內容摘要：農村集體建設用地流轉制度的建立涉及集體土地所有權實現形式等一系列制度的改革，是一項系統的工程。因此，本文立足制度設計，認為在逐步推廣集體建設用地流轉試點的同時，應注意控制數量，把握和遵循平穩推進集體建設用地流轉的原則，逐步清除制度障礙，完善相關的支持體系。

關鍵詞：集體建設用地流轉試點收益分配

黨的十七屆三中全會明確了建立城鄉統一的土地市場，允許集體建設用地流轉的農村土地政策改革方針。從國土資源部批準成立第一個集體建設用地流轉試點至今，全國很多城市都開展集體建設用地流轉的試點工作，取得了一定的成績和經驗，同時也存在一些問題。因此，在已有試點工作開展的基礎上，本文對建立集體建設用地流轉制度的相關問題進行探討。

合理確定集體建設用地流轉的內涵

關于集體土地使用權流轉的內涵，目前主要有兩種觀點：一種觀點認為集體建設用地流轉應包括首次流轉和再次流轉；另一種觀點認為其應僅指集體建設用地使用權在土地使用者之間的轉移。兩種觀點的矛盾是流轉的集體建設用地是否包括初次流轉的集體建設用地，是存量與增量的問題。

所謂集體建設用地“首次流轉”，實質上是土地使用權與土地所有權的初次分離。在我國現行土地制度下，這種分離通常是在地方政府的操作下進行的。在“土地財政”以及不科學的政績觀的左右下，其結果通常是建設用地供給總量的增加，而不是現有存量建設用地利用率的提高。這種新增建設用地增加迅猛而存量建設用地使用效率挖潛不明顯的結果顯然不是我們的目標訴求。而“再次流轉”僅限于建設用地使用權的流轉，是對存量建設用地使用權的重新分配，其結果是使目前利用效率較低的土地資源得到更加充分、合理的利用，并不會增加新的建設用地。

各市、有關縣（市）國土資源局：

《**省集體建設用地有償使用和使用權流轉試行辦法》（以下簡稱《辦法》）已經省政府頒布實施。為認真貫徹實施《辦法》，確保集體建設用地使用權流轉規范、有序、健康運作，現就有關問題通知如下：

一、認真學習，廣泛宣傳，充分認識開展集體建設用地使用權流轉的重大意義

隨著市場經濟的發展、城鎮化進程的加快和國有土地使用制度改革的深化，集體建設用地使用權交易越來越活躍有其客觀的必然性。集體建設用地使用權流轉是發展社會主義市場經濟的客觀要求，是實現土地集約高效利用和保護耕地的需要，是保護和實現農民土地財產權，維護社會穩定的需要，是加快城鎮化進程的需要。各級國土資源主管部門要精心組織機關和試點鄉鎮認真學習《辦法》，深刻領會其精神實質，充分認識集體建設用地使用權流轉的重要意義,解放思想，提高認識，切實推進集體建設用地使用權流轉試點工作。要開展形式多樣的宣傳活動，向廣大人民群眾宣傳流轉的意義、主要內容和要求等，為《辦法》的實施創造良好環境。

二、規范流轉行為，加強監管，切實保障試點工作有序、健康開展

試點工作要嚴格依據《辦法》規范運作。一是要切實按法定程序和權限履行用地報批手續，做到先批后用；涉及占用農用地的，要依法辦理農轉用審批手續。二是集體建設用地使用權流轉時，必須做到兩證（集體土地所有權證和集體土地使用權證）齊全。凡兩證不全的不得流轉。對于少數地方確因條件所限，一時無法進行集體土地所有權登記發證的，可采取對擬進行流轉的集體建設用地按宗地確認權屬的辦法，向土地所有者頒發集體土地所有權證，同時向土地使用者頒發集體土地使用權證。三是充分尊重農民意愿，增加流轉的透明度，保護農民的合法權益。集體建設用地有償使用必須經村民會議或者村民小組三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。四是流轉要符合規劃，重點放在存量集體建設用地上。各試點鄉鎮要摸清本鄉鎮存量建設用地家底，制定切實可行的消化、盤活存量用地的計劃和方案，制定鼓勵盤活存量用地的政策，采取有效措施加以落實；確需使用增量土地的，要實行總量控制。五是要加強資金使用管理，屬于土地所有者的土地收益要實行專戶儲存，專款專用，實行村民民主決策，專項用于被用地農民發展生產、解決就業和不能就業人員的生活補助，資金收支情況要定期公布，接受群眾監督，有條件的地方可建立被用地農民養老醫療保險基金，以解決農民長遠生計。

