隨著老齡化浪潮洶涌而來，城鄉居民的養老問題變得日益突出和緊迫。構建新型城鄉居民社會養老保險體系，是保障城鄉居民年老后的基本生活，統籌城鄉發展，構建和諧社會的重要內容。當前，如何建設符合我縣實際的新型城鄉居民社會養老保險制度，以完善我縣的社會保障體系，促進我縣經濟社會又好又快地發展，是我們面臨的一個重要課題。

一、建立新型城鄉居民社會養老保險制度的重要性和必要性

近年來，縣委、縣政府高度重視社會養老保障體系建設，我縣已建立了以城鎮企業職工基本養老保險制度為主體，事業單位養老保險、被征地農民基本生活保障、農村社會養老保險等制度為補充的社會養老保障體系，并取得積極成效。截止2007年底，在全縣11.14萬名常住戶籍人口（城鎮居民2.03萬人，農村居民9.11萬人）中，參加企業基本養老保險的有8334人，占7.48%；參加事業單位養老保險的有2674人，占2.40%；參加被征地農民基本生活保障的有4620人，占4.15%；參加農村社會養老保險的有18928人，占16.99%。上述制度的建立，解決了部分居民群眾的養老保障問題，化解了一批影響我縣經濟社會和諧發展的社會問題，為我縣經濟社會又好又快發展創造了良好的社會環境。

然而，從目前情況看，全縣還有約8.15萬名城鄉一般居民（占全縣常住戶籍人口的73.16%），缺乏系統性的養老制度保障；同時，由于現行農村社會養老保險制度的設計思路不盡合理，致使農村原參保人員的養老問題實際上沒有得到妥善解決，加上這一塊，相當于全縣實際上有90.15%的居民群眾沒有得到真正意義上的養老保障。因此，在不斷完善城鎮企業職工基本養老保險、事業單位養老保險、被征地農民基本生活保障等制度并充分發揮其保障功能的基礎上，有必要加快探索新型城鄉居民社會養老保險制度建設思路，盡快解決廣大城鄉居民的養老保障問題。

第一，建立新型城鄉居民社會養老保險制度，是構建社會主義和諧社會的內在要求。要建立社會主義和諧社會，就要堅持以人為本，從人民群眾最關心、最直接、最現實的問題入手，注重社會公平，注重經濟社會統籌協調發展，使全縣人民共享改革發展成果。在養老保障方面，只有實現廣覆蓋，使城鄉居民群眾人人享有基本養老保障，才能體現公平，才能實現共享，才能使社會更加和諧。目前，我縣城鎮職工基本養老保險制度和被征地農民基本生活保障制度只覆蓋到城鎮從業人員和農村部分居民，現行農村社會養老保險制度又缺乏應有的保障功能。因此，探索建立新型城鄉居民養老保險制度，逐步實現人人享有養老保障的目標，是貫徹落實科學發展觀和堅持以人為本的具體體現，是構建社會主義和諧社會的內在要求和客觀使然。

第二，建立新型城鄉居民社會養老保險制度，是把人民群眾根本利益擺在首位的具體表現。一方面，受工業化、城市化的影響，城鄉大批青壯年向第二、第三產業轉移，人口地域性結構發生較大變化，農村老年農民的日常生活較為困難。另一方面，隨著計劃生育政策的推廣，越來越多的城鄉家庭呈現上養四位老人、下養一個孩子的“四二一”結構，傳統的“養兒防老”的家庭保障功能受到嚴重削弱，城鄉家庭養老功能逐步淡化和弱化，靠代際供養已經難以解決養老問題。再一方面，隨著老齡社會的提前到來，加上目前推行的農村社會養老保險辦法由于覆蓋面窄、參保人數少、保障程度低等缺陷，無法滿足參保人員養老的需要，給農村經濟社會發展帶來一定的負面影響，導致我縣城鄉社會養老所面臨的問題日趨突出。因此，隨著城鎮職工基本養老保險制度改革的推進，這幾年來，城鄉居民要求解決養老保障的愿望越來越強烈，社會各方面的呼聲越來越高。針對這種情況，在統籌城鄉社會保障制度建設過程中，抓緊建立新型城鄉居民社會養老保險制度，將養老保險制度的覆蓋范圍擴展到全體城鄉居民，這一方面充分反映了人民群眾的呼聲和要求，反映了他們的實際需要，維護了他們的合法權益；另一方面，也有利于提高廣大城鄉居民的社會保障水平，從而緩解廣大居民因老致貧、因老返貧等問題，體現了發展為了人民，發展依靠人民，發展成果由人民共享的時代要求。

