一、社會公共利益的含義

社會公共利益是一個極為抽象和模糊的概念。國內外學者對它的理解可謂千人千詞，不一而論。歷史上許多學者曾把社會利益作為個人利益的對立面加以闡述。如18世紀法國唯物主義者愛爾維修就認為，個人利益不能違背大多數人的公共利益，主張要將個人利益與社會利益結合起來①。英國功利主義法學家邊沁則提倡個人利益應與公共利益相統一，他認為社會公共利益是許多私人利益的相加，增進私人利益就增進了整個社會的利益。美國社會法學的創始人羅斯科·龐德則把利益分為三類：個人利益、社會利益與公共利益。個人利益是指直接包含在個人生活之中，并以這種生活的名義而提出的各種要求、需要或愿望，包括人格利益、家庭關系利益和物質利益。公共利益則是指國家的人格利益與物質利益以及國家作為社會利益捍衛者的利益。社會利益是指包含在文明社會生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要和愿望②。從龐德的描述來看，他所謂的公共利益就是指國家利益，而此處的社會利益可解釋為本文的社會公共利益。

盡管社會公共利益一詞頻頻出現于我國的有關法律條文中——幾乎每一部法律、法規都有涉及到社會公共利益保護的條款，但我國學者對此研究并不多，執法部門援引這些條款的就更少了。對社會公共利益的已有表述可大致分為兩類，一是認為社會公共利益包括了國家利益。如學者陳運來認為，公共利益是指在法與道德等社會規范所調整的秩序中形成的帶有社會普遍性的利益，在目前市場經濟新時期，隨著“國家——社會”二元化結構的初步形成，社會利益逐漸從國家利益中分離出來，兩者共同構成公共利益的內容③。第二種觀點認為社會公共利益和國家利益是兩個不同的概念。如孫笑俠教授認為社會利益是與個人利益、集體利益、國家利益相并列的一種利益，它是公眾對社會文明狀態的一種愿望與需要④。社會公共利益的主體是公眾，即社會公眾。社會公共利益的主體既不能與個人、集體相混淆，也不能是國家所能代替的。

筆者認為，把國家利益并入社會公共利益是對市民社會與政治國家這兩個概念的混淆。市民社會是作為政治國家的對立面而存在的。社會公共利益是一個抽象的模糊的概念，隨著社會的發展而發展。但作為一個經常見諸于法條的專業詞匯，給它確定一個相對明確的外延與內涵還是很有必要的。因此，所謂的社會公共利益是指以社會公眾為利益主體的，涉及整個社會最根本的法律原則、道德的一般原則及隱藏于它們之后的與時代相適應的公平正義觀念。

二、社會公共利益的特點

（一）社會公共利益的主體是公共社會，具有公眾性。利益主體就是利益的擁有者。作為需要主體與需要對象之間存在的一種矛盾關系，任何利益都是一定的需要主體與需要對象之間的對立統一關系，因此，凡談到利益，必會言及利益主體，不屬于任何主體或沒有利益主體的利益是不存在的。社會公共利益的主體是公共社會，是廣大的市民階層。據此我們可以把它同個人利益、群體利益與國家利益區分開來⑤。

一、經濟法社會公共利益本位觀念的確立“法本位”(或稱“法律本位”)作為一個原創命題,我國學者早在20世紀初就已經提出,但到目前為止,學界對于“法本位”的概念還沒有取得一致意見。有的學者認為,“法律本位是指國家權力機關在制定法律的時候,必須首先確立的法律的基本目的、基本任務和基本功能,它反映了法律的基本觀念和價值取向。”[1](P292-305)有的學者則認為,“所謂法律本位問題,其實是指法律的直接依據,即立法理由:法律根據何種理由而立,或者說由何種觀念派生?”[2]

對于相對年輕的經濟法而言,合理確定經濟法的法律本位有著更為重要的意義。經過學界的不斷探索與努力,經濟法的社會本位觀念得以逐步確立,并日益為大多數學者所接受。所謂經濟法的社會本位,簡而言之,就是指經濟法要以維護社會利益為己任。經濟法社會本位觀念的確立,有助于其與以個人利益為本位的民法、以國家利益為本位的行政法區別開來。但是經濟法社會本位觀念的確立也并非十全十美,因為社會具有高度抽象性,“也許是我們永遠也無法知道的東西”;同時,經濟法的社會本位也易混淆經濟法和社會法之間的界限,可能會使經濟法再次墜入與社會法進行長期爭論的泥淖之中。因而有的學者進一步提出,應該將社會公共利益確立為經濟法的本位[3](P107-119)。筆者也贊同將社會公共利益確立為經濟法本位的觀點,因為這不僅有利于理清經濟法與民法、行政法以及社會法等其他相關部門法之間的界限,而且符合經濟法的根本性質。經濟法社會公共利益本位觀念的確立不是主觀臆造,而是有其必要性和合理性的,是為經濟法的客觀發展史所證明的。