摘要：目前，農村集體建設用地使用權流轉現象大量存在。文章從城市建設、土地利用方式轉型、農民增收與農村穩定以及流轉博弈角度分析了導致流轉的深層原因，并從法律法規缺陷、流轉管理、收益分配和市場協調方面探討了流轉的主要問題，最后就規范農村集體建設用地使用權流轉提出了針對性的對策建議。

關鍵詞：農村；土地使用權；流轉

關于農村集體建設用地使用權流轉的討論由來已久，盡管就是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場的問題理論界一直是各抒己見，爭論不休，但實踐中農村集體建設用地使用權的流轉已經大量存在，其數量和規模也呈現明顯上升趨勢。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬多個鄉（鎮）村工業企業在完成改制和改組過程中，大部分已經實現非農建設用地流轉，涉及到集體建設用地面積25萬畝左右；珠三角地區通過流轉的方式使用農村集體建設用地實際超過集體建設用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過20%；河南城郊結合部家電市場、建材市場和集貿市場等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調研區域農村集體建設用地中參與流轉的比例均在50%以上，部分地區甚至高達80%。面對農村集體建設用地大量流轉的事實，繼續討論是否放開農村集體建設用地使用權流轉市場顯然是不合時宜的，既然流轉市場已經存在，問題的焦點就應該是弄清導致流轉的深層原因，流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。

一、農村集體建設用地使用權流轉的深層原因

（一）城市建設的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過30%，近10年全國城市化速度明顯加快，2006年全國城市化率達到43.9%，比1996年增長13.42個百分點，而1986-1996年的全國城市化率僅增長5.96個百分點。同時，國內生產總值保持高速增長，2006年全國國內生產總值為209407億元，與1996年相比，年均增長8.76%，且近4年增長率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經濟增長的重要支撐，必然水漲船高。統計資料顯示，2004年全國建成區面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設累計征用土地11563平方公里，《全國土地利用規劃綱要1997-2010年》實施以來，不到規劃期末，很多城市的規劃指標已經捉襟見肘，一些地區甚至5年就用完10年指標。面對巨大的用地需求，依靠征地的傳統供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態。農村集體建設用地使用權的流轉作為土地供給的新途徑，無疑是緩解土地市場緊張局面的福音，尤其在城郊結合地帶和經濟發達地區，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時讓土地流轉主體得到更多的實惠，因而受到各方青睞。

【論文關鍵詞】：小產權房;集體建設用地使用權;流轉;現實動因;理論依據;立法探索

【論文摘要】："小產權房"的問題實質上是集體建設用地使用權流轉能否合法化的問題。集體建設用地使用權流轉的合法化有其深刻的現實動因，所有權、用益物權以及平等保護的法理為其合法流轉提供了理論支撐，目前也已有試點經驗可以借鑒。

2007年的中國樓市，"小產權房"成為萬眾矚目的焦點。2007年3月12日，北京市建委發出購房風險提示，提醒購房者不要購買無產權的或房屋權屬有爭議糾紛的房屋，如宣傳為"鄉產權"、"小產權"的房屋，此類房屋無產權保障，不具有房屋所有、轉讓、處分、收益等權利，且不能辦理房屋產權過戶手續。與之相應，3月27日，北京市房山區青龍頭村的144棟剛建成的"小產權"別墅被拆除85棟，其余被沒收。由此引發了各相關利益方關于"小產權房"是否合法、能否合法化的論爭。這個"相關利益方"，包括了"小產權房"的幾百萬住戶、開發商、其所屬的村委會和鄉政府、管轄著住房市場的建設部和國土房管局，還有相對而言的"大產權房"的開發商們等等，他們都不同程度地卷入了這場論爭的方方面面。

