一、兩型社會環境法制建設概述

(一)“兩型社會”概念的厘定

環境法治必須以理性環境文化為基礎。當下，對于建設資源節約型和環境友好型社會已得到全社會的普遍認同。兩型社會的建立思維是人類思想觀念的一次重大變革，是對于傳統的工業社會和現代生活文明的反思和檢討，是人類重新認識自然規律，尊重自然和回歸自然。資源節約型社會要求人類社會更有效率的利用資源，以期使用法律，行政等手段提高資源的利用率，減少浪費。而環境友好型社會則是要求人類社會經濟生活，消費和生產方式與生態系統和諧共處，做到可持續發展。所以兩型社會是以遵循自然規律為準則，以綠色科技為動力，倡導環境文明和生態文明，構建經濟社會環境協調發展的社會體系。

(二)環境法制建設的理論依據和意義

1．環境法制建設的理論依據

(1)環境資源的公共性。

根據《2012年市環境法制工作要點》和《2012年政府法制工作思路》文件精神，我局2012年環境法制工作指導思想是：堅持以科學發展觀為指導，以“服務中心、服務大局、服務領導”為主線，以建設“法治政府”為目標，深入貫徹落實國務院《全面推進依法行政實施綱要》和省市生態文明和依法行政精神為抓手，以規范行政行為為重點，進一步強化制度建設，完善監督機制，不斷提高依法行政和依法管理水平。

主要工作目標是：創建依法行政示范單位，調研報告質量明顯提高，依法行政各項制度不斷完善，行政許可、行政處罰、排污收費工作基本規范，全面應用行政處罰自由裁量輔助決策系統，力求無行政復議、行政訴訟敗訴案件。為實現年度工作目標，我縣今年環境法制工作要點是：

一、創建依法行政示范單位，規范行政行為

1、開展“依法行政示范單位”創建活動。開展“依法行政示范單位”創建活動，建立領導機構，制定工作方案、指標體系。根據市局統一部署，3月底提出創建申請，四月份建立機構，將創建工作貫穿全年工作始終。

2、繼續規范行政許可行為。根據行政許可規范化建設的要求，全面提升行政許可規范工作。打破傳統的思想觀念，根據許可法和行政許可工作規范要求，轉變和提升工作理念，推進行政許可工作規范化建設。強化審批前的咨詢、審批中的服務和審批后的監管。嚴格遵守項目審批要求，維護申請人和利害關系人的合法權益，建立行政許可檔案，妥善保存行政許可資料。五月底前完善各項制度，六月進行試點，七月全面展開。

3、規范行政處罰行為。一是要規范調查取證工作，力求做到所有證據都符合法定要求，能證明違法事實、性質和情節；二是要規范行政處罰案卷制作，尤其是處罰決定書的制作，全面推行說理性行政處罰文書。三是依據《市環境保護局行政處罰自由裁量輔助決策系統實施方案》，全面推廣行政處罰自由裁量輔助決策系統軟件。四是要加大環境處罰后督察力度，提高行政處罰的執行率，對拒不履行處罰決定的，及時依法申請人民法院強制執行。

[內容提要]環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，我國的環境問題呈現出與眾不同的原因，并且隨著西部大開發的逐步深入開展，環境法治也顯得尤為迫切，但現行的環境法制建設存在諸多的弊端。本文探討了我國環境問題的成因的特殊性，并對當今的環境法制建設，提出了一些合理化的建議。

[關鍵詞]環境環境法治環境問題

環境是相對于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環境。中心事物不同，環境的概念也就有差異，相對于人類而言，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”(1)它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化，以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”（2）是第二類問題，筆者在本文中所要闡述的環境問題也即第二類環境問題。

近幾年來，我們國家的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而在市場經濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。本文試就我國的環境問題及環境法治作一下探討。

