【摘要】地方稅管理體制是在中央和地方之間劃分地方稅立法權和稅收管理權的一種制度，它是稅收管理制度的重要組成部分。地方稅的稅收立法權和稅收管理權在中央與地方間的不同劃分廈組合方式形成了地方稅管理體制的不同模式。在我國的分稅制改革中，地方稅管理體制的改革相對滯后，雖然確定了地方政府的固定收入．但稅權仍然高度集中于中央，不利于地方政府因地制宜地發展地區經濟，也不符合分稅制對于在中央與地方問合理劃分稅權的要求。

【關鍵詞】地方稅稅收立法權稅收管理權

一、我國地方稅管理體制的現狀

1．比較徹底的劃分稅種辦法．主要稅種歸中央，零星稅源歸地方

建立中央與地方兩大稅務體系。中央財政的固定收入包括關稅、增值稅、消費稅、中央企業所得稅、地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業所得稅、鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的收入(包括營業稅、所得稅和城市維護建設稅)等。地方財政的固定收入包括：營業稅、地方企業所得稅、城鎮土地使用稅、個人所得稅(不含居民儲蓄存款利息稅)、固定資產投資方向調節稅、城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、印花稅、屠宰稅、農業稅、對農業特產收入征收的農業稅、耕地占用稅、契稅、遺產稅和贈予稅、土地增值稅、國有土地有償出讓收入等。

中央財政與地方財政共享收入包括增值稅、資源稅、證券交易稅。增值稅中央分享75％，地方分享25％，資源稅按不同的資源品種劃分，陸地資源稅作為地方收入，海洋石油資源稅作為中央收入。證券交易稅中央與地方各分享5O％。

稅源監控是稅收管理的基礎，完善的稅源監控體系對提高稅收科學化、精細化管理的能力和水平起著至關重要的作用。隨著社會主義市場經濟體制的不斷變革，信息網絡技術的飛速發展，稅源分布的領域越來越廣，稅源的流動性和隱蔽性越來越強，稅源失控的問題也越來越突出。本文主要分析探討地方稅源監控存在的主要問題及原因，提出加強地方稅源監控的具體對策。

一、當前地方稅源監控存在的主要問題

(一)稅源基礎工作不夠扎實。在稅源管理上，存在戶籍不清、征管資料不全、數據信息不準的現象。在信息管理系統中，登記的納稅戶還存在重復登記，該注銷的不注銷等問題。戶籍不清，不僅是不登記在冊的個人所得稅、資源稅、土地使用稅、房產稅等單個稅種納稅戶，而且還存在登記在冊的固定納稅戶戶籍不清的現象。另外，征管資料不全，數據信息不準也是個突出問題。在征管實際工作中，筆者發現有相當一部分納稅人征管資料殘缺不全、數據不準的狀況，主要表現在：一是納稅人不按規定報送財務會計報表、納稅申報表、納稅人的職工工資表、房產、土地等涉稅資料。二是納稅人在購銷商品、貨物，以及提供或者接受經營服務所簽訂的合同、協議書也不按規定報送備案。三是流動稅源及代扣代繳單位申報納稅后未按規定設置征收臺帳登記備查。四是企業改組改制、重組、合并、分立等事項不按規定報送相關文件和資料，致使大量的涉稅信息與稅源監控中斷、缺失。

(二)稅源監控手段比較落后。由于當前地稅機關計算機專業人才少，計算機在地稅系統未能得到全面的開發和充分利用，目前使用的計算機管理系統中基礎信息資料較為單一，信息準確性、可靠性、利用價值都不高。稅源監控方式方法也比較簡單，主要還是以到業戶了解情況、電話咨詢、納稅人提供的稅務登記資料、納稅申報資料以及企業財務報表等有限的靜態基礎資料，而對最具監控價值的動態資料掌握有限，缺乏全程動態監控機制，給稅務機關對轄區內的稅源狀況進行科學預測帶來制約。