摘要：對我國學術界2006年農村社會養老保險制度建設，如“建立農村養老保險制度的必要性”、“農村養老保險制度中的政府責任”、“農村社會養老保險的模式選擇”、“農村社會養老保險基金管理”、“地方農村社會養老保險制度的建設”、“農村社會養老保險制度存在的問題及其完善”等相關問題的理論探討進行了一定的總結，希翼為我國農村養老保險立法和制度建設提供相關的理論依據。

關鍵詞：2006年；農村社會養老保險制度研究；綜述

一、建立農村社會養老保險制度必要性問題探討

學者蘇穎從構建農村社會保障制度的整體角度出發，認為“由于中國農村人口老齡化快于城市”，加之“土地和家庭養老保障養老功能的弱化，應該創造條件，逐步建立農村社會養老保險制度。”勞動和社會保障部農村社會保險司副司長劉從龍從中國農村的養老現狀出發，強調農村社會養老保險迫切需要發展。因為：一是農民養老不完全是個人問題，而是社會問題，其對社會穩定會產生重大影響；二是農村傳統養老方式功能弱化，迫切需要建立農村養老保險制度；三是農民的生產生活越來越依賴市場，迫切需要建立適應市場經濟的農村社會養老保險制度。學者趙慧潔，周田宇從構建和諧社會和黨的十六要求出發，認為“建立農村社會養老保險勢在必行”。學者魯曉明從構建和諧社會視角，論述了我國農村構建社會養老保險制度的必要性。學者秦建文，石文偉從社會發展的微觀和宏觀層面指出：“隨著中國農村老齡化進程的加快，以及中國經濟市場化程度的深化，建立健全農村社會養老保險體系已成為當務之急。”福建省福州市社會科學院張忠松通過對山區65歲以上老年農民養老問題的樣本分析，發現山區老年人口面臨經濟供養總量低等諸多問題，呼吁山區社會養老保障體系亟待建立。

二、農村養老保險制度建設中政府責任問題

關于中國政府在農村社會養老保險制度建設中的責任，學者趙建萍認為“政府應該承擔起農村社會養老保險制度建設的職能”。關于政府在個人賬戶基金組成方面的作用，學者劉漢屏，李英娟認為政府應該成為農村社會養老保險制度建設的主體之一，“在堅持個人、集體和政府三方共同出資的前提下，政府還應該根據農村農民的不同分類，承擔不同的作用，利用公共財政通過多種方式進行補貼”。學者汪柱旺認為：“從社會養老保險的特性和政府的職能來推演，政府應發揮其在農村養老保險中的主導作用，并以其主體地位來制定保障農村養老保險發展的法律規范，推進切實有效的政策措施，加大政府財政資金的投入力度，并強化其對農村養老保險的監控管理，從而促進農村社會養老保險事業的健康、快速發展。”學者廖煜娟，潘懷明認為，國家應該“加大農村社會養老保險的推行力度，建立個人養老金賬戶、最大限度地發揮家庭養老保障功能、提高土地保障功能、大力推行社區養老、逐步建立省級農民養老保險基金管理機構、構建和不斷完善農村養老法律體系。”黑龍江省社科院社會學研究所趙瑞政認為，公共財政應對農村社會養老保險進行直接投入，建立起農民、集體、政府三方出資的新模式。黑龍江省勞動和社會保障廳農村養老保險處處長賈立春認為，政府應承擔建立農村養老保險的必要資金投入，對基金運營采取兜底措施，基金管理層次下移，養老金核定、保值、增值、安全運營以縣為單位進行管理，并有責任制定相應的法律法規。

