二、抓好長批示件落實

11月14日行署法制辦組織召開了全政府法制機構(gòu)負責(zé)人會議。法制辦參會并收取“長批示件”后，及時向政府辦公室主任匯報會議精神和長批示件內(nèi)容。政府長、副長分別在“長批示件”上簽署意見：“按照郭長批示意見抓好落實。由政辦協(xié)調(diào)辦理。”同時確定落實法制辦工作人員3人、2臺電腦、2間辦公室、每年行政復(fù)議經(jīng)費3萬元。

二、召開部門會議落實法制辦會議精神

11月21日，法制辦組織召開了直35個行政執(zhí)法部門負責(zé)人會議，政府辦公室主任劉志山代丁憲章長作了題為“全貫徹落實全政府法制機構(gòu)負責(zé)人會議精神”的講話，講話著重強調(diào)了要加強政府法制工作制度建設(shè)。一是建立重大行政決策聽證和合法性審查制度；二是建立政府常務(wù)會議學(xué)法制度；三是行政決策責(zé)任追究制度；四是要建立行政執(zhí)法人員持證上崗和執(zhí)法人員資格認證制；五是建立規(guī)范性文件備案審查制度；六是建立行政執(zhí)法責(zé)任制落實和年度檢查評比制度；七是建立重大行政處罰案件備案制度；八是建立行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度；九是建立行政執(zhí)法案件規(guī)范歸檔制度；十是建立依法行政工作總結(jié)匯報制度；十一是建立法制宣傳、法律培訓(xùn)和法律考核制度等。會上政府法制辦宣讀了《自治區(qū)貫徹落實國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政決定的實施意見》，并就前政府法制工作現(xiàn)狀從5個方面提出具體要求：一是為便于工作，要求各執(zhí)法部門推薦一名政府法制工作聯(lián)絡(luò)員，今后法制辦將對政府法制工作聯(lián)絡(luò)員進行培訓(xùn)；二是要求各部門在12月10日前上報本部門的依法行政工作總結(jié)，要形成一個制度每年上報；三是要求各執(zhí)法單位將本部門所執(zhí)行的法律、法規(guī)編輯成冊送法制辦；四是公布了全執(zhí)法依據(jù)疏理工作進展情況；五是將再次進行確認行政執(zhí)法機構(gòu)執(zhí)法主體資格工作。

各鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府，辦事處，市政府各部門：

為維護正常的工作秩序，確保市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項得到有效貫徹落實，現(xiàn)就進一步加強市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件（以下簡稱“批示件”）管理有關(guān)事項通知如下：

一、充分認識加強批示件管理的必要性。市政府領(lǐng)導(dǎo)批示是市政府作決策和部署工作的重要方式之一，涉及到經(jīng)濟和社會事業(yè)的各個方面，對做好各項工作具有重要指導(dǎo)作用。加強批示件管理，防止失泄密事件發(fā)生，對于維護市政府決策的權(quán)威性，推動市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項的有效落實，避免矛盾，維護正常的工作秩序和經(jīng)濟社會發(fā)展秩序都是十分必要的。各地、各部門要高度重視批示件的辦理和管理工作，健全完善批示件辦理工作規(guī)程和管理制度，提高保密意識，切實加強對具體承辦人員的保密教育，落實各項保密措施，防止引起不必要的矛盾，保障市政府領(lǐng)導(dǎo)批示事項的落實，確保政令暢通。

二、切實加強批示件管理。各地、各部門報送市政府的公文，由市政府辦公室按公文處理程序送請市政府領(lǐng)導(dǎo)閱批。經(jīng)市政府領(lǐng)導(dǎo)批示完畢后，由市政府辦公室承辦科室在批示件上加蓋“嚴(yán)禁復(fù)印”章（批示件涉及多個地方、部門的，由市政府辦公室承辦科室在復(fù)印件上加蓋“嚴(yán)禁復(fù)印”章）交由相關(guān)地方、部門履行簽收、登記手續(xù)后取回辦理，不得將批示件交由行政相對人，尤其是與所反映問題相關(guān)的單位和個人代為傳遞。

