（一）我國傳統的社會救濟制度

我國自建國50來，社會救濟制度一直沒有形成一個比較系統的體系，而是非常分散，甚至可以說應急性規定比較多，盡管如此，我們仍能夠看到，國家對于社會救濟一直是非常重視的，不僅制定了大量法規政策規范社會救濟事業，而為社會救濟投入了大量才力和物力，保障了那些處于生活困境的人基本生活，維護了社會穩定。

新中國成立初期，針對城市大量流落街頭的難民、災民、無業人員等貧困人口，政務院于1949年12月了《關于生產救災的指示》，1950年6月政務院又了《關于救濟失業工人的指示》，同年7月勞動部了《救濟失業工人暫行辦法》。與此同時，黨和政府撥出大量糧食和經費，對不同情況的人員給予不同的救濟。1952年全國152個城市經常得到救濟的有120余萬人，冬季期間達到150余萬人，占到各個城市人口的20%-40%.從1953年到1957年國家支付城市社會救濟費1億多元，救濟了1000多萬人。在農村，1950年到1954年國家發放10億元的救災救濟款以及大量的救濟物資，救濟災民和孤老病殘人員。[1]

1956年，我國開始進入全面建設社會主義時期以后，在城市形成了就業與保障一體化的保障制度，農村生活困難的農民由生產隊給予補助。在這個時期，社會救濟主要面向城鄉沒有勞動能力、沒有收入來源、沒有法定贍養人或撫養人的社會成員，社會救濟費由國家承擔。1961年到1963年三年困難時期，城市得到救濟的人口分別為51.7萬人次、266.8萬人次、322.5萬人次。1960年到1963年，國家撥付農村社會救濟款和災民生活救濟款23億元，超過以往10年的總和。1956年一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定對無依無靠的孤老病殘社員實行“五保”（即保吃、保穿、保燒、保教、保葬）供養，1958年，全國農村享受“五保”待遇的有519萬人。“”十年期間，國家為農村災民撥付了30多億元的生活救濟費。[2]

改革開放以來，社會救濟工作主要是多次調整了城市社會救濟對象的救濟標準，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；農村在實行了聯產承包責任制以后，國家加大了對農村社會救濟的投入，1978年國家用于“五保”戶的救濟金2309萬元，占國家撥付的農村社會救濟費10%，1994年為“五保”戶撥付救濟金7554萬元，占國家撥付農村社會救濟費的27%；1979年到1994年的15年間，國家和集體用于農村社會救濟和補助的資金共70余億元，災民生活救濟費170余億元；[3]在這個時期，社會救濟改革最有成效的是在農村開展扶貧工作，20世紀70年代末，我國的貧困人口有2.5億，1982年民政部等9部委聯合下發《關于認真做好扶助農村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農村全面展開，1994年國務院又部署實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，到1998年就下降到4200萬。[4]

可以看出，傳統社會救濟制度的適用對象主要是：（1）“三無”（無法定贍養人或撫養人、無勞動能力、無可靠生活來源）孤老殘幼，他們是長期的救濟對象，政府要為他們解決衣食住醫教等個方面的生活問題，在城鎮，為他們建立了福利院、托老所、精神病院等福利機構，在農村，主要是建立了敬老院，1994年全國孤老殘幼有330萬人，提供救濟款13.6億元，其中政府提供了1.88億元；（2）災民，城鎮或農村居民因遭受自然災害而使財產和收成受到巨大損失的人們，災情主要發生在農村，因而災民主要集中在農村，國家將70%左右的救災款用于解決災民的吃飯問題，10%左右用于衣被救濟，25%左右用于修建房補貼，5%左右用于防疫治病，1994年救濟災民8228萬人，國家撥付救濟款18億元；（3）社會上的生活困難者，他們因各種原因（因家庭成員生病、家庭人口多勞動力少、失去工作機會等）陷入貧困，他們中的一部分是暫時困難者，另一部分則是長年困難者，因此對前者實行臨時救濟，對后者則實行定期定量救濟，1999年全國社會救濟人數達5290余萬人次。[5]

（一）我國傳統的社會救濟制度

我國自建國50來，社會救濟制度一直沒有形成一個比較系統的體系，而是非常分散，甚至可以說應急性規定比較多，盡管如此，我們仍能夠看到，國家對于社會救濟一直是非常重視的，不僅制定了大量法規政策規范社會救濟事業，而為社會救濟投入了大量才力和物力，保障了那些處于生活困境的人基本生活，維護了社會穩定。

新中國成立初期，針對城市大量流落街頭的難民、災民、無業人員等貧困人口，政務院于1949年12月了《關于生產救災的指示》，1950年6月政務院又了《關于救濟失業工人的指示》，同年7月勞動部了《救濟失業工人暫行辦法》。與此同時，黨和政府撥出大量糧食和經費，對不同情況的人員給予不同的救濟。1952年全國152個城市經常得到救濟的有120余萬人，冬季期間達到150余萬人，占到各個城市人口的20%-40%.從1953年到1957年國家支付城市社會救濟費1億多元，救濟了1000多萬人。在農村，1950年到1954年國家發放10億元的救災救濟款以及大量的救濟物資，救濟災民和孤老病殘人員。[1]

1956年，我國開始進入全面建設社會主義時期以后，在城市形成了就業與保障一體化的保障制度，農村生活困難的農民由生產隊給予補助。在這個時期，社會救濟主要面向城鄉沒有勞動能力、沒有收入來源、沒有法定贍養人或撫養人的社會成員，社會救濟費由國家承擔。1961年到1963年三年困難時期，城市得到救濟的人口分別為51.7萬人次、266.8萬人次、322.5萬人次。1960年到1963年，國家撥付農村社會救濟款和災民生活救濟款23億元，超過以往10年的總和。1956年一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定對無依無靠的孤老病殘社員實行“五保”（即保吃、保穿、保燒、保教、保葬）供養，1958年，全國農村享受“五保”待遇的有519萬人。“”十年期間，國家為農村災民撥付了30多億元的生活救濟費。[2]

改革開放以來，社會救濟工作主要是多次調整了城市社會救濟對象的救濟標準，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；農村在實行了聯產承包責任制以后，國家加大了對農村社會救濟的投入，1978年國家用于“五保”戶的救濟金2309萬元，占國家撥付的農村社會救濟費10%，1994年為“五保”戶撥付救濟金7554萬元，占國家撥付農村社會救濟費的27%；1979年到1994年的15年間，國家和集體用于農村社會救濟和補助的資金共70余億元，災民生活救濟費170余億元；[3]在這個時期，社會救濟改革最有成效的是在農村開展扶貧工作，20世紀70年代末，我國的貧困人口有2.5億，1982年民政部等9部委聯合下發《關于認真做好扶助農村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農村全面展開，1994年國務院又部署實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，到1998年就下降到4200萬。[4]

可以看出，傳統社會救濟制度的適用對象主要是：（1）“三無”（無法定贍養人或撫養人、無勞動能力、無可靠生活來源）孤老殘幼，他們是長期的救濟對象，政府要為他們解決衣食住醫教等個方面的生活問題，在城鎮，為他們建立了福利院、托老所、精神病院等福利機構，在農村，主要是建立了敬老院，1994年全國孤老殘幼有330萬人，提供救濟款13.6億元，其中政府提供了1.88億元；（2）災民，城鎮或農村居民因遭受自然災害而使財產和收成受到巨大損失的人們，災情主要發生在農村，因而災民主要集中在農村，國家將70%左右的救災款用于解決災民的吃飯問題，10%左右用于衣被救濟，25%左右用于修建房補貼，5%左右用于防疫治病，1994年救濟災民8228萬人，國家撥付救濟款18億元；（3）社會上的生活困難者，他們因各種原因（因家庭成員生病、家庭人口多勞動力少、失去工作機會等）陷入貧困，他們中的一部分是暫時困難者，另一部分則是長年困難者，因此對前者實行臨時救濟，對后者則實行定期定量救濟，1999年全國社會救濟人數達5290余萬人次。[5]