其實所謂的"小產權房"并非一個規范用詞，更非法律術語。根據建設部風險提示的指向，當前所謂"小產權房"，又稱"鄉產權房"，是在農民集體所有土地上建設的房屋，未經規劃、未繳納土地出讓金等費用向集體組織之外的居民銷售，沒有由國家房管部門頒發的產權證，只有由鄉政府或村委會頒發的產權證或者根本沒有權屬證明。具體而言，"小產權房"又分為兩種，一種是在農村建設用地和可轉為建設用地的土地上所建的房屋，一種是在耕地或基本農田上所建的房屋。①

小產權房"的問題實質是集體土地使用權流轉的問題。對于使用耕地或基本農田所建的房屋，現行法律對此有一系列的程序規定，如果不符合規定自然就是違法的，如果符合了規定就可以轉為建設用地。所以"小產權房"能否合法化的關鍵問題就是集體建設用地使用權能否合法流轉的問題。現行《土地管理法》是禁止集體建設用地使用權流轉的。私以為，集體建設用地使用權的流轉有深刻的現實動因，其合法流轉既有必要性也有可行性。

一、集體建設用地使用權流轉合法化的現實必要性

當前，農村集體經營性建設用地改革，與農村征地制度改革和農戶宅基地管理制度改革，并稱為“農村土地制度三項改革”，在盤活農村集體土地資源、賦予農民更多財產權利、壯大農村集體經濟等諸多方面，具有重大意義。2020年中央“一號文件”明確指出：“農村集體經營性建設用地可以通過入股、租用等方式直接用于發展鄉村產業。”按照“放管服”的改革要求，在全面實施鄉村振興戰略中，農村集體經營性建設用地的“入市”經營，顯得尤為重要。在一般情況下，農村集體經濟組織對所擁有的土地資源（包括農用地、建設用地和未利用地），因不符合資產確認條件，不在資產負債表中反映，只按土地面積（數量）在備查登記簿中予以登記。但是，農村集體經濟組織對符合規劃和用途管制，并依法取得且支付農村集體經營性建設用地權證費用的，特別是在以租賃、作價出資（入股）以及出讓（轉讓）等方式“入市”時，應對其依法取得的農村集體經營性建設用地所發生的成本費用進行入賬，同時應確認為農村集體經濟組織的資產，確保農村集體經濟組織集體資產的準確性和完整性。為真實反映農村集體經濟組織資產的總量和經營性建設用地的真實價值，現就農村集體經營性建設用地取得的成本、市場公允價值以及“入市”經營管理等問題進行探討。

一、農村集體經營性建設用地取得時成本的確定

按照“建設用地指標平移、耕地占補平衡和土地利用規劃”等相關政策要求，農村集體經濟組織在取得農村集體經營性建設用地指標及權證時，應區分不同的土地性質、土地等級和土地類型，支付相應的土地出讓或土地轉性等費用。首先，預選符合規劃的農用地轉用的，必須符合土地利用總體規劃、城市建設總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標。其次，依據土地利用現狀分類的國家標準進行土地等級分類，并確定其價值。第三，應明確此地塊屬于生地、毛地、凈地還是熟地。一般而言，生地、熟地重點著眼于建設的土地，而毛地、凈地則更多著眼于出讓的土地。農村集體經濟組織在繳納相關土地補償、安置、選址規費以及審批等相關費用后，應將該幅土地交付給農村集體經濟組織使用，并發放建設用地使用權證。農村集體經濟組織也應根據其支付的全部費用，確認其農村集體經營性建設用地成本，并記入相應的農村集體經濟組織資產賬戶中，作為農村集體經濟組織“無形資產”進行確認與核算。

