我國的公共財政體系建設方向，必須明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分，建立健全財力與事權相匹配的財稅體制，反映到制度建設上，就是要改進和完善政府間財政收支劃分制度。財政收支劃分是為了充分發揮各級財政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和權限所進行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關系，確定各級財政收支范圍和管理權限的重要制度。目前，我國財政收支劃分的重點在于中央與地方的財權與事權的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關系

各國的財政收支劃分都必須建立在政府與市場關系的準確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業的關系，本質即是在于處理政府與市場的關系。但是，實踐中出現的甘肅蘭州“牛肉面限價令”和貴陽某區政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關系是非常復雜的，而我國目前政府與市場關系的處理依然存在不少問題。

經濟學家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎之上的市場機制，用價格信號誘導，調節社會生產和消費，協調供求關系以及人們日常的經濟活動，成為自動協調經濟運行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時的職能，就成為了一個難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩定和發展經濟等三方面。但之三種職能的優先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經濟國家，其經濟已較發達，更重要的是強調穩定的職能，而在我國，財政的收入分配職能應置于首要地位，然后順次為資源配置，穩定和發展經濟職能。

緣于上述對政府與市場關系的認識，現代市場經濟國家的公共財政，必然是缺陷財政，也即公共財政必須是以彌補市場缺陷為前提。而在我國構建社會主義和諧社會的進程中，財政應該優先發揮收入分配的職能，特別是在再分配領域，強調更加注重社會公平的原則，以有效彌補追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩定經濟發展和優化資源配置是公共財政要解決的重要問題。我國的財政收支劃分也必須建立在這種認識基礎之上。

我國的公共財政體系建設方向，必須明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分，建立健全財力與事權相匹配的財稅體制，反映到制度建設上，就是要改進和完善政府間財政收支劃分制度。財政收支劃分是為了充分發揮各級財政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和權限所進行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關系，確定各級財政收支范圍和管理權限的重要制度。目前，我國財政收支劃分的重點在于中央與地方的財權與事權的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關系

各國的財政收支劃分都必須建立在政府與市場關系的準確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業的關系，本質即是在于處理政府與市場的關系。但是，實踐中出現的甘肅蘭州“牛肉面限價令”和貴陽某區政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關系是非常復雜的，而我國目前政府與市場關系的處理依然存在不少問題。

經濟學家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎之上的市場機制，用價格信號誘導，調節社會生產和消費，協調供求關系以及人們日常的經濟活動，成為自動協調經濟運行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時的職能，就成為了一個難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩定和發展經濟等三方面。但之三種職能的優先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經濟國家，其經濟已較發達，更重要的是強調穩定的職能，而在我國，財政的收入分配職能應置于首要地位，然后順次為資源配置，穩定和發展經濟職能。

緣于上述對政府與市場關系的認識，現代市場經濟國家的公共財政，必然是缺陷財政，也即公共財政必須是以彌補市場缺陷為前提。而在我國構建社會主義和諧社會的進程中，財政應該優先發揮收入分配的職能，特別是在再分配領域，強調更加注重社會公平的原則，以有效彌補追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩定經濟發展和優化資源配置是公共財政要解決的重要問題。我國的財政收支劃分也必須建立在這種認識基礎之上。

我國的公共財政體系建設方向，必須明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分，建立健全財力與事權相匹配的財稅體制，反映到制度建設上，就是要改進和完善政府間財政收支劃分制度。財政收支劃分是為了充分發揮各級財政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和權限所進行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關系，確定各級財政收支范圍和管理權限的重要制度。目前，我國財政收支劃分的重點在于中央與地方的財權與事權的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關系

各國的財政收支劃分都必須建立在政府與市場關系的準確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業的關系，本質即是在于處理政府與市場的關系。但是，實踐中出現的甘肅蘭州“牛肉面限價令”和貴陽某區政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關系是非常復雜的，而我國目前政府與市場關系的處理依然存在不少問題。