(三)稅源監控能力明顯欠缺。一是對納稅人的戶籍管理不到位。納稅人數量多、分布廣、稅收管理員難以一一查證到位，一些規模小的企業和個體戶，有不辦理工商登記、稅務登記的，也有不進行納稅申報而成為漏征漏管戶的。有資料表明，基層征管單位每年在對納稅業戶開展清查時，查出的漏征漏管戶占登記戶的比例在10—15%左右，稅務登記戶數與工商部門發照戶相比差距甚遠。二是稅務登記信息不實。有的開業登記的信息本身就是虛假信息，有的是登記內容發生變化也不作變更登記，稅務部門守株待兔式的管理職能和管理辦法，只能是被動錄入，無從監控。三是對納稅人生產經營、發展變化情況還沒有一套行之有效的監控管理手段。納稅人在各種經濟活動中，時常發生改組、改制、合并、分立、轉讓、轉租、承包、租賃，特別是小型企業和個體戶關停并轉，稅務部門常因缺乏有效的手段，而無法達到有效的監控，甚至出現有納稅人停業、轉業、轉讓等，既不申報注銷登記，也不繳銷發票，連人帶票出逃，查無下落的狀況。

(四)監控方式缺乏動態和全方位。一是稅務登記管理只停留在開業登記、填表的形式上，至于登記內容的真實性沒有及時去審核、調查，稅務登記的信息資料與實施稅源監控管理之間處于脫節狀態。例如，納稅人到辦稅服務廳辦理稅務登記業務并領取稅務登記證后，往往不知道自己是屬哪一位稅收管理員管理，部分納稅人因為不明白該履行的具體稅收義務又不知向誰咨詢，造成拖欠申報。二是納稅申報側重于對按時申報的管理，而對于申報質量的管理在深度和廣度上離稅源監控的要求還相差較遠，導致納稅申報準確率不高。三是對納稅人的評估不及時、不全面。目前由于稅務機關力量及技術的制約，難以對全部納稅人的財務資料進行準確地收集和分析，而納稅評估的財務資料均由納稅人自己提供，其準確性難以考證。四是“以票控稅”機制不完善，在發票管理方面存在著制度上和管理上的漏洞。由于餐飲、娛樂等服務業的服務對象大多是一般群眾，人們并無事事索取發票的習慣，而餐飲行業經營戶大多無帳可查，普遍存在不開票和“大頭小尾”的現象，從而造成稅務部門對該類納稅人營業額難以確定，給計稅和征稅帶來困難。

第一章總則

一、為了履行浙江省人民政府和國家稅務總局賦予浙江省地方稅務局（以下簡稱省局）的職責，使省局工作法制化、規范化、制度化，提高工作效能，根據《浙江省人民政府工作規則》和《國家稅務總局工作規則》，結合省局工作實際，制定本規則。

二、省局工作以鄧小平理論和“***”重要思想為指導，弘揚求真務實精神，認真貫徹黨和國家的路線、方針、政策、法律、法規，堅決貫徹省委、省政府和國家稅務總局的決定、指示，堅持依法治稅和以德治隊，以信息化為依托深化稅收征管改革，努力保持地稅收入的可持續增長。

三、省局領導成員（以下簡稱省局領導）要依法履行職責，保證政令暢通；解放思想，實事求是，與時俱進，開拓創新；忠于職守，勤奮工作，講求效率；服從命令，顧全大局，清正廉潔，全心全意為人民服務。

四、省局機關各處級單位（以下簡稱局內各單位）要認真依照法律法規行使職權。要在各自職權范圍內，獨立負責地做好工作。要進一步轉變職能、管理方式和工作作風，深入實際，調查研究，克服官僚主義、形式主義，精簡會議、公文，減少檢查、評比，健全工作制度，簡化辦事程序。要積極推進電子政務，加強政務公開，加強督促檢查，保證工作質量，提高工作效率，確保省局的各項工作落到實處。

第二章省局領導職責

編者按：本文主要從共享稅設置現狀；共享稅設置必要性；現行分稅制下共享稅的設置進行論述。其中，主要包括：有的國家設置共享稅，有的國家不設置、共享稅設置過多、地方固定收人的營業稅、城市維護建設稅等也帶有收人分成的痕跡、共享稅設置不規范、稅負轉移問題，會導致地區間稅基與稅源的爭奪、共享稅中中央所占比重過大、中央與地方稅種的劃分應建立在充足稅源，稅收體系健全的基礎之上、共享稅設置的主要目的是對中央與地方稅收比例的調解、中央稅收占全國稅收的比例為70％左右、中央與地方稅種的劃分一方面要考慮中央與地方財政分權的度、企業所得稅應設置為中央與地方共享稅、共享稅應實行稅基分享制等，具體請詳見。