各地、各部門在辦理批示件過程中，嚴(yán)禁復(fù)印批示件（包括市政府辦公室復(fù)印件，下同），不得采用手工、照相、電子或印刷等方法仿制批示件，嚴(yán)禁將批示件傳與行政相對人尤其是所反映問題有關(guān)的單位和當(dāng)事人閱知，不得將批示件的批示內(nèi)容外傳，以免泄密和引起矛盾，影響工作。批示件辦理完畢后，需反饋給市政府辦公室；不需反饋辦理結(jié)果的，經(jīng)辦人員要及時將其交本單位檔案室按規(guī)定整理（立卷）歸檔。

三、實行嚴(yán)格的責(zé)任追究制度。各地、各部門要按照本通知要求切實加強批示件管理，對違反規(guī)定，擅自復(fù)印或采用照相、電子、摘抄、印刷等方式外傳批示件，或擴大批示件及其內(nèi)容閱知范圍，或丟失批示件的，要進行通報批評；造成嚴(yán)重后果，擾亂正常工作秩序，影響市政府領(lǐng)導(dǎo)決策落實的，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅追究單位領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)人員的行政紀(jì)律責(zé)任；屬市政府辦公室工作人員責(zé)任的，要嚴(yán)肅追究科室負責(zé)人和有關(guān)人員的責(zé)任。各地、各部門要對本地、本部門存留的批示件進行一次認真清理，該辦理的要按要求及時辦理，該反饋辦理結(jié)果的要按規(guī)定反饋，已辦畢的要按檔案管理的有關(guān)規(guī)定及時整理（立卷）歸檔。

落實好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示精神，料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件。對于化解各類社會矛盾和問題，密切黨群干群關(guān)系，維護社會穩(wěn)定，建設(shè)和諧社會都有著十分重要的現(xiàn)實意義，值得認真研究和探討。近年來，市委辦公室把料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件工作，作為辦公室工作的一項十分重要的內(nèi)容來抓，取得較大成效的同時，也深有具體工作的體會。概括的來講，認為料理好黨委領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件要切實做到“三貴三忌”。

一、貴“勤于疏理”忌“胡子眉毛一把抓”

勤于梳才能理于序。在實際工作中，黨委領(lǐng)導(dǎo)的批示件較多，且門類復(fù)雜。按內(nèi)容分有請示批復(fù)、報告批示、群眾來信來訪等；按批示對象分有批示給下級黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)的、批示給各部門單位的、批示給有關(guān)個人的等；按事項分有速辦件、查辦件、閱辦件、閱處件等之分。如果我們在辦理過程中，不分事項類別、不分事情大小、不分先后主次、不分輕重緩急，胡子眉毛一把抓就會貽誤時機，導(dǎo)致一些急、重件不能及時落實到位，這樣既會影響黨委領(lǐng)導(dǎo)形象，更會耽誤工作落實。因此，我們在辦理領(lǐng)導(dǎo)批示件過程中務(wù)必要勤于梳理，區(qū)別對待，尤其要分清輕重緩急，先后主次，切忌“胡子眉毛一把抓”。近年來，為切實做到這一點，在具體的工作上，我們的主要做法是：一是分門別類建臺帳。市縣區(qū)委黨委辦公室都出臺了《黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理暫行辦法》，對黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件進行嚴(yán)格的分門別類，并嚴(yán)格遵循臺帳總登記，分流承辦總備案，查辦、反饋總掛號等程序，建立臺帳管理制度，使黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件來去有蹤，確保黨委領(lǐng)導(dǎo)的批示件登記不遺漏、辦理無差錯。二是分輕重緩急行督辦。在黨委領(lǐng)導(dǎo)批示件的辦理工作中，我們始終做到事分輕重緩急，實行掛號督辦，嚴(yán)格查辦，使之重點突出。對黨委領(lǐng)導(dǎo)的一般性批示件，我們按照辦理要求和辦理時限，進行分流承辦，定期核查和回訪，及時反饋落實情況；對黨委領(lǐng)導(dǎo)的重要批示件，我們在第一時間內(nèi)轉(zhuǎn)辦，下發(fā)督辦公函，進行專項查辦和跟蹤督辦，隨時掌握辦理情況，及時進行回訪復(fù)查，并在第一時間內(nèi)向黨委領(lǐng)導(dǎo)以《督查專報》形式，書面反饋落實情況。據(jù)統(tǒng)計，從年到2007年的上半年，我們市委督查室共辦理黨委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件485件，編報《督查專報》236期，及時有效地辦理好了黨委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件。

