一、規(guī)劃環(huán)評的意義

科學發(fā)展觀是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要指導方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。規(guī)劃環(huán)評正是處理好環(huán)境與發(fā)展的關系，落實科學發(fā)展觀的具體體現(xiàn)，是推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的必然選擇，是實施可持續(xù)發(fā)展的重要保障。規(guī)劃環(huán)評作為優(yōu)化產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展布局、結(jié)構(gòu)和規(guī)模的手段，是現(xiàn)階段積極參與綜合決策的有力支撐，對經(jīng)濟“又好又快”發(fā)展起著重要作用。對于新疆這樣近年來發(fā)展較快、生態(tài)環(huán)境承載能力較差的欠發(fā)達地區(qū)，更要通過規(guī)劃環(huán)評從宏觀上積極主動地引導經(jīng)濟合理布局，通過規(guī)劃環(huán)評搭建一個平臺，減少不同部門和地區(qū)間在資源環(huán)境方面的矛盾和沖突，對資源總量與環(huán)境容量進行優(yōu)化配置，使產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)力布局與區(qū)域資源稟賦、環(huán)境容量和生產(chǎn)力功能相一致，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、規(guī)劃環(huán)評的現(xiàn)狀與難點

200年全國人大頒布的《環(huán)境影響評價法》，從決策源頭為防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供了法律保障，由此環(huán)境影響評價從單純的建設項目擴展到各類發(fā)展規(guī)劃。在**年11月15日的自治區(qū)規(guī)劃環(huán)境影響評價試點工作會議上提出主要在石油石化、煤電煤化工、礦產(chǎn)資源、交通、水利以及城市建設6大重點領域開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，標志著我區(qū)規(guī)劃環(huán)評試點工作正式啟動。自治區(qū)“十一五”規(guī)劃的編制，十分注重與環(huán)境保護相銜接及對生態(tài)環(huán)境的影響，有效預防和減輕因規(guī)劃實施對環(huán)境造成不良影響。**年初，我委在積極與自治區(qū)環(huán)保局溝通銜接的基礎上，向自治區(qū)各有關部門發(fā)出了《關于自治區(qū)“十一五”專項規(guī)劃規(guī)范要求和審批目錄的通知》，對列入的73個專項規(guī)劃進行篩選，要求其中35個專項規(guī)劃必須設置編寫環(huán)評篇章，這也是我區(qū)首次對重大規(guī)劃的環(huán)境影響進行檢查、分析、評估及提出相關對策。

規(guī)劃環(huán)評在我區(qū)才剛剛起步，工作上還存在許多難點，主要表現(xiàn)在：一是認識不到位，很多地區(qū)和部門沒有對規(guī)劃環(huán)評給予應有的重視，沒有真正將規(guī)劃環(huán)評納入決策過程，規(guī)劃環(huán)評作為環(huán)境保護參與綜合決策主渠道的作用難以得到發(fā)揮；二是規(guī)劃環(huán)評跟不上規(guī)劃編制速度。一般是規(guī)劃出來后，再進行環(huán)評，這時規(guī)劃改變的難度較大，規(guī)劃環(huán)評往往流于形式，變成為環(huán)評而環(huán)評；三是環(huán)保部門與規(guī)劃編制的職能部門缺乏互動，無法全面了解規(guī)劃編制情況；四是資金投入渠道不暢，是各級政府不愿開展規(guī)劃環(huán)評的重要因素；五是盡管《環(huán)境影響評價法》對規(guī)劃環(huán)評的編制、報批、審查等作出了原則規(guī)定，但是關于規(guī)劃環(huán)評的程序、內(nèi)容、方法等具體管理細則仍然不明確。從體制方面來看，政府行為是規(guī)劃環(huán)評約束的主體，政府同時又是違法行為的追究者和處罰者，這種集運動員、裁判員一體的模式，使規(guī)劃環(huán)評缺乏威懾力和可操作性。

三、推進規(guī)劃環(huán)評工作的幾點建議

一、深刻認識規(guī)劃環(huán)評工作的重要性

保護生態(tài)環(huán)境關系到我國現(xiàn)代化建設的全局和長遠發(fā)展，是造福當代、惠及子孫的事業(yè)。黨的十六大提出樹立科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會，提出建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的奮斗目標，這是我們黨對社會主義現(xiàn)代化建設規(guī)律認識的新飛躍，也是加強生態(tài)建設和環(huán)境保護工作的根本指導方針。

當前，我們面臨人口、資源、環(huán)境等方面的巨大壓力，為了不在重蹈西方工業(yè)化國家“先污染、后治理”覆轍，我們必須提高對生態(tài)環(huán)境問題認識，努力推動生態(tài)環(huán)境的良性發(fā)展。**年9月《環(huán)境影響評價法》頒布實施，這是我國第一部真正體現(xiàn)環(huán)境保護預防為主思想的法律，是一項“戰(zhàn)略環(huán)評”制度，是我國環(huán)保事業(yè)的歷史性突破，它將過去僅僅停留在對單個建設項目的環(huán)境影響評價擴展到了對政府各類發(fā)展規(guī)劃的層次上，從決策源頭為防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞提供了法律保障，將有效地防止區(qū)域、全局性的污染失控和生態(tài)破壞。

規(guī)劃環(huán)境影響評價是環(huán)境影響評價向規(guī)劃層次的提升。環(huán)境影響評價作為我國環(huán)境保護的一項重要法律制度，對加強建設項目環(huán)境管理，防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞發(fā)揮了重要作用。但就其實施對象來說，原來僅限于單個項目，而對政府及各部門各類規(guī)劃沒有約束。單個建設項目對環(huán)境影響一般是局部的，而政府一些政策和規(guī)劃對環(huán)境的影響范圍更廣、歷時更久。有些政策或規(guī)劃一旦失誤，給生態(tài)環(huán)境帶來的災害是難以估量和難以挽回的，在這方面，國際、國內(nèi)都有過深刻的教訓。通過開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，對規(guī)劃進行科學分析、評價，把區(qū)域資源稟賦、環(huán)境容量、生態(tài)狀況與自治區(qū)國民經(jīng)濟與社會發(fā)展的綜合決策有機結(jié)合，提出更加科學合理的環(huán)境保護措施與對策，可以避免規(guī)劃實施對環(huán)境造成不良影響，為建設資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會奠定基礎。

當前我們經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)的一些不全面、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題，盡管有發(fā)展觀不科學、政績考核不全面、經(jīng)濟體制不合理、協(xié)調(diào)機制不健全等多方面原因，但其中一個不容忽視的原因是，我們的很多規(guī)劃對于環(huán)境保護方面的考慮不到位，猶如只見樹木，不見森林。雖然規(guī)劃不可能解決所有問題，但規(guī)劃的到位和有效實施，有助于保障科學發(fā)展觀的落實、增長方式的轉(zhuǎn)變，有助于推進構(gòu)建社會主義和諧社會的進程。開展規(guī)劃環(huán)境影響評價工作，對全面落實科學發(fā)展觀，從源頭上防止污染和生態(tài)破壞，促進優(yōu)勢資源轉(zhuǎn)換和產(chǎn)業(yè)合理布局，推動新型工業(yè)化健康發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟社會與環(huán)境保護統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要意義。