【摘要】在我黨會議中，明確的指出了“全面實施全民參保計劃。完善城鎮職工基本養老保險和城鄉居民基本養老保險制度，盡快實現養老保險全國統籌”。為了緊跟黨的領導，本文將針對新型農村社會養老保險制度建設及推進的重要性以及新型農村社會養老保險制度建設及推進中存在的阻礙進行詳細的分析，其目的便是研究出新型農村社會養老保險制度建設及推進策略。

【關鍵詞】新農保;新農保制度建設;新農保工作推進

一、新型農村社會養老保險制度建設及推進的重要性

（一）有利于應對社會老齡化現象。社會人口老齡化是我國社會人口最為嚴重的問題之一。農村地區人口由于受教育程度相對較低，對于社會基礎保障的認識程度也相對薄弱。想要切實的落實全民參保，就必須積極的從我國農村地區落實，科學的增強我國農村地區參保覆蓋率[1]。在人口老齡化加重的當下，很多農村依舊秉承“養兒防老”的陳舊思想，將家庭養老保障作為日后養老依靠。但是隨著我國城鎮化進程的推進，我國農村地區的青年勞動力，都選擇了外出務工的生存途徑，使得當前農村地區的“空巢老人”、“留守老人”數量不斷增長。由于兒女無法實現家庭養老，使得當前農村地區老人養老問題，已經成為我國社會的一個重要問題。并且隨著我國社會人口老齡化的加重，此現象也將日益嚴重。（二）有利于完善我國社會基礎保障制度。在我國當前社會發展的當下，我國民生問題已經成為我國發展最為重要的社會發展內容。為了切實的維護廣大農村群眾的實際的利益、為廣大農民謀福利，就必須嚴格的推進我國新型農村社會養老保險的進程。雖然當前我國農村社會養老保險制度還并未健全，但是隨著我國民生事業的發展，新型農村社會養老保險制度的實施勢在必行，促進我國社會保障制度的完善，為我國社會保障體系建設工作添磚加瓦。

二、新型農村社會養老保險制度建設及推進中存在的阻礙

（一）政府針對新農保的補貼制度不健全。新農保相比舊農保來說，強調了國家對我國農業養老所承擔的責任，將“以人為本”當做新農保建設的重點，受到了廣大農村熱烈的追捧。但是由于新農保所推出的時間相對較短，所以在實際實施與發展的過程中，政府政策的補貼機制相對缺失。針對此問題，在實際開展新農保建設的過程中面臨一定的阻礙。由于缺乏完善的新農保資金保障機制，并且我國農村人口相對較多，使得新農保即將會成為我國財政支出的最主要項目之一。就我國當前經濟發展的速度來看，我國有充分的把握承擔起對我國農民養老的保障。但是在新農保制度運行的過程中，依舊缺乏基礎的新農保制度保障，這也是阻礙我國新農保制度全面落實的原因之一。（二）新農保政策缺乏動態化的調整。就我國當前確定的農村養老標準為每個人每月為55元，絕對的數字作為養老基金補貼的標準，對于相對富裕的農戶來說，生活保障能夠基本的解決，但是對于沒有經濟來源的貧困農戶來說，很難有能力繳納養老保障費用，很難真切的體會到來自政府與國家的關愛。這樣便導致我國新農保政策實施過程中，存在一定的阻礙，很難全面的落實新農保的實際效力，導致新農保建設與推進的固化。