二、貴“深入調(diào)查”忌“等靠要”

調(diào)查研究是我們謀事之基，成事之道。我們在辦理領(lǐng)導(dǎo)批示件時不能只充當(dāng)“傳遞手”的角色，不能只按領(lǐng)導(dǎo)的批示要求把任務(wù)簡單地布置到有關(guān)單位去就算完事了，而需要認真深入基層調(diào)查研究，特別是牽涉到人民群眾利益的事項尤其需要深入第一線，掌握矛盾與問題的第一手材料，切忌一味坐在辦公室“等匯報材料、靠承辦單位把批示件辦好、要承辦單位認真負責(zé)”。如果我們自身不深入基層、不深入群眾進行調(diào)查研究，查明真相，尋找解決問題的對策，就會造成“查辦不實、反饋不真、匯報有假”等現(xiàn)象發(fā)生。近年來，我們?yōu)榭朔@一現(xiàn)象，著重強化了三個方面的工作力度。一是進一步強化了自查自辦的工作力度。從年開始，我們就在市委辦公室工作人員中專門固定了3人作為市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件工作辦理的專門人員，配備了一臺專車，撥出專項經(jīng)費5萬元，專門用于批示件辦理的工作經(jīng)費。同時明確規(guī)定，凡是市委領(lǐng)導(dǎo)批示要求從速從嚴(yán)辦理的批示件，一律直接下到市直部門與縣區(qū)基層單位進行直接調(diào)查情況，核實矛盾與問題，與相關(guān)部門的同志研究解決矛盾與問題的辦法。二是進一步強化回訪核查的工作力度。按照中辦、省委辦公廳的要求，對黨委領(lǐng)導(dǎo)同志批示件的辦理，回訪核查的面要達到20%的要求，我們每年逐步增加。年辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)同志的批示件198件，其中回訪核查了49件，回訪核查面達20%；年辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示件128件，回訪核查了32件，回訪核查面達25%；今年上半年，我們辦理了市委主要領(lǐng)導(dǎo)99件，已回訪核查了40件，回訪核查面達40%。三是進一步強化了矛盾與問題處理的工作力度。沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，但是我們在辦理領(lǐng)導(dǎo)的批示件過程中，只要我們是深入實際、深入基層、深入矛盾與問題的第一現(xiàn)場，我們就有對矛盾與問題及處理的發(fā)言權(quán)、建議權(quán)。這幾年，通過我們認真查辦，督辦與回訪，對一大批反映出來的矛盾與問題，按照政策、法律法規(guī)的要求，提出了充分的合理的建議，絕大部分都得到了較好的解決。如：我們在辦理市委主要領(lǐng)導(dǎo)批示的“關(guān)于寧遠縣舜陵鎮(zhèn)小學(xué)家長反映學(xué)校中途亂收學(xué)費的問題”。我們在直接調(diào)查的基礎(chǔ)上，對涉案人員的處理，對今后治理工作都提出了建議。使得這一涉及面廣、群眾反映強烈的事件，在全縣乃至全市都得到了有效的遏制。又如我們在辦理“關(guān)于祁陽縣肖家村鎮(zhèn)九牛村青山買賣問題”信訪批示件中，我們在充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，鑒于問題處理的復(fù)雜性和涉法性，我們多次向法院、人大內(nèi)司委、司法局、政府法制辦等司法單位進行法律咨詢，并召開有法院、鎮(zhèn)黨委等單位參加的聯(lián)席會議，共同探討和研究解決問題的途徑和辦法。經(jīng)過詳細研究，使該問題得到了較好處理，群眾情緒穩(wěn)定。

三、貴“敢于較真”忌“欺軟怕硬”

各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處），縣府有關(guān)部門，有關(guān)單位：

為進一步做好市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件處理工作，根據(jù)《中華人民共和國保守國家秘密法》、《國家行政機關(guān)公文處理辦法》、市政府辦公廳《關(guān)于市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件處理有關(guān)問題的通知》（渝辦發(fā)〔**〕41號）、《**縣人民政府辦公室工作規(guī)則》以及縣政府領(lǐng)導(dǎo)要求，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下：