一、我國傳統的社會救濟制度

我國自建國50來，社會救濟制度一直沒有形成一個比較系統的體系，而是非常分散，甚至可以說應急性規定比較多，盡管如此，我們仍能夠看到，國家對于社會救濟一直是非常重視的，不僅制定了大量法規政策規范社會救濟事業，而為社會救濟投入了大量才力和物力，保障了那些處于生活困境的人基本生活，維護了社會穩定。

新中國成立初期，針對城市大量流落街頭的難民、災民、無業人員等貧困人口，政務院于1949年12月了《關于生產救災的指示》，1950年6月政務院又了《關于救濟失業工人的指示》，同年7月勞動部了《救濟失業工人暫行辦法》。與此同時，黨和政府撥出大量糧食和經費，對不同情況的人員給予不同的救濟。1952年全國152個城市經常得到救濟的有120余萬人，冬季期間達到150余萬人，占到各個城市人口的20%-40%。從1953年到1957年國家支付城市社會救濟費1億多元，救濟了1000多萬人。在農村，1950年到1954年國家發放10億元的救災救濟款以及大量的救濟物資，救濟災民和孤老病殘人員。

1956年，我國開始進入全面建設社會主義時期以后，在城市形成了就業與保障一體化的保障制度，農村生活困難的農民由生產隊給予補助。在這個時期，社會救濟主要面向城鄉沒有勞動能力、沒有收入來源、沒有法定贍養人或撫養人的社會成員，社會救濟費由國家承擔。1961年到1963年三年困難時期，城市得到救濟的人口分別為51.7萬人次、266.8萬人次、322.5萬人次。1960年到1963年，國家撥付農村社會救濟款和災民生活救濟款23億元，超過以往10年的總和。1956年一屆人大三次會議通過《高級農業生產合作社示范章程》，規定對無依無靠的孤老病殘社員實行“五保”（即保吃、保穿、保燒、保教、保葬）供養，1958年，全國農村享受“五保”待遇的有519萬人。“”十年期間，國家為農村災民撥付了30多億元的生活救濟費。

改革開放以來，社會救濟工作主要是多次調整了城市社會救濟對象的救濟標準，由1979年的平均每人75元增加到1989年的平均每人273元；農村在實行了聯產承包責任制以后，國家加大了對農村社會救濟的投入，1978年國家用于“五保”戶的救濟金2309萬元，占國家撥付的農村社會救濟費10%，1994年為“五保”戶撥付救濟金7554萬元，占國家撥付農村社會救濟費的27%；1979年到1994年的15年間，國家和集體用于農村社會救濟和補助的資金共70余億元，災民生活救濟費170余億元；在這個時期，社會救濟改革最有成效的是在農村開展扶貧工作，20世紀70年代末，我國的貧困人口有2.5億，1982年民政部等9部委聯合下發《關于認真做好扶助農村貧困戶的通知》后，扶貧工作在我國農村全面展開，1994年國務院又部署實施《國家八七扶貧攻堅計劃》，到1998年就下降到4200萬。

可以看出，傳統社會救濟制度的適用對象主要是：（1）“三無”（無法定贍養人或撫養人、無勞動能力、無可靠生活來源）孤老殘幼，他們是長期的救濟對象，政府要為他們解決衣食住醫教等個方面的生活問題，在城鎮，為他們建立了福利院、托老所、精神病院等福利機構，在農村，主要是建立了敬老院，1994年全國孤老殘幼有330萬人，提供救濟款13.6億元，其中政府提供了1.88億元；（2）災民，城鎮或農村居民因遭受自然災害而使財產和收成受到巨大損失的人們，災情主要發生在農村，因而災民主要集中在農村，國家將70%左右的救災款用于解決災民的吃飯問題，10%左右用于衣被救濟，25%左右用于修建房補貼，5%左右用于防疫治病，1994年救濟災民8228萬人，國家撥付救濟款18億元；（3）社會上的生活困難者，他們因各種原因（因家庭成員生病、家庭人口多勞動力少、失去工作機會等）陷入貧困，他們中的一部分是暫時困難者，另一部分則是長年困難者，因此對前者實行臨時救濟，對后者則實行定期定量救濟，1999年全國社會救濟人數達5290余萬人次。

「內容提要」本文從制度經濟學的角度分析了我國信訪制度從制度均衡向制度非均衡的轉變，指出雖然信訪制度的凈收益小于零，但與其它權利救濟模式相比，仍具有相對優勢。因此，我國在一段時間內還不能廢除信訪制度，而是應當在加強信訪制度的程序性和規范性的同時，確立司法救濟的權威性和有效性。

「關鍵詞」信訪，制度，成本收益分析

信訪制度改革是當前的熱點，在強化還是弱化信訪這個問題上，社會各界爭論不休。筆者認為，任何制度的產生和存在都有其必要性，而這種必要性是基于成本和收益的比較，同理，任何制度的衰亡也與成本收益的比較直接相關。本文力圖通過信訪制度的成本收益分析，對信訪制度的改革略提建議。

一、制度的成本收益分析與制度的演化

1.制度的涵義。制度經濟學認為，制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。（注：［美］諾思，陳郁等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社，1981年版。）廣義的制度包括憲法秩序、行為的倫理道德規范與制度安排；前兩者一旦形成，在相當長的時期內不易變動，被稱為制度創新的外因。狹義的制度僅指制度安排，即約束特定行為模型和關系的一套行為規則；它在一定時期內可以變動，被稱為制度創新的內因。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。）

2.制度的成本收益分析與制度均衡。制度經濟學認為，制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經濟研究》，1992年第6期。）任何一種制度都可以為人們提供制度服務，使人們從中取得收益；同時，任何一種制度的建立、運行、維護和變革都需要一定的成本。因此，任何一項制度安排、制度選擇和制度創新都是人們進行成本一收益分析的結果。首先，人們把同一制度安排和制度結構的成本和收益加以比較，選擇在當時當地運行收益大于運行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。這是制度安排和制度選擇的必要條件。其次，人們把不同制度安排和制度結構的凈收益加以比較，選擇其中凈收益最大的那項制度。這是制度安排和制度選擇的充分條件。一種制度安排和制度選擇的凈收益大于零，且在幾種可供選擇的制度安排和制度結構中凈收益最大，這項制度是最優制度。人們對這項制度感到滿意和滿足，這時對制度的需求就等于制度供給，人們無意也無力改變現行制度，這時的制度狀態就是制度均衡。④

「內容提要」本文從制度經濟學的角度分析了我國信訪制度從制度均衡向制度非均衡的轉變，指出雖然信訪制度的凈收益小于零，但與其它權利救濟模式相比，仍具有相對優勢。因此，我國在一段時間內還不能廢除信訪制度，而是應當在加強信訪制度的程序性和規范性的同時，確立司法救濟的權威性和有效性。

「關鍵詞」信訪，制度，成本收益分析

信訪制度改革是當前的熱點，在強化還是弱化信訪這個問題上，社會各界爭論不休。筆者認為，任何制度的產生和存在都有其必要性，而這種必要性是基于成本和收益的比較，同理，任何制度的衰亡也與成本收益的比較直接相關。本文力圖通過信訪制度的成本收益分析，對信訪制度的改革略提建議。

一、制度的成本收益分析與制度的演化

1.制度的涵義。制度經濟學認為，制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。（注：［美］諾思，陳郁等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社，1981年版。）廣義的制度包括憲法秩序、行為的倫理道德規范與制度安排；前兩者一旦形成，在相當長的時期內不易變動，被稱為制度創新的外因。狹義的制度僅指制度安排，即約束特定行為模型和關系的一套行為規則；它在一定時期內可以變動，被稱為制度創新的內因。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。）