經濟學家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎之上的市場機制，用價格信號誘導，調節社會生產和消費，協調供求關系以及人們日常的經濟活動，成為自動協調經濟運行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時的職能，就成為了一個難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩定和發展經濟等三方面。但之三種職能的優先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經濟國家，其經濟已較發達，更重要的是強調穩定的職能，而在我國，財政的收入分配職能應置于首要地位，然后順次為資源配置，穩定和發展經濟職能。

緣于上述對政府與市場關系的認識，現代市場經濟國家的公共財政，必然是缺陷財政，也即公共財政必須是以彌補市場缺陷為前提。而在我國構建社會主義和諧社會的進程中，財政應該優先發揮收入分配的職能，特別是在再分配領域，強調更加注重社會公平的原則，以有效彌補追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩定經濟發展和優化資源配置是公共財政要解決的重要問題。我國的財政收支劃分也必須建立在這種認識基礎之上。

我國的公共財政體系建設方向，必須明確界定各級政府的財政支出責任，合理調整政府間財政收入劃分，建立健全財力與事權相匹配的財稅體制，反映到制度建設上，就是要改進和完善政府間財政收支劃分制度。財政收支劃分是為了充分發揮各級財政的職能而對中央政府與地方政府以及地方各級政府之間在財政收入和財政支出等方面所享有的職責和權限所進行的劃分。它是國家處理中央與地方、地方各級政府之間的分配關系，確定各級財政收支范圍和管理權限的重要制度。目前，我國財政收支劃分的重點在于中央與地方的財權與事權的劃分，本文試圖對這一問題提供一些思路和建議。

一、合理界定政府與市場的關系

各國的財政收支劃分都必須建立在政府與市場關系的準確界定之上。改革開放以來，我國投入了大量的精力解決政府與企業的關系，本質即是在于處理政府與市場的關系。但是，實踐中出現的甘肅蘭州“牛肉面限價令”和貴陽某區政府的西紅柿救“柿”事件都表明，政府與市場的關系是非常復雜的，而我國目前政府與市場關系的處理依然存在不少問題。

經濟學家的研究表明，市場是最有效的資源配置手段，建立在利益主體多元化基礎之上的市場機制，用價格信號誘導，調節社會生產和消費，協調供求關系以及人們日常的經濟活動，成為自動協調經濟運行的神奇的“看不見的手”。但是，市場存在天生的缺陷，那就是市場會失靈。在市場這只“看不見的手”失靈的情況下，政府這只“看得見的手”就需要介入。

但是，如何界定政府在介入時的職能，就成為了一個難題。政府的職能可分為收入分配職能、資源配置、穩定和發展經濟等三方面。但之三種職能的優先次序在不同的國家會有差異。例如，西方成熟的市場經濟國家，其經濟已較發達，更重要的是強調穩定的職能，而在我國，財政的收入分配職能應置于首要地位，然后順次為資源配置，穩定和發展經濟職能。

緣于上述對政府與市場關系的認識，現代市場經濟國家的公共財政，必然是缺陷財政，也即公共財政必須是以彌補市場缺陷為前提。而在我國構建社會主義和諧社會的進程中，財政應該優先發揮收入分配的職能，特別是在再分配領域，強調更加注重社會公平的原則，以有效彌補追求效率的市場存在的天然缺陷。其次，穩定經濟發展和優化資源配置是公共財政要解決的重要問題。我國的財政收支劃分也必須建立在這種認識基礎之上。