一、市政府領(lǐng)導(dǎo)在區(qū)縣（自治縣）人民政府、市政府部門以及有關(guān)單位上報公文上的批示，市政府辦公廳通過“重慶市人民政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單”，蓋上“重慶市人民政府辦公廳公文處理章”后傳送，與市政府領(lǐng)導(dǎo)批示件原件具有同等效力。縣政府領(lǐng)導(dǎo)在各街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府部門以及有關(guān)單位上報公文上的批示，需要傳送有關(guān)街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府有關(guān)部門以及有關(guān)單位辦理或知曉的，縣政府辦公室一律通過“**縣人民政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單”（樣式附后），蓋上“**縣人民政府辦公室公文處理章”后傳送，與縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件原件具有同等效力。街鎮(zhèn)鄉(xiāng)人民政府（辦事處）、縣政府部門和有關(guān)單位接到縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單后，要做好簽收、登記、辦理、回復(fù)等工作。

二、切實加強對市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單的管理。有關(guān)單位收到市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示抄告單后，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得向有關(guān)單位和個人提供市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；不得通過傳真?zhèn)魉褪小⒖h政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；不得通過互聯(lián)網(wǎng)傳送市、縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示內(nèi)容；特別是涉及干部任免、處分等類批示內(nèi)容，不得以任何方式提供給當(dāng)事人。

三、請各級各部門以及有關(guān)單位對此高度重視，加強督促檢查，做到領(lǐng)導(dǎo)批示辦理與保密工作有機結(jié)合，確保領(lǐng)導(dǎo)批示傳遞及時快捷、安全保密并切實貫徹落實。

近來，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門在辦理縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件過程中，存在擅自復(fù)制、隨意擴大知悉范圍、違規(guī)傳遞等現(xiàn)象，主要有：一是未經(jīng)縣政府辦公室同意，擅自復(fù)制縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，并層層下轉(zhuǎn)，造成公文處理單和批示件在社會上擴散；二是隨意擴大接觸、知悉范圍，有的甚至將只供單位主要負責(zé)同志閱辦的內(nèi)容高度敏感的涉密公文處理單和批示件印發(fā)給下級單位和內(nèi)部股室；三是傳遞縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件時渠道不正規(guī)、手續(xù)不健全，存在丟失遺落現(xiàn)象，這些做法存在嚴(yán)重的失泄密隱患，必須引起高度重視。

為切實抓好縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件的管理，根據(jù)市政府公文處理有關(guān)工作要求，經(jīng)縣政府研究同意，現(xiàn)就有關(guān)要求通知如下：

一、對于縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，必須按照國家公文處理辦法規(guī)定，與正式公文同等對待和管理。未經(jīng)縣政府辦公室同意不得擅自通過復(fù)印、外借、上網(wǎng)等方式和途徑擴散。

二、印送有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，原則上只供該地、該部門負責(zé)同志閱看和辦理，不得層層復(fù)印下傳或橫傳。

三、對于涉密和內(nèi)容敏感的縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件，要嚴(yán)格按照密級文件進行管理，嚴(yán)格控制接觸、知悉范圍，尤其注意不得將公文處理單和批示件直接批轉(zhuǎn)或復(fù)印下發(fā)。

四、縣政府辦公室公文處理單和縣政府領(lǐng)導(dǎo)批示件的傳遞要嚴(yán)格交接手續(xù)；涉密和涉及敏感內(nèi)容的公文處理單和批標(biāo)件要通過機要部門或機要渠道傳遞，并指定專人負責(zé)，專柜存放。

領(lǐng)導(dǎo)批示是指導(dǎo)、安排和布置全局工作，解決重點問題，溝通各方信息，確保決策落實的重要載體。為確保領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理工作的落實，進一步提高辦理質(zhì)量和效率，現(xiàn)對領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理工作作如下規(guī)定。

一、辦理范圍

省、市、區(qū)領(lǐng)導(dǎo)批示由區(qū)政府辦公室承辦的批示件，按本規(guī)定辦理。

二、辦理原則

領(lǐng)導(dǎo)批示件辦理堅持“臺賬式管理、分類別督辦、按時限反饋”，做到及時、準(zhǔn)確、保密。要隨收隨辦，急事急辦，不誤時、不誤事。要準(zhǔn)確領(lǐng)會領(lǐng)導(dǎo)批示精神，認真辦理領(lǐng)導(dǎo)批示事項，做到件件有著落、事事有回音。對領(lǐng)導(dǎo)批示及相關(guān)材料，要納入歸檔文件管理，每月梳理匯總，每年整理歸檔，并嚴(yán)格執(zhí)行保密規(guī)定，做到不誤傳、不丟失、不泄密。