二、“市場失靈”和“政府失靈”:社會公共利益本位確立的依據

通過對經濟法發展史的考察,我們不難發現,從自由資本主義階段到壟斷資本主義階段,從“重商主義理論”、“重農學派”、“歷史學派”、“凱恩斯主義”、“供應學派”再到“新制度學派”,從“戰爭統制經濟法”到“危機管制經濟法”,通篇經濟法的發展史都是國家與市場互動互抑的關系史,國家與市場的關系是經濟法關注的焦點問題[4](P23-27)。

(一)市場失靈:對社會公共利益的悖離

所謂市場失靈,是相對于完美的市場機制理論而言的,一般認為,是指市場發揮作用的條件不具備或者不完全而造成的市場機制不能自我調節的情形,是指由于一定的因素使市場在資源配置方面呈現低效率運行的一種非理想狀態[5](P70)。市場失靈突出表現在以下兩個方面:一是市場的外部性問題。

摘要：國家利益是一個政治性的概念，筆者認為將其放進合同法中，有諸多不妥。因此，以社會公共利益涵蓋國家利益并作為無效合同認定的邊界，符合私法存在的基礎即平等公正、社會自治的精神。

關鍵詞：國家利益集體利益社會公共利益合同法

在我國的司法實踐中，一般認為公有住房及國有企業資產“不能等同于國家利益”。有學者認為，國家利益是特定的，僅指國防利益。如是，就國家利益、集體利益作為無效合同認定的邊界是否妥當，有何弊端，對國有企業資產、公有住房等國家財產的保護在合同法中又該如何體現，筆者作如下探討。

國家利益與集體利益含義辨析

從本質上看，任何法律都是調整個人、社會和國家關系的規則體系。法律的產生源于利益的分化、沖突。隨著私有制的產生與發展，整個社會也逐漸分裂為私人利益和公共利益兩大相對立的利益體系，著名的羅馬法學家烏爾比安依照法律所調整的利益不同而將整個法律體系劃分為了公法和私法，他認為：“公法是關于羅馬帝國的規定，私法則是關于個人利益的規定。”這也就是說，在社會生活中存在兩類不同性質的關系，即平等主體之間的、不需要國家公權力參與的關系與不平等主體之間的、需要國家公權力參與的關系，于是產生了作為不同調整手段的公法、私法。無疑，調整平等主體之間關系的合同法當屬私法領域。

對于私法，一個不爭的觀點就是私法以保障個人利益，高揚個人權利為主旨，即使其對公共利益有所保護，也在很大程度上仍然是以個人利益的保護為起點和依歸的。但我國的合同法中，卻一直存在社會公共利益、國家利益、集體利益以及第三人利益這樣并列的利益分類，且國家利益被加以了特別的保護，那么，這樣的規定是否妥當呢？

關鍵詞：經濟法；法益目標；經濟基本權；公平；整體調節

摘要：不同的法律部門有不同的法益目標，經濟法的法益目標應是經濟法首先追逐和實現的利益即社會公共利益。這種法益目標，以經濟基本權為權利外形，以實現經濟上的"公平"為核心。經濟法的法益目標的社會根源，是經濟法所調整的社會關系，它是以社會公共性為根本特征的經濟管理關系。經濟法的法益目標依靠社會整體調節機制的作用而實現。

我國現代經濟法的發展是同我國市場經濟的發展緊密聯系的。在市場經濟的發展中，正確地確定與把握經濟法的利益保護目標日益顯得必要。人們不可能設想，經濟法將以保護社會上存在的所有形態的利益作為自己的任務。同樣，也不可能設想，經濟法會不加區別地將任何具體形態的利益作為自己的首要保護目標。究竟它應確定什么樣的利益保護目標即法益目標，這就是本文所要探討的主題。