二、農村集體經營性建設用地“入市”公允價值的確認

為快速發展壯大農村集體經濟，給農村集體經濟組織帶來朝氣蓬勃的生機和活力，加快推進農村集體經濟組織投入到鄉村振興戰略中，各級黨委、政府要積極引導工商資本、社會資本和金融資本入鄉發展，發揮工商資本、社會資本和金融資本聯動作用，形成承載城鄉要素跨界配置的有效載體，促進城鄉公共設施聯動發展。農村集體經濟組織應積極對其取得的農村集體經營性建設用地進行“入市”經營管理，提高農村集體經營性建設用地的使用效率和經濟效益。在農村集體經營性建設用地“入市’前，農村集體經濟組織必須對其取得的農村集體經營性建設用地，經有資質的社會中介評估機構進行評估，按照農村集體經營性建設用地與國有土地“同權、同市和同價”的原則，以其市場公允價值體現其農村集體經營性建設用地的真實價值，并確認為農村集體經濟組織“無形資產”，確保農村集體經濟組織集體資產的安全完整和保值増值，防止農村集體資產的流失和損失。

三、農村集體經營性建設用地“入市”經營管理的模式

對于農村集體建設用地，目前按照土地管理法的規定，主要有三類：一是興辦鄉鎮企業用地；二是農村建設住宅用地；三是鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設用地。在法學界，對于農村集體建設用地使用權能否也像國有土地使用權一樣進行流轉，能否像國有土地使用權一樣建立一級市場——由農村集體土地所有權人直接以“劃撥、出讓、租賃”的方式給使用人；或建立二級市場——由農村集體土地所使用人以一級市場獲得土地使用權再行“轉讓、轉租”給其他使用人；或用于抵押、入股、聯營（筆者統稱之為農村集體建設用地使用權流轉）是一個是一個頗存爭議、仁者見仁、智者見智問題。本文就是對上述問題進行一下初步的探討。

一、農村集體建設用地使用權流轉的法律空間。

在農村集體建設用地使用權流轉問題上，有很大一部分人所持的觀點就是農村集體建設用地使用權不能用于流轉，他們所持觀點的法律依據就是《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”，第六十三條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”以及《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號,以下簡稱《決定》）第十條規定：“…改革和完善宅基地審批制度，加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地”等規定，筆者認為，以此來作為農村集體建設用地使用權不能用于流轉的法律依據，是極其偏面的，是對法律規定的斷章取義。

對于農村集體建設用地使用權流轉這一概念，盡管在我國國家層面的土地管理法律規范中沒有明確的概念或規定，但并沒有排除法律為其留存的空間。對于農村集體建設用地使用權能夠用于流轉,包括出讓、轉讓、租賃、轉租和抵押、用于入股或聯營，我國的土地管理法及相關規定是留有一定的法律空間的。

我國《土地管理法》第九條“國有土地和農村集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用”，第十一條“農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確定建設用地使用權”，第十三條“依法登記的土地的所有權和使用權受法律保護，任何單位和個人不得侵犯”，為集體建設用地使用權流轉提供了大的原則。

而《土地管理法》第四十三條盡管規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的內容，但其同樣也規定了“興辦鄉鎮企業和農村建設住宅經依法使用本集體經濟組織農民集體所有的土地的，或者鄉（鎮）村公益設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外”內容。《土地管理法》第六十三條盡管也同樣規定了“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或出租用于非農業建設”，但也同樣規定了“符合土地總體利用規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移”除外的內容；《鄉鎮企業法》第二十八條“舉辦鄉鎮企業，其建設用地應當符合土地利用總體規劃，嚴格控制、合理利用和節約使用土地，凡有荒地、劣地可以利用的，不得占用耕地、好地。舉辦鄉鎮企業使用農村集體所有的土地的，應當依照法律、法規的規定，辦理有關用地批準手續和土地登記手續”；《決定》第十條規定：“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉”；《擔保法》第三十六條“鄉（鎮）、村企業的土地使用權不得單獨抵押。以鄉（鎮）、村企業的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內的土地使用權同時抵押。”《土地管理法》第六十條“農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批準文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請，按照省、自治區、直轄市規定的批準權限，由縣級以上地方人民政府批準；其中，涉及占用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”原國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》（1995年5月1日實施）第四十三條“鄉（鎮）村辦企事業單位和個人依法使用農村集體土地進行非農業建設的，可依法確定使用者集體土地建設用地使用權”等等規定，對我國農村集體土地建設用地使用權流轉都進行了明確的規定，就是農民集體土地建設土地使用權可以確認給單位或個人用于非農建設并予以流轉。但根據上述規定，其流轉有著嚴格的條件，部分流轉方式，如農村宅基地的轉讓及宅基地上房屋轉讓附帶宅基地使用權的轉讓、抵押，農村承包經營的荒地，鄉鎮村辦企業房地產抵押甚至受到更嚴格的限制，但總的說來，其表現如下：）主體限定，使用農村集體土地建設用地的主體只能是鄉（鎮）村辦企事業單位，或因破產、實施兼并而取得、實現鄉鎮村辦企業房產抵押而一并實現土地使用權抵押權的單位及符合在農村申領宅基地或接受房屋使用權轉移（包括受贈、繼承、購買）的個人；