三、辦理程序

摘要:長期以來，行政批示作為行政權(quán)行使的必要一環(huán)，在行政領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用。關(guān)于如何定性行政批示的問題，現(xiàn)實并未加以明確，導(dǎo)致其功能得不到全面發(fā)揮。本文將重點從法律層面對行政批示的概念以及行政批示行為的法律規(guī)制問題展開探究，以揭示出其法律性質(zhì)。確保行政權(quán)行使的合法性，必須通過一定的規(guī)則對其運行加以規(guī)制，這就有必要將行政批示行為納入到治理范疇以營造一個良好的行政法治秩序。不論是從行政自制角度還是從司法規(guī)制角度來說，對行政批示行為進行治理均具有重要的實踐意義。

關(guān)鍵詞:行政批示;行政法秩序;法律規(guī)制

我國政治傳統(tǒng)的歷史非常悠久，“文書御天下”成為歷代王朝的主要統(tǒng)治方式。文書制度在歷代王朝更迭中不斷完善，同時發(fā)揮著重要作用。建國后，我國將“批示制度”、“請示報告制度”繼續(xù)堅持和發(fā)揚。行政批示為中國社會所獨有，是我國傳統(tǒng)政治歷經(jīng)千年運作而形成的一種獨具特色的行政現(xiàn)象，在行政權(quán)行使中發(fā)揮著必不可少的重要作用。但是，現(xiàn)實生活中關(guān)于行政批示性質(zhì)的界定并不夠準(zhǔn)確，行政批示制度功能的發(fā)揮也是不全面的。行政批示體現(xiàn)在政治生活的方方面面，其內(nèi)容也包羅萬象。關(guān)于“批示”，《現(xiàn)代漢語詞典》進行了如下解釋：可用作動詞，上級對下級的公文文書作出的書面意見；可作為名詞，指批示的文字。在行政領(lǐng)域，行政批示的法律概念即：行政部門依法定職權(quán)對具體案件、具體事件、具體問題作出的具有可操作性的，能夠直接影響事件結(jié)果的書面處理行為。行政法關(guān)注的重點在于行政批示這一行為而非其具體內(nèi)容。此行為表現(xiàn)出了如下的特征。

第一，該行為存在于行政系統(tǒng)內(nèi)部，是行政主管部門及其工作人員依法定職權(quán)，通過下屬部門提交的報告或其他途徑如新聞報道等了解與其職權(quán)相關(guān)的案件或問題后所采取的處理行為。第二，行政批示行為是職權(quán)行為，也是個人行為。在了解具體案件或具體問題后，主要領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)負責(zé)人就會產(chǎn)生個人觀點，在綜合多種觀點之后形成領(lǐng)導(dǎo)意見。這種意見往往帶有極強的主觀性，代表的是領(lǐng)導(dǎo)個人的傾向性觀點。第三，書面性。從字面上來看“批示”，其自身就蘊含著“書寫”之意，不論形式與內(nèi)容如何，書面文書是其必要載體。第四，其作用的重要性。行政批示對于事件或問題的最終結(jié)果產(chǎn)生決定性影響作用。行政主管部門及其負責(zé)人憑借法定職權(quán)，在國家強制力的保障下實現(xiàn)對具體問題的處理，即通過行政批示行為作出具體的行政決定或行政決策。關(guān)于行政批示，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域并未展開專項研究，相關(guān)理論成果也較為鮮見。研究行政批示，可遵循以下思想路徑：第一，立足于國家治理的角度展開研究。通過對7383條國家重要領(lǐng)導(dǎo)人作出的行政批示進行分析，孟慶國教授指出，在中國政治體制下，領(lǐng)導(dǎo)人有權(quán)通過批示行為實現(xiàn)自身決策權(quán)的行使，因此批示是政治管理的重要工具。通過研究批示的法律概念和性質(zhì)，孟慶國教授還指出，在現(xiàn)代國家治理環(huán)境下，現(xiàn)有制度對批示引起的自由裁量權(quán)治理有制約作用，因此有必要在國家治理框架中引入批示，促進其制度化、規(guī)范化進程。第二，立足于國家法律的角度展開對行政批示的規(guī)范化探究。關(guān)于公安部門、檢察部門、司法部門間的關(guān)系問題，鄭弋教授指出各部門間重在合作，不存在權(quán)力制約關(guān)系，但行政批示的存在打破了部門間平衡的權(quán)力關(guān)系，盡管不作為法定的公文形式，但有必要通過行政法治加以規(guī)制，以確保批示程序的公開性與規(guī)范性，并通過法律形式將批示行為責(zé)任予以明確。在梳理和研究相關(guān)理論成果基礎(chǔ)上，我們發(fā)現(xiàn)學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域尚不夠關(guān)注行政批示行為。大概是基于以下原因。

