害人可以通過(guò)司法程序取得國(guó)家賠償，從而是相對(duì)人得到充分的法律救濟(jì)。

注釋

①應(yīng)松年.行政法新論[M].北京：中國(guó)方正出版社，1998.

②崔紅.我國(guó)行政收費(fèi)的法律特征及分類[J].經(jīng)濟(jì)法，2004(12).

③[德]施瓦茨.行政法[M].上海：中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1997.

④應(yīng)松年.行政行為法[M].北京：北大出版社，1999.

篇9

    【關(guān)鍵詞】私人;警察任務(wù);法律身份;政府規(guī)制;司法救濟(jì)

    依據(jù)傳統(tǒng)的行政法學(xué)理論可知,警察任務(wù)是專屬于國(guó)家的職能,必須由警察機(jī)關(guān)親自執(zhí)行,私人不得染指。然而,近些年來(lái),外國(guó)行政法制的實(shí)踐表明:私人正以靈活多樣的形式參與到各種警察任務(wù)的執(zhí)行之中。[1]在我國(guó),除私人承包特定區(qū)域的治安巡邏任務(wù)外,招錄治安輔助人員及交通協(xié)管員協(xié)助人民警察從事治安及交通管理工作,成立民營(yíng)消防隊(duì)提供消防服務(wù),鼓勵(lì)公民拍攝交通違章并向公安機(jī)關(guān)提供相關(guān)的證據(jù),吸收民間社會(huì)力量參與戒毒及社區(qū)矯正等“更多依靠民間機(jī)構(gòu),更少依賴政府來(lái)滿足民眾需求”[2]的民營(yíng)化舉措正在當(dāng)下警察任務(wù)執(zhí)行的過(guò)程中得到廣泛推行。雖然這些改革具備相應(yīng)的法理基礎(chǔ)和社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要,但仍有必要將這一新形式的警務(wù)改革及時(shí)納入行政法治的軌道。[3]正如有的學(xué)者所言:“真正的民營(yíng)化政府責(zé)任是不能被轉(zhuǎn)移的,所轉(zhuǎn)移的只是透過(guò)民間功能所表現(xiàn)出來(lái)的績(jī)效;且真正的民營(yíng)化并不會(huì)造成政府角色的消失,而只是減少而已。民營(yíng)化的成功,是建立在一個(gè)健全的政府功能基礎(chǔ)上的”.[4]因此,在私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的過(guò)程中,作為主導(dǎo)者的公安機(jī)關(guān)必須努力扮演好多重角色,合理地運(yùn)用多種規(guī)制手段對(duì)私人進(jìn)行有效的監(jiān)督和控制,進(jìn)而確保民眾的基本權(quán)益不因私人執(zhí)行警察任務(wù)而受到損害。基于這一考慮,筆者通過(guò)對(duì)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份、政府規(guī)制及司法救濟(jì)的研究,試圖從組織法、行為法及救濟(jì)法的三重維度構(gòu)建私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的行政法規(guī)制體系,希望能夠?qū)μ幱跔?zhēng)議之中的私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行有所助益。

    一、私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份

    從我國(guó)目前的實(shí)踐看,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的最大困惑是“身份”問(wèn)題。[5]特別是種類多樣、名稱各異的輔助警察,幾乎參與執(zhí)行了所有的警察任務(wù),但其法律地位卻始終沒(méi)有明確。這種狀況不僅無(wú)助于私人更好地參與執(zhí)行警察任務(wù),而且還極易引發(fā)輔警濫用權(quán)力侵害民眾合法權(quán)益以及輔警自身執(zhí)行任務(wù)遭遇侵權(quán)的惡果。因此,在考察行政任務(wù)民營(yíng)化實(shí)踐的基礎(chǔ)上系統(tǒng)梳理私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份就很有必要。法律身份的確定能夠清晰地展現(xiàn)私人在執(zhí)行警察任務(wù)過(guò)程中形成的各種法律關(guān)系,進(jìn)而通過(guò)完善行政組織法制為私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的推行提供保障。

