第一章總則

第一條為了規范政府重大決策行為，建立科學、民主、依法決策機制，促進我市經濟和社會各項事業的發展，根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》和國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）的有關規定，結合本市實際情況，制定本規則。

第二條市人民政府重大事項決策適用本規則。

市人民政府所屬各部門及各區、縣人民政府重大事項決策參照本規則執行。

第三條市人民政府重大事項決策遵循科學、民主、合法的原則。

超越法定職權或者違反法定程序作出的行政決策無效。

一、作為一項原則的程序中立

程序中立作為程序正義對法律程序的一項基本要求幾乎是顯而易見的。如果程序不是中立的，例如程序制度對一方當事人有利而對另一方當事人不利，或決定制作者偏袒一方當事人，都會使人產生一種感受：即程序沒有給予所有的人以平等的對待。程序中立的核心價值就在于，承認所有的程序參與者是具有同樣價值和值得尊重的平等的道德主體，因此必須給予他們同等對待，否則就意味著存在偏私。

程序中立在制度上最主要的是要求有一個不偏不倚的決定制作者，這一點在現代法治社會中已被普遍認同。聯合國于1996年通過的《公民權利與政治權利國際公約》明確承認在刑事訴訟和大多數民事訴訟中，當事人應當享受接受一個由“合格的、獨立的、不偏不倚的”裁判主體進行裁判的權利。[1]美洲國家于1969年通過的《美洲人權公約》對此也作了規定，要求主持司法性程序的主體必須是獨立公正的。

[2]于1950年制定的《歐洲保護人權與基本自由公約》也要求，操作法律程序的主體應當是獨立的和公正的，[3]但是對于其是否必須“合格”則沒有作出規定。

程序中立的上述要求也為許多國家的憲法所承認。美國憲法修正案第5條以及第14條所確立的“正當程序”包含了程序操作主體必須獨立、公正這一要求，加拿大的《權利與自由憲章》第11條要求所有刑事案件的被告都有權獲得“由獨立而公正的裁判者主持的審訊”，以保障所謂“基本的正義”。我國1982年憲法也明確規定，人民法院獨立行使審判權，不受任何其他機關、團體和個人的干涉。人民法院必須獨立公正地審理案件。可以說，程序中立的要求在我國憲法中已有了明確的規定。最近修改的刑事訴訟法和民事訴訟法對程序中立的要求又進一步作了具體的規定。

程序中立的要求自然也為各種程序法所規定或確認。幾個世紀以來作為西方法律程序基本原則的“自然正義”，一直將公正、獨立的裁判者作為其一項最基本的要求，即任何人不得作為其自己案件的法官。這一要求的實質就是為了保障程序主持者和裁判者的中立性。霍德森法官（LordHodson）在“里奇訴鮑爾溫（RidgeV，Baldwin）一案中辯稱：”自然公正有三點無可爭辯的特征：第一，有權向不偏聽偏信的裁判所陳述案情；第二，有權知道被控的事由（事實和理由）；

第一章，行政程序與訴訟程序。筆者首先分析了行政程序的定義，認為行政程序是行政機關行使行政權力的程序，在現代社會具有雙層含義，包括技術層面的行政程序和制約行政權力層面的行政程序。其次，對行政程序與訴訟程序作了比較研究，指出二者的異同及行政程序對訴訟程序的吸收、借鑒。提出行政程序不能完全司法化，只能結合行政程序自身的特點，適當吸收司法程序，在一定程度上實現司法化。

第二章，行政程序法的基礎理論。筆者從批駁“程序法等于訴訟法”的觀點入手，闡述了行政程序法的概念、淵源和功能。行政程序法作為程序法的一種，是指規范行政機關和相對人在行政程序中的權利義務關系的法律規范的總稱，其中，又以行政機關的程序義務為規范的重點，主要規定了行政機關在行政程序中所應履行的程序義務。行政程序法的淵源包括憲法、行政程序法典、單行行政程序法律和程序與實體規范并存的單行法律文件。在現代社會，行政程序法具有以下三項功能：保證實體法正確實施、行政程序公正和實現資源優化配置、提高行政效率。