第一，批示作為一種非正式公文形式，其研究價值不大。行政批示在法律領(lǐng)域也不是一個法律概念，僅作為行政部門領(lǐng)導(dǎo)行使法定職權(quán)的行為習(xí)慣，是正式法律制度之外的內(nèi)容；第二，行政批示作為行政組織法的一項內(nèi)容，其與行政組織法一并被排除在司法程序之外。傳統(tǒng)文化以官本位為主體，受這種思想的作用，部分學(xué)者忌諱甚至忌憚對行政領(lǐng)導(dǎo)人的行為進行研究和規(guī)范。第三，學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域通常將批示視為行政系統(tǒng)內(nèi)部的行為，因此認為沒有研究價值。所以，并沒有在行政法治秩序研究領(lǐng)域引入行政批示的內(nèi)容。從另一角度來說，行政領(lǐng)導(dǎo)通過行政批示行為行使其行政職權(quán)，而確保其行使的合法性必須以一定的規(guī)范為前提，明確責(zé)任，服從監(jiān)督，一旦發(fā)生失職侵權(quán)責(zé)任就必須承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。行政批示容易滋生腐敗。行政批示的法律性質(zhì)模糊不清，沒有必要的法律規(guī)范，運作缺乏規(guī)范性，相關(guān)責(zé)任不清，這就為貪腐問題的產(chǎn)生提供了土壤。另外，由于運行雜亂無章，法律權(quán)威遭受嚴(yán)重侵害。行政批示往往表現(xiàn)為隱蔽的狀態(tài)。過于重視批示則意味著個人權(quán)威被過度強化，而使行政管理帶有極強的“人治”色彩。過于追捧個人權(quán)威，必將威脅法律權(quán)威，導(dǎo)致處理問題不是依法辦事而是依“批示”辦事。久而久之，必將違背依法行政的原則，逐漸脫離法治化的正常軌道。實踐中所暴露出的各種行政批示問題，要求必須在行政法治框架中引入行政批示，并對其進行規(guī)范化管理。這就需要考慮這樣一個問題，如何通過法律規(guī)范對行政批示行為進行治理？可以從立法層面、司法層面、行政層面入手。如果要出臺一部法律對機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)行為進行規(guī)范似乎不太現(xiàn)實，行政自制和司法規(guī)制這兩個途徑更具有現(xiàn)實意義。其一，行政上的規(guī)制。作為行政系統(tǒng)內(nèi)部的一個重要程序，行政批示的規(guī)制更適宜通過內(nèi)部自我治理的方式進行。《工作條例》對行政批示行為沒有規(guī)制權(quán)，其實踐運作也缺乏統(tǒng)一性。這種不統(tǒng)一主要表現(xiàn)在：形式、內(nèi)容、程序等方面，相關(guān)責(zé)任也較為模糊。并沒有將行政批示納入到必要的審查與問責(zé)制度中，實踐中也沒有出現(xiàn)過因行政批示承擔(dān)責(zé)任的個案。所以，有必要從系統(tǒng)內(nèi)部進行自我規(guī)范。另外，通過內(nèi)部備案審查機制的構(gòu)建，將行政批示引入審查范疇。將審查主體、程序、結(jié)果等內(nèi)容予以明確，同時實現(xiàn)行政備案與行政訴訟制度、行政復(fù)議間的有效對接。同時，通過構(gòu)建內(nèi)部問責(zé)機制，強化對行政批示違法違紀(jì)現(xiàn)象的管理，通過配套問責(zé)機制明確責(zé)任主體、責(zé)任追究范圍、程序。這一做法的意義在于督促負責(zé)人提高法治意識，規(guī)范自身行為，重視遵循合法程序和規(guī)定進行權(quán)力的行使，同時也有助于遏制偽造批示文書現(xiàn)象的產(chǎn)生。其二，司法上的規(guī)制。雖然并不是所有的行政批示都具有可訴性。但考慮到相關(guān)理論成果的有限性，可將個案批示行為引入行政訴訟規(guī)制范疇。關(guān)于內(nèi)部行政行為是否可以被引入到司法訴訟范疇的問題，國內(nèi)學(xué)術(shù)領(lǐng)域以及實踐領(lǐng)域均致力于不斷探索。關(guān)于內(nèi)部行政行為可訴性問題，學(xué)界于2004年就開始了相關(guān)研究。隨后，越來越多的研究者提出批判性理論。由于行政復(fù)議與行政訴訟受案范圍的局限性，必須對行政行為進行內(nèi)部與外部劃分。司法實務(wù)中也面臨著諸多問題。在公眾法律意識和個人權(quán)益保障意識不斷增強的同時，各種問題日益凸顯，內(nèi)部行政行為開始打破其不可訴的堡壘。這符合行政行為內(nèi)涵擴大的趨勢，盡管過程緩慢，但從現(xiàn)行《行政訴訟法》來看，抽象行政行為開始被納入其中，內(nèi)部行政行為可訴并不遙遠。