一、經濟法首要的法益目標--社會公共利益

(一)利益與法益目標

法益應為法律保護的利益。[1]任何部門法都將保護一定的利益作為自己的任務，或言之，將追逐和實現一定的利益作為自己的目標。所以，所有部門法都有自己的法益目標。

社會公共利益是為了論證國家與社會存在的必要，同時也是法律目的，法律秩序的終極價值體現，憲法上也對其進行了一定的規定，其理論價值不可替代，對各項立法的實現具有重要意義，而經濟法是用來維護社會公共利益的，必須有自己獨特的制度與內涵，本文就對其進行深入的探討。

一、經濟法在維護社會公共利益中的重要體現

(一)經濟法對企業在社會中的地位進行了明文規定。作為市場經濟條件下運行的主題，企業在生產生活中發揮著重要作用。現代社會分工細密，協作關系十分復雜，因此，企業的活動也必須考慮到整個社會的需求，必須對其經濟行為進行規范化管理，否則將會影響整個社會的經濟秩序。

(二)對社會經濟組織之間的競爭與協作關系做出了規范。社會化的生產與彼此的分工協作和競爭是分不開的，這是屬于整個社會的事，因此，這種競爭必須在公平的前提下進行，在統一的規則中按照既定的程序進行，促進良性競爭，推動經濟發展。

(三)對國家間接調控經濟運行的模式與方法進行了規范。經濟法的模式與方法可以對經濟運行的周期狀況進行有效地控制，協調社會收支的平衡。

(四)對社會保障關系進行了規范。勞動與社會保障成為全民關注的重點，其不僅體現了社會進步的人道精神，也是實現高質量、高水平勞動者的必須環節。為了經濟發展的需求，國家必須對其實施保護。

內容摘要：國家利益是一個政治性的概念，筆者認為將其放進合同法中，有諸多不妥。因此，以社會公共利益涵蓋國家利益并作為無效合同認定的邊界，符合私法存在的基礎即平等公正、社會自治的精神。

關鍵詞：國家利益集體利益社會公共利益合同法

在我國的司法實踐中，一般認為公有住房及國有企業資產“不能等同于國家利益”。有學者認為，國家利益是特定的，僅指國防利益。如是，就國家利益、集體利益作為無效合同認定的邊界是否妥當，有何弊端，對國有企業資產、公有住房等國家財產的保護在合同法中又該如何體現，筆者作如下探討。

國家利益與集體利益含義辨析

從本質上看，任何法律都是調整個人、社會和國家關系的規則體系。法律的產生源于利益的分化、沖突。隨著私有制的產生與發展，整個社會也逐漸分裂為私人利益和公共利益兩大相對立的利益體系，著名的羅馬法學家烏爾比安依照法律所調整的利益不同而將整個法律體系劃分為了公法和私法，他認為：“公法是關于羅馬帝國的規定，私法則是關于個人利益的規定。”這也就是說，在社會生活中存在兩類不同性質的關系，即平等主體之間的、不需要國家公權力參與的關系與不平等主體之間的、需要國家公權力參與的關系，于是產生了作為不同調整手段的公法、私法。無疑，調整平等主體之間關系的合同法當屬私法領域。

對于私法，一個不爭的觀點就是私法以保障個人利益，高揚個人權利為主旨，即使其對公共利益有所保護，也在很大程度上仍然是以個人利益的保護為起點和依歸的。但我國的合同法中，卻一直存在社會公共利益、國家利益、集體利益以及第三人利益這樣并列的利益分類，且國家利益被加以了特別的保護，那么，這樣的規定是否妥當呢？

法律責任是法律保護的屏障。“無救濟,則無權利”,而無責任,亦無救濟。經濟法在風風雨雨中走過了20多年,其作為我國社會主義法律體系而重要的法律部門已得到了廣泛的認可。然而,我們仍受困于這么一個簡單而另人疑惑的問題:違反經濟法要承擔什么責任?因而,經濟法責任理論成為了經濟法學者研究的熱點、焦點也是難點問題。經濟法具有自己獨立的法律責任形態嗎?經濟法學界對此眾說紛紜。張守文教授稱之為經濟法“責任的客觀性”問題,指出,經濟法上的“責任的客觀性”問題主要體現在兩個層面:其一,在承認一般法理且認同經濟法是一個獨立的部門法的前提下,可以肯定地推論出在經濟法領域,法律責任是客觀存在的;其二,也是最有分歧的,是經濟法上的法律責任是否有自己獨立的責任形態(或稱責任形式)問題。[1]近年來,在經濟法理論研究中,經濟法責任的獨特性問題已經成為了經濟法責任理論研究中的“瓶頸”。鑒于此,筆者試圖從現實生活中去發掘和提煉經濟法的責任形式,進而論證經濟法責任是客觀存在的。

