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一、現地農村社會養老保險制度的困境

從1986年民政部開始在富裕的農村地區進行農村社會養老保險試點以來，至今已有14年了。作為“民政部農村工作的頭等大事”，民政部門為這項工作的開展花費了巨大的代價，投入了大量的人力和物力。這項政策的實施有其相當積極的一面：農村社會養老保險制度是中國歷史上第一個針對農民的正式的社會保障制度，其意義已遠遠超出其對部分農民經濟上的保障，而且有鮮明的社會和政治意義。

然而，不容否認的是，農村社會養老保險制度的確面臨著諸多不容回避的難題，這里我們以“三個困境”來概括。

第一，管理水平低。社會保障制度的管理體制是一項技術性很強的工作，既有商業保險的技術難度，又有依法實施的政策難度，又有依法實施的政策難度，因而對管理水平的要求很高。但是，在農村社會養老保險實踐中，卻很少有地方能夠保證管理上不出問題。由于缺乏專業人才和嚴格的管理制度，加之機構設置不健全，便出現了很多漏洞，其中最嚴重的是養老保險基金管理上的問題。按國際上通行的做法，社會保障基金應該遵循征繳、管理和使用三分離的原則，三權分立，互相制衡，從而保障養老保險基金的安全性、流動性與收益性（即保值增值）。但是，在中國的農村社會健康保險中卻不可能完全做到這些，大多數地方的養老保險基金是由當地的民政部門獨立管理的，征繳、管理和使用三權集于一身，缺乏有效的監控監督，而地方的民政部門又受當地政府的管理，所以，當地民政部門或政府擠占、挪用甚至貪污、揮霍農村養老保險基金的情況便時有發生，使農民的養老錢失去了保障。更嚴重的是，在制度建立的初始期，參加保險以年輕人居多，等若干年后農村老齡化高潮來臨，開始向農民支付養老金的時候、貪污、挪用用農村養老金的官員們早已高升或退休，不在當前這個位子上了，這筆巨大的虧空已沒有人來負責，兜底托盤的只能是國家財政；如果這在全國是一種普遍現象，那么國家財政也不可能拿出太多的錢來彌補此類漏洞，結果只能是倒逼中央銀行多印發通貨，屆時，可能會引起金融危機的說法也并非危言聳聽。

第二，可持續性差。農村社會養老保險在一些地方只能持續幾年時間，有些剛受表揚的典型，時隔不久卻已經解體了。這些地方農村社會養老保險制度的建立，有在上級領導的批示下一哄而上之嫌，甚至有一些地方對基層工作實行“養老保險—票否決制”，凡要求縣改市、鄉改鎮，要求扶貧、濟貧款和參加雙擁評比的農村基層，都必須完成社會養老保險的任務，于是，基層部門在并無立法的情況下采取行政措施來強力推行養老保險，對不參加者給予各種各樣的處罰，還有的鄉強調村組干部、黨團員起帶頭作用，并要求每人要發動一定戶數的農村投保，按戶計酬。這樣搞起來的養老保險一旦風頭過去或者下一任地方官員不重視，就自然而然地會中途廢掉，農民的錢無法收回，最終造成了相當惡劣的影響。

第三，保障水平低。由于農村的經濟發展水平低，農民可支配的收入更低，所以在大多數地方現行的農村社會養老保險中，農民投保的保費很低，這樣，農民老年時得到的保險金就少，少到無法滿足農民老年的基本生活需要。比如我們在山東省平陰縣（山東省平陰縣1992年開辦農村社會養老保險，農村社會保障工作在全國是做得最好的地區之一，在山東屬樣板縣，曾受到省政府和民政部的表揚）調查時就發現，農民多數都選擇了保費最低的2元/月的投保檔次，按民政部《農村社會養老保險交費領取計算表》計算，農民繳費10年后，每月可以領取養老金4.7元，15年后每月可以領取9.9元，若再考慮管理費增加和銀行利率下調或通貨膨脹等因素，農民領取的錢可能會更少。這點錢對農民養老來說，杯水車薪也不為過。平陰縣的情況在全國開展農村社會養老保險的地方具有普遍性，按1997年全國歷年累計的8200萬農民投保的120億養老金計算，人均是146元，而這乃至是十幾年的累計結果。由此，農村社會養老保險所能起多大的作用也就比較明晰了。

二、現行農村社會養老保險制度的本質缺陷

我們從社會保障的數理基礎和經濟理論上進行分析，可以得出結論，農村社會養老保險制度具有以下本質缺陷：

第一，覆蓋面小、共濟性差。現行的農村社會養老保險的覆蓋面一般是一個縣，這與保險的大數法則的數量要求存在差距。從保險單位上說，一個縣的人口也不少了，如果是商業性意外傷害保險，在縣內分散風險就已足夠，但是對于養老保險，尤其是社會養老保險來說，想在一個縣的范圍內把養老負擔在不同年齡層的人口中分攤開來的就頗有難度，因為縣域內的人口指標差別很小，同一年齡層人口的余命指標、老齡系數、疾病譜以及家庭結構和收入水平等基本趨同，這就使保險系統內的互補和互濟性很差。此外，當社會保險的覆蓋面太小時，不變成本（包括機構設置、管理系統、信息系統裝備等）只能在較小的范圍內分攤，邊際成本在較小的數值上移動，規模不經濟在此時就非常明顯。在當地的經濟發展水平比較低的時候，管理者就面臨著一種兩難選擇：為堵塞漏洞、使管理規范化，使征繳、管理和使用三權分離，就得花更多的成本來進行機構調協和加強監督；而為了節約成本，減輕保險系統的負擔，不讓保險基金大部分成為管理費用（一些地方農村社會保險的管理費用曾占到實收保費的30%以上），讓收入不高的農民交得起保費，就得刪繁就簡，精簡機構和管理程序。在縣域內，農村社會養老保險在兩難選擇的夾縫中是難以健康地發展起來的。