行政機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)活躍于行政執(zhí)法領(lǐng)域，而在這個領(lǐng)域中，行政批示往往表現(xiàn)為個案批示。作為行政批示的重要一支，個案批示深刻影響我國行政執(zhí)法的內(nèi)部秩序與外部秩序。雖然已經(jīng)明確了行政批示行為的大致寫作意圖，但仍有待進一步完善。行政批示的作用不可或缺且重大，但并未通過行政規(guī)范加以規(guī)制。將個案批示行為引入到行政訴訟范疇，以此為契機開啟突破之旅。出于建構(gòu)行政法秩序及響應(yīng)推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的號召，結(jié)合中國行政法制的現(xiàn)狀，應(yīng)逐步實現(xiàn)行政機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)權(quán)運行的規(guī)范化。可以說，規(guī)范機關(guān)負責(zé)人批準(zhǔn)行為在當(dāng)下既是必要，又是迫切，也是難題。以制度化建設(shè)的方式將行政批示納入到現(xiàn)有制度框架內(nèi)進行規(guī)制，嚴(yán)格追究行政批示中的違法違規(guī)行為。值得注意的是，必須重視行政批示行為的靈活性，采取適度的規(guī)范措施保障批示活力的發(fā)揮。立足于行政法的維度展開對批示行為的探究，必將對可訴性理論等傳統(tǒng)理論產(chǎn)生影響，進而推定行政法理論尤其是行政行為理論體系的不斷完善。當(dāng)然，以上規(guī)范路徑的建構(gòu)可能還不太成熟。從行政法角度看，對于規(guī)制手段的具體內(nèi)容及規(guī)制手段之間存在的銜接環(huán)節(jié)，是值得我們更加深入思考和研究的。

一、考核對象

局機關(guān)各科室及監(jiān)察大隊工作人員

二、工作要求

每位工作人員編寫信息、新聞、調(diào)研文章等稿件被采用每季度不少于1篇。信息、新聞、調(diào)研稿件要緊密圍繞安全生產(chǎn)工作進行，與安全生產(chǎn)工作無關(guān)的稿件，不列入考核范圍。

三、考核辦法

（一）信息宣傳工作采取計分考核辦法。

第一條為進一步整合政務(wù)督查工作力量，理順政務(wù)督查工作體系，提高政務(wù)督查工作效率，確保區(qū)政府各項重要決策部署貫徹落實到位，各項重點工作扎實順利推進，特制定本辦法。