2.制度的成本收益分析與制度均衡。制度經濟學認為，制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經濟研究》，1992年第6期。）任何一種制度都可以為人們提供制度服務，使人們從中取得收益；同時，任何一種制度的建立、運行、維護和變革都需要一定的成本。因此，任何一項制度安排、制度選擇和制度創新都是人們進行成本一收益分析的結果。首先，人們把同一制度安排和制度結構的成本和收益加以比較，選擇在當時當地運行收益大于運行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。這是制度安排和制度選擇的必要條件。其次，人們把不同制度安排和制度結構的凈收益加以比較，選擇其中凈收益最大的那項制度。這是制度安排和制度選擇的充分條件。一種制度安排和制度選擇的凈收益大于零，且在幾種可供選擇的制度安排和制度結構中凈收益最大，這項制度是最優制度。人們對這項制度感到滿意和滿足，這時對制度的需求就等于制度供給，人們無意也無力改變現行制度，這時的制度狀態就是制度均衡。④

「內容提要」本文從制度經濟學的角度分析了我國信訪制度從制度均衡向制度非均衡的轉變，指出雖然信訪制度的凈收益小于零，但與其它權利救濟模式相比，仍具有相對優勢。因此，我國在一段時間內還不能廢除信訪制度，而是應當在加強信訪制度的程序性和規范性的同時，確立司法救濟的權威性和有效性。

「關鍵詞」信訪，制度，成本收益分析

信訪制度改革是當前的熱點，在強化還是弱化信訪這個問題上，社會各界爭論不休。筆者認為，任何制度的產生和存在都有其必要性，而這種必要性是基于成本和收益的比較，同理，任何制度的衰亡也與成本收益的比較直接相關。本文力圖通過信訪制度的成本收益分析，對信訪制度的改革略提建議。

一、制度的成本收益分析與制度的演化

1.制度的涵義。制度經濟學認為，制度是一系列被制定出來的規則、守法程序和行為的道德倫理規范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個人行為。（注：［美］諾思，陳郁等譯：《經濟史中的結構與變遷》，上海人民出版社，1981年版。）廣義的制度包括憲法秩序、行為的倫理道德規范與制度安排；前兩者一旦形成，在相當長的時期內不易變動，被稱為制度創新的外因。狹義的制度僅指制度安排，即約束特定行為模型和關系的一套行為規則；它在一定時期內可以變動，被稱為制度創新的內因。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。）

2.制度的成本收益分析與制度均衡。制度經濟學認為，制度均衡是指人們對既定制度安排和制度結構的一種滿意狀態或滿足狀態，因而無意也無力改變現行制度。（注：馮中越：《試論國有企業制度創新的成本與收益》，《北京商學院學報》1999年第2期。張曙光：《論制度均衡與制度變遷》，《經濟研究》，1992年第6期。）任何一種制度都可以為人們提供制度服務，使人們從中取得收益；同時，任何一種制度的建立、運行、維護和變革都需要一定的成本。因此，任何一項制度安排、制度選擇和制度創新都是人們進行成本一收益分析的結果。首先，人們把同一制度安排和制度結構的成本和收益加以比較，選擇在當時當地運行收益大于運行成本的制度，即制度凈收益大于零的制度。這是制度安排和制度選擇的必要條件。其次，人們把不同制度安排和制度結構的凈收益加以比較，選擇其中凈收益最大的那項制度。這是制度安排和制度選擇的充分條件。一種制度安排和制度選擇的凈收益大于零，且在幾種可供選擇的制度安排和制度結構中凈收益最大，這項制度是最優制度。人們對這項制度感到滿意和滿足，這時對制度的需求就等于制度供給，人們無意也無力改變現行制度，這時的制度狀態就是制度均衡。④

本文作者：王識開工作單位：共青團吉林市委

現代社會救助制度的思想核心是將社會救助視作國家的責任和義務，既包括國家有責任建立起完善的社會救助制度，也包括國家在具體制度的實施中承擔宏觀管理和微觀保障的職能。民國政府認識到這一點，洪友蘭在《社會救濟法的立法精神》中提到:“人民之于國家，休戚相關，患難與共，其于救濟事業，自當視為政府對于人民應盡之責任。”1這種認識是傳統救助向現代救助轉變的思想基礎。而將國家義務責任轉化為公民應當享受的權利則有賴于社會救助法律制度的確立。社會救助的理念和行為古已有之，但社會救助法的產生才使之真正成為一種制度。現代社會救助立法體現的是對公民生存權的保障。這也是社會救助立法的法律淵源。在西歐，1793年，法國憲法中的《人權宣言》中規定:“公民救濟是一種神圣的債務。社會有義務保障不幸的公民的生存，或為他們提供工作，或確保無能力工作者維持生計”。21919年德國《魏瑪憲法》為開端，保障公民最基本的生存權在歐洲及西方國家中開始普遍適用，成為福利國家的標志。生存權就是生命安全得到保障和基本生活需要得到滿足的權利，使社會弱者有尊嚴地生活于社會。而現代社會生存權保障側重于保護在社會上受到自然條件，勞動條件和其他經濟條件制約而成為社會弱者的人。南京政府的政治及立法理念也體現了這一點。強調“為政之要，就在于竭盡能力定出方法和計劃，來救治人民的困乏與痛苦”3為此，南京國民政府制訂了一系列救助法律，形成了一整套包括根本法，專門法等具有法律效力的法律體系。

一、根本法

民國十七年，南京國民政府進入訓政時期，頒布《訓政綱領》，作為執政的根本原則。在第一二條中規定政府要舉辦救濟事業，包括普設救濟機關、辦理災振、實施工賑等。《中華民國訓政時期約法》規定:“實施倉儲制度預防災荒充裕民食”4。在《中華民國憲法草案》國民經濟138條中規定:“國家為改良老公生活增進其生產技能及救濟勞工失業應實施保護勞工政策婦女兒童從事勞動者應按其年齡及身體狀態施以特別之保護”;142條規定:老弱殘廢無力生活者國家應予以相當之救濟。5從中不難發現，對于公民的生存權雖有保護但沒有非常清晰完整的表達，僅能體現對弱勢群體的國家救助責任。由于南京政府的社會救助事業已經是各級政府的行政內容，所以針對具體的社會救助事業領域的規定在憲法中表述得則相對詳盡。

二、專門法

《社會救濟法》于民國三十二年九月二十九日公布，主要內容:1．救濟范圍。明確了社會救助的對象，包括:年在六十歲以上精神衰耗者;未滿十二歲者;妊婦;因疾病傷害殘廢或其他精神上身體上之障礙，不能從事勞作者;因水旱或者其他天災事變，致受重大損害，或因而失業者;其他依法令應予救濟者。2．救濟設施:救濟法規定:安老所、育嬰所、育幼所、殘疾教養所、習藝所、婦女教養所、助產所、施醫所和其他以救濟為目的之設施。對于已經設置救濟院的地方得在院內分辦各種救濟設施。私人或團體舉辦救濟設施要經主管官署許可，同時，主管官署對救濟設施有視察和指導之權。對創辦救濟設施成績卓著者，應予以獎勵，如辦理不善，主管官署得令其改進，其違反法令情節重大者，并得令其停辦。3．救濟方法:對于不同的救濟對象列有各種救濟方法:救濟設施處所內之留養、現款或食物衣服等必需品之給予、免費醫療、免費助產。住宅之廉價或免費供給、資金之無息或低息貸與、糧食之無息或低息貸與、減免土地賦稅、實施感化教育及公民訓練、實施技能訓練及公民訓練、職業介紹、其他依法令所定之救濟方法。同時《社會救濟法》中具體規定了收容留養救濟、冬令救濟和災民救濟的方法。4．救濟費用。由縣市負擔，中央或省舉辦者。救濟設施由鄉鎮舉辦者，其費用由鄉鎮負擔。救濟設施由團體或私人舉辦者，其費用由各該團體或私人負擔。6《社會救濟法》對于不同人群施以不同的救濟，各有詳細救濟方法和內容，說明南京政府的社會救助走向科學化和規范化，也說明社會救助在向制度化方向發展。