二、積極推進規(guī)劃環(huán)評工作，提升環(huán)境管理水平

摘要:對建設項目發(fā)生工程變更的環(huán)境影響評價管理存在的問題進行梳理，比較了部分行業(yè)及部分省市的變更環(huán)評管理，從技術和管理層面提出建設項目變更環(huán)評管理的幾點建議，以健全建設項目重大變動環(huán)境管理制度，適應“十三五”環(huán)境影響評價改革。

關鍵詞:建設項;工程變更;環(huán)境影響評價;建議

建設項目因發(fā)生重大變動而重新報批環(huán)境影響評價文件，一般稱為變更環(huán)評或補充環(huán)評［1］。《環(huán)境影響評價法》第二十四條［2］及《建設項目環(huán)境保護管理條例》第十二條［3］規(guī)定，建設項目的環(huán)境影響評價文件經(jīng)批準后，建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生重大變動的，建設單位應當重新報批建設項目的環(huán)境影響評價文件。《環(huán)境保護部關于印發(fā)環(huán)評管理中部分行業(yè)建設項目重大變動清單的通知》(環(huán)辦〔2015〕52號)規(guī)定:建設項目的性質(zhì)、規(guī)模、地點、生產(chǎn)工藝和環(huán)境保護措施五個因素中的一項或一項以上發(fā)生重大變動，且可能導致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)的，界定為重大變動［4］。屬于重大變動的應當重新報批環(huán)境影響評價文件，不屬于重大變動的納入竣工環(huán)境保護驗收管理。在實際操作過程中，由于重大變動判定標準不清晰、重大變動環(huán)評文件重新報批的時間節(jié)點不統(tǒng)一、重大變動環(huán)評文件形式不規(guī)范等問題，導致環(huán)評違法違規(guī)現(xiàn)象頻發(fā)。規(guī)范建設項目變更環(huán)境影響評價管理，從源頭預防因工程變動造成不必要的后續(xù)環(huán)境補救措施，對補齊環(huán)境影響評價制度短板具有重要意義。

1建設項目環(huán)評變更存在的問題

1.1重大變動判定標準不清晰。2015年以來，生態(tài)環(huán)境部相繼了水電、水利、火電等24個行業(yè)建設項目重大變動清單，分行業(yè)給出了建設項目重大變動的判定條件，但這些判定條件與環(huán)辦〔2015〕52號文“且可能導致環(huán)境影響顯著變化(特別是不利環(huán)境影響加重)”的判定原則在某些情況下出現(xiàn)錯位。例如某高速公路設計變更使原來毗鄰自然保護區(qū)實驗區(qū)的路由調(diào)整遠離保護區(qū)，橫向位移超過200m的路段累計長度超過原線路的30%，聲環(huán)境敏感目標較原路由大幅減少，按照高速公路重大變動界定清單，此種類型可界定為重大變更，但工程變更并未加重生態(tài)環(huán)境和聲環(huán)境的不利環(huán)境影響，判定為重大變動將與實際情況不相符。這些問題的出現(xiàn)，根源在于重大變動判定標準不夠清晰。而對于尚未重大變動清單的行業(yè)，在判定建設項目是否屬于重大變動時更多地依賴于主觀判定。重大變動判定標準不清晰，直接導致不同主體對同一變動事項的判定結(jié)果出現(xiàn)較大出入。設計單位、原環(huán)評單位及提早介入的驗收調(diào)查單位，因為與建設單位存在直接利益關系，某種程度上不能客觀判定工程變動是否為重大變動;地方各級生態(tài)環(huán)境部門也因擔心被行政追責而不敢作為，或偏嚴格作出判定，客觀上加大了科學判定重大變動的難度。1.2重新報批環(huán)評的時間節(jié)點不統(tǒng)一。《環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》均明確規(guī)定，發(fā)生重大變動的建設項目，應當在其開工前重新報批環(huán)評文件，未經(jīng)批準擅自開工建設的按照“未批先建”情形處置。但現(xiàn)實操作中，由于建設單位對環(huán)保法律法規(guī)及相關程序了解不足、界定項目是否涉及重大變更難度較大、工程建設工期時間緊張等多方面原因，加之生態(tài)環(huán)境部門的事中事后監(jiān)管鏈條不完備、力度不到位、覆蓋不完整，大部分建設單位重新報批環(huán)評文件時變更工程已經(jīng)開工甚至已經(jīng)竣工，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點實際上被擴大化，未批先建案例日益增多。例如環(huán)境保護部《關于不予批準大連市地鐵2號線一期工程變更環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1666號)、《關于不予批準貴州開陽化工有限公司磷煤化工基地年產(chǎn)50萬噸合成氨變更工程環(huán)境影響報告書的通知》(環(huán)辦函〔2014〕1708號)等。同時，如何清晰界定重新報批環(huán)評和環(huán)境影響后評價也是制約環(huán)評制度有效落實的難點之一。《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定:在項目建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批的環(huán)境影響評價文件的情形的，建設單位應當組織環(huán)境影響的后評價。從法條的規(guī)定看，重新報批環(huán)評的時間節(jié)點應當在原環(huán)評批準之后、項目開工之前發(fā)生重大變動的;后評價的時間節(jié)點應當是在項目開工后的建設、運行過程中產(chǎn)生不符合經(jīng)審批環(huán)評文件情形的。但《建設項目環(huán)境影響后評價管理辦法(試行)》將開展后評價的時間節(jié)點界定為“編制環(huán)境影響報告書的建設項目在通過環(huán)境保護設施竣工驗收且穩(wěn)定運行一定時期后”，該條款規(guī)定內(nèi)容與《環(huán)境影響評價法》第二十七條規(guī)定明顯不一致，導致項目開工建設到竣工驗收期間建設項目發(fā)生變更的環(huán)境影響評價管理缺位。1.3變更環(huán)評文件形式不規(guī)范。目前，國家有關變更環(huán)評管理的相關法律法規(guī)并未明確變更環(huán)評的文件形式，例如生態(tài)環(huán)境部《關于淮南～南京～上海1000千伏交流輸變電工程變動環(huán)境影響報告書的批復》(環(huán)審〔2017〕26號)、《關于陜京四線輸氣管道工程變更環(huán)境影響報告書的批復》(環(huán)審〔2016〕127號)、《關于南京地鐵三號線工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書的批復》(環(huán)審〔2014〕213號)、《關于山西河坡發(fā)電有限責任公司“上大壓小”熱電聯(lián)產(chǎn)異地新建工程(變更)補充環(huán)境影響報告書的批復》(環(huán)審〔2014〕93號)、《關于深圳市地鐵2號線東延線工程環(huán)境影響補充報告的批復》(環(huán)審〔2011〕19號)，同為工程變更重新履行環(huán)評手續(xù)的建設項目，分別出現(xiàn)了“工程變動環(huán)境影響報告書”“工程變更環(huán)境影響報告書”“工程調(diào)整補充環(huán)境影響報告書”“工程(變更)補充環(huán)境影響報告書”以及“環(huán)境影響補充報告”等多種形式。變更環(huán)評文件形式的不規(guī)范導致了環(huán)評單位編制內(nèi)容的差異化理解，涉及重大變動重新報批環(huán)評文件按規(guī)定應該是對整個項目進行重新評價，但是以“補充環(huán)評報告書”“變更環(huán)評報告書”或者“環(huán)評補充報告”出現(xiàn)時，容易誤解為僅需對變更工程部分進行重新評價。目前，建設項目變更環(huán)評文件形式主要是根據(jù)地方生態(tài)環(huán)境行政主管部門意見進行，尚無統(tǒng)一規(guī)定。綜上所述，隨著初步設計及施工圖方案的深入、選址選線受地質(zhì)環(huán)境影響、市場因素變化導向等原因，項目在實際建設過程中不可避免會進行選址選線、總平面布置、生產(chǎn)工藝及環(huán)保設施措施的調(diào)整、優(yōu)化、變動，而涉及重大變動的建設項目對于重大變動判定標準、重新報批環(huán)評文件的時間、環(huán)評文件形式等的認識和理解并未統(tǒng)一，導致變更環(huán)評制度管理效能難以有效發(fā)揮。