一、共享稅設置現狀

從國際上來看，有的國家設置共享稅，有的國家不設置。目前，采用專享稅形式的國家有法國、英國和澳大利亞等；德國實行按比例分成的共享稅；美國則按照共享稅源、分率分征的方式建立獨立的中央稅與地方稅體系。我國在分稅制改革中，大體將稅種劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，但目前我國共享稅還存在以下一些問題。

1、共享稅設置過多。在我國，增值稅、企業所得稅、個人所得稅、資源稅、證券交易稅均為共享稅，甚至本應屬于地方固定收人的營業稅、城市維護建設稅等也帶有收人分成的痕跡。

2、共享稅設置不規范。主要表現在不應該設置為共享稅的稅種設置為共享稅。如增值稅作為中央和地方共享稅，主要是從兼顧中央和地方兩方面的經濟利益出發，但增值稅與地方的經濟利益關系密切，而稅基流動性很大，作為共享稅存在稅負轉移問題，會導致地區間稅基與稅源的爭奪。又如個人所得稅作為政府收人再分配的重要工具，從其稅種性質與功能來講應該劃歸中央。又如資源稅作為共享稅也存在著不少弊端。資源稅作為共享稅不利于國家資源的合理開發、不利于國民經濟的可持續發展、不利于自然生態的保護和環境治理、不利于打破傳統的自然經濟觀念、不利于地區間的公平競爭等。又如證券交易稅作為共享稅有失公平。證券交易稅來自全國，而受益的只有中央與少數經濟發達地區。共享稅設置的不規范還表現在共享稅的設置不是根據稅種的性質、事權與財權相對等的原則，而更多考慮的是中央與地方財力的劃分。如按照行業、所有制形式和重要性(是否重點企業)、行政隸屬關系等標準設置共享稅。

3、共享稅中中央所占比重過大。中央共享比例過大削弱了地方可支付財力和地方政府的職能作用，挫傷了地方政府和地稅部門的積極性，而且打破了分稅制改革中建立的中央與地方財政分配的平衡格局，不利于分稅制財稅管理體制的完善。中央與地方稅種的劃分應建立在充足稅源，稅收體系健全的基礎之上。我國財政體制的現狀是地方稅收體系尚不健全，但同時存在大量的預算外資金，共享稅中中央所占比重過大也導致地方預算外資金的擴張。

一、增值稅轉型的利弊分析

（一）三種類型增值稅功能比較。生產型增值稅不允許扣除外購固定資產所含的增值稅，稅基相當于國民生產總值，稅基最大，但重復征稅也最嚴重。收入型允許扣除固定資產當期折舊所含的增值稅，稅基相當于國民收入，稅基其次。消費型允許一次性扣除外購固定資產所含的增值稅，稅基相當于最終消費，稅基最小，且消除重復征稅也最徹底。

（二）生產型增值稅存在的主要弊端。生產型增值稅不允許抵扣購進固定資產的進項稅額，無形之中增加了企業機器設備的購置成本，加重了企業負擔，抑制了企業技術改造和設備更新的積極性，極大阻礙了基礎產業和資本、技術密集型產業的發展。另外，生產型增值稅不允許扣除當期購進固定資產的進項稅額，使一部分稅款作為固定資產價值的一部分分期轉移到新產品價值中，成為產品價格的組成部分，造成重復征稅，尤其對基礎產業影響最大，由此形成了投資大、產出大、抵扣少、稅負重的惡性循環。