本文作者：秦勇工作單位：中國石油大學（華東）法學系

一、我國財政收支法律制度的框架

我國《憲法》第三條第四款對中央政府與地方政府之間事權的劃分作出了原則性規定，即“中央與地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。顯然，從該條規定我們不可能清晰的了解中央和地方政府的事權到底有哪些。我國《預算法》第十九條規定了預算支出的六種基本形式，①但沒有具體規定中央預算支出和地方預算支出劃分的方法與原則。1993年國務院《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，對中央與地方政府事權劃分作出了具體的規定。②我國財政收入的主要形式有：稅收收入；依照規定應當上繳的國有資產收益；專項收入和其他收入。這是我國《預算法》第十九條的規定。但哪些收入屬于中央哪些收入屬于地方，《預算法》并沒有明確劃分。1993年國務院的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》對中央稅、地方稅和共享稅的具體稅種及分成比例做了規定。對中央與地方的收入進行了劃分：中央稅包括維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種；地方稅是一些適合地方征管的稅種；同經濟發展直接相關的主要稅種為中央與地方共享稅。

二、我國財政收支法律制度存在的問題

首先：行政機關主導立法，立法機關角色缺位。從上述財政收支法律制度的框架的分析中可以看出，我國財政收支劃分法律制度的主要法律文件有《憲法》、《預算法》和《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，其中主體法律文件是1993年國務院的《關于實行分稅制財政管理體制的決定》，實際上就形成了行政機關主導立法，立法機關角色缺位的情況。這是我國財政收支法律制度的重大缺陷。一般而言，在法治國家中，中央與地方的財政收支劃分應屬憲法或最高立法機關通過的法律確定的事項。例如德國、美國分別將政府財政收支劃分規定在本國憲法或憲法性法律文件中，還有一些國家則是在憲法中規定總則，而以基本法的形式規定政府間事權的具體劃分，如韓國的《地方財政法》、《地方稅法》以及日本的《地方稅法》等。然而，我國政府間財政收支劃分的具體事項在憲法和法律中沒有規定，而是由國務院的一個“決定”加以規定，這顯然缺乏權威性，也不符合稅收法定原則。［1］這種立法模式削弱了財政收支劃分的權威性，影響了財政收支劃分的穩定性和協調性，導致地方政府對本地財政收支無法形成穩定的預期，最終導致地方政府與中央政府頻繁的“討價還價”，“跑步錢進”“駐京辦”的現象也由此引發。實踐中，證券交易（印花）稅分享比例的調整，金融保險業營業稅稅率的調整、以及所得稅分享比例的改革都是由國務院主導的，依據幾乎都是“通知”的形式，這實際上完全忽視了地方政府的地位及其表達，帶來了一些不利的經濟和政治影響。其次，省級以下地方政府間收支劃分無法可依。我國現行的財政收支劃分法律制度存有明顯的法律真空，即我國政府間事權財權劃分只局限于中央政府與地方政府具體來說是省級政府之間，對省級以下各級政府沒有明確劃分。我國憲法規定了五級政府結構。①我國《預算法》第2條規定國家實行一級政府一級預算，與五級政府相對應設立了五級預算。而且，《預算法》同時規定不具備設立預算條件的鄉、民族鄉、鎮，經省、自治區、直轄市政府確定，可以暫不設立預算。由此，我國政府級次和預算級次為五級，特殊地區的預算級次為四級。理論上，政府間的事權財權劃分對省級以下各級政府也應明確，而不應只局限于中央政府與省級政府之間。然而，就我國的立法現狀而言，我國憲法只對中央與地方之間職權的劃分關系作了大致的規定，即中央統一領導，充分發揮地方“兩性”原則，未對省級以下政府間的職責劃分予以具體規定?！额A算法》通過授權國務院制定《關于實行分稅制財政管理體制的決定》劃分了中央與地方政府的稅種，規定了中央與地方政府的支出范圍。但該決定未對地方各級政府間事權范圍與財權分配做出規定，導致省級以下地方政府財政收入和支出呈現多樣化的特征。［2］實踐中，各地省政府在與其管轄的市、縣、鄉政府之間劃分事權和財權時也借鑒了中央與省之間劃分事權和財權的做法。中央與省之間劃分事權和財權的做法歸納起來就是“財權上收，事權下放”，因此，這種借鑒帶來的最大的負面效應只能是基層財政越來越困難。再次，在現行的財政收支劃分法律制度框架中，財權過度集中于中央政府，事權更多的被推諉給地方政府，地方政府所應擁有的相應的財權匱乏。現行的財政收支劃分法律制度框架對收入的劃分較為清晰，但對事權和支出責任的劃分則較為模糊，在實踐中上級政府往往將事權更多的推諉給下級政府。在現有框架下，地方政府的財權又是有限的，因此造成地方財政吃緊，土地財政由此而生。財權的核心是稅權，尤其是稅收立法權。在法治化國家，稅收立法權的分配一般通過憲法或通過最高立法機關創制的基本法予以規定。但在我國稅權的分配一直沒有通過法律規定統一、穩定的規則，而是由國務院通過頒布行政規章加以規定。如《關于實行分稅制財政管理體制的決定》中規定，中央稅、共享稅以及地方稅的立法權由中央統一行使；《國務院批轉國家稅務總局工商稅制改革實施方案的通知》（國發［1993］第90號文件）指出，中央稅和全國統一實行的地方稅立法權集中在中央。從上述規定可以看出，幾乎所有地方稅種的稅法、條例及其實施細則的制定與頒發都被中央政府包攬，即全部的稅收立法權和稅基、稅率確定權都屬于中央政府，地方政府只擁有一定的征管權。這種稅權劃分方式不利于財政分權優勢的發揮，不利于地方財政收支平衡，一定程度上打擊了地方政府培植共享稅種如增值稅、所得稅稅源的積極性。