一、環境問題的產生和我國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生

一、社區參與農村環境法制建設的必要性

（一）社區參與可增強農民環境訴求表達力

在當前環境立法過程中，直接傾聽農民環境訴求的情況相對較少，這種現象產生的原因是多方面的，其一，環境立法中大部分內容具有很強的技術性，一般而言，農民的知識水平不能達到參與立法的要求。其二，當前的環境立法多是針對城市和工業環境問題的預防和治理，很少有專門針對農村環境問題的立法，即使存在一些關系農村環境的法律條文，也是上層立法者缺乏系統調研僅憑一些官方數據而作出的，不能真正代表農民當前最現實最緊迫的環境需求。其三，少數農民的環境訴求或者傳遞不暢，或者很難得到上層立法者的重視，最終難以體現在環境立法之中。農村社區是高度組織化的農民利益共同體，它可以充分地收集匯總農民的利益需求，能夠真正代表農民的環境需求，它可以利用組織優勢，克服農民個體行為的機會主義傾向，使農民弱勢群體擁有專門的組織代表并表達他們的環境訴求。

（二）社區參與可彌補法治農村環境監管機構的缺位

我國目前的環境監管體系是針對城市和工業點源污染防治而建立起來的，其對農村環境問題的關注明顯不足。隨著農村城市化和工業化進程的加快，現有的環境監管體制適用性不強，農民的環境權益很難得到保障。國家的環境保護法律規范需要專門的機構來執行，農村環保機構的匱乏導致了農村環境問題無人問津。縣級環保機構是我國最基層的環保行政部門，基層環保行政機構存在著監管人員少，監測能力低、機構不健全等多方面的問題，其對地域遼闊、居住分散的農村地區的環境問題進行全面監管幾乎不具有現實性。農村社區作為該特定區域農民的利益共同體，其對當地農民所處的環境的了解相比政府環保部門更為廣泛和深入，可以針對該特定區域農村的實際情況，采取更適合該區域農村環境的持續科學的治理措施。農村社區參與農村環境監管較之政府而言，更能夠契合可持續發展模式的要求。農村社區在環境評估與監測方面也具有獨特的優勢，社區的資源整合性特點可以發揮其公眾參與的優勢。