（三）實行消費型增值稅是適應社會經濟發展的客觀需要。首先，由于我國經濟結構正處于戰略調整期，實行消費型增值稅有助于新技術、新設備的更新換代，促進企業技術進步、產業結構調整和轉變經濟增長方式。其次，實行消費型增值稅有助于扭轉我國生產型增值稅抵扣不足,國內商品在國際市場上競爭力不足的難題，有利于國內產品開拓國際市場。第三，實行消費型增值稅轉型，有利于應對國際金融危機的影響，增值稅轉型的減稅效應，有利于企業增加收入，擴大企業需求，促進企業發展?？偟膩碚f，實行消費型增值稅，不僅能夠提升企業的生產能力，提高全社會投資的積極性，擴大就業機會，還有益于促進國家對外貿易的發展。

二、增值稅轉型對地方稅收的影響

消費型增值稅將使進項稅額的抵扣大幅減少，它對企業所得稅的影響又會如何？下面以實例進行比較：

優化稅源管理方式的原則應該是：實事求是，因地制宜，突出重點，職責到位。具體應掌握以下幾點：

1.稅源管理方式要與稅源結構、稅種特點相適應。在稅源管理上，不能搞“一刀切”，要根據稅源的不同形態、不同特點，綜合運用經濟、行政、法律等手段進行稅源監控。

2.稅源管理方式要與現行征管模式相適應。要以管理為重點，兼顧征收、稽查等方面的不同特點和需要，實施事前、事中、事后的稅源監控，為征、管、查提供可靠的稅源資料和信息。

3.稅源管理方式要與現代化、信息化相適應。要提高稅源管理的科學性和有效性，就必須充分運用現代科技手段，推行電子信息化管理，將管理的觸角伸向城鄉各個角落，覆蓋整個稅源分布點和所有納稅戶，形成信息聯網，實行有效的稅源監控。

4.稅源管理方式要與地方稅務機構設置和征收網點布局相適應。根據省政府的統一部署，目前江西省地稅系統正在進行機構改革，城市地稅征收單位按征管查三分離的原則設置，農村基層征收單位由原來按行政區劃設置改為按經濟區域設置，征收單位數量相應減少，但稅源管理任務并未減輕。稅源管理方式要適應這個變化，既管住戶又管住片，既抓住重點又不出現漏管。

在貫徹上述原則的基礎上，稅源管理要注意幾個結合：

為進一步做好地方稅收保障工作，整頓稅收秩序，加強稅收管理，堵塞稅收漏洞，推進依法治稅，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》及其實施細則、《山東省地方稅收保障條例》等有關法律、法規，結合我市實際，制訂本方案：

一、指導思想和工作目標

指導思想：以“三個代表”重要思想為指導，全面落實科學發展觀，以加強稅收屬地征管為核心，以調動鎮街發展區域經濟及協稅護稅的積極性為重點，著力推進鎮街與稅務征收部門在思想、職能、組織體系和財稅利益上的一體化，有效解決稅收征管力量單一的問題，確保地方財政收入的持續穩定增長，為全市經濟社會又好又快發展提供堅實的財力保障。

工作目標：通過深化地方稅收保障工作，集中開展稅收專項治理活動，充分發揮各部門職能作用，查找稅收管理漏洞，查處稅收違法行為，打擊涉稅違法犯罪，提高納稅人稅法遵從度，進一步完善地方稅收保障機制，力促稅收秩序持續好轉。

二、工作內容

（一）實行煤炭稅收專業化管理。凡在我市境內從事煤炭采掘、銷售的單位和個人，除上級統一管理的大企業之外，必須在我市依法辦理工商、稅務等相關登記手續，其煤炭生產、經營稅收，均納入專業化管理范圍，統一由市煤炭稅收專業化管理工作領導小組辦公室負責管理。

第一條為加強我縣私人建房地方稅收征收管理，根據《中華人民共和國稅收征收管理法》（以下簡稱《征管法》）及實施細則、《中華人民共和國發票管理辦法》、《中華人民共和國營業稅暫行條例》、《中華人民共和國契稅暫行條例》、《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》、《國家稅務總局、財政部、建設部關于加強房地產稅收管理的通知》（國稅發〔〕號）、《國家稅務總局、財政部、國土資源部關于加強土地稅收管理的通知》（國稅發〔〕號）等有關稅收法律法規規定，結合我縣實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱的私人建房是指本縣范圍內的自然人、個體工商戶以及個人合伙（不含房地產開發企業）出資建設的房屋。