2變更環(huán)評管理的建議

關于認真做好“月環(huán)評”工作的通知

為認真落實縣委、縣政府“月環(huán)評”（即縣投訴受理中心每月組織企業(yè)和個體工商戶對司法機關、行政執(zhí)法單位、涉企服務部門的依法辦事、公正廉潔、服務質(zhì)量、辦事效率、工作成效等情況進行評議）工作制度，實現(xiàn)交通行政工作的制度化、規(guī)范化和程序化，促進交通事業(yè)穩(wěn)步健康發(fā)展，根據(jù)渦優(yōu)字[2006]1號和渦優(yōu)字[2006]2號文件精神，結(jié)合我局實際，現(xiàn)將“月環(huán)評”有關工作通知如下：

一、充分認識“月環(huán)評”工作的必要性。

目前全縣“1234”工程已經(jīng)全面啟動，建設社會主義新農(nóng)村的號角已經(jīng)吹響，全民創(chuàng)業(yè)的氛圍已經(jīng)形成，做好“月環(huán)評”工作，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境是當前形勢發(fā)展的必然要求。此次全縣開展的“月環(huán)評”工作對今后交通工作的要求將更嚴格、更具體，為此，我縣交通系統(tǒng)廣大干部職工一定要以嚴謹?shù)膽B(tài)度，負責的精神將“月環(huán)評”工作抓緊抓好，抓出成效。各有關單位要加大對“月環(huán)評”工作的宣傳力度，提高全體人員對“月環(huán)評”工作的認識；要不斷加強內(nèi)部管理，完善各項規(guī)章制度，徹底轉(zhuǎn)變思想，寓管理與服務中，以加強人員教育為手段，以提高人員素質(zhì)為目標，從維護群眾根本利益出發(fā)，凈化行政執(zhí)法環(huán)境，杜絕行政不作為或亂行為的現(xiàn)象，為實現(xiàn)我縣經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境再優(yōu)化做出應有的貢獻。

二、完善優(yōu)化全民創(chuàng)業(yè)環(huán)境的各項措施。

1、清理行政法規(guī)、行政審批事項。各行政執(zhí)法單位和部門在原已精簡審批事項的基礎上，動態(tài)掌握國家、省、市取消的審批項目和收費項目，凡無法律、法規(guī)和省級以上人民政府規(guī)定的行政審批項目一律取消，并向社會公示。

按照工業(yè)園區(qū)建設項目環(huán)評制度和“三同時”制度執(zhí)行率達到100%的工作目標，我縣積極行動，定期組織開展執(zhí)行環(huán)保兩項制度的專項整治行動。目前，我縣工業(yè)園區(qū)建設項目環(huán)評率94.3%，“三同時”驗收率82.6%。

一、貫徹執(zhí)行“兩項制度”的主要做法

1、統(tǒng)一思想，提高認識。認真貫徹落實環(huán)保法律法規(guī)，以及省、市關于環(huán)保工作的各項要求，明確規(guī)定建設項目未辦理環(huán)評審批手續(xù)，不予核準落戶，不予辦理土地使用權證。縣委、縣政府主要領導多次強調(diào)，要致力發(fā)展綠色GDP，新引進項目必須辦理環(huán)評審批手續(xù)，并嚴格按照環(huán)評要求建設環(huán)保設施。廣泛宣傳，在縣城及工業(yè)園區(qū)醒目位置刷寫永久性環(huán)保宣傳標語，提高全民環(huán)保意識。組織人員定期深入未執(zhí)行環(huán)保“三同時”企業(yè)，宣傳環(huán)保法律法規(guī)，促使企業(yè)依法建設和生產(chǎn)。

2、夯實基礎，把好關口。按照政府出臺的《縣關于加強高能耗高排放項目準入管理的實施意見》要求，明確各職能部門職責分工，上下聯(lián)動，左右配合，堅決杜絕項目未批先建。建立部門聯(lián)動審批機制，發(fā)改委負責項目核準或備案，未核準或備案環(huán)保部門不予審批環(huán)評文件，沒有辦理環(huán)評文件園區(qū)辦不允許項目落戶，工商部門不予辦理工商執(zhí)照。同時，加強與金融部門的溝通，將通過環(huán)保“三同時”驗收作為項目貸款的必備條件。貼心服務，及時了解企業(yè)產(chǎn)品市場行情，優(yōu)先安排行情較好的企業(yè)執(zhí)行環(huán)保“三同時”。

3、加強整治，齊抓共管。切實加大環(huán)保執(zhí)法力度，從嚴從速打擊環(huán)保違法企業(yè)及環(huán)境違法行為，堅決不掙污染GDP，堅決不做違法企業(yè)保護傘。在環(huán)保部門日常執(zhí)法和整治基礎上，建立部門聯(lián)合整治機制，定期組織環(huán)保、監(jiān)察、工商、電力、公安、經(jīng)貿(mào)等部門，開展專項整治行動，重點對園區(qū)項目執(zhí)行環(huán)評制度和“三同時”制度進行督查和整治，通過整治，我縣園區(qū)項目“三同時”驗收率由2009年3月的16.7%提高至目前的82.6%。