    由于私人參與執(zhí)行警察任務(wù)是一個(gè)新興的課題,私人參與的具體方式也處于探索之中,因此有關(guān)私人參與執(zhí)行警察任務(wù)法律身份的研究成果比較少見(jiàn)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李震山曾以參與依據(jù)為標(biāo)準(zhǔn),將私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的情形分為基于緊急狀況、本于法令之義務(wù)、出于自愿及依據(jù)契約等4種情形,對(duì)確定私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份具有啟示作用。[6] 除此之外,其他有關(guān)私人參與經(jīng)濟(jì)行政、給付行政法律地位以及利用私人完成行政任務(wù)可能性的一般探討也具有參考價(jià)值。例如,德國(guó)學(xué)者施利斯基在分析私人參與完成經(jīng)濟(jì)行政任務(wù)的方式時(shí),就將其形態(tài)分為被授權(quán)人、行政協(xié)助人、服務(wù)于國(guó)家的私人、被委托人及混合形式5種。[7]我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者詹中原將私人參與公共事務(wù)的法律身份分為自動(dòng)從事公益事務(wù)之人、行政助手、行政委托3種;[8]而我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者程明修在分析利用私人完成行政任務(wù)時(shí),則提出存在行政之替代執(zhí)行者、對(duì)私人人員或物資的納用、行政受托人、行政助手4種可能的情形。[9]

    以上學(xué)者的有關(guān)論述雖然表述不盡一致,但在私人參與執(zhí)行行政任務(wù)中的具體角色定位上卻并無(wú)明顯分歧。例如,施利斯基所說(shuō)的“被委托人”與通常意義上的公權(quán)力委托行使并不相同,前者指的是企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的輔助機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)特定的監(jiān)督任務(wù),并不行使任何國(guó)家職能,但受到企業(yè)的約束,完全是一個(gè)私法上的組織機(jī)構(gòu)。其實(shí),在德國(guó)環(huán)境法中存在大量“環(huán)境保護(hù)受托組織”,它們“系依法設(shè)立于事業(yè)、企業(yè)之內(nèi)部單位,為事業(yè)之所屬員工,具有環(huán)保專業(yè)之相關(guān)知識(shí),非受行政機(jī)關(guān)委托或授權(quán),故不屬于行政機(jī)關(guān)之員額”.[10]這類情形實(shí)際上與程明修所說(shuō)的“行政之替代執(zhí)行者”相似。同時(shí)需要指出的是,我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“行政法”中的“委托私人行使公權(quán)力”與祖國(guó)大陸行政法中的行政委托并不相同:后者是一個(gè)與行政授權(quán)(法律、法規(guī)授權(quán))相對(duì)應(yīng)的概念,二者的區(qū)別主要在于是否發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移;前者的委托既可以直接依據(jù)法律規(guī)定產(chǎn)生,也可以基于法律規(guī)定的授權(quán)以行政處分或行政契約的方式產(chǎn)生,但結(jié)果都是受委托人以自己的名義獨(dú)立完成任務(wù)。[11]結(jié)合祖國(guó)大陸私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的實(shí)踐,筆者認(rèn)為,私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的法律身份主要有如下4種情形。

    (一)以被授權(quán)者的身份

    在我國(guó),私人以被授權(quán)者的身份獨(dú)立執(zhí)行警察任務(wù)的情形并不多見(jiàn)。究其原因,主要在于警察任務(wù)一直被視為屬于國(guó)家的核心任務(wù),必須由人民警察親自承擔(dān)。不過(guò),機(jī)長(zhǎng)和船長(zhǎng)是兩個(gè)比較典型的例外情形。《中華人民共和國(guó)民用航空法》第46條規(guī)定:“飛行中,對(duì)于任何破壞民用航空器、擾亂民用航空器內(nèi)秩序、危害民用航空器所載人員或者財(cái)產(chǎn)安全以及其他危及飛行安全的行為,在保證安全的前提下,機(jī)長(zhǎng)有權(quán)采取必要的適當(dāng)措施”.《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》第22條規(guī)定:“航空器在飛行中的安全保衛(wèi)工作由機(jī)長(zhǎng)統(tǒng)一負(fù)責(zé)”.該條例第23條規(guī)定:“機(jī)長(zhǎng)在執(zhí)行職務(wù)時(shí),可以行使下列權(quán)力:(1)在航空器起飛前,發(fā)現(xiàn)有關(guān)方面對(duì)航空器未采取本條例規(guī)定的安全措施的,拒絕起飛;(2)在航空器飛行中,對(duì)擾亂航空器內(nèi)秩序,干擾機(jī)組人員正常工作而不聽(tīng)勸阻的人,采取必要的管束措施;(3)在航空器飛行中,對(duì)劫持、破壞航空器或者其他危及安全的行為,采取必要的措施;(4)在航空器飛行中遇到特殊情況時(shí),對(duì)航空器的處置作最后決定”.根據(jù)上述規(guī)定,作為私人的機(jī)長(zhǎng)實(shí)際上被法律、法規(guī)直接賦予了執(zhí)行航空器內(nèi)危險(xiǎn)防止任務(wù)的權(quán)力。也就是說(shuō),機(jī)長(zhǎng)根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)能夠在飛機(jī)上“自由裁量”行使警察權(quán)。2011年6月發(fā)生在云南省昆明市機(jī)場(chǎng)的“3名乘客被南航機(jī)長(zhǎng)‘趕下’飛機(jī)事件”[12]就與機(jī)長(zhǎng)警察權(quán)的行使有關(guān)。與此相類似的還有船長(zhǎng)在船舶行駛過(guò)程中享有的各種警察處置權(quán)。例如,《中華人民共和國(guó)海商法》第36條規(guī)定:“為保障在船人員和船舶的安全,船長(zhǎng)有權(quán)對(duì)在船上進(jìn)行違法、犯罪活動(dòng)的人采取禁閉或者其他必要措施,并防止其隱匿、毀滅、偽造證據(jù)”.可見(jiàn),作為私人的船長(zhǎng)根據(jù)法律的直接授權(quán)同樣可以行使警察權(quán)。