一是救濟渠道堵塞，矛盾積累。在現行信訪體制下，大量的群眾上訪問題長期得不到解決，導致社會矛盾的大量積累、激化和上訪的不斷升級，由個體的上訪發展成群體性行為，由上訪者與有關部門、干部的一般矛盾發展成干群矛盾甚至突發的社會事件。如果不及時改革現行信訪制度，人民群眾在經過不斷的上訪挫折后，這種單純制度性缺陷引發的社會問題很有可能發展為對黨和政府的信任危機，使黨和政府的威信受到損害，社會穩定的基礎受到削弱。

二是在一定程度上弱化了法治的權威。在我們這樣一個有著長期人治傳統的國家，強調信訪更多的是加固人們在權利被侵害后習慣于找領導、找上級上訪的傳統思想，不利于樹立通過復議、訴訟等正式法律渠道尋求救濟的法治觀念，也不利于改變國家機關工作人員習慣于依賴領導批示、指示辦事的傳統工作思維。作為一種非正式程序，由于現行信訪缺乏嚴格的程序規范和實體標準，隨意性大。實踐中，有的案件由于領導的批示、處理過于隨意，往往導致解決了一個舊的案件，卻引發出更多的新案件。更值得關注的是，長期以來，一些地區群眾信訪問題最終如何解決，主要看群眾“鬧”的程度，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”，進而誘發了大量社會性的非法律尋求救濟行為，如越級上訪、群體上訪。這些無疑對國家的法治建設造成很大的負面影響。

現行信訪出現的問題集中反映了我們國家整個權利救濟體系的建設滯后于社會發展的要求這一基本事實。最主要的表現就是在國家發展市場經濟和推進法治建設的進程中，信訪救濟的主導地位未及時讓位于司法救濟，信訪救濟機制未及時納入法制化軌道。

在相當長的時期內，面對越來越多的信訪案件和群眾上訪壓力，人們更多的是把注意力集中在對信訪自身的強化，如加強信訪機構和信訪隊伍建設、呼吁賦予信訪機構實權等，而沒有從社會對整個國家權利救濟體系要求的視角來深入審視信訪存在的問題及其根源，從而也難以抓住解決群眾上訪問題的要領。應當說，目前我們國家出現的大量上訪問題，是一個社會綜合問題。在市場經濟條件下特別是在經濟轉軌時期，利益趨于多元化，矛盾增多，公民的權利意識也日益增強等都是重要原因。但根本原因是由于國家救濟制度的建設沒有及時響應和跟進這種社會發展的要求。在現代社會，社會的公正是通過法來維系的，而不是依靠社會的良知來維系。獨立公正的司法救濟機制是法治國家的一個重要標志，也是人類的一種基本經驗，只有建立司法救濟為核心的救濟體系才能實現真正有效的權利救濟。而從目前看，信訪救濟在整個國家權利救濟體系中特別是在實踐的層面，其地位與司法救濟相平行，甚至在某種程度上可以說是高于司法的，司法救濟的功能被邊緣化；在整個社會，以信訪為主導的傳統救濟文化仍然濃重，缺乏與現代社會相適應的以司法為主導的正式程序救濟的理念，司法的權威未能確立起來。這樣一種局面，是與法治要求不適應的。如果我們仍然強化信訪救濟這種非司法救濟手段，將使司法等正式程序的功能更加邊緣化，影響國家法治建設進程，不利于建立長期穩定的秩序。因此，建設法治國家必須打破信訪救濟與司法救濟平行的局面，建構以司法為核心的權利救濟體系。

信訪走法制化道路是建設法治國家的基本要求。信訪作為關涉政府公信力的重要制度設計，在現行信訪機制與法治要求存在差距的客觀事實面前，我們不能簡單作出取消這項制度的結論。香港以及國外如瑞典等一些國家的成功經驗說明，在法治社會下，建立合理的、符合法治要求和本國國情的信訪機制對行政活動、司法活動和立法活動的良性發展都具有不可替代的積極促進作用。同時，我們應當看到，建設法治社會是一個漸進的過程，在目前司法救濟不能充分滿足公眾獲得權利保障需要的情況下，我們仍然必須為人們保留信訪救濟的權利。因此，解決現行信訪的問題關鍵是要適應法治建設和社會發展的要求，對現行信訪制度進行與時俱進式的制度改革與創新，即在確立司法救濟核心地位的同時，及時將信訪納入法制化的軌道，使其在運作中不發生法律之外的作用，與國家法治建設的要求相吻合。

信訪制度的法制化是一項系統工程，必須本著有利于確立司法的核心地位和權威，有利于實現對公民權利的有效救濟，放在國家整個權利救濟體系的建設中整體考慮和推進。一方面要遵循有權利就有救濟的原則，進一步完善司法救濟制度，保障公民的權利救濟渠道暢通，逐漸確立司法救濟的主導地位。另一方面要通過立法，合理界定信訪的地位、職能、受案范圍、處理機制、法律責任，解決現行信訪依賴于行政權威的弊端以及職能定位不清造成的“什么都管、什么都管不了的”尷尬局面，避免各職能部門之間和上下級之間推諉責任踢皮球，減少人民群眾的信訪成本。在目前，我們應當重點強化和完善行政訴訟、行政復議等制度，積極引導公民通過法律途徑尋求救濟；同時要積極完善相關制度，推進信訪工作的規范化；要強化信訪機構的調查權，逐漸推行重大信訪案件調查結果向社會公布制度，將政府活動置于社會監督之下。

摘要：權利救濟是依法治國，建設社會主義法治國家的要義所在。然而當前我國權利救濟并不理想，我國權利救濟存在以下題目：在立法上，權利救濟體系存在缺陷，國家補償責任立法不完善；在司法上，司法執行和保障體系并未有效構建實施；在法觀念上，公民普遍缺乏法律證成意識。社會主義法治國家的建設應當從以上方面加以努力。

關鍵詞：權利救濟權利救濟體系國家補償責任法律證成意識

所謂權利救濟，是指當事人權利受到現實損害或存在現實危險狀態時，可通過法律途徑獲得補償來阻止損害繼續發生或恢復先前權利圓滿狀態的行為。救濟是權利的保障，作為權利的“護身符”，權利救濟應為保障權利的實現發揮積極作用。

一、完善權利救濟立法

權利救濟體系是相關救濟制度有機結合，但我國目前并沒有形成有效的權利救濟體系。這是由于，中國在立法中對西方制度的過度移植，忽視了中國國情以及國家制度特性。即是說，我國立法依靠著西方的制度體系，未深進調查中國現實狀況，致使權利救濟產生對這些法律的頑強“抗體”。因此，立法必須從中國的實際出發構建中國特色的權利救濟體系。