二、存在問題

第一篇

一年來，環(huán)評股在局黨支部的正確領導下，在省、市環(huán)保業(yè)務部門的精心指導幫助及局各部門的密切配合下，緊緊圍繞著縣、市環(huán)保局年初制定的工作目標，積極努力，各項工作都有了新的突破，取得了明顯成效，現(xiàn)將年環(huán)評股工作完成情況簡要匯報如下：

一、加強項目規(guī)范管理，增強服務意識。我股在建設項目及審批上堅持一手抓管理，一手抓服務。在項目審批中堅持把總量削減指標作為建設項目環(huán)評審批的前置條件，堅持“以新帶老”，新增污染物排放總量不準突破總量控制指標，充分發(fā)揮環(huán)評“控制閘”、“調(diào)節(jié)器”和“殺手锏”的作用，實現(xiàn)工作機制上的新突破。在管理上我們從建設項目的申報、環(huán)境影響評價等級的確定、環(huán)境影響評價文本的預審、評審、審批，“三同時”管理和驗收上，建立了公開、公平、公正的環(huán)境管理審批程序，并使全程管理工作融為一體，讓企業(yè)知道怎么做、將要做什么，既方便企業(yè)，有規(guī)范了管理。在服務上對于符合國家產(chǎn)業(yè)政策和城市區(qū)域總體規(guī)劃、環(huán)境保護要求的項目，積極為企業(yè)排憂解難。對于不符合國家產(chǎn)業(yè)政策和城市區(qū)域總體規(guī)劃要求、環(huán)境污染嚴重的項目，嚴格把關，否決此類項目。今年以來共完成建設項目環(huán)評審批50個。（其中報告表以上項目36個，詳見《年1-12月縣建設項目環(huán)境影響評價文件審批情況表》），按環(huán)評類型分，報告書6個、報告表30個、登記表14個。按審批權限分，省廳審批3個、市局審批5個、縣本級審批42個。完成環(huán)評文件編制待報市、縣環(huán)保審批項目16個（主要是玻璃工業(yè)城玻璃燈飾及玻璃制品項目）；正在編制環(huán)評文件項目5個（如：永翔硅業(yè)新材料有限公司年產(chǎn)6000噸六甲基二硅氮烷項目、金佳谷物股份有限公司年產(chǎn)6萬噸淀粉糖漿項目的）。否定了污染嚴重、危害人民群眾生命安全項目5個（如區(qū)富和電氣發(fā)展有限公司密封鉛酸電池項目、七琴鎮(zhèn)七里崗石材廠染色石生產(chǎn)項目）。下發(fā)“三同時”限期驗收督辦通知19家，完成建設項目竣工環(huán)保“三同時”驗收14個（其中報告表以上項目7個，詳見《年1-12月縣建設項目竣工環(huán)境保護驗收情況表》），市管項目3個、縣管項目11個。符合市環(huán)保局驗收批復項目1個。

二、認真開展生態(tài)創(chuàng)建活動。圍繞著生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村創(chuàng)造標準要求，積極推進生態(tài)縣、生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、生態(tài)村創(chuàng)建工作。今年縣被國家環(huán)保部授予“第七批國家級生態(tài)示范區(qū)”榮譽稱號，新添了鎮(zhèn)、鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村、村、鎮(zhèn)村2個省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個省級生態(tài)村。順利完成了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和2個行政村的省級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和省級生態(tài)村創(chuàng)建申報工作。協(xié)助縣工業(yè)園區(qū)管理局完成了“生態(tài)工業(yè)園”創(chuàng)建的有關材料收集并順利通過省有關部門組織的對縣生態(tài)工業(yè)園考核驗收。

三、積極申報環(huán)保專項資金。根據(jù)國家財政部、環(huán)保部和省財政廳、環(huán)保廳有關精神，為進一步促進我縣經(jīng)濟發(fā)展，控制區(qū)域污染，保護重點流域水質(zhì)。積極申報了《段區(qū)域環(huán)境綜合整治項目申報中央環(huán)保專項資金》、《縣畜牧養(yǎng)殖發(fā)展基地畜禽糞便綜合利用項目申報年度省級環(huán)保專項資金》、《縣化工廠含鋅物料濕法冶金綜合回收項目申請年度省級環(huán)保專項資金》和《縣城上鄉(xiāng)城上村、縣鄉(xiāng)農(nóng)村環(huán)境綜合整治項目》等多個污染治理專項資金。今年累計爭得中央、省環(huán)保專項資金2842萬元（詳見年1-12月向上爭資完成情況表），圓滿完成了縣人民政府下達給我局的向上爭資任務。

四、加大行政處罰力度，努力完成收費任務。對未依法辦理環(huán)保審批、未依法辦理“三同時”驗收的項目，按程序進行調(diào)查、立案。一年來，進入行政處罰程序的23家，下達處罰10余家，罰款（含環(huán)評協(xié)作費）到位資金180750.00元。