第三章，行政程序法的歷史發展。筆者分析了行政程序法產生的理論基礎、現實條件和行政程序法發展的三個階段，認為行政程序法的產生以法治理論、權力制約理論

、人的主體性理論和程序正義理論為理論基礎，而行政權力在現代化進程中的擴張帶來的制約行政權力、提高行政效率的現實需要直接促使了行政程序法的出臺。行政程序法的產生，是20世紀以來人類社會經濟、政治以及法律文化深刻變革的綜合產物。行政程序法的發展經歷了三個階段：第一階段以奧地利為代表，立法的目的主要是提高行政效率；第二階段以美國和德國為代表，這一階段較之第一階段，更強調對公民權利的保護；第三階段以日本為代表，仍以促進行政的公開、透明，保護公民權利為主要內容，但立法的重心由歐美轉移至亞洲。筆者最后概況總結了中國行政程序立法發展的三個階段及相應的特點。

第四章，行政程序法的目標模式和體例模式。關于目標模式，筆者明確了目標模式的劃分標準，指出目標模式的劃分具有相對性，并對權利模式與效率模式進行了比較研究，提出中國未來行政程序法應該選擇權利效率并重模式。關于體例模式，筆者明確了體例模式的劃分標準，分析了分散規定式和統一法典式兩種體例模式各自的優缺點，提出中國未來行政程序立法應選擇統一法典式，但目前制定統一行政程序法典的時機尚未成熟，可以先在行政許可法、行政強制執行法中規定相應的行政程序，同時著手制定行政程序法的準備工作，等到時機成熟，不再制定單行的行政程序法律，轉入制定統一的行政程序法典。

第五章，行政程序法的適用范圍、基本內容和立法架構。關于適用范圍，筆者分析了適用范圍的規定方式，適用行政程序法的主體和事項。關于基本內容，筆者指出行政程序法與行政法法典化的關系，認為行政程序法的基本內容可從三個方面界定：1、是否包括實體法；2、是否包括內部行政程序；3、是否包括行政復議程序。關于立法架構，筆者分析了程序與實體并存型行政程序法的立法架構和行政程序法程序性規定的立法架構，并對我國未來行政程序法的立法架構作出設想。

1.公文辦理程序:公文辦理分為收文和發文的辦理。收文辦理一般包括傳遞、簽收、登記、分辦、擬辦、承辦、催辦、辦結、立卷、歸檔、銷毀等程序。公文處理工作人員,應以高度負責的精神,努力提高公文處理工作的效率和質量。公文處理必須做到準確、及時、安全。公文處理的各個環節,應力求當日事當日畢。一般應在十五天內辦理完畢,并答復報文單位。因問題復雜,十五天內難以辦結的,應向報文單位說明情況。緊急文件隨到隨辦。有時限要求的文件,必須在時限內辦完。具體有以下幾個環節:

①簽收、登記:首先應建立嚴格的收文簽收、登記制度,加強對公文運轉的管理,保證收到的公文件件有著落。收文的簽收、登記一般由秘書處(室)負責簽收、拆封,并按規定編號、登記。送領導同志的信件,除親啟、絕密件和有特別交代的以外,一律由專門收文科室拆封,按其內容和性質,分別處理。對需納入收文辦理的,應編號、登記,按規定程序處理。收文登記一般應登記以下內容:收文日期、收文編號、來文單位、來文標題、密級、份數、承辦單位或分送范圍。

②分辦、擬辦:凡需辦理的公文,由文書處理部門根據文件內容和緊急程序,及時提出注批、注辦意見,呈送機關領導人批示或交有關職能部門辦理。緊急公文應按要求時限辦理完畢;一般公文應在文到之日起三日內交到承辦部門或送至有關領導人。除特殊情況外,領導同志不受理和審批未經文書處理部門登記、注批的公文。

