[摘要]事業單位改革應建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化。“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式、和多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度框架，應作為事業單位法人治理結構的主要內容，這有助于解決“管辦分離”后，重建“政-事關系”和政治支持問題，并保證事業單位的獨立性。

[關鍵詞]法定機構理事會事業單位法人治理

事業單位“管辦分離”改革后，事業單位與原主管部門之間的隸屬關系被解除，事業單位與政府部門之間應形成什么樣的新型關系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現“治理真空”等問題，需要進一步研究。本文主張建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化，并提出“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式，和一個以多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度為基礎的制度框架，作為事業單位法人治理結構的主要內容，為以后的制度細化設計提供一個分析基礎。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

適應農村經濟社會發展的新形勢，促進兩個文明建設，以自然村為單位成立村民理事會。理事會應在嚴格按照黨的政策方針，執行國家法律法規，遵循村規民約的前提下，立足本村村民，積極帶領本村村民開展社會主義新農村建設工作。

一、理事會的產生

1、理事會由5－7人組成，成員由組織能力強、熱心公益事業、辦事公道的村組干部、老同志、黨團員、積極分子組成，經本組村民大會或村民代表大會選舉產生。

2、在理事會成員中選舉會長1名。根據市委年1號文件“全面推行黨支部領導下的村兩委班子、村民小組、黨小組與新農村建設理事會、農民專業合作經濟組織的雙向進入交叉任職管理模式”的精神，村民理事會長應由村兩委班子成員、村民小組長或黨小組長擔任。

二、理事會的任期

理事會每屆任期三年，理事會任期期滿，要及時召開本村村民大會或村民代表大會，選舉新一屆理事會。理事會成員可連選連任。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構制度的實施，將實現事業單位由行政管理向法治管理的轉變。建立法定機構制度，應首先考量事業單位法人治理中的權力制衡和信息分配。

與傳統的事業單位受“主管部門垂直管理”的“統治型”機制不同，事業單位法人治理是一種權力相互制衡關系，其核心是在法律、法規和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權力的實際分配。法人治理要求權力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權力主體之間的信息不對稱。與企業法人治理結構相比，事業單位法人治理結構中信息不對稱的特征集中表現為兩點：第一，事業單位以服務公眾利益為主要目標，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經濟利益相關的市場測試機制。企業法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務通常是低廉的，或者事業單位所提供的服務本身具有壟斷性，從而使事業單位之間往往忽視了解競爭對方的服務內容、質量及其價格等信息，也就難以準確地把握自己的生產函數，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業績做簡單的定量評價。第二，在事業單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監測所必須的技術知識和能力。專業性越強的服務，在服務提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫療服務為例，醫務人員掌握專門的專業技能，真正的決定權在服務的提供者手中，多數情況下患者只是被動地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會確定事業單位發展戰略和發展規劃,行使事業單位重大決策。在事業單位法人治理結構中，理事會制度的設計必須圍繞消除和降低由于信息不對稱所導致的成本，其重點應著眼于制衡政府部門利益和約束事業單位行政首長的權力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度，以此為核心，建立和完善事業單位法人治理結構。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構制度的實施，將實現事業單位由行政管理向法治管理的轉變。建立法定機構制度，應首先考量事業單位法人治理中的權力制衡和信息分配。

與傳統的事業單位受“主管部門垂直管理”的“統治型”機制不同，事業單位法人治理是一種權力相互制衡關系，其核心是在法律、法規和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權力的實際分配。法人治理要求權力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權力主體之間的信息不對稱。與企業法人治理結構相比，事業單位法人治理結構中信息不對稱的特征集中表現為兩點：第一，事業單位以服務公眾利益為主要目標，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經濟利益相關的市場測試機制。企業法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務通常是低廉的，或者事業單位所提供的服務本身具有壟斷性，從而使事業單位之間往往忽視了解競爭對方的服務內容、質量及其價格等信息，也就難以準確地把握自己的生產函數，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業績做簡單的定量評價。第二，在事業單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監測所必須的技術知識和能力。專業性越強的服務，在服務提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫療服務為例，醫務人員掌握專門的專業技能，真正的決定權在服務的提供者手中，多數情況下患者只是被動地接受。

作為法人治理組織框架的核心,理事會確定事業單位發展戰略和發展規劃,行使事業單位重大決策。在事業單位法人治理結構中，理事會制度的設計必須圍繞消除和降低由于信息不對稱所導致的成本，其重點應著眼于制衡政府部門利益和約束事業單位行政首長的權力。筆者主張建立多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度，以此為核心，建立和完善事業單位法人治理結構。