摘要：文章在分析我國農村社會養老保險制度發展歷程的基礎上，提出了創建新型的農村社會養老保險制度變遷路徑，并對這一路徑的理論和實踐依據進行了探索。

關鍵詞：農村社會養老保險立法制度變遷

一、我國農村社會養老保險制度變遷及路徑分析

1.制度變遷。我國農村社會養老保障制度已經經歷了50年的發展歷程。新中國成立后，我國在建設城鎮社會保障制度的同時，對廣大農村人口也實行了一定程度的社會保障。然而，由于我國是人口眾多的發展中國家，城鄉二元經濟結構的長期存在，使得我國社會保障制度長期以城鎮居民為核心，對農民實施的社會保障主要立足于農民自我保障。農村社會養老保險制度尚未建立。改革開放以來，聯產承包責任制的實施瓦解了集體經濟體制，動搖了傳統的農村社會保障制度的經濟基礎，導致農村社會保障制度大面積滑坡。農村老年人養老主要靠家庭養老。從20世紀80年代中期開始，中國在農村經濟比較發達的地區進行了建立農村社會養老保障制度的探索。到1998年底，全國有2123個縣，65%的鄉鎮開展農村社會養老保險，參加人數達到8025萬人，全年收取保障基金31.4億元，支出5.4億元，累計積累保險基金166.2億元。1998年國務院決定農村社會保險業務管理由民政部移交到新成立的勞動與社會保障部。同時由于1991年開始建立的農村社會養老保險計劃在各地實施的不統一，出現了混亂狀況，而且計劃承諾的8%～12%的年投保利率在銀行利率連續降低與缺乏投資渠道的情況下根本無法兌現等原因導致了中央決定暫緩農村養老保險。各地參保人數下降，基金運作困難，社會保障工作人員積極性受到很大挫折，工作幾乎陷入停頓狀態。中國農村社會養老保險制度下一步改革的重點和政策走向是：堅持家庭養老和社會養老相結合，逐步提高社會化養老的程度；堅持政府引導和農民自愿；發展多種形式的養老保險。農村養老保險模式的選擇應以社會統籌和個人賬戶相結合為主，資金的籌措應以個人繳納，集體補助和國家扶持相結合，繳納標準與養老金標準都不宜過高。

2.變遷路徑分析。縱觀中國農村社會養老保險制度的變遷，可以看出，我國在建立農村社會養老保險的過程中采取了漸進中帶有反復和試點先行的路徑選擇。中國農村社會養老保險制度從20世紀80年代開始從無到有逐步建立，在實踐中不斷探索。從農村生產力水平較低的實際出發，以保障老年人基本生活為目的，實行低標準起步，堅持分階段、逐步完善的原則，自上而下，由點到面等。所有這些都說明我國農村社會養老保險制度是漸進建立的。然而，我國農村社會養老保險制度的建立又不是完全漸進式的，而是不斷出現反復。政策的不穩定性不僅挫傷了廣大農民的積極性，具體工作也都無所適從，而且損害了農村社會養老保險制度的威信和吸引力。選擇這一變遷路徑主要基于以下幾點：（1）對中國基本國情，尤其是農村實際情況的認識。我國農村經濟發展水平較低且不平衡，決定了我們只有低標準起步，具備條件的地區優先發展，由點到面，逐步擴展的漸進式道路。（2）受到我國整個改革事業，尤其是城鎮社會養老保險制度改革的影響，漸進改革和試點先行是富有中國特色的改革方式，且被實踐證明是成功的。我們不免對這一路徑產生偏好和慣性，而且再去尋找另一路徑總是有風險，成本較大。因此，農村社會養老保險制度的建立一開始就沿著整個改革事業的路徑前進。（3）對農村社會養老保險制度缺乏明確的目標定位和統一的科學認識，只有“摸著石頭過河”“走一步看一步”，從而導致政策缺乏連貫和穩定性，不斷出現反復。

二、中國農村社會養老保險制度變遷的路徑創新探索

內容提要：我國農村社會養老保險經過十多年來的發展積累了一些經驗，但也存在著許多難以克服的弊端，使養老保險制度長期處于低谷階段。為迅速改變這種被動局面，本文在分析我國農村社會養老保險制度現狀的基礎上，通過剖析現有制度運行低效的主要原因，提出了改進和完善的基本設想。