③催辦:各級國家行政機關文書處理部門必須建立健全催辦、查辦制度。凡屬請示性的公文,無論是交職能部門辦理的還是呈送領導人批示的,都應及時催辦。做到緊急公文跟蹤催辦,重要公文重點催辦,一般公文定期催辦。催辦一般采用電話催辦和書面催辦兩種形式。對部門拖不辦經多次催辦無回音的,可以上門催辦;對上門催辦也解決不了的,可經分管領導批準后督辦部門辦理。

④辦結;公文承辦人員對已處理的文件,要定期進行清理檢查,根據有關規定和情況,確定是否辦畢結案。確定文件辦結應力求準確,不應把正在辦理的文件劃入辦結文件一類,也不宜把已結案的文件長時間放在正在辦理類文件中。已辦結的文件,在正式立卷前,由承辦人按一定方法暫存一段時間。承辦人員應對暫存文件作適當整理,要注意文件形成的先后次序和有機聯,保持材料的完整、齊全,并剔除重份。暫存文件的管理,以便于查找利用和便于立卷、歸檔為原則,一般可采用分類依號排列法,也可由承辦處(室)自行確定符號這一原則的其他方法。

⑤立卷、歸檔:公文辦結后,應按《中華人民共和國檔案法》及有關規定,及時將公文定稿、正本和有關材料整理立卷。電報隨同文件一并立卷。公文立卷應以本機關形成的公文為主,根據公文形成的特征、相互聯系和保存價值進行分類、整理、立卷,完整地反映本機關的主要工作情況,以便于查找和利用。聯合辦理的公文,原件由主辦單位立卷歸檔,其他單位保存復制件。作為正式文件使用的公文復制件,應加蓋復制機關的證明章,并視同正式文件管理。整理完備的案卷,應按有關規定,定期向檔案部門移交,個人不得保存應歸檔公文、文稿等材料。

賈老先生八十壽誕暨60

載鉆石之戀祝賀慶典

程序按排

一單元：壽臺上水燭燃起，全場熄燈，《我愛我的家》曲起（二分鐘左右）。

二單元：曲畢燈亮，阿立先生登臺，介紹時間、人物、慶典宗旨，導引出全場總主持人（飛航、燕平）。

三單元：總主持人登臺，（背景音樂為戲說乾隆主題曲），主持人宣染氣氛，代表賈家致謝來賓，簡略介紹外地來賓。

（一）籌備階段的工作及程序

1、在黨委任期屆滿之前(一般提前3一5個月)，召開黨委常委會議(不設常委會的基層黨委可召開黨委會，下同)或召開書記辦公會研究召開黨代表大會進行換屆選舉的有關事宜，包括是否按期進行換屆選舉，提出換屆選舉籌備工作的初步意見等。(可責成組織部門根據這次會議精神提出具體意見)

2、召開黨委常委會聽取組織部門匯報，并對召開黨代表大會的時間、指導思想、主要議程、代表名額、構成比例、分配原則、產生辦法，黨的委員會(紀律檢查委員會)組成名額、常委和書記、副書記職數等提出原則性意見并向上級黨組織溝通；研究黨代表大會籌備工作有關事宜(一般可成立黨代表大會籌備工作領導小組，負責黨代表大會籌備工作的具體事宜。領導小組下可設代表選舉工作小組、人事安排工作小組、文件起草工作小組、會務組、宣傳組等工作機構)；責成組織部門根據這次會議精神起草《關于召開黨代表大會的決議》(草案)及其說明。

3、召開黨委常委會議討論《關于召開黨代表大會的決議》(草案)及其說明；研究召開黨委全委會的有關事宜。(可責成組織部門起草向上級黨組織的《關于召開中國共產黨xxx第xx次黨代表大會的請示》。