一、要情報告制度

1、協會理事會應將本協會的重大工作、重大活動開展情況，當地帶全局情、苗頭性、傾向性的問題，可能引發影響社會穩定的苗頭隱患，涉及政策法律必須請示的問題，其他需要報告的事項向鎮綜治委報告。

2、報告的形式一是一報，大事專題報，緊急事件特報；嚴禁遲報、漏報和隱瞞不報。

二、矛盾糾紛排查調處制度

1、堅持“及時排查、及時調處，工作超前，預防為主”的原則進行矛盾糾紛排查；

2、每周進行一次矛盾糾紛排查，對排查出來的矛盾糾紛要制定具體的調處措施，落實調處責任，把矛盾糾紛化解在萌芽狀態，防止民事糾紛向刑事案件轉化；

為認真貫徹落實市委、市政府《關于深入推進村民事務理事會建設的工作意見》的文件精神，同時進一步鞏固和拓展我場村民事務理事會建設成果，進一步規范村民事務理事會建設和發揮理事會作用，結合我場實際，制定本方案。

一、指導思想

以黨的十七大和黨的十七屆五中全會精神為指導，以科學發展觀為統領，以“衛生清潔”工程為抓手，緊緊圍繞加強基層組織建設，提高理事會理事能力和水平，按照“動態管理、規范運作、有效激勵、作用凸顯”的要求，創新工作方式、完善工作機制，使理事會在“衛生清潔”工程等職工內部事務管理主體作用凸顯。

二、主要內容

2011年村民事務理事會主要工作內容包括以下幾個方面：

1、繼續抓好“衛生清潔”工作。認真抓好農村“衛生

為貫徹黨的十七大和十七屆四中全會關于優化組織設置，擴大組織覆蓋，創新活動方式，實現黨組織和黨的工作全社會覆蓋的要求，深入推進村民自治工作，加強農村基層組織建設，促進農村改革發展穩定，現就在全鎮普遍建立村民事務理事會，提出如下實施方案。

一、重要意義

村民事務理事會是在村黨組織領導下，以自然為單元建立的村民自治組織。在全市農村普遍建立村民事務理事會，是創新推進農村基層組織建設的重要舉措，有利于向理事會延伸黨的工作觸角，實施農村基層組織的“再造工程”；是推進基層民主建設的有效途徑，有利于引導村民實行自我教育、自我管理、自我服務，做到“自己的事情自己辦，自己的家園自己建”；是鞏固黨在農村執政基礎的現實需要，有利于發揮自然村親緣、人緣、地緣優勢，構建農村微觀自治組織體系，整合資源，凝聚人心，密切黨群關系，促進社會和諧。

二、目標任務

到年底，完成全鎮自然村村民事務理事會組建任務，實現全鎮所有自然村村民事務理事會“全覆蓋”目標。充分發揮村民事務理事會的“四大作用”：

一是激發農民自我教育、自我管理和自我服務的熱情，解決基層組織薄弱問題；

事業單位“管辦分離”改革后，事業單位與原主管部門之間的隸屬關系被解除，事業單位與政府部門之間應形成什么樣的新型關系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現“治理真空”等問題，需要進一步研究。本文主張建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化，并提出“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式，和一個以多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度為基礎的制度框架，作為事業單位法人治理結構的主要內容，為以后的制度細化設計提供一個分析基礎。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構制度的實施，將實現事業單位由行政管理向法治管理的轉變。建立法定機構制度，應首先考量事業單位法人治理中的權力制衡和信息分配。

與傳統的事業單位受“主管部門垂直管理”的“統治型”機制不同，事業單位法人治理是一種權力相互制衡關系，其核心是在法律、法規和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權力的實際分配。法人治理要求權力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權力主體之間的信息不對稱。與企業法人治理結構相比，事業單位法人治理結構中信息不對稱的特征集中表現為兩點：第一，事業單位以服務公眾利益為主要目標，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經濟利益相關的市場測試機制。企業法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務通常是低廉的，或者事業單位所提供的服務本身具有壟斷性，從而使事業單位之間往往忽視了解競爭對方的服務內容、質量及其價格等信息，也就難以準確地把握自己的生產函數，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業績做簡單的定量評價。第二，在事業單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監測所必須的技術知識和能力。專業性越強的服務，在服務提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫療服務為例，醫務人員掌握專門的專業技能，真正的決定權在服務的提供者手中，多數情況下患者只是被動地接受。