    雖然目前我國(guó)法律、法規(guī)直接授權(quán)私人行使警察權(quán)的規(guī)定還不多見(jiàn),但隨著私人參與執(zhí)行警察任務(wù)改革的不斷推進(jìn),特別是在警察任務(wù)日益增多與警力嚴(yán)重不足的矛盾日益凸顯時(shí),將警察任務(wù)中的某些純粹服務(wù)性、技術(shù)性、輔事務(wù)分離出去交由更具實(shí)力的私人執(zhí)行不失為一種有益的嘗試。例如,面對(duì)形勢(shì)嚴(yán)峻的吸毒現(xiàn)狀,僅靠公安機(jī)關(guān)的力量顯然無(wú)法完成強(qiáng)制戒毒任務(wù),必須發(fā)動(dòng)社會(huì)力量廣泛參與。為此,《中華人民共和國(guó)禁毒法》確立了嶄新的社區(qū)戒毒模式。國(guó)務(wù)院還專門(mén)了《戒毒條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)。《條例》第2條第2款規(guī)定了“自愿戒毒、社區(qū)戒毒、強(qiáng)制隔離戒毒、社區(qū)康復(fù)等多種措施”并舉的戒毒工作模式。《條例》第15條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、城市街道辦事處應(yīng)當(dāng)根據(jù)工作需要成立社區(qū)戒毒工作領(lǐng)導(dǎo)小組,配備社區(qū)戒毒專職工作人員,制定社區(qū)戒毒工作計(jì)劃,落實(shí)社區(qū)戒毒措施”.《條例》第21條規(guī)定:“社區(qū)戒毒人員拒絕接受社區(qū)戒毒,在社區(qū)戒毒期間又吸食、注射,以及嚴(yán)重違反社區(qū)戒毒協(xié)議的,社區(qū)戒毒專職工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)向當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)報(bào)告”.這些規(guī)定明確了“禁毒社工”的法律地位,為私人參與執(zhí)行禁毒任務(wù)提供了充分的法律保障。對(duì)于類似外來(lái)人口居住證辦理、道路交通安全講習(xí)、防詐騙宣傳、消防知識(shí)宣講、鄰里瑣碎糾紛調(diào)解等與警察強(qiáng)制權(quán)無(wú)關(guān)的服務(wù)性警察事務(wù),今后完全可以通過(guò)法律、法規(guī)乃至規(guī)章授權(quán)的方式直接轉(zhuǎn)交私人執(zhí)行。[13]