第二條政務(wù)督查工作是推動區(qū)領(lǐng)導(dǎo)決策部署、具體工作任務(wù)落實到位的重要手段，按照區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)授權(quán)原則，以調(diào)查了解和反饋情況為主，督促各鎮(zhèn)街、區(qū)政府各成員單位、市屬駐翔單位以及各相關(guān)單位（以下統(tǒng)稱“各級行政機關(guān)”）認真履行工作職責(zé)。

第三條全區(qū)政務(wù)督查工作在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)下，成立區(qū)政府督查室（依托區(qū)政府辦法制與督查科開展工作），具體承擔(dān)對各級行政機關(guān)督查工作的組織、指導(dǎo)、監(jiān)督及綜合匯總，同區(qū)重大項目綜合督查組辦公室、區(qū)監(jiān)察局、區(qū)效能辦、區(qū)委辦督查科形成協(xié)同合作的工作格局。

第四條各級行政機關(guān)是具體督查事項的承辦機構(gòu)。各承辦單位的行政主要負責(zé)人是本單位政務(wù)督查工作的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)是本單位政務(wù)督查工作的具體責(zé)任人，承辦科室負責(zé)具體工作落實。

各承辦單位辦公室（綜合科或秘書科）的主任（科長或負責(zé)人）為政務(wù)督查工作聯(lián)絡(luò)員，負責(zé)與區(qū)政府督查室日常對接、協(xié)調(diào)。

第二章指導(dǎo)思想與原則

近年來，我們把領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件的辦理工作，作為實踐“三個代表”重要思想的一項重要任務(wù)來抓，采取措施，不斷加大工作力度，努力提高辦理效率和質(zhì)量，為案件檢查部門提供了一批優(yōu)質(zhì)案源，為廣大群眾解決了一些實際困難，有效地維護了社會的穩(wěn)定。兩年來共辦理領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件55件，辦結(jié)率達98％，其中轉(zhuǎn)立案14件，為國家和集體挽回經(jīng)濟損失250多萬元。這項工作得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定，也贏得了廣大基層干群的稱贊。我們的主要做法是：

一、高度重視，堅持把辦理工作列入“一把手”重要議事日程

領(lǐng)導(dǎo)批示的信訪件，一般是反映事項重大、事情緊急、涉及對象職務(wù)較高、關(guān)系國家、集體和人民群眾根本利益的重要問題。認真辦好領(lǐng)導(dǎo)批示的信訪件，對加強黨風(fēng)廉政建設(shè)、深入開展反腐敗斗爭，維護人民群眾的根本利益，—密切黨與人民群眾的血肉聯(lián)系有著重要的意義。我縣紀(jì)委、監(jiān)察局班子十分重視領(lǐng)導(dǎo)批示信訪件的辦理工作，堅持把這項工作列入重要議事日程。

一是建立辦理工作機制。規(guī)定“市以上領(lǐng)導(dǎo)的批示件由縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓；縣領(lǐng)導(dǎo)的批示件由縣紀(jì)委分管領(lǐng)導(dǎo)親自抓，職能室及基層紀(jì)檢監(jiān)察組織具體抓”。對每一件信訪件，都認真分析梳理、研究制定具體實施方案，細致地進行調(diào)查核實，并明確分工，責(zé)任到室、到人，限時辦理，統(tǒng)一歸口報結(jié)。

二是“一把手”親自抓辦理工作。對上級領(lǐng)導(dǎo)批辦的信訪件，我縣紀(jì)委“一把手”堅持親自閱批、親自組織力量、親自督辦、親自審核把關(guān)。在查辦人員調(diào)配、車輛使用、工作經(jīng)費等方面優(yōu)先考慮安排，確保辦理需要。今年2月份，市委副書記王浩良親自交給我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)一封匿名舉報信，指示查明情況，報告結(jié)果。我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)立即抽調(diào)信訪室和案件室有關(guān)人員，要求對匿名信反映的三個主要問題進行認真細致地調(diào)查核實，并多次詢問調(diào)查進展情況，聽取調(diào)查情況匯報。在查明問題的基礎(chǔ)上，我縣紀(jì)委主要領(lǐng)導(dǎo)及時召開縣紀(jì)委常委會，做出了有關(guān)處理決定，出色地完成了王浩良書記批示件的調(diào)查報結(jié)任務(wù)。

二、強化措施，堅持把辦理工作落到實處