事業單位“管辦分離”改革后，事業單位與原主管部門之間的隸屬關系被解除，事業單位與政府部門之間應形成什么樣的新型關系，如何建立起替代性制度安排，防止“管辦分離”改革后出現“治理真空”等問題，需要進一步研究。本文主張建立法定機構制度，使“政-事關系”和事業單位法人治理結構法定化，并提出“主管級事業單位-下屬事業單位”的“兩級事業單位”模式，和一個以多政府部門代表參與的“主管級事業單位”理事會制度為基礎的制度框架，作為事業單位法人治理結構的主要內容，為以后的制度細化設計提供一個分析基礎。

一、法定機構制度和事業單位法人治理

法定機構是指根據立法機構通過的專門法律或一部法律的某些條款而設立的、具體職責和主要業務范圍由法律規定的管理社會公共事務或提供公共服務的公營機構。目前，部分地方已經率先運用地方立法權，吸取法國、德國等大陸法系國家公務法人制度和香港、新加坡的法定機構制度，起草法定機構條例，作為事業單位改革的部分內容。

法定機構制度是徹底解決“政事分開”問題的手段。在法定機構制度下，政府與作為法定機構的事業單位之間的關系由法設定，即“政-事關系”法定化，確定“政-事關系”的基礎不再是行政機關的意志而是法律。任何法定機構的設立，或該機構新職能和新任務的產生，都需以特別立法為依據，政府對事業單位的支持、指導和監控也必須以特定立法為依據。法定機構根據立法有充分的管理、人事聘用和財政自主權，依法自主辦理有關業務，具有相對獨立性。

由此可見，法定機構制度的實施，將實現事業單位由行政管理向法治管理的轉變。建立法定機構制度，應首先考量事業單位法人治理中的權力制衡和信息分配。

與傳統的事業單位受“主管部門垂直管理”的“統治型”機制不同，事業單位法人治理是一種權力相互制衡關系，其核心是在法律、法規和慣例的框架下，以保護社會公眾和政府投資利益為核心的一套權力制衡安排和約束激勵機制。信息的分配決定權力的實際分配。法人治理要求權力制衡，就勢必要求信息的分配合理，減少不同權力主體之間的信息不對稱。與企業法人治理結構相比，事業單位法人治理結構中信息不對稱的特征集中表現為兩點：第一，事業單位以服務公眾利益為主要目標，收取費用的目的是為了維護其基本運作而非營利，缺乏與經濟利益相關的市場測試機制。企業法人可以直接從消費群體中獲得反饋信息，而事業單位法人的消費者往往或者不是締約的對方，或者由于提供的服務通常是低廉的，或者事業單位所提供的服務本身具有壟斷性，從而使事業單位之間往往忽視了解競爭對方的服務內容、質量及其價格等信息，也就難以準確地把握自己的生產函數，競爭無形中受到限制，市場均衡價格必然受到扭曲，而投資者和社會公眾卻難以對其業績做簡單的定量評價。第二，在事業單位外部，消費者和公眾不具備定性評價監測所必須的技術知識和能力。專業性越強的服務，在服務提供方和需求方之間的信息越不對稱。以公共醫療服務為例，醫務人員掌握專門的專業技能，真正的決定權在服務的提供者手中，多數情況下患者只是被動地接受。

近年來，長樂市各級各部門緊緊圍繞構建"平安長樂"的目標，不斷開拓創新工作機制，在潭頭等鄉鎮率先建立村級群防群治理事會組織，以此加強群防群治工作，夯實農村基層管防基礎，使社會治安得到明顯好轉。目前全市已建立村級群防群治理事會30個，并將在全市各鎮鄉（街道）普遍建立。以群防群治理事會模式加強農村治安防控工作已逐漸被廣大公眾所認識，并得到廣泛的認同。長樂市專門對這一群眾自發產生的新創舉從其產生緣由、發展脈絡、組織架構、實際運作、效果分析等諸方面進行了全方位的深入思考。歸納起來，主要有"五個有"：