（三）社區參與可降低農村環境治理成本

本文作者：霍佳工作單位：中共延安市委黨校

近年來，延安市黨委、政府按照黨的十七大提出的關于生態文明建設的新要求，充分利用國家實施西部大開發政策的契機，堅持以生態文明建設統攬農村經濟建設全局，狠抓《森林法》、《環境保護法》和《退耕還林條例》等法律法規的貫徹落實，健全制度，突出重點，依法推進，綜合監管，不斷強化生態文明建設工作，延安生態環境發生了歷史性轉變，生態狀況得到根本性改善，生態環境法制建設進入了一個新的階段。與此同時，面對經濟社會的發展進步，延安生態環境法制建設也顯示出了眾多缺陷與不足，迫切需要創新和完善。從目前的現狀看，國家層面和省級層面的法律法規對延安市生態環境的保護發揮了積極的作用，尤其是從1997年以來，延安市制定并相繼出臺了《關于封山綠化舍飼養畜的決定》、《延安市鞏固退耕還林成果暫行辦法》、《延安市人民政府關于開展國家級省級生態縣環境優美鄉鎮生態村創建活動的意見》和《延安市市級環境優美鄉鎮和生態村創建工作實施方案》等一系列政策和法規，這對推進延安市生態文明建設良性發展，作用尤為顯著。此外，吳起、志丹等縣也結合本地實際，出臺了相應的規范性文件。如，吳起編制了《吳起生態縣建設規劃》，還配套制定了《實施方案》，志丹提出了《關于切實加強森林和草原防火工作的十條措施》。這為延安市的生態文明建設營造了良好法制環境。但由于各種原因，延安生態環境法制建設仍然存在一些缺陷和不足。（一）生態環境法制建設觀念還未完全形成對生態環境保護工作重要性認識不足，依法保護生態環境觀念淡薄。一些地方對保護生態環境平衡與促進經濟可持續發展缺乏足夠認識，不能兼顧眼前與長遠利益，甚至不惜犧牲生態環境來換取一時的、局部的經濟效益，對治理破壞生態環境資源違法行為不重視。個別領導單純追求GDP，缺乏環保意識，急功近利，在開發與保護上顧此失彼。有些單位和企業仍存在“重開發、輕保護”思想，一味片面地追求經濟利益，不關心生態和社會效益，致使生態脆弱區依然脆弱、生態良好區不再良好。（二）生態環境保護的相關規范缺乏我國現行環境保護法律法規偏重于污染防治，缺乏生態環境保護方面的原則和制度支撐，即使在有些法規中體現出生態環境保護之用意，也是著眼于自然資源利用，無具體的、可直接適用的生態保護條款，導致在延安生態環境立法上缺乏上位法應有的規范和指導。從延安生態環境保護之規定來看，其立法意圖主要是在自然資源開發利用過程中進行生態環境保護，即使包含有生態保護內容，但由于將生態環境和自然資源相等同，缺乏整體生態價值衡量，因此實踐中自然資源開發利用一直優先于生態保護，所追求的生態價值只能間接達到，影響了生態環境保護的有效性。（三）生態環境保護管理體制缺乏科學性根據現有立法，對資源保護實施監督管理由林業、農業、礦產、漁業等多個資源部門負責。生態環境系統是一個有機整體，在管理體制上將其人為分割，導致環保監督管理主體不規范、混雜、力量分散、權威不高。由于業務不同而管理職能又交叉重復，這些部門各自成為利益主體，利于自身的，就相互爭奪行使相關權限，不利于自身的就無人愿負其責，人為造成許多不該有的工作漏洞。此外，有關法律規范缺乏對管理者法律責任的規定，相關部門為了自身利益而沒有盡到應盡責任，不必承擔什么法律后果，這使生態環境保護難以產生預期效果，破壞生態環境的行為無法得以真正遏制。（四）環境法律法規實施力度不夠，作用沒有充分發揮環境管理部門執法行為不夠規范，多頭執法、多層執法，齊抓共管保護生態環境的局面還沒有真正形成。很多時候都是環保部門一家在唱“獨角戲”，而環保部門執法力量不足，經費缺乏，執法手段相對較薄弱。另一方面，執法人員素質不高，律己不嚴，執法水平低，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象并不鮮見，濫用職權、執法犯法、徇私枉法現象時有發生。個別單位依法行政觀念不強，仍然習慣于“人治”代替“法治”，存在亂執法、亂罰款，甚至以罰代教、以罰代刑等問題。同時，司法環境保護功能欠缺，環境司法往往以環境行政的補充面目出現，在環保方面行政機關與司法機關實際上已形成一種合作多、制約少，共性多、個性少，并且后者依附于前者的奇特關系，環境司法行為經常要征求政府有關領導意見，聽命于行政職能部門，降低了環境司法的地位和功能，也降低了環境法制的功能。