三、我國財政收支法律制度的完善路徑———制定《財政收支劃分法》

第一條為了規范審計機關審計事項評價行為，保證審計工作質量，根據《中華人民共和國國家審計基本準則》，制定本準則。

第二條本準則所稱審計事項評價，是指審計機關按照確定的審計目標對被審計單位財政收支、財務收支真實、合法、效益進行分析判斷，并發表審計意見的行為。

第三條審計機關應當依據國家有關法律、法規、規章和其他相關規定，對審計事項進行評價。

第四條審計事項評價應當由實施審計的審計機關獨立作出。

審計機關評價審計事項時，應當實事求是，客觀公正，保持謹慎的態度。

第五條審計機關應當根據審計方案規定的審計目標確定審計事項評價的范圍，對被審計單位財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性進行評價。

第一條為了規范審計機關審計事項評價行為，保證審計工作質量，根據《中華人民共和國國家審計基本準則》，制定本準則。

第二條本準則所稱審計事項評價，是指審計機關按照確定的審計目標對被審計單位財政收支、財務收支真實、合法、效益進行分析判斷，并發表審計意見的行為。

第三條審計機關應當依據國家有關法律、法規、規章和其他相關規定，對審計事項進行評價。

第四條審計事項評價應當由實施審計的審計機關獨立作出。

審計機關評價審計事項時，應當實事求是，客觀公正，保持謹慎的態度。

第五條審計機關應當根據審計方案規定的審計目標確定審計事項評價的范圍，對被審計單位財政收支、財務收支的真實性、合法性和效益性進行評價。

編制準確、真實的財政收支報是財政部門的一項基礎工作，也是各級領導對財政經濟工作正確決策的重要依據。但是由于種種原因，一些地方財政收支失真現象較為嚴重，導致上級政府決策失誤，宏觀經濟運行失衡。

財政收支失真現象的形式

(一)財政收入不實，主要表現在兩個方面：

1、隱瞞財政收入。在某些稅源較充裕的地區，由于擔心多收會抬高收入基數，便在征收中留有余地。或者在收入任務完成后限收，藏于各企業單位，或者將超收上來的稅費暫存在征收單位的過渡賬戶中，而不直接入國庫，打收入埋伏。