一是有現實背景。隨著長樂經濟的發展和群眾生活水平的提高，廣大群眾對生活的質量要求也越來越高，渴望有一個安定穩定、祥和平安的生活環境。但是目前警力不足和經費緊張已成為當前困擾社會治安的兩個"瓶頸"問題。從警力看，目前全市每萬人擁有干警只有6.8人，與福州市區每萬人擁有干警13.2人相比差距很大，單靠警力已難以適應農村治安形勢的要求。從經費看，目前村級財力普遍緊張，依靠村財搞好群防群治工作難免捉襟見肘，而目前長樂市廣大農村外出經商辦企業人數達10多萬人，旅居海外人數達40萬人，民間資金具有無可限量的潛力。潭頭等鄉鎮以"平安建設"為契機，發揮在外鄉親熱心公益事業的良好傳統，利用他們返鄉過節機會，通過組織召開座談會廣泛征求意見，商討對策，形成了建立村級群防群治理事會模式的工作思路。群防群治理事會模式已逐步成為構建基層治安防控長效機制的現實途徑，是順乎民心、凝聚民意、發揮民智、集中民力、回報民享的創新之舉。

二是有機構班子。群防群治理事會是在政府引導和村委會指導下，由群眾自發組織，治安共保、矛盾共調，資金自籌、專款專用，旨在推進基層治安防范工作的群眾組織。一般設有名譽會長、理事會會長、副會長、理事，并設有專門的會計和出納。理事會成員由各村黨支部、村委會、村民代表、社會知名人士等推薦各族房德高望重、辦事公道、熱心公益事業的村民，經村民代表大會通過產生。實行義務理事，理事會會長、副會長、理事每屆任期三年。理事會下設辦事機構，一般有5個辦事小組：治安防控護村巡邏組、資金籌措財務管理組、矛盾糾紛信息反饋協助調處組、流動人口信息反饋協助管理組、平安知識宣傳組。理事會根據"誰受益，誰出資"和"自愿、適度"的原則，采取"三個一點"的辦法，即群眾交一點，企業家、華僑捐一點，老人會獻一點，多渠道籌措群防群治工作經費。公務員之家版權所有

三是有章程制度。為了規范理事會的管理，理事會成立時均建立相應的章程和制度，明確工作職責，杜絕工作上漏洞，以更好地參與群防群治工作。從潭頭經驗來看，主要是建立三項制度。（1）治安分析會制度。群防群治理事會每月都定期召開治安分析會，分析當前治安形勢及存在問題，增強治安防控針對性和實效性。（2）財務管理制度。理事會設立財務專戶，資金使用實行理事會成員集體研究、理事會會長審批，其它任何單位、個人不得干涉。資金收支情況定期張榜公布，接受群眾監督。（3）激勵工作制度。群防群治理事會對工作積極、表現突出的理事會成員、巡邏隊隊員及時予以通報和獎勵。如潭頭村規定護村隊現場每抓獲一名盜竊犯罪嫌疑人，給予護村隊隊員每人獎勵100元。

四是有專職隊伍。理事會在選人用人上嚴格把關，突出把好政治關、素質關、年齡關，努力打造以護村巡邏隊為骨干，便于警民聯手，適應農村基層治安防控形勢要求的工作隊伍。從潭頭來看，每個村群防群治理事會都成立了護村巡邏隊，巡邏隊選出一名成員為隊長，下設若干個巡邏組，分設組長，分別負責各片區內的巡邏，遇到緊急情況采取互動、聯動，形成合力。理事會還安排專人負責與平安創建相配套的工作，特別是"平安建設"宣傳工作，每個平安創建工作環節都有理事會成員辛勤奮戰的身影。理事會人員還主動做好出租房屋調查摸底工作，加強房屋出租戶和外口跟蹤管理，確保不讓犯罪分子藏匿當地。同時，理事會成員積極配合村治保會、調解會收集村里的矛盾糾紛信息，及時排查調處，避免矛盾激化，有效防止了民轉刑案件發生。今年1-8月份，潭頭鎮各村理事會通過參與協助村治保會、調解會進行矛盾糾紛調處127起，成功調處125起，調處成功率達98.4%。

五是有實質成效。通過建立群防群治理事會，調動了廣大群眾參與基層治安防控工作的積極性，嚴厲打擊了犯罪分子，消除了治安不安定因素，當地治安工作取得明顯效果：一方面，社會治安的發案率明顯下降，農村常見的入室盜竊現象得到有效的遏制。今年上半年潭頭鎮治安、刑事案件與去年同期相比分別下降了57%和51%。另一方面，群眾滿意率大大提高。從長樂市城調隊對今年以來潭頭鎮公眾安全感調查結果來看，公眾安全感滿意率逐季上升，第二季度潭頭鎮公眾安全感滿意率達91%，比第一季度提升4.4個百分點；第三季度公眾安全感滿意率達92.6%，比第二季度又提升1.6個百分點。平安建設工作得到廣大群眾的擁護和好評。公務員之家版權所有