權利救濟體系有必要建立國家補償責任制度。其一，中國傳統價值理念是集體主義價值觀，集體利益高于個人利益，以個人利益犧牲來保存集體利益具有正當性。立法有必要基于我國現實國情、文化傳統重新反思救濟理念，從而建構中國特色的國家補償責任制度；其二，第二性權利救濟失位。國家的強制力保障方面存在“瑕疵”，國家強制力并未有效保護弱者或受害方的權益，使得當事人第一利益秩序破壞，不得求助于第二利益秩序的保障，國家有必要為其“瑕疵”行為負責。也就是說，司法救濟途徑并不理想，司法的終極性并非良態，司法救濟存在無救濟、救濟不當的弊端，反而致使權利者的二次傷害。其三，社會主義優越性體現在社會主義分配的公道性，通過社會主義分配實現人們生存和發展的權利。因此，司法下權利救濟應該具有社會主義屬性，即是國家補償責任存在。當然，不可否認，國家補償責任的實現基于社會主義大生產發展的基礎。家庭和市民社會是國家的構成部分。國家材料是“通過情勢、任性和本身使命的親身選擇”而分配給他們的。國家的公民是家庭和市民社會的成員。國家補償責任帶有明顯的社會救濟性，它基于社會主義社會特性，依靠于社會主義分配制度，建立起完善的救濟制度體系。

一、生態環境民事預防性救濟體系的內涵及特征

生態環境民事預防性救濟體系是相對生態環境民事補救性救濟體系而言的。兩者最明顯的區別是在于對潛在的損害或者尚未發生的風險的處理方式上。生態環境民事預防性救濟體系是一種面向未來的救濟體系，其制度表現具有利益前置性、法定性、利益可期待性的特征。(一)生態環境民事救濟體系的制度類型。從制度類型上來界分，生態環境民事救濟體系可以分為補救性救濟體系和預防性救濟體系。現行的生態環境民事救濟體系主要是一種圍繞損害結果為核心要件而構建的規范體系。這種事后性規制的法律邏輯是:賠償義務人損害了生態環境權益－產生法律層面的救濟責任－通過法律規定的方式來開展索賠或救濟工作。這種救濟模式是以生態環境損害結果的確定為邏輯起點，通過現有生態環境法律體系來實現權益救濟或者民事法律責任的分配。以環境侵權為例，各國立法都肯定了基于環境侵權而產生的賠償義務的邏輯，即“沒有損害即沒有責任”［1］。有學者將這種補救性法律救濟方式描述為生態環境損害填補機制［2］P48。然而，生態環境民事補救性救濟雖然能夠實現對受損的生態環境權益的填補，但是卻無法對不特定、不確定的生態環境風險予以適當的調整［3］P10。究其原因，生態環境問題呈現出強烈的“風險性格”，打破了民事救濟體系以“損害發生”為基本前提的制度預設［4］P263。例如，在洛陽市吉利區輝鵬養殖案，如果沒有預防性救濟體系的存在，那么只能在養殖場對黃河水源區造成嚴重的生態環境損害后方可提起損害賠償①。這種事后性的救濟方式是對生態環境風險行為或者危害行為的放縱，最終不利于生態環境正義價值追求的實現。從法律屬性上講，生態環境民事預防性救濟體系是一種與生態環境民事補救性救濟并列的法律規范體系。其制度核心理念是對民事權益的預防性救濟。溯本追源，這種講究民事權益的預防性救濟方式的理念最早可以追溯至古典羅馬法時代。此時期，立法者已經將民事預防性救濟定義為一種旨在防御潛在的、尚未具現化的危險或風險的規制的方式。最具有代表性的預防性司法體系是“謹防未發生損害之訴”［5］P160以及“有權排除侵害訴訟”［6］P43。由此不難看出，立法者不僅充分肯定了民事權益預防性保護的重要性，也對預防性救濟和補救性救濟作出了準確的區分。這種蘊含風險規制的理念應當被生態環境法律體系所繼承。(二)生態環境民事預防性救濟體系的內涵。目前，學界關于生態環境民事預防性救濟的內涵探討并不多，偶有論者，也未能對其作出清晰的闡釋。有學者認為，生態環境預防性救濟體系是一種針對生態環境公共利益領域內未來危害或者潛在損害的規范體系［7］。然而，這種解釋并不能描繪出生態環境民事預防性救濟體系的全貌，存有以偏概全的嫌疑。從邏輯來看，只要相關責任人的行為置生態環境權益于危險狀態或者高度風險，當事人就可以依據此來尋求預防性救濟來保護自身權益免于損害。由此可見，生態環境預防性民事救濟體系建構的核心是尚未發生的生態環境風險或者危害。以英國《環境損害預防和救濟法》為例，該法第13條明確規定生態環境損害包括了已經發生的損害，也包括可能發生的環境威脅以及有理由相信極有可能發生的生態環境損害②。同時，生態環境民事預防性法救濟并不要求具備“成熟性”的生態環境損害結果的發生，只要確認生態環境不利益結果發生的高度可能性或者客觀性，權利人就可以采取生態環境預防性救濟措施。環境民事公益訴訟制度就是這一理念的最典型代表。我國《環境保護法》第58條明確規定，針對明顯錯誤行為或可能損害社會公益的風險行為，環境公益組織向有管轄權的法院提起民事環境公益訴訟，以避免生態環境權益損害的發生③。在規制目的上，生態環境民事預防性救濟旨在解決生態環境補救性救濟體系的制度供給不足。在實踐中，生態環境民事補救性救濟的適用范圍不僅包括人身和財產損害，也包括純生態環境損害。生態環境民事補救性救濟體系看似已經能夠對生態環境予以周延的保護，實則未然。一方面，生態環境問題并非僅有生態環境損害行為一種表現方式，也包括對生態環境風險或者危險的行為，對后者而言，以損害結果為前提的補救性救濟體系是不適用的。這說明，生態環境風險規制上還存在著明顯的制度供給不足。另一方面，公眾對生態環境風險規制的制度需求不斷增加，期望通過生態環境預防性救濟體系建構來滿足個體利益以及公共利益保護的制度需求［8］。這種制度需求不僅包括公眾對良好、健康生態環境的當然追求，也涉及生態環境空間規劃、環境開發、公共管理等公共池［9］的利益需求。