4、召開黨的委員會全體會議，討論《中國共產黨xxx第x屆委員會第x次會議關于召開中國共產黨xxx第xx次代表大會的決議》及其說明，并表決通過《決議》。以黨委名義向上級黨組織呈報《關于召開中國共產黨xxx第xx次黨代表大會的請示》。

5、《關于召開中國共產黨xxx第xx次黨代表大會的請示》獲得上級黨組織批準后，召開代表選舉工作會議。會議的主要內容是:研究確定代表名額分配方案，布置代表選舉工作并提出要求，討論關于黨代表大會代表選舉工作的通知(草案)。會后，應及時下發關于黨代表大會代表選舉工作的通知(黨的基層委員會應建立代表資格審查小組負責對代表資格的審查工作)。

中程序構架與程序代碼的分離

時間：2003-5-27作者：秩名

一年前，當本人拿到一個名叫TWIG的PHP程序時，立即被作者OOP編程思想所折服，很難想像TWIG中所有的功能（行事歷、郵件、個性化）均在一個PHP文件(index.php3)中執行完成，這就得益于作者采用了程序代碼與頁面構架分離的思想，但是我也看到盡管作者做了很大的努力，但由于PHP的局限性，程序并沒有真正做到代碼與構架的分離，index.php3這個主文件由于要執行的功能太多，所以其require的模塊文件相當之多，至使整個文件依然顯得十分零亂，本人愚昧，當時花了半個月的時間，才真正明白程序的構架，分析代碼之苦，無人能知啊(黯然淚下......)。

TWIG程序對我此后的編程有著很大的影響，但是即使這樣的作品，依然沒有擺脫程序代碼與HTML代碼混雜的局面。

程序代碼與頁面構架的分離是WEB程序員多年的夢想。在出現之前，無論是ASP、PHP還是JSP，程序代碼與HTML代碼都是混雜在一起的，這種做法，雖然在WEB技術初期受到贊揚，但是隨著時間的的推移，它的弊端是越來越明顯，當程序代碼很長時，HTML代碼與其混雜，程序的可讀性變得很差，讓人無法分清程序真正要表示的頁面構架。

而新技術則通過Codebehind、用戶控件(UserControl)以及自定義控件(CustomControl)等方法真正做到了代碼的分離。這是一個了不起的進步，大家可以在本文中看到分離代碼后的程序的結構是多么的清晰。

如客人提出告辭時，秘書人員要等客人起身后再站起來相送，切忌沒等客人起身，自己先于客人起立相送，這是很不禮貌的。若客人提出告辭，秘書人員仍端坐辦公桌前，嘴里說"再見"，而手中卻還忙著自己的事，甚至連眼神也沒有轉到客人身上，更是不禮貌的行為。“出迎三步，身送七步”是迎送賓客最基本的禮儀。因此，每次見面結束，都要以將"再次見面"的心情來恭送對方回去。通常當客人起身告辭時，秘書人員應馬上站起來，主動為客人取下衣帽，幫他穿上，與客人握手告別，同時選擇最合適的言詞送別，如"希望下次再來"等禮貌用語。尤其對初次來訪的客人更應熱情、周到、細致。

當客人帶有較多或較重的物品，送客時應幫客人代提重物。與客人在門口、電梯口或汽車旁告別時，要與客人握手，目送客人上車或離開，要以恭敬真誠的態度，笑容可掬地送客，不要急于返回，應鞠躬揮手致意，待客人移出視線后，才可結束告別儀式。

內容提要：文章通過對正當程序自二十世紀70以來的發展所進行的簡要考察，試圖解釋在不斷變動的正當程序實踐背后某種不變的價值。以此為思路，文章提出了“最低限度公正”之概念并運用這一概念對我國行政程序立法中的公平與效率之爭進行另一種角度的思考。