1建設項目環(huán)評竣工驗收中存在的常見問題

1.1渠道投資多、制約的法定程序環(huán)節(jié)少。建設項目資金渠道的來源目前國內(nèi)主要有：股票市場、融資租賃、商業(yè)銀行貸款、企業(yè)債券融資、出口信貸、直接投資、政策性銀行貸款等方式，而項目的成本和風險水平由投資渠道的多樣化來決定。現(xiàn)有的處罰形式、法定制約環(huán)節(jié)和管理制度目前還都不夠健全，很難對多渠道投資的項目進行有效的法律制約。建設項目程序相對健全的主要是由國家預算內(nèi)計劃投資的項目，且涉及的每個環(huán)節(jié)及部門管理都非常完善，其他投資渠道在項目建設程序管理上就略顯薄弱。項目在實施過程中雖說關鍵制約因素不是環(huán)保竣工驗收工作，甚至認為其是可有可無的環(huán)節(jié)，抑或是存在只驗收污染重的環(huán)保項目，而非污染環(huán)保項目就不進行驗收等錯誤觀念[1]。1.2制度執(zhí)行力不夠，導致驗收滯后。環(huán)保設施竣工驗收監(jiān)測工作就是建設項目的建設單位、行政主管部門、環(huán)評單位、施工單位以及驗收單位等多方相互配合、監(jiān)督和服務的一項工作。只是各級機構(gòu)針對項目驗收執(zhí)行力度不同。導致驗收滯后因素有：①界定的受理時間不明確。如：在客戶委托時，建設單位在只提供了部分必備的資料（如初步設計、試生產(chǎn)批復、可行性研究報告、環(huán)評報告書和批復等資料）前提下，就等同受理了，就開始現(xiàn)場勘查等部分工作，來進行驗收監(jiān)測，若所需的其他材料如：《XX項目突發(fā)環(huán)境事件應急預案備案登記表》等上會評審時所有的材料，在建設項目竣工驗收時，企業(yè)一旦不能全面、及時地提供，那將出現(xiàn)項目積壓問題，這就是為什么會有項目報告發(fā)出數(shù)遠遠小于受理數(shù)的原因。②執(zhí)行內(nèi)部技術審查和審定不到位。如：某建設項目驗收報告編制工作在完成后，可以進行或深入進行《驗收工作程序框圖》中所列出來的“技術審查和審核審定項目驗收監(jiān)測報告”，直接進行申請驗收，那么在“技術審查和現(xiàn)場檢查”時，驗收工作組如果發(fā)現(xiàn)驗收監(jiān)測報告中存在許多質(zhì)量問題，甚至會導致項目驗收工作滯后等問題。1.3項目實際完成與環(huán)評報告書（表）中的工藝或者環(huán)境保護處理設施不相符。建設項目實際生產(chǎn)的工藝驗收報告編制人員應該從企業(yè)那充分了解清楚：生產(chǎn)原輔料和主副產(chǎn)品、污染因子和污染源等；治理設施是否正常運行，是否采用更加先進的或是相同類型的工藝；針對環(huán)保主管部門已經(jīng)審批好意見的部分資料進行仔細閱讀，以確認主管部門是否同意了每個建設項目發(fā)生的變化情況，否則建設單位應要求驗收工作延遲，若要正常進行需整改完成之后方可。如果允許，可以根據(jù)建設項目的具體情況進行更正說明，并作為驗收工作的驗收依據(jù)[1-2]。1.4缺少公眾參與和社會監(jiān)督。開展公眾參與工作在建設項目竣工環(huán)境保護驗收中很好體現(xiàn)維護公眾環(huán)境權益的重要性，還是落實“三同時”制度在執(zhí)行竣工環(huán)保驗收的可靠依據(jù)和環(huán)保行政部門決策推行的科學化、民主化的必然需要。在竣工環(huán)保驗收監(jiān)測或調(diào)查報告期間，目前確有大部分建設項目都是利用網(wǎng)站進行公示，導致公眾對于信息渠道了解不夠通暢，公開信息又不夠充分。選擇調(diào)查對象時，都是根據(jù)監(jiān)測、調(diào)查部門來選定，致使沒能夠全面調(diào)查或根本沒有代表性，以至于有些受影響的公眾對項目竣工環(huán)保驗收的信息詳情了解得很少，具有針對性的調(diào)查內(nèi)容的設計極度缺乏，最終導致公眾參與只是流于形式，完全無法突出項目的特點，也根本發(fā)揮不了公眾參與監(jiān)督和維護自身環(huán)境權益應有的作用。

2加強建設項目環(huán)評竣工驗收對策措施

2.1完善健全的法制體系。建設項目是多渠道投資的，針對其環(huán)評、立項、設計、施工和試生產(chǎn)等各個環(huán)節(jié)中，都嚴格執(zhí)行“三同時”的各項國家環(huán)境保護規(guī)章制度以及相關管理程序、管理方法等工作考核，其他各部門法定程序環(huán)節(jié)中也必須引入竣工環(huán)保驗收的法律法規(guī)。針對這部分部門檢查時，如有要求未達標，同時規(guī)定建設環(huán)保設施與生產(chǎn)設施未能建成使用的，責令企業(yè)在規(guī)定和要求范圍內(nèi)建設完善環(huán)保設施；而針對竣工環(huán)保驗收沒有完成的，立項建設的項目都不允許，這樣才能使每個環(huán)節(jié)的竣工環(huán)保驗收得以充分重視[3]。2.2加強跟蹤監(jiān)督與監(jiān)察。加強各部門的聯(lián)動關系（如監(jiān)測、監(jiān)察、審批等部門），并做好監(jiān)察與跟蹤監(jiān)督工作。在企業(yè)完成環(huán)評后，需進行監(jiān)察與跟蹤監(jiān)督工作，特別是開工、試生產(chǎn)、建設等環(huán)節(jié)都須加強管理。定期檢查項目環(huán)保制度（如環(huán)境監(jiān)測制度、環(huán)保設施運行操作程序、環(huán)保目標責任制度等）是否真正落實到實處，從而確保其完善性。同時，檢查部分應建環(huán)保設施是否符合設計，竣工建成后還需檢查運行狀態(tài)是否正常，充分掌握部分環(huán)境污染的突發(fā)性情況，并了解工業(yè)廢物處置和回收利用的情況。另外，檢查排污口設置是否規(guī)范，并針對建設項目進行總結(jié)并創(chuàng)新更多、更好、更新的環(huán)境保護竣工驗收工作方法。2.3收集完整的重要資料，做到無一漏點報告。擁有一個嚴謹而全面的竣工驗收報告，等同于給管理部門提供了一個準確監(jiān)管的科技支撐和依據(jù)。所以，保障項目環(huán)保竣工驗收的關鍵所在就是建設單位所提交的資料、文件是否齊備有效。①有關檔案資料。企業(yè)都應留存有環(huán)保行政主管部門對其督察或檢查的報告、整改要求、督辦通知、筆錄等檔案。在進行環(huán)境管理檢查環(huán)節(jié)時，項目負責人可以要求查閱，將對報告有幫助的資料復印并留存，即擁有完整性和全面性的編制報告。②企業(yè)在實際生產(chǎn)過程中，或多或少都將涉及固廢的產(chǎn)生，有一般固廢和危險廢物兩大類，特別是危險廢物，其主要成分、運輸方式、來源種類、臺賬、處置以及綜合利用情況，及有關委托或處置危廢單位的資質(zhì)證明等已成為重點。如需臨時堆存，貯存場須嚴格按《危險廢物貯存場所控制標準》來建設；若建設要求未達標，需交代清楚目前建設詳情，并提出建議或整改要求。③在施工期和試生產(chǎn)期間，當?shù)丨h(huán)保檢查部門在進行有關污染事故和擾民情況調(diào)查時，項目負責人應準備好有關現(xiàn)場情況的調(diào)查筆錄、影響資料等證明材料[4]。2.4積極加強公眾參與、并完善社會監(jiān)督機制。公眾參與竣工環(huán)保驗收能更好地起到廣泛監(jiān)督及控制好企業(yè)排放污染等作用。為讓公眾參與和社會監(jiān)督能更深入滲透到竣工環(huán)保驗收工作中來，并發(fā)揮好其作用，建議：正確引導公眾參與環(huán)境管理,從信息方式的全面合理性、調(diào)査對象的代表性、調(diào)査內(nèi)容設置的針對性等方面盡早出臺相關實施細則,使公眾參與的力度得以進一步規(guī)范并加大。

3結(jié)束語

綜上所述，在項目建設環(huán)評過程中須探索新技術、新途徑，解決建設項目竣工在環(huán)境保護驗收方面面臨的困難和問題。從根本上解決難執(zhí)行、甚至不執(zhí)行等問題，從本質(zhì)上提高執(zhí)行率，保障建設項目環(huán)境管理的有效行性和完整性。