一、出發點:關注社會生活中的公共利益

現象一:生活中無處不在的虛假廣告現象。假設某藥品生產企業虛假廣告數年(或較長時間)。其承擔的法律責任通常有如下情形:(1)對該消費者承擔民事責任;(2)責令停止、罰款、沒收廣告費用等;(3)構成犯罪的,依法追究刑事責任。我們意識到,個別消費者通過投訴或起訴維護了自己的權益,廣告主也得到了懲罰,然而,問題僅此而已嗎?經驗告訴我們,“對已經發生的欺詐性廣告,具有較強的社會記憶和廣泛的擴散、傳播功能,會長期遺留在公眾心目之中”,[2]這意味著:即使行政機關對虛假廣告者采取罰款,沒收廣告費等行政處罰措施,盡管特定的消費者可能得到了賠償并有可能向其親友宣傳該廣告為虛假廣告而拒絕再次購買其產品,但由于信息不對稱的客觀存在,社會上眾多不特定的公眾并不知悉該廣告為虛假廣告的事實,因而,“更多的消費者因不知情會陷于蒙騙中而永遠不了解事物的真相,具有繼續上當的可能”,[3]這必然使得社會不特定的公眾的利益仍處于一種潛在的威脅之中,此為其一;其二,正是由于不知情的消費者仍有可能購買虛假廣告者的產品,從競爭者角度觀察,該虛假廣告仍在繼續侵害自己的正當競爭利益,所以,更為嚴重的結果是,如果這種虛假廣告的潛在影響不能消除,出于競爭的需要,競爭者將很可能作出相同的決策:進行虛假廣告,正所謂“劣幣驅逐良幣”。這也就不難理解為什么我們的生活充斥著如此繁雜的虛假廣告。我們的交易秩序勢必陷入一種極其混亂的狀態,從而,一方面,消費者會輕易做出購買決策嗎?“市場啟動的原動力是消費者的購買力”,[4]我們怎么來維護原動力?另一方面,在充斥虛假信息的市場中,消費者的每一個消費決策都必須收集大量信息,進行多方反復比較,經過深思熟慮才可能做出,無疑大大增加了交易成本,造成消費者福利的損失,甚至導致市場的萎縮。綜上所述,經過一般法律程序(即前述法律責任的承擔)處理后的虛假廣告仍危害著廣大不特定的消費者的福利,威脅著競爭者的利益,破壞著市場交易的秩序,這些相關者的利益本質上都屬于一種社會公共利益,社會公共利益處于威脅之中。

現象二:生活中缺陷產品大量流入市場的現實。“缺陷產品”是指由于企業在產品設計上的失誤或在生產線某環節出現錯誤,導致大批量危及人身安全及財產安全的產品出現,而且這些產品已流入市場。依目前法律規定,缺陷產品生產者可能承擔退款、賠償損失等民事責任、責令停止生產、銷售,沒收違法生產、銷售的產品;罰款、沒收違法所得、吊銷營業執照等行政責任以及構成犯罪的,依法追究刑事責任。

另人遺憾的是,這些承擔責任的方式卻透露出了它的無奈:怎樣消除已經流入市場的缺陷產品可能對不特定的消費者及其他社會大眾造成的損害?“為加強對缺陷汽車產品召回事項的管理,消除缺陷汽車產品對使用者及公眾人身、財產安全造成的危險,維護公共安全、公眾利益和社會經濟秩序”,國家質量監督檢驗檢疫總局等部門了《缺陷汽車產品召回管理規定》,然而,值得我們進一步思考的是,第一,在紛繁復雜的市場中,難道只有汽車產品才可能存在嚴重的缺陷?第二,目前,我國正在研究和制訂缺陷產品管理和召回制度,但這并不是有效之舉,因為,在任何商品都可能是缺陷產品的情況下,我們難道要對任何一種商品都制定一部召回缺陷產品法律嗎?那么,缺陷產品對社會公共利益(不特定社會公眾的生命、財產安全利益)的危害如何消除?