以上出資建房的自然人、個體工商戶及個人合伙各方統稱為建房人。

第三條為建房人提供建筑勞務（包括包工包料、包工不包料、按日計酬等各種形式）的單位和個人為本辦法所規定的建筑業納稅人，依法負有納稅義務。

建房人雇請未辦理稅務登記或臨時稅務登記的建筑業納稅人施工，建房人為扣繳義務人，依法負有扣繳稅款義務。

第四條建房人存在銷售、轉讓或承受土地房屋權屬行為均應依照本辦法繳納與房地產有關的各項稅收。

第一條為加強地方稅收征收管理，保障地方稅收收入，維護納稅人的合法權益，促進經濟和社會發展，根據稅收法律、法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱地方稅收保障，是指地方稅務機關以及有關機關、單位和個人為保障地方稅收及時、足額收繳入庫所采取的稅收預測、控管、協助、監督以及舉報獎勵等措施的總稱。

第三條任何機關、單位和個人不得違反稅收法律、法規的規定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補稅和其他違反稅收法律、法規的決定。

各級人民政府及其部門制定規范性文件涉及地方稅收內容的，應當征求同級地方稅務機關的意見，并按規定上報備案。

第四條地方稅務機關應當廣泛宣傳稅收法律、法規，無償提供納稅咨詢服務，依法維護納稅人的合法權益，不得濫用職權不征、少征、多征稅款或者刁難納稅人。

第五條任何機關、單位和個人均有權對違反稅收法律、法規以及侵犯自身合法權益的行為進行舉報。地方稅務機關接到舉報后應當及時予以查實，依法處理。

內容提要：

自1994年分稅制實行10年來，現行地方稅制對確保地方財政收入和調控經濟運行發揮了重要作用。但是，現行地方稅制改革步伐緩慢，現行地方稅制與市場經濟不協調而產生的矛盾日益顯現，已不能適應地方經濟發展的要求。實行分稅制后，地方財政主要承擔本地區政權機關運轉以及本地區經濟、事業發展所需支出，地方稅成為地方財政收入的主要來源和地方政府行使調節職能的主要手段。然而地方政府的事權較以前擴大了，但作為地方財政支柱的地方稅卻存在調節經濟力度弱、收入規模小、稅源分散、征管難度大以及征管成本高等諸多弊端，導致地方稅目前管理的狀況難以滿足地方政府實現和履行社會經濟職能的客觀需要。同時1994年分稅制改革明確劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅范圍，將適合地方征管，有利于調動地方積極性的稅種劃為地方稅收收入，它是以“分稅”為前提，以“分權”為基礎的一種新的財政管理體制，這一體制的建立，一方面促使我國稅制與國際稅制接軌，另一方面，規范了中央與各級地方的財力分配，建立初具規模的地方稅體系，增加各級政府聚財、理財的積極性。但通過幾年實踐，地方稅制不完善缺點日漸突出，因此，應積極著手改革和完善現行的地方稅體系，以構建符合我國社會主義市場經濟體制的公共財政框架。

關鍵詞：地方稅改革完善立法思考

1994年分稅制，雖使地方稅體系初具雛形，但受當時市場經濟和產業結構的影響，地方稅運行體制難以適應市場經濟快速發展的需要。因此應積極改革和完善地方稅體制，增強地方財政支出功能，維護地方政權正常運行，以適應市場經濟發展的需要。

一、我國地方稅制現狀

（一）地方稅收總規模偏小，缺乏主體稅種。一方面，按照分稅制財政體制的規定，目前地方稅稅種有13（其中有兩個稅種已暫停征）個，數量雖不少，但收入規模小，且地方稅沒有大的主體稅種，除了營業稅、企業所得稅可視為主要地方稅種外，其余多屬零星小額稅種，加上地方稅源分散的不穩定性，決定了地方稅征管難度大，征收成本高。另一方面，隨著增值稅的改革，作為地方稅主體稅種的營業稅中有部分可能因與增值稅交叉而劃歸國稅局征收，再則所得稅已成為共享稅①，使得地方稅收入在整個稅收收入中所占比重趨于下降，與地方政府所應承擔的事權不相適應，從而削弱了地方稅收及政府預算的職能作用。