關鍵詞：農村養老保險保險制度保險基金養老金

一、問題的提出

我國農村社會養老保險制度的試點始于20世紀80年代，養老保險制度的規范在90年代以后才真正開始。1991年2月民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》，要求以縣為單位開展農村社會養老保險工作，自1992年1月1日起在全國公布實施。此后，農村社會養老保險工作逐步在全國各地推廣開來，1992年底已有3500萬農民參加養老保險。1995年10月19日國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》，要求農村社會養老保險金的籌集采用：“以個人繳納為主,集體補助為輔,國家予以政策扶持”的基本原則。到1998年農村社會養老保險的發展達到高峰，年度農民參保人數已經接近500萬人，累計參保人數達到8025萬人，積累養老基金達到166.2億元。1998年以后，由于銀行存款利率的下降使得養老保險金的補償率下降，更重要的是養老保險金的繳納過高，而同期參保人員世紀能夠領到的養老金太少。以2003年為例，參保人員每年人均繳費的已經達到1590.36元，而同年度符合養老年齡和條件的農民人均可領到的養老金僅有492.15元，平均每月41.01元，使得農村社會養老保險的參保人數開始下降，到2003年下降到223.9萬人。為盡快改變這種落后局面，黨的“十六”以后，黨中央加大了解決“三農”問題的力度，并以黨中央、國務院的名義連續在2004年和2005年下發了關于農村問題的兩個“一號文”，各項農業政策逐步在農村落實，農民收入得到了大幅度提升，農民流失問題得到了很大程度的緩解，東部一些發達的地市開始恢復農村社會養老保險，但農村社會養老保險運行低效的根本并沒有得到。在這種情況下，分析農村社會養老保險低效的原因，找到相應的改善對策，具有十分的重要性和迫切性。

二、我國農村社會養老保險制度運行低效的成因分析

長期以來，我國農村由于受計劃經濟體制和傳統養兒防老觀念的影響，對現行以個人繳費為主，集體和國家補貼繳費為輔的社會養老保險制度認識不足，同時由于受多方面因素的影響，致使農村社會養老保險制度的實施長期處于低效運行狀態，在很大程度上制約著之一制度的發展，究其原因主要有以下幾個方面：

一、我國農村社會養老保險存在問題的原因分析

1.國家的政策和立法滯后

我國農村養老社會保險起步晚，農村社會養老保險法制不健全，管理體制沒有完全理順。1992年，民政部《縣級農村養老保險基本方案(試行)》，這是第一部關于農村養老保險的部頒規章，可見整個農村社會養老保險制度的立法層次很低。農村社會養老保險比城鎮居民，以及城鎮企業職工的養老保險晚，在政策立法以及財政的支持上也遠遠落后。這就造成了農村社會養老保險發展的緩慢，以及相關管理事業的不規范。到目前為止我國農民社會養老保險只是依據民政部門制定的《基本方案》和國務院轉發民政部門制定的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》兩個不具法律性的文件在運行。個人的繳費和集體的配套繳費都不具強制性，國家的補貼也沒有在具有強制性的相關法律、法規中予以確定，這也注定了農村社會養老保險制度的低效性。

2.資金籌集渠道單一

穩定、低成本的長效籌資機制是社會養老持續發展的前提條件，但目前在政府籌資和農民籌資兩方面均存在著問題。對于政府籌資，在政府資金增長以及資金撥付等方面尚未建立起相關的制度保證機制。我國農村社會養老資金籌集“堅持個人繳費為主，集體補助為輔，國家政策扶持的原則”，具有一定合理性。但沒有建立相應的有利于方案施行的操作機制。事實上，這一原則已在各地的實際執行中不同程度的被打破。當集體經濟實力不強時，有些地區甚至出現了“個人全部交納”的情況，基金的籌集實際上成為了個人的完全責任，在這種情況下，農民更愿意選擇他們所認為的比較可靠的養老方式。如自我儲蓄養老和家庭養老等，社會養老受到了很大程度的阻礙。

3.缺乏國家的財政支持和集體單位的配套繳費

一、現地農村社會養老保險制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農村地區進行農村社會養老保險試點以來，至今已有14年了。作為“民政部農村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當積極的一面：農村社會養老保險制度是中國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，其意義已遠遠超出其對部分農民經濟上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認的是，農村社會養老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