摘要:我國的基本國情與社會經濟的發展推動了農村集體經營性建設用地的入市改革。此次改革在我國的33個地區進行試點，主要圍繞入市主體、范圍及收益分配等三個方面進行探索。分析我國目前的集體經營性建設用地的入市現狀，其存在使用權的法律定位模糊、入市范圍窄以及收益分配制度不完善等問題。在當前的《民法典物權編》與《土地管理法》修訂過程中，應明確集體建設用地使用權的用益物權定位并明確其特殊規則，增量集體經營性建設用地應當納入入市客體，并建立健全收益分配制度的法律規則體系。

關鍵詞:集體經營性建設用地;現實障礙;破解路徑

一、農村集體經營性建設用地入市的現狀

(一)入市主體多元化。目前，農村集體經營性建設用地的入市主體呈多元化趨勢。第一是以村委會作為入市實施主體，如在吉林長春的九臺區，村委會可以簽訂土地出讓合同;第二入市主體可以是農村集體經濟組織，如上海市松江區明文規定，集體經濟組織可以代表村名行使集體經營性建設用地的所有權;第三是土地股份合作社，但要滿足具有市場法人資格且是農民集體授權委托的條件，如四川省郫都區確定新型的農村集體經濟組織作為入市實施主體，圍繞先委托后的機制進行改革，成立農村股份經濟合作社。(二)入市范圍限定化。根據經濟發展，此次入市試點改革的范圍限定在存量集體經營性建設用地范圍內，存量集體經營性建設用地是指土地利用總體規劃和城鄉規劃已經確定為經營性用途的土地。而增量集體經營性建設用地，也就是將原農用地或公益性集體建設用地轉變為經營性建設用地，并未獲得試用。各試點改革地區對集體經營性建設用地的入市范圍也是嚴格按照當前中國經濟發展的要求，因此在一定程度上，將入市范圍僅僅限定在存量集體經營性建設用地。(三)入市收益分配多樣化。集體經營性建設用地入市改革的核心問題是如何完善收益分配制度，進行合理的分配收益，一方面就是解決農民集體與政府之間、農民與農民之間的土地收益分配不均衡問題，另一方面各地區的不同集體之間的土地收益如何平衡是最重要的難題。雖然各試點區域進行了相應的改革和探索，但各地仍然沒有在收益分配方面達成統一標準。在農民集體與政府之間的外部分配上，各試點區因地制宜采取了不同的土地調節金的征收比例。另外由于試點地區中各個集體的建設用地存在很大的資源差異，不同農民集體之間內部在收益分配上也容易產生利益不均等以及分配不平衡的障礙。