在這些方面，既有的生態環境補救性救濟體系很難對其予以結構性回應。因此，生態環境預防性救濟體系的建構是彌補生態環境補救性救濟體系存在的制度供給不足的必然。在調整范圍上，生態環境民事預防性救濟體系并非僅涉及生態環境公共利益，也包括生態環境私益。一方面，生態環境私益的預防性救濟是生態環境預防性救濟體系的應有之義。一般情況下，允許當事人可以采取預防性救濟方式來對抗他人對自身合法權益的侵犯。以美國為例，《佐治亞州登記法》等法律明文規定，“如果他人的不適當行為或方式剝奪或損害其他主體的法定權益，美國的出庭律師可以據此向法院尋求預防性救濟”④。另一方面，預防性救濟體系設定伊始就明確生態環境公益保護的必要性。從功能定位上看，生態環境預防性救濟的介入應當圍繞生態環境風險或危害而展開，以消解生態環境公益的不利益為己任。以環境公益訴訟為例，雖然各國制度在設計上存在較大的差異，但是環境公益訴訟目標的定位卻具有一致性，即旨在“阻止生態環境重大風險或公益的危害”。在制度表現上，生態環境民事預防性救濟體系是一種具有可操作性的民事救濟體系。有學者認為，生態環境民事預防性救濟并不會像補救性救濟體系一樣產生實體性的救濟［10］P42。生態環境民事預防性救濟方式的制度表現具有較強的不可知性:生態環境風險是否存在、是否消滅、法律責任分配是否合理等等。因此，有學者認為，生態環境預防性救濟只是一種宣示性的權利［11］P205。然而，這種觀點顯然是錯誤的，因為，即使在生態環境風險規制上存有結果的不確定性，但是也會產生預防性法律責任的分配，包括誰來承擔法律責任、承擔怎樣的法律責任、以及是否消滅了生態環境風險。以環境禁令制度為例，法院會對生態環境風險或者危險進行考量，包括否需要頒布環境禁令、環境禁令內容是否合適以及禁令效果的事后評價等等。(三)生態環境民事預防性救濟體系的特征。基于上述認知，生態環境民事預防性救濟體系的制度特征可以歸納如下:1．生態環境權益保護前置性。生態環境預防性救濟體系最重要的功能定位是肯定生態環境權益救濟的前置性。“基于后現代社會風險的不可預測性、不可計算性、不可防范性的特點”［12］P301，事后性的生態環境補救性救濟體系在生態環境權益保護上顯然“先天不足”。反觀生態環境預防性救濟體系，則通過擴展生態環境權益的范圍，進而將生態環境權益保護提前至生態環境損害發生之前。例如，《法國環境法典》第6編“預防和補救對環境損害部分”，著重闡釋了生態環境風險防控的重要性。在適用范圍上，尚未發生或者可能生態環境風險具有可救濟性，國家、社會團體、個人應當采取積極的預防措施來防止損害的發生［13］P320。具有不確定特征的生態環境風險推動了生態環境民事救濟體系從事后性救濟轉向事前救濟的功能變遷。2．法定性。法定性首先意味著生態環境民事預防性救濟制度淵源的“法律”性。無論是立法安排還是司法實踐都都是依托于明確的法律規定來保障生態環境民事預防性救濟體系的運行。在美國，大量的單行法和特別立法的存在為生態環境民事預防性救濟體系的適用提供了充分的實體法支撐，無論聯邦層面還是各州的民事法律體系都肯定了當事人尋求生態環境預防性救濟的正當性。例如，加利福尼亞州民法典第3420條規定了預防性救濟可以是通過禁令、法律明文、或者其他方式來實現⑤。除此之外，大量程序性規則的出臺也增進了生態環境民事預防性救濟體系的可操作性。以美國《宣告性判決法案》為例，該法案為生態環境預防性司法創設可操作性的規則，包括法院的職能確定、預防性裁判的適用、自由心證等［14］P78。在美國殺蟲劑(麥草畏)案，美國聯邦第九巡回法庭依據該法所賦予的權利來進行裁決。最終裁定，拜耳公司、巴斯夫公司、科迪化公司的除草劑產品對公眾健康以及生態環境可能產生風險，必須承擔相應的法律責任⑥。其他國家所建構的生態環境民事預防性救濟體系也具有鮮明的法定性特征。例如荷蘭《民法典》第175條、第176條等明確規定，權利人可以對特別嚴重的危險物質的法人、個體追究危險物質法律責任。此處所指危險物質的判斷可以參照《環境有害物質法》第34條及《環境管理法》等相關規定⑦。正是由于生態環境風險的不確定性，生態環境民事預防性救濟體系必須符合生態環境法律體系的法定性要求，否則將陷入“于法無依據”的困境。3．利益可期待性。生態環境民事預防性救濟體系滿足了公眾的利益的可期待性。作為法律的重要價值追求，公眾對生態環境法律秩序的期許以及選擇是推動生態環境救濟體系轉型的源動力。從法律社會學角度來說，選擇怎樣的法律規制秩序，配置怎樣的法律功能以及達到何種法律效果都是公眾利益可期待性的體現。這種對生態環境法律體系的意象表述是一種強勁的規范力量，可以對國家機構甚至法律體系進行現實的塑造［15］P59。在生態環境實踐上，考慮到“損害－救濟”方式在生態環境風險規制上的無能，民事救濟體系有必要從“風險—救濟”角度來回應公眾需求。一方面，生態環境民事救濟體系應當能夠對風險受害者提供充分的救濟。換言之，為了“預防性”地避免侵害，生態環境民事法律體系應當賦予相關權利人提起預防性救濟的權利，以滿足其生態環境利益保護訴求。另一方面，生態環境民事救濟體系更有利于生態環境風險的預防。如果僅僅關注生態環境損害行為和結果之間的聯系，那么生態環境保護將會陷入到“有組織地不負責任的”制度困境中。對此，生態環境民事救濟體系必須具有生態環境風險預防的功能。例如《瑞士聯邦環境保護法》第59條(環境危險責任)、《西班牙民法典》第1967條(核設施危險)和1976條(水污染)，以及《美國第二次侵權法重述》關于異常危險活動責任的制度設計等，都使得民事救濟體系具備了生態環境風險預防的功能。