第一，管理水平低。社會保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農村社會養老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，便出現了很多漏洞，其中最嚴重的是養老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權分立，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數地方的養老保險基金是由當地的民政部門獨立管理的，征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，而地方的民政部門又受當地政府的管理，所以，當地民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農村養老保險基金的情況便時有發生，使農民的養老錢失去了保障。更嚴重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農村老齡化高潮來臨，開始向農民支付養老金的時候、貪污、挪用用農村養老金的官員們早已高升或退休，不在當前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負責，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補此類漏洞，結果只能是倒逼中央銀行多印發通貨，屆時，可能會引起金融危機的說法也并非危言聳聽。

第二，可持續性差。農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，有些剛受表揚的典型，時隔不久卻已經解體了。這些地方農村社會養老保險制度的建立，有在上級領導的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉改鎮，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農村基層，都必須完成社會養老保險的任務，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉強調村組干部、黨團員起帶頭作用，并要求每人要發動一定戶數的農村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

第三，保障水平低。由于農村的經濟發展水平低，農民可支配的收入更低，所以在大多數地方現行的農村社會養老保險中，農民投保的保費很低，這樣，農民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農民老年的基本生活需要。比如我們在山東省平陰縣（山東省平陰縣1992年開辦農村社會養老保險，農村社會保障工作在全國是做得最好的地區之一，在山東屬樣板縣，曾受到省政府和民政部的表揚）調查時就發現，農民多數都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民繳費10年后，每月可以領取養老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農民領取的錢可能會更少。這點錢對農民養老來說，杯水車薪也不為過。平陰縣的情況在全國開展農村社會養老保險的地方具有普遍性，按1997年全國歷年累計的8200萬農民投保的120億養老金計算，人均是146元，而這乃至是十幾年的累計結果。由此，農村社會養老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

一、總則

第一條為進一步完善本市農村社會保障體系，統籌城鄉社會發展，保障農村居民年老后的基本生活，實現“老有所養”的社會建設目標，根據國家有關法律法規，結合本市實際，制定本辦法。

第二條具有本市農業戶籍，男年滿16周歲未滿60周歲、女年滿16周歲未滿55周歲的人員，可按本辦法參加新型農村社會養老保險。

第三條新型農村社會養老保險制度堅持社會保險權利與義務對等，保障水平與經濟發展水平適應，統籌城鄉發展、有利于城鄉社會保險制度銜接的原則。

第四條新型農村社會養老保險制度實行個人賬戶和基礎養老金相結合的制度模式，采取個人繳費、集體補助、財政補貼相結合的籌資方式。

第五條新型農村社會養老保險制度由本市各級人民政府負責組織實施，新型農村社會養老保險基金實行區(縣)級統籌。

摘要：從2002年開始中國進入國際公認的老齡化社會，養老保險體系的構建是中國社保體系的重要組成部分，就中國目前的養老保險制度來看，從其保障范圍及程度與世界經濟發達國家的差距還很明顯，為此，如何來構建更加完善的養老保險制度，這是中國社會保障制度中一個非常重要而亟待解決的問題。文章以美國養老保險制度為參照，對比我國養老保險制度與其在發展歷史、運行現狀等方面的不同，總結經濟發達國家在養老保險制度能夠為我所用的經驗，以探尋進一步完善我國養老保險制度的對策建議。