    (二)以被委托者的身份

    行政委托是私人參與執(zhí)行警察任務(wù)的重要方式之一。不過(guò),在我國(guó)當(dāng)下的實(shí)踐中,行政委托卻呈現(xiàn)出諸多亂象,特別是將警察權(quán)隨意委托給輔助警察行使之后,暴露出大量公權(quán)力肆意侵犯民眾私權(quán)利的惡性事件。為此,有學(xué)者提出,對(duì)于行政委托,我國(guó)需要的不是實(shí)踐中的積極推進(jìn)、理論上的提倡論證;相反,我國(guó)需要的是實(shí)踐中的適當(dāng)收縮和明確界限以及理論上的正本清源。[14]根據(jù)《中華人民共和國(guó)人民警察法》第7條的規(guī)定,人民警察所行使的具有強(qiáng)制性的公權(quán)力主要包括行政處罰權(quán)和行政強(qiáng)制措施權(quán)。在實(shí)踐中,侵犯民眾私權(quán)利的事件也集中體現(xiàn)在上述兩類公權(quán)力的行使上。因此,對(duì)這兩類具有國(guó)家暴力色彩的警察權(quán)力應(yīng)當(dāng)禁止委托給私人行使。事實(shí)上,《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第18條和《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》第17條均對(duì)委托行使權(quán)力作了嚴(yán)格的限制,尤其是對(duì)后者限制更嚴(yán)。法律不僅規(guī)定行政強(qiáng)制措施權(quán)“不得委托”,而且還規(guī)定“應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員實(shí)施,其他人員不得實(shí)施”.[15]至于調(diào)查、檢查等其他警察權(quán)力能否委托實(shí)施以及如何委托,我國(guó)目前并無(wú)統(tǒng)一的法律規(guī)定。不過(guò),從我國(guó)第一部行政程序地方規(guī)章--《湖南省行政程序規(guī)定》--有關(guān)行政委托的規(guī)定看,似乎也存在嚴(yán)格限制的傾向。[16]

    由于按照祖國(guó)大陸行政法學(xué)界的通說(shuō),行政委托并不發(fā)生行政主體資格的轉(zhuǎn)移,被委托者實(shí)施行為的一切法律后果都由委托機(jī)關(guān)承擔(dān),因此,在遵守法律優(yōu)位原則的同時(shí),完全可以將某些警察任務(wù)事項(xiàng)委托給私人行使。例如,違章停車(chē)的拍照取證任務(wù)、非機(jī)動(dòng)車(chē)牌照的檢查任務(wù)、養(yǎng)犬證照的檢查任務(wù)等相對(duì)較弱的警察權(quán)事項(xiàng)完全可以委托給輔助警察行使。這些警察事務(wù)具有工作量大、不涉及人身自由、非屬行政執(zhí)法最終處理決定等共同點(diǎn),具有實(shí)行功能民營(yíng)化的可能性。又如,一些地方進(jìn)行的治安承包改革嘗試也可以歸納為廣義的行政委托范疇之中,無(wú)論是純粹的路面巡邏還是巡邏過(guò)程中必要的盤(pán)問(wèn),都可以通過(guò)簽訂治安承包協(xié)議的方式委托給承包人行使。當(dāng)然,警察任務(wù)的委托目前存在的最大問(wèn)題還在于法律依據(jù)不足,畢竟通過(guò)內(nèi)部規(guī)范性文件的形式進(jìn)行委托不僅無(wú)法讓民眾知悉,而且也無(wú)法解決相應(yīng)法律責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題。為此,加快有關(guān)地方規(guī)章制定工作的步伐迫在眉睫。

篇10

2.從公安資訊收集談公民資訊隱私權(quán)和自決權(quán)的保護(hù)高文英，GAOWen-ying

3.反思中國(guó)行政法學(xué)存在的政治背景——通往中國(guó)行政法學(xué)自我意識(shí)之路王學(xué)輝，WANGXue-hui

4.關(guān)于給付行政的若干思考——以德日行政法為中心閆爾寶，YANEr-bao

5.論我國(guó)診所法律教育存在的問(wèn)題以及改進(jìn)——以行政法領(lǐng)域?yàn)橐暯峭跚啾螅琖ANGQing-bin

6.我國(guó)電信業(yè)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)重構(gòu)研究王湘軍，WANGXiang-jun