（一）牢固樹立生態環境法制建設理念確立尊重生態自然的立法精神，摒棄以當前利益為中心的思想，堅持污染防治與生態環境并重，突出自然規律，將現代環境法所蘊涵的“生態利益中心主義”價值觀以及以生態安全為核心的“可持續發展”保障功能納入到生態安全立法里面。堅持國家立法的原則性與延安實際的靈活性相結合，在科學預見之基礎上超前立法，以彌補國家立法滯后性。著眼源頭預防，建立和完善有關制度，以制度調動生態環境建設的積極性。改變“以經濟效益為主”的生態保護建設戰略，將“生態優先”和經濟、社會、生態效益并重作為經濟發展的路子。進一步處理好保護、建設、利用三者之間的關系，大力發展生態產業，實現經濟、生態和社會效益的有機統一。正確處理短期利益與長遠利益之間的關系，把思想統一到科學發展上來。（二）健全完善環境法律制度，落實生態安全保護措施認真貫徹執行有關環境保護法律法規。結合延安市經濟社會發展實際，對法律法規沒有涉及的一些問題進行詳細的規定，制定一些地方法規制度與有關環保法律法規配套，形成完整體系。增加生態環境保護中的救濟和補償制度，明確完善生態補償政策。重點要完善環境收費制、資源補償費，進一步嚴格審批程序，強化征收環節；逐步將現有的“超標排污收費”制度改為“排污即應收費，超標排污增加收費并給予處罰”的制度，規定凡排放污染物均要按規定之標準交費，通過諸多措施，確保群眾從資源合理開發中受益，從而使之更關注資源合理開發利用。（三）建立完善的管理體制探索生態保護的新的管理體制，明確界定資源管理部門權限。調整環保執法機構，實行專業執法和綜合執法相結合，進一步理順各資源管理部門間的關系，明確其責任、權限，克服交叉、分散、扯皮等低效率現象。資源的保護和開發利用要分離開，嚴禁“既當裁判員，又當運動員”之情況存在，強調把環境承載力作為經濟活動底線，明確資源保護、開發、分配、修復等有關活動，統一到環保主管部門進行監督管理。對于法律有明確規定而執法不力的，應由市人大權力機關和法院等司法機關予以監督，防止行政權力缺位、越位現象發生。對不適當行使、怠于行使環保職責的管理部門給予相應處罰，對負責人追究法律責任，對直接責任人按法律規定進行處罰。（四）加強環境問題綜合治理力度進一步加大生態環境執法力度。建立健全行政執法機構，執法部門要嚴格依法行政，執法人員要強化“法治”意識，嚴格執法，秉公辦事。加強執法人員培訓，提高執法人員的素質，建立高素質的執法隊伍。調整財政支出結構，改善執法條件，妥善解決執法人員待遇問題。從利于延安市生態環境保護角度出發，將罰款與賠償、稅收、治理及相應生態補償等責任的承擔方式和手段相結合，真正實現環保有法可依，處罰有據。健全執法制度，嚴格執法程序，規范行政執法行為，建立科學的績效評價體系，使執法邁上新臺階。加強對環境執法工作領導，嚴肅處理違反環境法律法規，破壞環境與資源的行為。政府和專門執法部門要加強自身建設，切實提高執法能力。同時，加強司法機關對生態環境的保護。建立健全處理區域開發案件的機制，努力促進嚴格、公正司法。對于解決環境糾紛，要堅持執行法律與執行政策相統一原則，擺正政策與法律之間的關系。堅決克服部門和地方保護主義，做到訴訟程序公正、實體裁判公正、裁判執行公正。建立健全環境公益訴訟制度，形成民責、刑責和行政責任“三責并舉”的環境違法制裁機制。

[內容提要]環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，我國的環境問題呈現出與眾不同的原因，并且隨著西部大開發的逐步深入開展，環境法治也顯得尤為迫切，但現行的環境法制建設存在諸多的弊端。本文探討了我國環境問題的成因的特殊性，并對當今的環境法制建設，提出了一些合理化的建議。

[關鍵詞]環境環境法治環境問題

環境是相對于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環境。中心事物不同，環境的概念也就有差異，相對于人類而言，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”(1)它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化，以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”（2）是第二類問題，筆者在本文中所要闡述的環境問題也即第二類環境問題。

近幾年來，我們國家的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而在市場經濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。本文試就我國的環境問題及環境法治作一下探討。

一、環境問題的產生和我國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生

不斷完善優化營商環境法制監督機制，維護公正法治營商環境，對于推動我省經濟高質量發展具有很強的現實意義。雖然我省在優化營商環境法制監督方面取得了很大成效，但隨著改革的不斷深入，在完善營商環境法制監督機制方面仍有很多問題需要加以解決。為早日實現我省營商環境穩定、公平、透明、可預期的發展，現就完善優化營商環境法制監督機制提出如下建議。

一、通過立法完善營商環境法制監督職責和相關機制

為了規范營商環境法制監督活動，保護市場主體的合法權益，規范公權力行使，進一步優化營商環境，建議省司法行政部門會同省營商環境建設監督部門，根據《黑龍江省優化營商環境條例》等有關規定，結合我省實際，盡早制定出臺《黑龍江省營商環境監督辦法》。以立法的形式加強優化營商環境法制監督工作的頂層設計，著力進行營商環境法制監督工作的標準化建設。這對于充分發揮好營商環境法制監督職能、持續改善營商環境具有重要作用，是優化營商環境工作的重要保障。