2、虛增財政收入。在一些稅源相對匱乏的地區，由于稅源不足，但又要完成上級下達的財政收入任務，于是這些地方和財稅部門便采取一些違規手段通過金庫調入調出資金，虛增財政收入。如有的空轉收入，即財政通過安排支出的途徑，將已安排支出的資金再以稅款等形式繳入金庫，虛增當年財政收入；也有的預征稅款，即財政稅務部門為了完成當年稅收任務，采取寅吃卯糧的辦法，將以后年度才能征收稅款提前征收入庫；還有的借款、貸款、從外地引稅等方式增加財政收入；更有的挖擠上級收入，將一些上級單位不屬于本地的財政收入如罰沒款混淆入庫級次等違規繳入本地方財政。

（二）財政支出不實，主要表現在：

摘要：想要保障行政事業單位功能有效發揮，就要對財政收支進行績效考核，確保財政資金使用效益。然而，很多行政事業單位財政收支績效考核評價存在不足，評價的客觀性不夠。因此，本文將針對行政事業單位績效考核評價問題展開探討。

關鍵詞：事業單位；行政單位；財政收支；財政績效

為保障財政收支的合規性與合法性，提高財政資金使用效益，客觀評價財政收支經濟性、有效性，進行“追蹤問效”具有重要意義。但行政事業單位財政績效考核評價現狀并不樂觀，諸多方面存在問題，考核評價結果權威性不足。

一、行政職業單位績效考核評價的意義

（一）提高財政資金利用率。財政績效考核是對財政收支進行綜合評價的重要手段。通過客觀評價便可了解財政資金使用情況，追蹤資金使用方向，找到預算編制與執行存在偏差的原因，為后續預算管理控制提供參考，提高財政決策正確性，提高財政資金利用率，提升財政支出效益。（二）提升財政管理水平。缺少績效評價，預算執行過程就非常容易發生違規操作，發生資金擠占、截留以及挪用等問題，不利于財政資金管理，不利于財政資金配置[1]。通過績效考核評價給出相應績效考核指標、標準、要求、范圍，使財政資金管理機制協調運行，遏制違規操作，便可全面提升行政事業單位財政資金管理水平，規范管理流程。（三）強化財政分配合理性。只有將財政資金合理配置，才能實現行政事業單位社會職能。而績效考核有利于引導財政資金管理，能對財政預算執行形成約束力，使決策者規避財務風險，避免資金長期占用、閑置問題的發生，保障財政支出的經濟性、有效性和效率性，減少資金浪費。且根據考核評價結果能準確判斷財政形勢，為財政預算分配和使用提供指導方向，保障財政資金物盡其用，發揮最大效益。（四）增強政府公信力。行政事業單位代表政府形象，財政資金分配和使用一直受社會各界關注。若行政事業單位在財政資金使用方面存在問題，勢必產生不良社會輿論，影響政府公信力。通過績效考核評價約束財政管理行為，規范財政收支，杜絕無預算撥款，提高財政收支透明性，讓民眾對行政事業單位工作有更細致的了解，便可增強政府公信力，贏得民眾信賴，促進行政事業單位對社會資金的吸納。

二、行政事業單位績效考核評價中的問題

第一條為了做好對本省各級預算執行情況和其他財政收支的審計監督，促進全省財政工作目標的實現，根據《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）、《中華人民共和國預算法》、《中央預算執行情況審計監督暫行辦法》，結合本省實際，制定本辦法。

第二條各級審計機關在本級政府行政首長和上一級審計機關的領導下，依法對本級預算執行情況，下級政府預算執行情況和決算，以及本級和下級其他財政收支的真實、合法和效益進行審計監督。

第三條審計機關對財政收支進行審計監督，應當有利于完善國家預算管理體系和監督制約機制；有利于促進各級財政稅務部門和其他主管部門依法有效地行使預算管理職權；有利于政府加強財政收支管理；有利于人民代表大會常務委員會（以下簡稱人大常委會）對預算執行和決算的監督。

第四條對本級預算執行情況進行審計監督的主要內容：

（一）財政部門向同級各部門批復預算情況，預算執行中預算調整和預算收支變化情況；

（二）預算收支征收部門依照有關法律、法規、規章，征收應征預算收入情況；