二、社會公共利益之維護———法律責任形式的創新

一、社會公共性的內涵

經濟法是調整發生在政府、政府經濟管理機關和經濟組織、公民之間的以社會公共性為根本特征的經濟管理關系的法律規范的總和。①其中，對于何謂“社會公共性”，學界至今仍沒有定論。筆者將從經濟法的意志和法益目標兩方面分析社會公共性的內涵。

（一）社會公共性包涵社會性和公共性

經濟法是社會法，所體現的意志和私法、公法不同。以民商法為代表的私法體現私人的意志，以行政法為代表的公法體現國家的意志，而經濟法體現的是社會公共意志。社會公共意志即大眾的、社會普遍性的意志，是關于公有性而非私有性、關于共享性而非排他性的。這一意志指導經濟法在協調本國經濟運行之時關注社會性和公共性，例如，社會穩定、基礎設施、公共服務，等等。經濟法的意志決定了社會公共性包涵社會性和公共性。

（二）社會公共性包涵公益性和干預性

經濟法協調國家經濟運行中的個體利益和公共利益，并以社會公共利益作為其首要法益目標。公共利益是屬于公眾的利益，它代表利益分配的公平性而非獨享性、利益本位的社會性而非個人性。要實現公眾的利益，必須依靠一定的干預。這里的干預，除了內在自發性的，還有外在強制性的；除了市場機制調節，還有國家權力干預；除了私人自治，還有公共決策。只有借助國家干預才能實現社會公共利益。經濟法的法益目標決定了社會公共性的公益性和干預性密不可分。

所謂法律本位乃指法的基本觀念，或基本目的，或基本作用（依王伯倚先生之說）。經濟法的社會本位性是指經濟法立足于社會整體，以維護社會公共利益為基本目標，具有社會法的性質。經濟法是在私法社會化和公法社會化的過程中形成的，其經濟基礎、思想理論基礎、法律基礎都產生了社會化傾向，經濟法的產生正是滿足了社會化的需求，使其自出生起就帶有社會法的氣息。經濟法屬于社會法中的一員，與民法、行政法區別開來，各盡其責，更加證明其社會本位性。經濟法所維護的社會公共利益從其內涵、核心以及目的也表現了經濟法這一與生俱來的性質。

一．經濟法產生的歷史前提

（一）經濟法的經濟基礎

經濟的發展對經濟法的形成起到了至關重要的作用。西方資本主義國家經濟思想和政策的演變與社會主義國家經濟思想和體制的變革有的截然不同的歷程，但是都為各自經濟法理論形成奠定了經濟基礎。

亞當·斯密的自由放任主義理論在自由資本主義時期影響了整整幾個時代的思想家和政治家，他們相信經濟的自我調節機能，相信市場這只“看不見的手”會自覺地指明前進的方向，而國家只需充當“守夜人”的角色，管的越少越好。一時之間，經濟的自由放任、政府的不加干預成為了管理經濟最成功的經驗。然而19世紀末20世紀初席卷整個資本主義世界的經濟危機打破了亞當·斯密為人們所設想的最為理想的經濟模式。經濟危機是人們認識到由于在市場機制作用下，市場經濟主體具有天然趨利性和盲目性，因而也產生了單純市場主體本身難以克服的缺陷。凱恩斯在其著作《就業、利息和貨幣通論》中對傳統經濟理論和政策進行了全面的反思與批判，提出了一個以政府干預為中心，以醫治資本主義經濟危機為目標的完整的宏觀經濟理論和經濟政策體系。凱恩斯主張擴大政府職能，以各種經濟政策來干預消費傾向和投資，從而刺激生產，他還主張國家通過稅收等政策來改變資本主義收入分配不公的狀況。由于凱恩斯的宏觀經濟學理論中對政府干預的過分依賴，缺少對資本主義制度本質的剖析，使其完成了“反危機”任務后對新出現的經濟滯脹現象顯得力不從心。這時，眾多新的經濟學派開始對凱恩斯的理念進行了批判。供應學派認為20世紀70年代資本主義經濟的主要問題是滯脹，政府對社會經濟生活的干預是必要的，但干預范圍有限，應實行“小政府”下的“無為而治”。社會市場經濟學派認為自由、競爭和限制政府干預是社會市場經濟的三個核心，而社會市場經濟是將自由與秩序有機結合之后形成的在絕對自由與極權之間的一條健全的中間道路。公共選擇派更是一針見血的指出凱恩斯所設想的政府是由一群精英人物所構成的理想政府，在現實生活中只要是人就會有局限，因此這種理想政府是不存在的。他們認為市場調節的社會效率高于官僚主義的干涉方式，市場比政府更靠得住。從上面的爭論可知，無論是何種學派都表明了同一種觀點：“[y1]自由放任主義和政府干預主義已經不再是人們的兩極思維方式了，而是能有機地、科學地把自由放任和政府干預主義結合起來成為人們的辨證思維方式。他們并不是完全絕對地選擇此而摒棄彼，而是將它們融會貫通，結成一體。”①