二、細化營商環境法制監督的對象和內容

一是規范營商環境法制監督對象的范圍。營商環境法制監督的對象（以下統稱被監督單位）除應包括各級人民政府及其組成部門、工作部門、派出機構等外，還應包括公共服務單位等。二是明確主要監督內容：首先，落實國家和我省優化營商環境決策部署，研究解決優化營商環境突出問題的情況；其次，將優化營商環境工作納入經濟社會發展總體規劃和年度工作計劃，與經濟社會發展同步推進的情況；最后，推進政府職能轉變和放管服改革的情況等。

三、完善營商環境法制監督核查評價指標體系

摘要：隨著社會的發展，我國生態環境處于復雜多樣性的特殊時期，決定我國生態環境問題的解決對策，一方面要加大生態環境保護力度，同時更應當加強生態環境建設。加強我國環境法制建設應當對立法進行轉型升級實現跨越式發展，重新調整司法與執法過程，讓公眾參與到我國生態環境的法制建設過程中。

關鍵詞：加強；生態環境；法制建設；司法

自上世紀八十年代以來，人們開始注重環境的保護，逐漸將環境保護提上日程，更加注重生態環境的可持續發展，讓生態環境保護工作賦予了很多新的內涵。雖然環境保護的意識增強了，但這并不意味著生態環境的法制建設可以松懈，相反，我們應當探究當前環境法制建設的不足之處，以此共同促進環境保護事業的長足進步。

1我國生態環境法制存在的問題

1.1立法轉型滯后

我國《環保法》自頒布以來，基本上沒上實質性的變化，不能隨著社會經濟的發展進行改進，《環保法》中的好多規定沒有針對性，實施起來比較模糊。這樣以來環保部門也只能對污染行為進行制止，不能從根源上去預防生態環境污染的行為。由于資源保護與生態環境的建設問題不屬于環保部門管理，當出現問題時只能靠司法機關處理，這樣不利于自然環境的保護。

[內容提要]環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，我國的環境問題呈現出與眾不同的原因，并且隨著西部大開發的逐步深入開展，環境法治也顯得尤為迫切，但現行的環境法制建設存在諸多的弊端。本文探討了我國環境問題的成因的特殊性，并對當今的環境法制建設，提出了一些合理化的建議。

[關鍵詞]環境環境法治環境問題

環境是相對于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環境。中心事物不同，環境的概念也就有差異，相對于人類而言，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”(1)它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化，以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”（2）是第二類問題，筆者在本文中所要闡述的環境問題也即第二類環境問題。

近幾年來，我們國家的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而在市場經濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。本文試就我國的環境問題及環境法治作一下探討。

一、環境問題的產生和我國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生

[內容提要]環境問題是當今國際社會的普遍問題，這一問題在我國尤為突出，由于特殊的國情，我國的環境問題呈現出與眾不同的原因，并且隨著西部大開發的逐步深入開展，環境法治也顯得尤為迫切，但現行的環境法制建設存在諸多的弊端。本文探討了我國環境問題的成因的特殊性，并對當今的環境法制建設，提出了一些合理化的建議。

[關鍵詞]環境環境法治環境問題

環境是相對于某一中心事物而言的。與其一中心事物相關的周圍事物稱為這一中心事物的環境。中心事物不同，環境的概念也就有差異，相對于人類而言，環境是指“影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。”(1)它既包括生活環境，也包括生態環境。環境問題可分為兩類，地震、火山、泥石流等自然災害問題是第一類環境問題，而“由于人類活動作用于人們周圍的環境所引起的環境質量變化，以及這種變化反過來對人類的生產、生活和健康所產生的有害影響的現象”（2）是第二類問題，筆者在本文中所要闡述的環境問題也即第二類環境問題。

近幾年來，我們國家的環境問題日益突出，已不僅僅是社會發展某一環節問題，而是關系全局發展的重大現實問題，而在市場經濟日益成熟，法制建設逐步推進的今天，把環境保護納入法治進程的軌道，以法治為主的綜合治理，應該說是當前環境問題解決的最優方案。本文試就我國的環境問題及環境法治作一下探討。

一、環境問題的產生和我國環境問題的現狀及原因分析

（一）環境問題的產生