7.論行政法權(quán)利的確認(rèn)與功能——以德國(guó)公權(quán)理論為核心的考察魯鵬宇，宋國(guó)，LUPeng-yu，SONGGuo

8."政府信息不存在"案件中證明困境的解決路徑探析周勇，ZHOUYong

9.從行政管理到綜合管理:我國(guó)能源管理的模式變革鄭佳寧，ZHENGJia-ning

10.公共警告與"信息懲罰"之間的正義——"農(nóng)夫山泉砒霜門(mén)事件"折射的法律命題朱春華，ZHUChun-hua

11.論單個(gè)應(yīng)受行政處罰行為及其處罰規(guī)則林沈節(jié)，LINShen-jie

12.出租車(chē)數(shù)量管制的行政法分析——以北京市出租車(chē)行業(yè)為例江琳，JIANGLin

13.法國(guó)CGPPP的公共財(cái)產(chǎn)法律制度及其啟示彭濤，PENGTao

14.知情權(quán)與信息獲取權(quán)——以英美為比較法基礎(chǔ)的概念界分蔣紅珍，JIANGHong-zhen

15.城鄉(xiāng)規(guī)劃爭(zhēng)議中的原告資格——日本法上的啟示凌維慈，LINGWei-ci

16.《治安管理處罰法》的立法缺憾剖析——兼與相關(guān)法律規(guī)范之比較魏繼華，WEIJi-hua

17.論我國(guó)有局限的推出型信息公開(kāi)法肖衛(wèi)兵，XIAOWei-bing

18.法院對(duì)政府行政決定的合法性審查——第十屆最高行政法院國(guó)際協(xié)會(huì)大會(huì)綜述江必新，耿寶建，JIANGBi-xin，GENGBao-jian

19.以現(xiàn)代行政法任務(wù)之實(shí)現(xiàn)為基點(diǎn)——章劍生教授《現(xiàn)代行政法基本理論》述評(píng)夏雨，XIAYu

1.行政許可:技術(shù)支持與歸責(zé)制度的創(chuàng)新王周戶，李大勇，WANGZhou-hu，LIDa-yong

2.論政府職能轉(zhuǎn)變對(duì)大學(xué)自治的回應(yīng)——以管理與自主間的衡平為切入的研究郭為祿，馮望，GUOWei-lu，F(xiàn)ENGWang

3.貴州地方政府依法行政動(dòng)力研究鄒偉，王芳，ZOUWei，WANGFang

4.城市拆遷中公眾參與機(jī)制的功能與立法建議——對(duì)"新《條例》"制定困境的思考王士如，郭倩，WANGShi-ru，GUOQian

5.行政訴訟撤訴:問(wèn)題與對(duì)策解志勇，XIEZhi-yong

6.行政技術(shù)手段的決策及其規(guī)制陸偉明，LUWei-ming

7.反思與超越:中國(guó)語(yǔ)境下行政抵抗權(quán)研究譚宗澤，TANZong-ze

8.程序失靈的揭秘與拯救——以"六連號(hào)"事件為例王軍，WANGJun

9.論我國(guó)盤(pán)查措施的特征與法律性質(zhì)艾明，AIMing

10.論我國(guó)公共應(yīng)急體制的再改革及其法律問(wèn)題林鴻潮，LINHong-chao

11.論高教行政案件中的判斷余地之司法審查袁文峰，YUANWen-feng

12.非法行醫(yī)案件中行政執(zhí)法與刑事司法的銜接——兼評(píng)最高人民法院有關(guān)司法解釋張道許，ZHANGDao-xu

13.論權(quán)衡方法在行政法適用中的展開(kāi)王旭，WangXu

14.英國(guó)行政決定說(shuō)明理由研究宋華琳，SONGHua-lin

15.日本神奈川縣逗子市實(shí)施政策評(píng)價(jià)的特征及其啟示周實(shí)，齊寧，ZHOUShi，QINing

16.德國(guó)土地征收中的公共利益袁治杰，YUANZhi-jie

17.監(jiān)所管理與司法監(jiān)督——法國(guó)經(jīng)驗(yàn)管窺張莉，ZHANGLi

18.中國(guó)行政法學(xué)三十年高影響論文之回顧與反思——基于主流數(shù)據(jù)庫(kù)(1978-2008年)的引證分析何淵，徐劍，HEYuan，XUJian

1.行政程序法體例研究許顯輝，XUXian-hui

2.高校教師升等評(píng)審管制之司法審查——公法及大學(xué)自主性視野論之李訓(xùn)民，LEEXun-min

3.公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)中的臨時(shí)接管制度研究——從"首例政府臨時(shí)接管特許經(jīng)營(yíng)權(quán)案"切入章志遠(yuǎn)，李明超，ZHANGZhi-yuan，LEEMing-chao