摘要:隨著經(jīng)濟不斷發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展成為全世界焦點。各國都在積極探索適合自身發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。因此，以預防污染為出發(fā)點，以物質(zhì)循環(huán)流動為特征，以社會、經(jīng)濟、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為最終目標的循環(huán)經(jīng)濟模式得到人們的重視，也在不斷進行演變和發(fā)展。區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的目的也是為了減少人類活動對環(huán)境的影響，因而在可持續(xù)發(fā)展前提下，將循環(huán)經(jīng)濟概念引入到區(qū)域規(guī)劃環(huán)評中不失為一種有效的改善方式。本文對循環(huán)經(jīng)濟理論在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評中應用的必要性進行了分析，并對應用方法進行了研究。

關鍵詞：循環(huán)經(jīng)濟；區(qū)域規(guī)劃環(huán)評；規(guī)劃環(huán)評

1循環(huán)經(jīng)濟理論

循環(huán)經(jīng)濟理論是美國經(jīng)濟學家波爾丁在20世紀60年代首先提出的，最早是一種生態(tài)經(jīng)濟理論。然而在早期階段，循環(huán)經(jīng)濟的思想只是一種理念，人們在當時只是關心對污染的無害化和資源化處理；直到20世紀90年代，特別是隨著可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略逐漸成為世界潮流，循環(huán)經(jīng)濟才逐漸成為一種可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟戰(zhàn)略。可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略是在1992年的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上提出的，而后部分發(fā)達國家開始積極采取這種發(fā)展模式，在生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)重視環(huán)境保護與資源節(jié)能，減少未處理排放并提高資源利用率，把以資源凈消耗為基礎的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨鷳B(tài)型資源循環(huán)為依托的經(jīng)濟發(fā)展模式。對于循環(huán)經(jīng)濟的理解，可以從以下幾個角度進行：首先，循環(huán)經(jīng)濟是節(jié)約資源和提高資源的利用率。在社會生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)最大限度地利用資源，同時進行資源回收，形成一個資源循環(huán)與物質(zhì)循環(huán)共同進行的經(jīng)濟發(fā)展系統(tǒng)。其次，循環(huán)經(jīng)濟是運用生態(tài)學理論開優(yōu)化社會經(jīng)濟活動的一種方式，自然生態(tài)與社會經(jīng)濟系統(tǒng)密不可分，在追求經(jīng)濟發(fā)展的同時必須與自然生態(tài)和諧發(fā)展。再次，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟目的主要是為了解決經(jīng)濟增長過程中產(chǎn)生的環(huán)境問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最終目標。

2循環(huán)經(jīng)濟理論在區(qū)域規(guī)劃環(huán)評中應用的必要性研究

（1）循環(huán)經(jīng)濟與區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的關系研究。可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國的基礎發(fā)展戰(zhàn)略，而我國長久以來也在不斷地探索環(huán)境與發(fā)展有效的互動體系，探索一條健、和諧的與平衡發(fā)展道路。區(qū)域規(guī)劃環(huán)評的目的是多方面的，一是要保證各區(qū)域的規(guī)劃活動不超過當?shù)氐沫h(huán)境承載能力，造成不可挽回的環(huán)境破壞；二是用來判斷區(qū)域規(guī)劃是否符合我過的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略目標。區(qū)域規(guī)劃環(huán)評與循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展具有共同的目標，就是實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。相對于可持續(xù)發(fā)展的抽象目標來說，循環(huán)經(jīng)濟已經(jīng)發(fā)展成一種在國際上得到廣泛認可的可持續(xù)發(fā)展模式，是實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要手段。它強調(diào)以循環(huán)生產(chǎn)模式替代線性增長模式，有效利用資源和保護環(huán)境，以最小成本獲取最大的效益。因此，在進行區(qū)域規(guī)劃環(huán)評時融入循環(huán)經(jīng)濟理論，是將可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略融入到規(guī)劃環(huán)境影響評價的一種相對直接的方式。（2）現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評導則問題探討。在我國現(xiàn)行的指導區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價的技術性文件中，循環(huán)經(jīng)濟思想已經(jīng)在區(qū)域規(guī)劃環(huán)境影響評價過程中有了一定的體現(xiàn)，但同時也存在一些問題:首先，循環(huán)經(jīng)濟思想僅僅在規(guī)劃環(huán)評的個別環(huán)節(jié)有所體現(xiàn)，并未貫穿全部過程。只是在某些環(huán)節(jié)體現(xiàn)了提高資源利用率和成本最小化原則等，并沒有強調(diào)整體循環(huán)過程。其次，我國現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評的過程中，循環(huán)經(jīng)濟僅僅在微觀的個體清潔生產(chǎn)層面得到了部分實現(xiàn)，并沒有考慮區(qū)域的整體發(fā)展。只是簡單的強調(diào)生產(chǎn)過程中的流程改進。再次，我國現(xiàn)行規(guī)劃環(huán)評的過程中，循環(huán)經(jīng)濟思想的運用方法還沒有明確，還沒有形成相對較為規(guī)范的、可行性較高的綜合評估技術體系。

各縣（市）環(huán)保局、區(qū)分局、各科室、局屬各單位：

為全面貫徹落實科學發(fā)展觀，確保節(jié)能減排任務的完成和生態(tài)環(huán)境的進一步好轉(zhuǎn)，促進我市經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，現(xiàn)就進一步加強環(huán)評與“三同時”制度管理工作提出以下意見，請認真貫徹執(zhí)行。

一、充分認識加強環(huán)評與“三同時”制度管理工作的重要性和緊迫性

環(huán)評與“三同時”制度是從源頭上防止污染和生態(tài)破壞，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)布局，合理配置自然資源，推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的重要舉措，是貫徹落實市委“堅持以人為本，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，建設和諧”的有力抓手，對促進全市社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、又好又快發(fā)展具有十分重要的意義。國家《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》已頒布實施。原省環(huán)境保護局《關于對環(huán)保突出問題處理應掌握的主要原則（試行）》對執(zhí)行建設項目環(huán)評和“三同時”制度提出了嚴格要求：“年1月1日后，凡不執(zhí)行環(huán)評和“三同時”制度的企業(yè)，一律通報批評，實行限批；有未批先建項目的園區(qū)，一律通報批評，其中未批先建項目超過3個的園區(qū)，一律實行園區(qū)限批；年底之前的建設項目，凡環(huán)評率低于95%、驗收率低于90%的縣（市、區(qū)），一律實行區(qū)域限批；凡年1月1日起仍有未批先建項目的縣（市、區(qū)），一律通報批評，對環(huán)評率低于98%、驗收率低于95%的縣（市、區(qū)），一律實行區(qū)域限批”。要進一步提高認識，認清形勢，增強責任感和大局意識，加強領導，狠抓落實，切實把環(huán)評與“三同時”制度落到實處，為社會經(jīng)濟發(fā)展提供法律與政策保障。