關鍵詞：中美養老保險;現狀及問題;借鑒與改革

一、中美社會養老保險制度的歷史發展與現狀

（一）美國養老體系的發展與現狀。美國養老體系主要是由國家基本養老保險、企業發起的養老保險計劃以及個人退休賬戶儲蓄賬戶三部分組成的。美國養老體系最早可追溯至南北戰爭時期為退伍軍人制定的養老保障制度，隨著1929—1933年經濟危機的爆發，社會動蕩不安，針對退休工人的養老問題，美國政府在1935年頒布的《社會保障法》是美國養老體系建立的開端，1956年OASDI成立，即養老、遺囑以及殘障保險制度，至此形成了美國養老保險體系第一支柱。美國的第二支柱雇主養老金計劃包含固定收益計劃、繳費確定計劃和401k計劃。在早期是DB計劃，即以確定給付型計劃為主，隨著雇主固定給付的不可控性的增加，DC計劃，即繳費型計劃開始實施并廣泛使用。美國養老金體系的第三支柱是個人退休儲蓄賬戶，是美國為緩解“嬰兒潮”一代的養老保險支出壓力，1974年根據《職工退休收入保障法》規定而設立的IRA制度，是一種個人儲蓄的養老金計劃，屬于個人自愿參與的補充養老方式，近十年來IRA計劃發展迅速成為美國養老保險體系主力。美國養老體系擁有完善的法律法規體系，就其現狀來看，2017年末美國養老金規模為28.2萬億美元，第二支柱雇主補充養老計劃，規模占比59.5%，是美國養老體系的中流砥柱；第三支柱個人儲蓄養老保險，規模占比32.6%，主要發展動力在于享有較大稅收優惠，已經成為美國基本養老保險和雇主補充養老金計劃之外的重要補充。而第一支柱基本養老保險制度是三支柱中的最低保障，資金主要來源于社會保障稅，占比7.8%，屬于強制性養老保險計劃，目前其作用在美國整個養老體系處于弱化狀態，總體而言，美國對養老金投資的限制程度較低，而美國大眾對于投資養老比較注重，有著較為深厚的養老投資意識。（二）中國養老體系的發展歷程與現狀。中國社會保障制度建立的標志是1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》，采用的是類似蘇聯的國家保障型制度，適應了計劃經濟體系下養老保障的需要，在中國市場經濟體系逐步建立的改革開放之后，已無法滿足快速市場發展的需求，養老保險體系自20世紀90年代至今，經過一系列的改革發展，可主要分為三個階段。20世紀90年代初期是改革起步階段，在1991年養老保險三支柱體系被首次提出，標志著我國養老保險體制改革有了初步的框架。20世紀90年代后期的改革探索屬于第二階段，其重點在于建立與城鎮職工養老保險制度。21世紀以來養老金制度的改革發展屬于第三階段，完善基本養老保險體系，打破城鄉戶籍限制。企事業單位實施“并軌改革”，企業年金與職業年金共同構成我國的補充養老保險。2014年基本完成養老保險制度第一支柱的建立，個人儲蓄養老體系初探，個人稅延型商業養老保險試點，成立公募養老目標基金。2018年2月證監會《養老目標證券投資基金指引（試行）》，個人儲蓄養老體系的搭建正在加速進行。中國養老體系三大支柱為基本養老保險、補充養老保險、個人儲蓄養老保險。養老金規模在2017年第一支柱為5.02萬億元，占比79.6%，是中國社會保障的主要力量。從征繳收入來看，征繳收入無法覆蓋支出，隨著老齡化的加速，養老保險支出呈現可預期的增長，其支出越來越依賴財政補貼，將造成了較大的財政壓力。第二支柱補充養老保險分為企業年金和職業年金。第二支柱2017年其規模1.29萬億元，占比20.4%，與美國成熟體系相比差別較大，仍有較大的發展空間。第三支柱個人儲蓄養老保險處于試點起步階段，2018年我國建立第三支柱的進程開始加速，個人稅延型商業保險試點、公募養老目標基金相繼推出，中國企業年金覆蓋面依然很低，主要集中在相對發達的地區及多數為國有大型企業，從美國IRAs發展來看，第三支柱對養老保險體系的作用不可忽視，中國在這一方面仍有較大增長潛力。