二、生態環境民事救濟體系轉變的緣由

風險社會的興起促使立法者尋求一條超越傳統規制方式的路徑，以回應公眾對生態環境保護的訴求。因此，生態環境民事預防性救濟體系的形塑有必要進一步梳理風險社會的緣起，風險社會對生態環境民事預防性救濟體系的塑造及生態環境民事預防性救濟規范體系之實踐因應。(一)風險社會的緣起。生態環境救濟體系的轉型首先歸功于風險社會的緣起。需要明確的是，此處的風險泛指社會現代化過程中所產生的危險和不安全感。科技的發展，技術的革新，在重塑傳統的社會秩序、給人們的生活方式創造便利和無限的可能性的同時，也增加了眾多的危險源，進一步加劇了公眾的不安全感。這種對社會結構的宏觀表述強調，社會發展不應當僅僅聚焦于社會經濟或生產力的發展，更應當重視對現代化進程所創設或者增加的風險的規制。在風險社會理論下，現代意義的風險社會具備以下鮮明的特點:一是，現代社會的結構性特征與古典社會具有鮮明的差異。現代社會結構下的風險來源主要是指科學技術、工業體系發展所創造的不確定性，而非是人類主觀認知的變遷。這一點在生態環境領域尤其明顯，核事故、基因工程風險等都涉及到科學技術發展所帶來的不確定性。二是，現代社會意義的風險具有鮮明的人為特征。在社會發展的過程中，人類的活動行為、改造行為使風險語境呈現出越來越強的人為色彩。無論是英國著名理論社會學家安東尼•吉登斯還是其他社會學家都主張，對現代意義的風險的反思性打破了過去個體、社會的思維枷鎖，愈發關注對個人、制度以及社會中風險行為因素。⑧基于上述認知，生態環境風險應當是指現代化進程中生態環境保護體系所具有的不確定性、不安全感。按貝克“現代社會是一個風險社會”［16］P2的論斷，這種后現代性的反思要求重新審視生態環境保護的不確定性因素、非理性的救濟、非理性的發展等現象，以消除公眾內心對風險的不安全感。即使公眾對生態環境風險的表述過于強調感知的主觀性，但是立法者也有必要尋求一種應對生態環境風險的解決辦法。同時，這種生態環境風險規制的訴求也是從制度建設層面對風險社會的心理需求和社會背景的回應。波曼將這種風險產生的心理需求和社會背景描述為“風險的不可決斷、不可控制，而造成的恐懼包圍”［17］。無論政治體系或法律體系存有多大的差異性，但是保障公眾免于生態環境風險不良影響之威脅或恐懼成為一種必然。因此，在生態環境補救性救濟體系之外，還應當創設更具有風險規制力的工具。(二)風險社會對生態環境民事救濟體系的塑造。風險社會為生態環境民事法律體系提供了一個重新審視生態環境救濟體系合理性、實效性的分析范式。因此，生態環境民事救濟體系不僅應該具有生態環境損害救濟功能，更應該具有積極的預防性救濟功能。特別是即將發生的生態環境風險或者危害將會給社會弱勢群體造成極其嚴重的負面影響，必須通過規范性的制度建構來保護其權益免于損害。在此目標下，風險社會重塑了生態環境民事救濟體系。1．生態環境救濟內容從具體走向抽象。客觀存在的生態環境風險推動了生態環境救濟內容從“具體”轉向“抽象”。一方面，生態環境法律救濟體系適度擴張了“損害救濟”的方式，將高度蓋然性的風險或危害作為法律責任分配的核心要素。此邏輯下，生態環境風險責任的表述肯定了生態環境風險義務人對個人、社會以及生態環境承擔不利益狀態責任的正當性。簡言之，風險社會中的抽象意義的生態環境風險或者危險都具有了可譴責性。另一方面，生態環境民事預防性救濟并不僅僅局限于實際損害的生態環境行為，也包括了違反注意安全義務或者風險預防義務而造成的生態環境不利益［18］P192。抽象意義的生態環境風險發生的可能性也成為追究生態環境預防性法律責任的關鍵。2．生態環境預防性法律責任的影響要素更加多元話。生態環境預防性法律責任的生成機理以及演進路徑并非旨在實現某一個案的正義，而應考慮到生態環境風險的強弱、可能性以及各種相關因素而形成的綜合性救濟體系。具體因素包括:其一，生態環境風險發生的可能性問題。這里的生態環境風險強弱的區分影響著法律責任的分配。其二，因生態環境風險預防而產生合理費用的歸屬問題。目前來看，域外的立法對此普遍持支持的態度。其三，生態環境風險法律責任的減免問題。生態環境風險預防措施得當是否意味著法律責任的減免，各國生態環境預防性救濟體系對此作出了肯定的回答。其四，基于生態環境風險或危險而獲取的利益意味著相應法律責任分配的合理性問題。而這些因素恰恰是生態環境預防性救濟體系建構的關鍵。3．生態環境預防性救濟體系的常態化。在風險社會中，生態環境補救性救濟體系的適用情景將逐漸被限縮，因為其不能就抽象意義的生態環境風險或者危險進行適當的調整。與此同時，生態環境預防性救濟體系也將是一種常態化的選擇，因為其具備積極的生態環境風險預防能力。無論是生態環境民事預防性措施還是環境禁令，都是對可能存在的某種生態環境危害或者風險的積極預防方式，以實現生態環境的最大可能的安全保護。當然，這并不意味著生態環境預防性救濟體系的適用具有隨意性，即，只有在造成明確的生態環境風險或危害的情形下才可以啟動預防性救濟體系。(三)生態環境預防性法律規制的實現。在風險社會下，生態環境預防性救濟體系的實現路徑主要是通過立法確認并得到司法實踐的踐行。這種建構方式符合法定性的必然，也為我國生態環境保護預防性救濟體系的建構提供了借鑒經驗。縱觀生態環境法治完善的國家的生態環境預防性立法，雖然在表現形式上存有較大的差異，但卻大都肯定了生態環境預防性救濟的正當性。以德國為例，德國1974年《空氣污染、噪音、震動及其他類似作用環境破裂防止法》(又名《聯邦公害防治法》)規定了“公害危險的存在要求其承擔法律責任”。就此，德國1991年《環境責任法》也有著較為詳細的規定，該法第1條規定“由于附錄一列舉之設備對環境造成影響而導致任何人身傷亡、健康受損或財產損失，設備所有人應對受害人因之而產生的損害負賠償責任”［19］P72。這種基于法定義務而衍生的預防責任既包括危險活動過程中的預防責任，也含括了因危險物而產生的危險責任。同樣，一切因應對生態環境風險而支付的必要費用也應當有風險引起者來承擔。例如，德國《基因技術法》第32條、《水法》第22條［20］P290－291等都肯定了排除危險或者抵御風險而產生的合理支出可以得到司法機關的支持。總之，立法確認的方式是對風險預防要求的回應，從而為生態環境預防性救濟責任的分配提供了授權和支撐。在司法實踐層面，預防性救濟體系的建構為生態環境風險應對創設了更加適當的場所。當前，就生態環境風險與法律責任的分配的關系上已達成了較為一致的看法。以美國為例，在布萊森訴皮爾斯伯里公司案一案中，二審法院最終支持了無癥狀的基因突變增加的致癌風險能夠成為當事人主張預防性損害賠償訴求［21］。由此，只要對生態環境或者健康造成迫切性、可期性的損害風險，當事人就可以主張一定的損害賠償。在鮑爾訴西屋公司農作物一案中，西佛吉尼亞州最高法院認為，為了保護自身健康免于有毒物質的損害，權利人采取的合理的預防性措施所支付的費用應當納入到損害賠償的范圍內。同樣，在費爾菲爾德訴哥倫黑文服務公司一案中，上訴法院明確指出，拋開接觸石棉是否實質性增減了其致癌的概率或可能性的考量，當事人都可以依據這種風險的不確定性而提起預防性民事救濟之訴［22］。可見，在風險社會中，生態環境預防性救濟體系能夠在最大范圍上保護當事人的合法權益。