二、明確責任，嚴格程序，認真落實建設項目環(huán)評和“三同時”制度

一切新建、擴建、改建項目，不論投資主體、資金來源、項目性質(zhì)和投資規(guī)模，均應依照《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》和《建設項目環(huán)境保護管理條例》，在建設之前進行環(huán)境影響評價，按照規(guī)定程序向有審批權的環(huán)境保護行政主管部門報批環(huán)境影響評價文件。項目建設要嚴格執(zhí)行配套建設的環(huán)境保護設施與主體工程同時設計、同時施工、同時投產(chǎn)使用的"三同時"制度，項目竣工后要按規(guī)定程序向環(huán)保部門申請項目竣工環(huán)境保護驗收，經(jīng)驗收合格后方可投入正式生產(chǎn)或營業(yè)。

以審查審批為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制的困境

我國環(huán)評制度是20世紀70年代在借鑒國際經(jīng)驗的基礎上逐步形成的。受特定時期經(jīng)濟社會發(fā)展條件的制約，環(huán)評監(jiān)管機制主要以建設項目環(huán)評審批和規(guī)劃環(huán)評審查為核心，以環(huán)評文件分類管理、分級審批制度為主線。我國環(huán)評法律制度雖然搭起了相對完備的制度框架，可在制度的內(nèi)涵和具體執(zhí)行上未能較好達到環(huán)評核心理念的要求，《環(huán)境影響評價法》《建設項目環(huán)境保護管理條例》《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》在一定程度上就是“環(huán)評審查審批法（條例）”，環(huán)評的權威性、實效性與發(fā)達國家相比差距較大。從環(huán)評法律執(zhí)行及監(jiān)管的總體狀況看，建設項目未批先建、未批先投和規(guī)劃未評先批、批后補評等違法行為突出，普適性的環(huán)評審查審批制已事實上失靈；從環(huán)評執(zhí)行效果看，建設項目批建不符、重大變動和規(guī)劃評而不用、禁而不止較為普遍，說明事中事后監(jiān)管的不力，也說明環(huán)評質(zhì)量特別是環(huán)評文件質(zhì)量存在不足；從環(huán)評后續(xù)監(jiān)管看，企業(yè)未落實環(huán)評文件的要求，變更環(huán)保措施，超標、超總量、超種類排污等違法行為屢禁不止；從總體環(huán)境質(zhì)量變化趨勢看，在污染防治、違法責任追究等相關制度不斷強化的情況下，一些污染物排放量仍隨著經(jīng)濟總量的增長而呈上升趨勢，污染預防制度的實施與預期效果差距較大。導致環(huán)評監(jiān)管機制困境的原因是多方面的，其中關鍵因素之一就是以審批審查為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制存在嚴重缺陷與不足，環(huán)評活動圍繞著審批審查在運轉(zhuǎn)，以通過審批審查為目的，環(huán)評結(jié)論在幫助委托單位發(fā)現(xiàn)并解決真實的環(huán)境問題、優(yōu)化決策、源頭預防污染和破壞方面的作用沒有充分發(fā)揮，也沒有能夠在指導和約束建設單位和規(guī)劃執(zhí)行單位在實踐中減少和控制環(huán)境問題上發(fā)揮應有的作用。本文認為，將環(huán)評監(jiān)管機制的核心由環(huán)評審批審查調(diào)整為環(huán)評文件質(zhì)量管理，圍繞環(huán)評文件質(zhì)量完善環(huán)評監(jiān)管機制，可有效解決當前環(huán)評制度面臨的困境和發(fā)展問題。環(huán)評監(jiān)管法律機制應該以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心環(huán)評制度是規(guī)范環(huán)評文件的編制和修改、征求意見及博弈、審查審批、執(zhí)行落實、跟蹤反饋與調(diào)節(jié)參與評價各方關系的法律制度。環(huán)評監(jiān)管制度應該是圍繞環(huán)評文件的編制、審查、實施等全過程的質(zhì)量監(jiān)管制度，從某種程度上講就是環(huán)評文件質(zhì)量管理制度。我國以往環(huán)評法律以審查審批制為核心，反映了環(huán)評制度初期我國的經(jīng)濟社會發(fā)展狀況，推動了環(huán)評法律制度的建立和施行。但環(huán)評審查審批只是程序，環(huán)評文件質(zhì)量才是實質(zhì)；環(huán)評審查審批是環(huán)評的具體環(huán)節(jié)，環(huán)評文件質(zhì)量管理則貫穿全過程。將環(huán)評制度的核心調(diào)整到環(huán)評文件質(zhì)量管理上，具有充分的必要性和可行性，也許可以系統(tǒng)解決環(huán)評制度體系面臨的困境和發(fā)展難題，保障環(huán)評制度持續(xù)發(fā)展。