二、集體經營性建設用地入市面臨的現實障礙

(一)法律定位上的模糊。各試點地區的實踐現狀表明，入市主體呈現多樣化的原因在于農民集體在現行法律上定性模糊，農民集體與集體經濟組織的關系也沒有法律法規予以明確。關于集體建設用地法律定位的模糊，使得法律并不承認集體建設用地使用權人的權利，導致金融機構不能同意其為抵押權的標的，最終使使用權人陷入融資的困境。集體經營性建設用地使用權法律定位模糊一方面不能讓農地的資源得到有效配置，另一方面也會導致一系列問題不能到解決，例如集體經營性建設用地使用權實際上到底包含哪些具體的權能、使用權人如何合理進行分配等。現行的立法不僅沒有對“集體建設用地使用權”有明確的法律定位，也沒有設計出較為明朗的法律規則。在實踐中，最為常見的就是通過官方正式試點，或者農民自發的方式來突破集體建設用地的流轉限制。個別地方造法使法律法規互不統一，從而導致中國的集體建設用地在使用上一直是混亂不堪。(二)入市范圍窄。關于集體經營性建設用地入市范圍，目前學界和實踐中都存在很大的爭論，主要問題在于是否包括增量集體經營性建設用地。根據當前經濟發展要求和構建城鄉一體化的影響，各試點地區都規定只讓存量集體經營性建設用地入市。雖然農村存在大量的存量集體建設用地，并且遠遠多于國有建設用地，而大部分農村將集體建設用地用來作宅基地，有的被作為農村公共設施用地，這類土地在現行法中都是禁止入市流轉的。此外，存量經營性建設用地與鄉鎮企業建設用地不能等同，前者在范圍上應寬于后者。新的改革情況下，集體經營性建設用地不能僅限于鄉鎮企業用地，否則將不能滿足農村的實際用地需求，同時建立城鄉建設用地使用權市場的改革目標也沒辦法達成。據統計，目前中國近一半農村并沒有存量集體經營性建設用地，也存在未經縣級政府及土地管理部門的審批手續等現象。因此集體經營性建設用地入市范圍僅限于存量集體建設用地，對于發展農村集體經濟的效果并不明顯。(三)入市收益分配制度不完善。如何確定土地收益調節金的性質是入市收益分配制度亟待解決的問題的最重要的問題，根據《農村集體經營性建設用地土地增值收益調節金征收使用管理暫行辦法》第15條，其中規定調節金按照非稅收收入辦法上繳國庫，納入公共預算，也不進行分成。因此可以得出，調節金并不是稅收。對于國有土地的出讓收入，通常是繳納國庫，由市級財政部門提取一定比例的收益基金和開發資金后，再繳納相應的建設用地有償使用費，最終剩余的即為國有土地使用權出讓金，無需繳稅。因此，調節金在制度設計上也是在土地使用權進行交易之后向政府繳納相應費用，與國有土地使用權出讓金相似，但是使用用途和計征方式都存在一定的區別。土地收益調節金性質不明確導致計征基數、收取比例在國家和地方分成時模糊不清，導致如是分配制度也不完善。

關鍵詞：集體建設用地；集體建設用地的流轉；土地級差收益；《物權法（草案）》

內容提要：現行立法對集體建設用地進入市場采取了嚴格限制的態度。伴隨工業化和城市化的進程，農村土地的價值不斷提升，集體建設用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設用地進入市場的探索。但是，地方政策和法規無法根本保護農村集體建設用地所有者和使用者的權利，集體建設用地市場急待規范運行。農村集體建設用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實現農民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設用地出租、轉讓的條款，制定規范集體建設用地進入市場的條文；充分保障農民獲得集體建設用地流轉的土地級差收益的權利；改造農村集體所有制，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。

在現行的制度框架下，我國的土地分為農地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。農地可以通過征收和辦理農地轉用審批手續變為國有建設用地，但它要變為集體建設用地，除了要辦理農地轉用審批手續外，還被嚴格限定在農民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業、進行農村公共設施建設和自建宅基地的范圍，而且集體建設用地流轉處于法律嚴格限制的范圍。事實上，集體建設用地占建設用地相當大的規模已成事實，據統計，全國集體建設用地總量1700萬公頃，相當于全部城市建設用地700萬公頃的2.4倍。集體建設用地的流轉早已自發存在，甚至在數量、規模及地區覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進行試點。本文將回顧集體建設用地在法律上的演變，并結合全國幾個集體建設用地的試點，探討集體建設用地進入市場的必然性、形式以及面臨的問題。