4.論工商變更登記的性質(zhì)黃新波，HUANGXin-bo

5.中國(guó)公物立法初探肖澤晟，XIAOZe-sheng

6.民事審判錯(cuò)案的國(guó)家救濟(jì)路徑冉富強(qiáng)，RANFu-qiang

7.房屋拆遷糾紛解決機(jī)制存在的問(wèn)題及完善王靜，WANGJing

8.國(guó)家賠償請(qǐng)求人設(shè)定基準(zhǔn)的規(guī)范分析——從對(duì)"繼承人"作為國(guó)家賠償請(qǐng)求人的制度解構(gòu)開(kāi)始姚國(guó)艷，安子明，YAOGuo-yan，ANZi-ming

9.論行政調(diào)查中的不得自證己罪原則湯儷瑾，TANGLi-jin

10.《政府信息公開(kāi)條例》的價(jià)值缺陷涂四溢，TUSi-yi

11.行政法視野下的法律沖突類型化研究曹鎏，CAOLiu

12.行政程序價(jià)值體系的法理論證楊彥虎，YANGYan-hu

13.防汛與人身自由——以"強(qiáng)制轉(zhuǎn)移權(quán)"設(shè)定的合法性分析為例陳越峰，CHENYue-feng

14.論行政私法行為的法律性質(zhì)——兼及金融危機(jī)背景下政府救市行為的分析鄒煥聰，ZOUHuan-cong

15.行政法上自然正義理論初探——以英美法為考察對(duì)象唐匯西，戴建華，TANGHui-xi，DAIJian-hua

16.田中二郎的行政法思想肖軍，XIAOJun

17.政府信息公開(kāi)中的可分割性原則及其司法運(yùn)用——對(duì)趙某不服不予信息公開(kāi)案的法律分析楊寅，韓磊，YANGYin，HANLei

18.行政訴訟中事實(shí)推定的適用——東方旭煜公司訴海淀區(qū)勞保局不履行法定職責(zé)案評(píng)析馮俊偉，F(xiàn)ENGJun-wei

19.北京市東城區(qū)公眾參與機(jī)制研究朱捷，ZHUJie

20."省直管縣"體制改革與行政問(wèn)責(zé)制度構(gòu)建易頂強(qiáng)，周園，YIDing-qiang，ZHOUYuan

21.論違法行為信息公開(kāi)中的隱私權(quán)保護(hù)——重慶高考"加分門(mén)"事件引發(fā)的思考許蓮麗，XULian-li

1.共享權(quán)、給付行政程序與行政法的變革江必新，邵長(zhǎng)茂，JIANGBi-xin，SHAOChang-mao

2.政府信息公開(kāi)訴訟原告資格問(wèn)題研究王振清，WANGZhenqing

3.政府信息公開(kāi)行政訴訟案件疑難問(wèn)題研究——以浙江法院審理的行政案件為實(shí)證樣本浙江省高級(jí)人民法院課題組，StudyingTeamofZhejiangAdvancedPeople'sCourt

4.行政協(xié)助程序研究黃學(xué)賢，吳志紅，HUANGXue-xian，WUZhi-hong

5.論政府信息公開(kāi)排除范圍的界定湛中樂(lè)，蘇宇，ZHANZhong-le，SUYu

6."煙民被拘案"呼喚理性對(duì)待裁量基準(zhǔn)章志遠(yuǎn)，ZHANGZhi-yuan

7.依申請(qǐng)信息公開(kāi)訴訟周年年度調(diào)查報(bào)告——基于透明中國(guó)網(wǎng)刊載的40宗涉訴案的考察倪洪濤，NIHong-tao

8.中國(guó)行政法學(xué)60年應(yīng)松年，YINGSong-nian

9.應(yīng)積極發(fā)揮行政指導(dǎo)措施在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中的作用——兼論通過(guò)行政管理方式創(chuàng)新提升政府的危機(jī)干預(yù)能力莫于川，MOYu-chuan

10.論我國(guó)電信企業(yè)入門(mén)資格的行政許可婁耀雄，LOUYao-xiong

11.試析給付判決應(yīng)當(dāng)成為我國(guó)行政判決的種類吳紅宇，肖幫華，WUHong-yu，XIAOBang-hua

12.區(qū)域行政法初論李煜興，LIYu-xing

13.行政首長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴嗎?——在司法的技術(shù)、權(quán)能與功能之間呂尚敏，LVShang-min