二、中美養老保險制度的主要特點與差異

（一）相關法律法規層面的差異。美國養老保險制度發展時間較長，國家高度重視，具有非常完善的養老法律法規體系，在法案的不斷推動下，多支柱的保險體系已全面形成。中國養老保險體系則發展時間較短，相關的法律法規體系仍在繼續完善中，尤其缺乏有關第三支柱的相關法律法規，從而影響到養老方式的多方面嘗試。（二）養老保險制度體系結構層面的差異。美國政府對于基本養老金的負擔較低，其養老保險制度中第一支柱國家基本養老保險即聯邦退休金制度占比最低。美國第二支柱雇主養老保險計劃在養老體系中占過半的比重，其規模約為第一支柱的5倍，DB、選擇權與風險承擔成正比。第三支柱個人退休儲蓄賬戶次之，IRA規模占比龐大，稅收優惠政策明顯，投資產品豐富。三支柱中最低保障的第一支柱美國基本養老保險制度在整個體系中的作用在弱化，第二支柱與第三支柱后來居上，已成為養老保險體系的主力軍。中國國家對于養老金的負擔繁重，養老保險制度中第一支柱基本養老金占絕對比重，第二支柱企業年金規模較小，替代率低，DC計劃的產品種類較為單一，職工沒有選擇，基本保持逐年增長的態勢，第三支柱自愿性個人儲蓄養老金計劃目前規模較小，發展較為緩慢，在制度設計上缺少明確的政策激勵和規范，缺乏類似于IRA的延水政策制度。目前看來，我國養老金三大支柱的規模占比嚴重失衡，第一支柱占據了絕對的比重，占總規模比重接近80%，在一個成熟的養老保險體制中，第一支柱應當是滿足最低生活需求的，第二支柱是主要的保障來源，第三支柱滿足更高的生活水平需求，現在我國第三支柱還在起步中，而美國第一支柱僅占不足10%，第二支柱占比高達60%，可見我國養老保險體系的完善還有很大的發展空間。（三）養老金投資層面的差異。美國第一支柱即基本養老保險金的投資有較為嚴格的投資范圍規定，對第二支柱與第三支柱的投資種類和范圍基本沒有太大限制。規模較大的企業年金由管理人根據企業財務情況、員工年齡結構定制計劃，年金規模已成氣候，管理人盈利狀況良好，在境內外均可以投資。美國大眾養老意識不再是傳統的儲蓄養老，而是注重投資養老，在政府養老制度的寬松激勵之下，員工個人有豐富的投資產品可以選擇，可以根據自身風險收益選擇投資組合。與美國養老金制度相比而言，中國對養老金的投資范圍限制較多，尤其對于權益類和海外資產的投資限制，目前年金計劃不做定制方案，年金管理經驗不足，規模較小，一般僅限于境內投資，第三支柱自愿性個人儲蓄養老金以商業養老保險計劃為主，其中投資理財產品居多，市級養老產品比較低，產品種類較為單一。中國養老保險制度與美國一樣也包括養老、遺屬、殘疾保險，繳費依據“以支定收”的原理設計，是一種轉型期的過渡模式，被保險人以繳費年限來確定其是否具備享受養老保險待遇的資格，從基金與待遇情況來看，我國的養老保險制度是一種部分積累制，國家每年根據平均工資的增長及物價指數調整養老保險待遇。美國無最低繳費基數，中國最低繳費基數為社會平均工資的40%，最高繳費基數為社會平均工資的300%，養老保險繳費最短年限美國為至少10年，中國為至少15年，美國養老金與退休后收入有關聯，如養老金與退休后收入相加超過限額，則減發養老金，中國養老金與退休后收入無關聯。養老金的繼承美國實行遺屬保險制度，中國退還離世一方的個人賬戶剩余金額，和一次性撫恤費、喪葬費。

第一章總則

第一條(目的和依據)

為了保障農村勞動者年老時的基本生活，根據國家有關規定，結合本市農村的實際情況，制定本辦法。

第二條(定義)

本辦法所稱的農村社會養老保險，是指由政府主管部門負責組織和管理，農村經濟組織、集體事業單位和各業勞動者共同承擔養老保險費繳納義務，勞動者在年老時按照養老保險費繳納狀況享受基本養老保險待遇的農村社會保障制度。

第三條(原則)