西方資本主義國家經濟思想和政策地演變向我們展示了無論是市場機制還是政府干預都是經濟發展之必需，經濟法的理念尤其注意協調好兩者的關系，讓其各顯其長的同時互相彌補，忽略任何一方都會導致經濟的停滯甚至衰退。

【論文關鍵詞】行政公益訴訟現代法治公共利益構建

【論文摘要】行政權力的日益擴大，極易使社會會共利益遭受侵害。。如何維護社會公共利益，從域外經驗看，現代法治國家大多把建立行政公益訴訟制度作為保障手段。但在我國，行政公益訴訟的立法尚處于完全空白的狀態。這一法律制度的缺失，不利于構建社會和諧和建設社會主義法治。建立中國特色的行政公益訴訟制度成為當前理論討論和司法實踐的熱點。構建行政公益訴訟制度，應當在的立法上，對訴訟主體、受案范圍、舉證責任和激勵機制等問題作出明確規定。

隨著行政權的日益擴大，損害公共利益的行政行為日益增多，為限制行政權的擴張，許多國家開始在行政訴訟領域引人公益訴訟制度。在我國社會經濟生活中，同樣存在大量國家利益、社會公共利益受侵害的現象，卻由于現行公益訴訟的缺失，無法通過保護利益方式中最有效的方式—訴訟來維護國家利益、社會公共利益。近年來，隨著一些直接關系國家利益和社會公共利益案例的出現，行政公益訴訟引起了廣泛的社會關注，并逐漸成為一個司法熱點話題。目前，我國法學工作者對行政公益訴訟理論的討論和研究正在不斷深人，但行政公益訴訟本身在立法上仍是一片空白。從保護公共利益、建設法治社會角度看，應在借鑒域外經驗基礎上，完善我國訴訟立法，建立有中國特色的行政公益訴訟制度。

一、建立并完善行政公益訴訟制度是現代法治的基本要求

公益訴訟起源于古羅馬，是和私益訴訟相對而言的，“私益訴訟是保護個人所有權利的訴訟，僅特定人才可提起，公益訴訟是保護社會公共利益的訴訟，除法律有特別規定外，凡市民均可提起。”公益訴訟雖早在古羅馬就已存在，但引起廣泛關注卻是在20世紀。隨著高科技的迅速發展，人們的生產、生活日益社會化，現代社會的政府廣泛地干預社會的教育、衛生、經濟、文化、福利事業，管理范圍不斷擴大，隨著現代行政法的發展，行政權日益強大、極度擴張，不時侵害私人權利主體的合法利益和社會公共利益。侵害前者的利益的違法行政行為，受侵害權利主體可以依法提起行政訴訟;對于侵害公共利益的違法行政行為，世界主要法治國家都建立了類似的行政公益訴訟制度。行政公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人認為行政機關或法律授權組織所實施的行政行為侵害了公共利益，以維護公共利益為目的，依法向人民法院起訴，人民法院依法進行審理和判決的活動。

同傳統行政訴訟相比，作為公民、法人或其他組織針對損害社會公共利益的行為提起的行政公益訴訟有以下幾方面的特征:第一，起訴主體的廣泛性。“行政法上的原告資格概念與司法上的原告資格概念都不是靜止不變的”，公益訴訟正是原告資格不斷拓寬、公民提起行政訴訟的渠道越來越暢通的產物。行政公益訴訟的起訴主體不局限于具體合法權利直接受到不法侵害者，其他特定國家機關、團體和個人也可以以公眾利益受到侵害為由代表國家和公眾提起訴訟。第二，訴訟目的的公益性。雖然有的行政公益訴訟也會牽涉到起訴者的私益，但行政公益訴訟的目的主要是為了確保行政行為的客觀合法性、維護社會公共利益、維護法律的尊嚴與社會正義。從這個意義上說，行政公益訴訟的設立承載著更多的社會責任。第三，訴訟功能的預防性。行政公益訴訟的提起不以發生實質的損害為要件，當國家機關的違法行為、不當行為或者不行為，即使還沒有達到使公民、法人的利益遭受現實損害的時候，無法律上直接利害關系的人也可以訴請司法機關對其進行司法審查，因此，行政公益訴訟的功能具有明顯的預防性質。