三、我國生態環境民事救濟體系的現狀和存在的問題

我國的生態環境民事救濟體系長期以來秉持著”重損害發生進而據此進行補救”的法律構造思維模式。目前在我國，無論是在立法層面還是司法層面，生態環境民事補救性救濟都有著較為成熟的制度表達，但卻極其不利于生態環境的保護，從而備受質疑;而創新性的生態環境民事預防性救濟體系也因諸多因素存在著適用性障礙。(一)我國生態環境民事救濟體系的現狀。1．在立法維度上，環境立法的重心仍然立足于生態環境損害救濟的法律責任。總體來看，無論是單行法還是部門法都對此有著較為嚴謹的制度設計。以《民法典》為例，總則部分第9條明確規定，任何民事主體都應當秉持“有利于節約資源，保護生態環境”⑨的宗旨。第7編第7章(環境污染和生態破壞責任)進一步明晰生態環境損害救濟的邏輯關系，為生態環境損害救濟提供了更具體的法律依據。顯然，這種制度建構的機理仍是基于傳統侵權法的“無損害即無救濟”原則而形成的事后性規范模式。有學者將其邏輯描述為“生態環境損害結果的實質是環境生態不利益性的厘定，也是法律責任的承擔的基礎”［23］。而對于生態環境風險預防立法而言，也僅有個別立法蘊含著風險預防的制度建構。例如，《規劃環境影響評價條例》第1條、第21條⑩、《土壤污染防治法》第四章等，肯定了生態環境風險預防或防控的重要性。在程序法方面，也僅有環境民事公益訴訟制度具備生態環境風險預防性救濟的功能。相較于較為完備的生態環境民事補救性救濟體系而言，我國現有的生態環境預防性救濟立法并沒有形成一個周延的法律體系，存在諸多立法空白。2．在司法維度上，生態環境司法規制中心仍是損害救濟，而非生態環境風險預防。當前僅有個別案例可視為生態環境預防性司法的典型，例如，云南綠孔雀案，昆明中院審理認為嘎灑江水電的建設將給綠孔雀棲息地造成不可逆的損害風險瑏瑡。然而，從環境司法實踐來看，事后性的生態環境補救性司法體系并不能對生態風險進行全方位的預防。一方面，生態環境風險的不確定性意味著損害救濟方式的局限。現行的司法體系側重于對人、生態環境損害的賠償或補償，缺乏對生態環境風險預防性救濟的系統設計;另一方面，現有生態環境風險預防性立法的不健全，導致針對生態環境危險后果的司法救濟實效難以彰顯。由此觀之，就生態環境預防性救濟體系架構而言，無論是其制度適用范圍還是其他技術性規則都存在巨大的制度供給缺口。(二)生態環境民事補救性救濟方式的適用性障礙。從實踐來看，生態環境民事補救性救濟體系所固有的適用性障礙，很難對生態環境權益提供周延的保護。這些適用性障礙具體體現在以下幾個方面:1．生態環境民事補救性救濟體系的適用困境。現行法規定損害救濟模式需要以生態環境損害結果為前提，通過法定化的方式將生態環境恢復或修復至原有的基準線狀態，進而糾正對生態環境造成的不利益。然而，生態環境的不利益也并非只有損害救濟的一種呈現方式。假定在給定權利人所擁有土地使用權的前提下，隔壁工廠的生產行為具有高度危險性，可能對其所擁有的土地產生不可逆的影響，此種情況下，權利人是否可以采取合理措施?是否可以向工廠主張合理的費用?換言之，對生態環境的危險或高度蓋然性的風險能否成為主張權利的法定事由?對此，現有的生態環境補救性救濟體系很難作出準確的回答。相比較而言，生態環境預防性救濟體系卻能打破補救性救濟體系的束縛，且不以生態環境損害結果為前提。以新西蘭松林火災［24］P15一案為例，主審法官肯定了原告采取防范火災風險而激增的必要費用應當由被告承擔，即高度蓋然性的火災風險具有可譴責性。反觀之，此類對生態環境極有可能造成潛在風險的法律救濟規范在我國是闕如的。顯而易見，我國現行的生態環境補救性救濟體系在生態環境風險預防性救濟上是捉襟見肘，存在明顯的適用困境。2．生態環境民事補救性救濟方式的不經濟性。生態環境民事補救性救濟方式的經濟邏輯具體表現為，通過制度化的方式將高成本的生態環境損害予以內部化。在生態環境權益給定的前提下，他人的不合理使用或非法行為造成的權益損害，損害者應當向權益所有人支付相應的款項。顯然，這種事后性的救濟體系呈現出了明顯的不經濟性的特征:一方面，天價的救濟成本。因為，生態環境損害所造成的生態環境服務功能的損失往往數額巨大，從而導致救濟成本畸高。以泰州案為例，江蘇省高院判決被告承當高達1．6億的賠償;同樣，在山東章丘生態環境損害案，涉案的企業排放廢堿廢酸共1181．72噸，造成高達2億元的生態環境損失。對此，有學者呼吁:環境司法不應僅僅止步于高價賠償［25］。相較而言，生態環境風險預防的規制方式則是一種更經濟、有效的方式。在風險預防語境下，行為人采取風險預防的成本要遠遠低于損害救濟的成本。對權利人而言，前期的成本付出可以通過預防性責任進行合理的分擔。例如，《歐盟環境指令》明確規定，經營者采取的風險預防措施是衡量其承擔的經濟責任的關鍵性因素［26］。尤其是在權利人和義務人同時采取風險預防性行為時，可以大大降低生態環境損害發生的概率和嚴重性。正像有學者所指出的，法律應當激勵受害者采取積極的預防性措施，這是一種低成本的避免方式［27］P46。另一方面，不可估量的制度成本。生態環境法律體系的制度變遷成本是衡量生態環境制度經濟性與否的主要因素。現有的事后救濟方式及規范設計很難稱得上經濟性的體系結構:一是，以損害救濟為主導的制度結構是一種末端治理的方式，其所造成的制度成本無法估算;二是，在生態環境法律制度構造中，損害救濟制度成本呈現疊加，并不能實現制度成本的合理分擔。具體而言，事后性損害救濟的必要性往往意味著立法者應當配置多樣的制度來化解公眾對生態環境損害的擔憂。對于損害救濟制度安排的正當性毋庸置疑，但是這并不意味著制度變遷的成本不需要加以考量。(三)生態環境民事預防性救濟體系的建構難點。雖然我國生態環境預防性救濟體系能夠化解補救性救濟方式的適用性障礙，但是該體系的建構并不能一蹴而就，其無論是整體建構思路還是具體的制度規范都存在諸多難點，亟待破解。1．生態環境民事預防性救濟體系的建構思路不清晰。生態環境民事預防性救濟體系的實體制度建構或體系化問題已經成為生態環境法律規制功能的制約要素。如何建構我國的生態環境民事預防性法律體系?生態環境預防性救濟體系應當具備哪些核心內容?相應制度定位如何?整體觀之，我國尚沒有一個相對明確的、體系化的建構思路。有學者指出，基于風險的思考實質上是一種思維范式的轉變，其語境不僅打破了對道德判斷以及經驗法則的依賴性，更影響著法律規制體系的轉型［28］P15。同時，生態環境民事預防性救濟體系是對生態環境權益的預防性保護機制，這種方式具有能動性的特點，極其容易造成生態環境民事預防性救濟體系的濫用。2．生態環境民事預防性救濟體系的表述不清楚。尤其是在生態環境風險方面，科學判斷標準的缺失是制約我國生態環境民事預防性救濟體系建構的關鍵點。我國《環境保護法》雖然規定了損害公益或有損害公益重大風險的行為是環境公益訴訟制度的適用范圍，但這種描述顯然不夠精確:一是，在規范意義上，生態環境重大風險是否可以等同于危險?危害是否也可以被看作為生態環境風險?生態環境風險的表述上這種混淆不清的現象，亟待厘清;二是，公眾對于風險的感知與法律規定的重大風險存在較大的偏差。公眾對生態環境風險的認知是一種主觀感受的描述，往往具有非理性的特征，很難將其視為法律規范意義上的風險。3．生態環境風險預防原則存在適用困境。在一般情形下，環境法規范中生態環境保護適用預防原則［29］，但目前在我國，除了《土壤污染防治法》《大氣污染防治法》《農業轉基因生物安全管理條例》等極個別的法律法規蘊含著生態環境風險預防元素外，其他的環境法規范包括環境法基本規范幾乎都欠缺風險預防規范要素。當然，在此我們需要明確，預防原則與風險預防原則是有著實質性區別的。前者是指對那些會導致環境污染、生態破壞的行為或活動應當采取預防性的措施，防止環境污染和生態破壞;當發生環境污染和生態破壞后，行為人應當采取治理和修復的措施。此時，當事人的行為和活動與環境污染、生態破壞之間的關系是確定的，不存在不確定性。而后者則是當事人的行為和活動與環境污染、生態破壞之間存在不確定性，對于這種不確定性，法律也應當加以規制。可以說，是否存在“不確定性”是風險預防原則和預防原則的實質性區別。例如，溫室氣體排放與全球氣候變化之間的關系存在不確定性，轉基因食品與人體健康之間的關系也存在不確定性，但是，科學證據卻表明，溫室氣體排放和轉基因食品分別會對全球氣候變化、人體健康造成巨大風險或潛在危險，法律應當對其加以規制。在生態環境、氣候變化和轉基因等議題上，均存在著對人類社會造成巨大風險或潛在危險的可能，如果不及時采取符合成本－效益的風險預防行動，后果可能不堪設想而且無法挽回。因此，在風險社會的語境下，風險預防原則應當成為生態環境法律的基本原則。4．科學判斷和價值判斷的沖突［30］。生態環境預防性救濟體系的核心是生態環境風險的識別。在傳統補救性救濟體系下，這種判斷方式是一種基于事實要素而形成經驗法則的判斷［31］，往往依托于固有的經驗法則以及對事實的描述形成穩定的、可期的判斷準則。然而，在風險社會中，這種判斷方式是不適用的。一方面，經驗法則的判定很難應對生態環境風險的不確定性;另一方面，不同的個體對生態環境風險的感知存有較大的差異性。因此，生態環境民事預防性救濟體系必須構建與之相匹配的價值判斷體系。5．生態環境預防性救濟體系的建構性不足。在國外，不僅采取明確的立法方式肯定生態環境預防性救濟的重要性，而且還匹配相應的司法實現方式，包括環境禁令、預防性私益訴訟等。相比之下，我國生態環境預防性救濟體系及其規范設計卻存在建構性的不足。從立法維度來看，真正具備生態環境風險預防的法律較少，且遠未形成系統性的生態環境風險規制體系。同時，生態環境預防性法律規制的內容也缺乏合理性。以生態環境風險識別為例，無處不在的風險是否等同于法律規范意義下的風險，答案是否定的。在司法維度上，系統化的生態環境預防性司法仍未形成，僅有《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》和《環境保護法》等個別法律規范規定了環境民事公益訴訟蘊含預防性的司法規制方式。由此觀之，現有的生態環境預防性司法的制度供給既不能滿足公眾對規制生態環境風險的需求，更不能消解生態環境風險所帶來的負面影響。