14.對(duì)監(jiān)察專員(Ombudsman)制度的思考羅智敏，LUOZhi-min

15.檢察一體化中"上命下從"的限度謝小劍，XIEXiao-jian

16.學(xué)生懲戒的行政法規(guī)制——兼對(duì)《普通高校學(xué)生管理規(guī)定》關(guān)于懲戒規(guī)定的反思王柱國(guó)，WANGZhu-guo

17."非正式行政行為"概念界定——兼"非強(qiáng)制行政行為"評(píng)析熊樟林，XIONGZhang-lin

18.中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)2009年年會(huì)綜述王青斌，WANGQing-bin

19.合理定位和積極發(fā)揮政府法制在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中的作用——"政府法制在應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)沖擊中的作用"研討會(huì)綜述宋筱婷，SONGXiao-ting

1.在紀(jì)念《行政訴訟法》頒布20周年座談會(huì)上的講話王勝俊，WANGSheng-jun

2.中國(guó)特色行政訴訟制度的發(fā)展——在紀(jì)念《行政訴訟法》頒布20周年座談會(huì)上的發(fā)言羅豪才，LUOHao-cai

3.回顧制定情況,加深對(duì)《行政訴訟法》重要意義的認(rèn)識(shí)顧昂然，GUAng-ran

4.在紀(jì)念《行政訴訟法》頒布20周年座談會(huì)上的發(fā)言應(yīng)松年，YINGSong-nian

5.《行政訴訟法》與抽象行政行為江必新，JIANGBi-xin

6.中國(guó)行政訴訟的平衡原則姜明安，JIANGMin-gan

7.論依法行使行政職權(quán)之"法"的標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于完善《行政訴訟法》立法目的的一種思考方世榮，F(xiàn)ANGShi-rong

8.對(duì)于擺脫《行政訴訟法》實(shí)施困境的反思楊海坤，YANGHai-kun

9.行政訴訟是糾紛解決機(jī)制劉莘，LIUXin

10.30年"依法行政"在中央與地方立法框架下的實(shí)踐——以深圳特區(qū)立法為基點(diǎn)王成義，洪延青，WANGCheng-yi，HONGYan-qing

11.完善政府采購(gòu)制度的若干思考馬明德，王文庚，MAMing-de，WANGWen-geng

12.論對(duì)行政訴訟撤訴申請(qǐng)的審查張顯偉，ZHANGXian-wei

13.論行政案卷排他原則的運(yùn)作原理——聽(tīng)證者與決定者的統(tǒng)一機(jī)制金承東，JINCheng-dong

14.我國(guó)區(qū)域行政立法協(xié)作:現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與制度完善饒常林，常健，RAOChang-lin，CHANGJian

15.論將行政指導(dǎo)納入我國(guó)行政訴訟受案范圍——以日本法院對(duì)行政指導(dǎo)的司法審查為啟示和借鑒李燕，LIYan

16.走向獨(dú)立社團(tuán):中國(guó)工會(huì)發(fā)展之進(jìn)路選擇蔡金榮，CAIJin-rong

17.補(bǔ)助金的正當(dāng)使用與限價(jià)房之返還凌維慈，LINGWei-ci

18.論行政契約中行政主體之給付不能杭仁春，HANGRen-chun

19.稅收調(diào)控中的行政立法:正名與規(guī)范朱一飛，ZHUYi-fei

20.行政訴訟中的調(diào)解:西方的經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)的選擇趙艷花，耿寶建，ZHAOYan-hua，GENGBao-jian

21.行政訴訟簡(jiǎn)易程序研究寧杰，馬倩，NINGJie，MAQian

22.論行政訴訟中的暫時(shí)法律保護(hù)制度何忠凱，HEZhong-kai

23.法國(guó)行政判決的執(zhí)行讓-馬克·索維，張莉，Jean-MarcSAUVé，ZHANGLi

24.法國(guó)行政訴訟中的原告特里·奧爾森，張莉，TerryOLSON，ZHANGLi

25.填補(bǔ)權(quán)利保護(hù)的漏洞——法國(guó)行政訴訟臨時(shí)處分制度的晚近發(fā)展鄭延譜，陳詠熙，ZHENGYan-pu，CHENYong-xi

26.英國(guó)行政裁判所的最新改革及其啟示鄭磊，沈開(kāi)舉，ZHENGLei，SHENKai-ju