環(huán)評文件的地位決定了環(huán)評文件質(zhì)量管理的核心地位

環(huán)評文件質(zhì)量是衡量環(huán)評法律制度有效性的關鍵：第一，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度有效實施的體現(xiàn)。作為環(huán)評法律制度實施的主要工具和成果，依法編制的環(huán)評文件是規(guī)劃和建設項目的環(huán)境可行性的基礎，環(huán)評文件內(nèi)容體現(xiàn)了各相關方關系調(diào)整的主要成果，連接著建設單位或規(guī)劃編制單位、環(huán)評機構(gòu)、規(guī)劃環(huán)評審查小組的召集部門或有關審批機關、進行技術評估的技術機構(gòu)、有關專家、可能受影響的公眾等相關主體，串聯(lián)起環(huán)評業(yè)務的委托、環(huán)評文件的編制、審查審批、實施和后評估等環(huán)評工作全過程，是確認環(huán)評參與各方的權利、義務和法律責任的重要依據(jù)。第二，環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評法律制度有效落實的關鍵。環(huán)評作為源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的重要制度，其制度成效在一定程度上決定了后續(xù)的環(huán)保監(jiān)督檢查、環(huán)保設施設計與建設、環(huán)保設施驗收、環(huán)保措施落實與后環(huán)評、排污許可證管理等系列法律制度的施行效果，環(huán)評文件是連接環(huán)評制度與這些法律制度的“中介”，其質(zhì)量是環(huán)評法律制度實施成效的重要標準，對環(huán)評監(jiān)管法律機制目標的實現(xiàn)具有決定性影響。第三，環(huán)評文件內(nèi)容是環(huán)評制度強制性、權威性的標志。環(huán)評文件記載了規(guī)劃或建設項目涉及的環(huán)境管理要求、環(huán)境標準和技術規(guī)范等各項規(guī)定，“白紙黑字”并經(jīng)過法定程序而成為具有法律效力的文件。環(huán)評文件質(zhì)量的重要性也體現(xiàn)在，依法經(jīng)過有關部門審批通過的環(huán)評文件是后續(xù)環(huán)境管理法律制度的重要基礎和法定依據(jù)，讓環(huán)境保護法律法規(guī)的執(zhí)行和環(huán)境保護措施的落實行之有據(jù)，便于政府部門的監(jiān)管和公眾的監(jiān)督。當前，實行以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制已非常緊迫。第一，實現(xiàn)環(huán)評法律制度功能的需要。環(huán)評制度具有科學性、預測性、綜合性等特點，只有環(huán)評產(chǎn)生的高質(zhì)量的環(huán)評文件，才能確保可能的不良環(huán)境影響分析評價的準確性、相應預防或減緩不良影響的對策措施的可行性，為環(huán)評制度源頭預防環(huán)境污染和生態(tài)破壞的功能實現(xiàn)提供條件。第二，落實環(huán)評文件法律地位的需要。環(huán)評文件的核心地位是環(huán)評監(jiān)管法律機制核心轉(zhuǎn)移的根本原因，而實施環(huán)評監(jiān)管制度核心的轉(zhuǎn)換，有利于環(huán)評文件核心地位的加快確立和鞏固。環(huán)評法律制度已從多個角度規(guī)定了環(huán)評文件的法律效力，環(huán)評文件是確定環(huán)評成果的法定文書，環(huán)評文件質(zhì)量是環(huán)評和環(huán)保“三同時”等制度有效實施的關鍵。第三，落實環(huán)評主體責任的要求。環(huán)評階段規(guī)劃編制或建設單位多關注環(huán)評文件審查審批結(jié)果，而不是環(huán)評行為及環(huán)評文件本身，弱化了環(huán)評的責任主體意識，導致環(huán)評制度的執(zhí)行偏離法律本意。環(huán)評監(jiān)管制度的核心轉(zhuǎn)移到環(huán)評文件質(zhì)量，將有助于規(guī)劃編制或建設單位自覺承擔起防止和減少不利環(huán)境影響的義務，并對造成的環(huán)境損害依法承擔責任。第四，提升環(huán)評制度活力和有效性的措施。全面的審查審批制已構(gòu)成對環(huán)評制度發(fā)展的制約，導致政策環(huán)評和受污染場地修復評估、環(huán)境與健康調(diào)查和風險評估等與環(huán)境影響有關的調(diào)查評估制度，難以納入環(huán)評規(guī)制的范圍，影響這些制度的落地實施。建設項目環(huán)評過大的審批量、過高的審批通過率給環(huán)評制度帶來了負面影響。以環(huán)評文件質(zhì)量為核心，分類實施審查審批與承諾備案、征求意見、聽證論證等環(huán)評模式，將有助于恢復環(huán)評法律制度的活力。第五，適應政府職能轉(zhuǎn)變和行政審批制度改革的要求。行政許可屬于嚴格的規(guī)制形式，環(huán)評有關審批的制度與國務院放管服改革要求不相適應，與環(huán)境管理轉(zhuǎn)型要求存在較大差距；編制環(huán)評文件的建設項目在實際排污之前須申請由環(huán)保部門實施的環(huán)評、排污許可兩次許可，合法性與合理性存疑。

環(huán)評監(jiān)管機制調(diào)整到為以環(huán)評文件質(zhì)量管理

為核心已具備條件結(jié)合環(huán)評監(jiān)管機制與相關法律制度的發(fā)展情況，以及環(huán)境行政、經(jīng)濟、科技等方面的理論發(fā)展和實務經(jīng)驗，實行以環(huán)評文件質(zhì)量管理為核心的環(huán)評監(jiān)管法律機制的時機恰當、條件成熟，體現(xiàn)在以下幾方面。第一，從環(huán)評法律制度看，環(huán)評文件是環(huán)評法律制度的核心，實際上有關環(huán)評文件質(zhì)量管理的規(guī)定已成為環(huán)評法律制度的重要內(nèi)容，相關條款增多、制度銜接更好、法律責任相對完善。環(huán)評審批不再作為建設項目管理的前置條件，實行審批制的建設項目范圍已經(jīng)縮減，環(huán)評文件中占比約50%的登記表實行備案。第二，從其他環(huán)保法律制度看，環(huán)評文件的法律地位和功能在項目“三同時”、環(huán)保驗收、排污許可等制度已有體現(xiàn)，環(huán)評制度作為企業(yè)能否獲得排污許可證先決條件，排污許可證為環(huán)評制度把關，對環(huán)評文件質(zhì)量的提升形成了倒逼作用。同時環(huán)評事中事后監(jiān)管已覆蓋項目建設和運行的全過程，排污許可制度對項目排污前的環(huán)境行為構(gòu)成了有力規(guī)制，污染防治制度的健全和環(huán)保措施的成熟可確保項目不利環(huán)境影響得到控制，實質(zhì)上弱化了環(huán)評審批制對項目環(huán)境可行性及環(huán)保措施進行優(yōu)化把關的功能。第三，從環(huán)境科技的發(fā)展看，環(huán)評管理制度以及相應的標準規(guī)范、技術導則的完善，讓環(huán)評行為有“法”可依、有“規(guī)”可循，為環(huán)評工作乃至環(huán)評文件的質(zhì)量提供了技術保障。環(huán)境管理的標準化、程序化可為企業(yè)的環(huán)境行為提供規(guī)范和指導，相對成熟穩(wěn)定的污染治理技術可保障項目的達標排污。第四，從社會治理制度看，全社會的環(huán)保意識和法制意識增強，有利于公眾知悉、參與、監(jiān)督相關環(huán)評行為和企業(yè)環(huán)境行為的機制初步建立，包括排污者對環(huán)境法律規(guī)范的自覺遵守和對可能影響環(huán)境的行為的自我約束，環(huán)保部門對監(jiān)管法律制度的不斷完善和規(guī)范執(zhí)行，有關公眾對企業(yè)環(huán)評和相關環(huán)境行為的主動參與和依法監(jiān)督。第五，從市場經(jīng)濟的發(fā)展看，第三方技術服務機構(gòu)監(jiān)管制度尤其是法律責任制度的完善，促進了環(huán)評市場的規(guī)范運行。環(huán)評隊伍能力水平的提升，可基本滿足市場對高質(zhì)量環(huán)評文件的需要。第六，從環(huán)評文件管理實務看，環(huán)保部門組織對環(huán)評文件多元化管理進行了實踐和探索，包括環(huán)保部推動的規(guī)劃園區(qū)內(nèi)項目試點降低環(huán)評類別和簡化手續(xù)、部分地區(qū)實行的對水利等民生項目的打包審批、環(huán)境影響報告表試行備案、對非重大變動實行清潔生產(chǎn)管理等，對環(huán)評文件非審查審批制管理提供了經(jīng)驗。國家推動建立環(huán)評基礎數(shù)據(jù)庫以及環(huán)評工作質(zhì)量監(jiān)管數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)、環(huán)評文件全本公開等，為環(huán)評文件質(zhì)量監(jiān)管的數(shù)據(jù)化、大眾化奠定了基礎。