一、集體建設用地的法律空間

（一）集體建設用地管制之變遷

改革開放之前，集體建設用地實行集體所有、集體統一經營；集體建設用地的流轉局限于所有權人之間且完全依靠行政權力進行劃撥和平調。[①]雖然這一時期集體建設用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經濟的嚴格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設用地進入市場之可言。

關鍵詞：集體建設用地；集體建設用地的流轉；土地級差收益；《物權法（草案）》

內容提要：現行立法對集體建設用地進入市場采取了嚴格限制的態度。伴隨工業化和城市化的進程，農村土地的價值不斷提升，集體建設用地隱性市場普遍存在，許多地方也在進行集體建設用地進入市場的探索。但是，地方政策和法規無法根本保護農村集體建設用地所有者和使用者的權利，集體建設用地市場急待規范運行。農村集體建設用地市場必須在政策和法律上尋求根本突破，必須從根本上改變土地制度的二元性，實現農民集體土地與城市國有土地的“同地、同價、同權”；盡快修改《土地管理法》中禁止集體建設用地出租、轉讓的條款，制定規范集體建設用地進入市場的條文；充分保障農民獲得集體建設用地流轉的土地級差收益的權利；改造農村集體所有制，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。

在現行的制度框架下，我國的土地分為農地和建設用地，建設用地又分為國有建設用地和集體建設用地。農地可以通過征收和辦理農地轉用審批手續變為國有建設用地，但它要變為集體建設用地，除了要辦理農地轉用審批手續外，還被嚴格限定在農民自用或以土地合伙或入股與他人辦企業、進行農村公共設施建設和自建宅基地的范圍，而且集體建設用地流轉處于法律嚴格限制的范圍。事實上，集體建設用地占建設用地相當大的規模已成事實，據統計，全國集體建設用地總量1700萬公頃，相當于全部城市建設用地700萬公頃的2.4倍。集體建設用地的流轉早已自發存在，甚至在數量、規模及地區覆蓋面上有不斷擴大之勢。面對這一矛盾，在政策層面，國土資源部早在1999年開始，就陸續在江蘇省、廣東省、浙江省、河南省等地進行試點。本文將回顧集體建設用地在法律上的演變，并結合全國幾個集體建設用地的試點，探討集體建設用地進入市場的必然性、形式以及面臨的問題。

一、集體建設用地的法律空間

（一）集體建設用地管制之變遷

改革開放之前，集體建設用地實行集體所有、集體統一經營；集體建設用地的流轉局限于所有權人之間且完全依靠行政權力進行劃撥和平調。[①]雖然這一時期集體建設用地基本上由社隊自行管理，但在計劃經濟的嚴格管制下，并無土地市場的生存空間，更無集體建設用地進入市場之可言。

及時總結經驗，針對梳理進去的問題，結合工作實際和各鎮辦登記發證計劃，安排布置年度登記發證工作。計劃分三個階段完成：第一階段，截止10月底完成總發證工作量的40%第二階段，年全年完成總工作量的80%第三階段，年6月底前完成剩余的20%最終達到集體土地建設用地使用權登記發證率85%以上”

加強農村土地管理，為深入貫徹實施《中華人民共和國物權法》依法維護農村集體土地權利人的合法權益。根據《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規，結合我區實際，現就有關事宜通知如下：

一、指導思想

關系到廣大群眾的切身利益。做好農村集體土地登記發證工作，農村集體土地登記發證工作涉及農村千家萬戶。依法維護農村居民住宅用地使用權人合法權益的重要措施，加強農村集體土地管理的重要手段，集體土地使用制度改革和土地統一登記的重要保證。通過開展農村集體土地登記發證工作，可以明晰農村集體土地產權的狀況，維護農村社會的和諧與穩定；將有效規范農村建設用地的管理，防止亂占濫用耕地，有力推進社會主義新農村建設。

二、集體土地建設用地使用權的確認

經土地利用現狀調查和變卦調查屬于集體所有的居民點及工礦用地、公路等，年10月31日之前。可確認集體土地建設用地使用權。