主題詞：正當程序，尊嚴本位，最低限度公正，行政程序法

一、序論

正當法律程序（dueprocessoflaw），更為準確地說應為“正當法律過程”，1是美國憲法修正案所確立的一項極為重要的法律制度，但對于什么是正當法律過程、正當法律過程在制度上應當具備哪些要件等問題在理論和實踐中都不甚明了。從法院適用正當程序條款的實際情況看，該條款具有一定的“彈性”，但不論是法院還是學界都認為，這種“彈性”只有在確立了一種穩固的、包含價值導向的基礎作為原則性要求時，才能具有合理性，才能限制恣意。缺乏某種原則的“彈性”并不是靈活性，而不過是恣意或反復無常的代名詞。2因此，對正當法律過程的考察，必須將其基本原則與精神作為重點。

就正當法律過程條款適用的理論實踐來看，正當法律程序條款實質上對政府的活動施加了兩方面的限制，即“程序的正當過程”（proceduraldueprocess）和“實體的正當過程”（substantivedueprocess）。實體的正當過程指當政府剝奪公民的生命、自由或財產時，必須提供充分的理由以證明其行為的必要性。換言之，實體性正當過程要求政府必須為其行為提供正當化的理由。實體性正當過程主要被法院運用于對立法之合憲性的審查。3關于實體性正當過程，理論上仍然存在爭議。4程序性正當過程是指包括行政機關在內的國家機關在作出決定剝奪公民的生命、自由或財產時，必須遵循正當的法律程序。換言之，程序的正當過程對行政機關行使行政權的活動施加了最基本的程序性要求，即行政過程在程序上必須滿足最低限度的公平。

本文試圖從行政程序角度對程序性正當程序適用中的最新發展進行考察，提出“最低限度的公正”是正當程序的核心要求。以此為背景，筆者將對我國行政程序立法中價值模式問題進行探討。

自80年代末90年代初以來，在中國這一傳統的“重實體、輕程序”（指法學意義上的程序，即法律程序）的東方大國逐漸形成了一股“程序熱”的研究浪潮。

在這場程序熱浪潮中，行政法學界也不甘寂寞，不甘人后。為了行政程序法的早日出臺，眾多專家學者撰文為行政程序和行政程序法典化鼓而呼，有的學者發出“依法行政即依行政程序法行”的吶喊，有的學者奏起了“行政程序法是中國行政法制現代化的基礎”的號角，行政法學界上上下下對行政程序和行政程序法進行了多方面、多層次的研究和思考。

一、關于行政程序含義的討論

有行政行為就有行政程序，但什么是行政程序目前尚未形成一個為各國行政法學界共同接受的概念。實際上也很難形成一個各國普遍適用的行政程序概念，這主要是因為各國法律傳統、行政法基本觀念的差異以及各國行政程序法調整范圍的不同。

國內在一個相當長時間內，行政程序法被行政訴訟法的光芒所遮蔽，學術界對于行政程序的研究一直沒有引起足夠的重視。1986年《治安管理處罰條例》的頒布，開始引起人們對行政程序的關注。1989年《行政訴訟法》的制定吸引了更多學者投入到行政程序理論研究的行列中，學者們在介紹和研究歐美行政程序理論的同時也紛紛開始構建中國的行政程序理論體系，其中對行政程序的含義之爭成為行政程序研究中的第一個爭論點。

迄今為止對行政程序的含義之爭在我國主要形成了兩種代表性的觀點。一種觀點認為，“行政程序是指行政主體的活動程序，即行政主體采取行政行為的步驟、方式、次序”。行政程序行為的主體必須是行政機關以及法律法規授權的組織和個人，行政相對人不能成為行政程序行為的主體，行政相對人的行政程序至多只是引起行政程序開始、終止或終止的一個前提條件。類似觀點再如“行政程序是行政主體作成，變更或消滅有效行政行為所必須遵守的，由互相銜接的先后階段所組成的法律程序。”