把農村社會養老保險的覆蓋范圍擴大到相鄰的幾個縣是不是一條出路呢？一些地方試過，但在地方利益錯綜復雜、管理水平普遍較低的情況下，這種努力最終都淺嘗輒止。

第二，制度上的不穩定性。制度上的不穩定性是農村社會養老保險制度的另一個致命傷。農村社會養老保險制度的建立、撤消、費用的籌集、運用以及保險金的發放，不是按照嚴格的法律程序，而是按地方政府部門制定的一些規章制度執行的，不是農民與政府的一種持久性契約。養老保險繳費是一個持續十幾年甚至幾十年的過程，當農村身強力壯收入高的時候，他們繳納保險費，而當他們年老收入低又需要照顧的時候，他們再用養老保險機構支付的養老金來安度晚年。這一過程的順利完成起碼需要三個條件，首先，農民的收入水平較高且穩定，能夠保證他們可以按時足額繳費；其次，他們對保險基金的管理者充滿信心，知道自己繳納的錢能夠在自己年老需要時得到更多的回報；最后，養老保險制度能夠持續到農民老年獲得回報之后，而不是中途解體。但是就這三個條件來看，目前農村各地區的社會養老保險幾乎都無法滿足，這是因為：農民的收入與自然氣候和農產品市場行情的相關性很大，收入時高時低，無法按時足額繳費應該是一種常態；農民對現在交錢若干年后才能獲得的回報并沒有太多的信心，而養老保險說不上哪一天就被某領導或哪一級政府下令停辦了也未可知，農村社會養老保險的穩定性特別令人懷疑，不用說繳納養老錢的農民心存疑懼，就是問一下一些管理農村社會養老保險的地方官員，他們也是說，那得看事情的發展情況。而實際上，有些地方的農村社會養老保險已經真的停辦了。這樣一個十分不穩定的保險制度不但不能保障農村的穩定，反而會給農村的社會和經濟穩定留下隱患！

第三，保費籌集原則與參加自愿性原則的矛盾。這個矛盾雖然不是“致命”的，但它卻會使集體經濟力量弱地方從理論上退出農村社會養老保險制度。農村社會養老保險的《基本方案》規定：農村社會養老保險在資金籌集上要堅持“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持”的原則。這是由中國經濟特別是農村經濟發展的具體情況決定的；國家的財力有限，城市的社會保障尚且受困于資金緊張的局面，農村就更不能顧及太多了，因而資金籌集只能依賴集體和個人。當然這種籌資原則造成的結果也就很顯然了；在鄉鎮企業發展比較好的地方，也就是說，農村工業能夠使農村集體經濟有一定的實力支撐農村養老保險的地方，或者農民家庭收入由于經營特色農業而比較高并且集體的經濟力也因之而較強的地方（比如富裕的蘋果之鄉，大城市郊區的蔬菜種植區等），社會保障的開展就不會遇到太多的障礙，而對于一般的經濟水平不太高，集體的經濟實力又不強的中西部農村，就有很多難以解決的問題。

首先，當集體經濟實力不強時，農村社會保障資金的來源主要是農民個人，有時是由個人全部繳納。比如山東省《平陰縣農村社會養老保險暫行辦法》中就明文規定：集體確無力補助保險費的，由個人全部繳納。這就使這種農村“社會”保障失去了意義，農民為什么非要把錢交給那么一個并不值得自己信賴的政府機構去管理（農村挪用保險基金的情況時有發生），而且還要為他們支付一大筆管理費用呢？農村的錢為什么不能自己存入銀行等需要的時候支取或干脆到當地的商業保險公司投保呢？而同時商業保險公司必然也會和社會保險爭奪市場，因為這時的社會保險與商業保險已沒有什么區別，實際上是社會保險的經辦者不合法地搶占了商業保險的市場。90年代初，一些地方就發生過商業保險公司和縣的民政部門為爭奪保戶而一度鬧得不可開交，最終得由上級政府來協調，劃分勢力范圍的情況。兩種保障水平不同，層次不同，保障性質各異，理應優勢互補的保險竟然會“打起架”來，令當時的一些外國專家大惑不解。而只要加以分析就不難發現，問題的癥結在于中國的這種完全由農民自己繳費的保險已經不再具備“社會”保險的含義，它已經就是商業保險了。因為，世界上的任何社會保險都要求國家或雇主為參加者繳納一定比例的保險費，即使在采取完全積累制的新加坡，雇工的社會保險費也都是由雇傭雙方共同繳納的。沒有任何補貼的社會保險如果可能延續下去的話，從逆選擇和中國農村經費籌集的角度分析，唯一的出路就是采取強制性的繳費辦法。

然而，農村社會保險的建立強調的是自愿性原則，沒有國家和集體對保費的相應補貼，即在對繳費沒有任何經濟刺激的情況下，保費收繳成為農村社會保險最難解決的問題，高昂的收繳成本，沒有法律依據的收繳，一年一度的籌集，經費管理上可能存在的漏洞等使任何人都望而卻步，按國際慣例，強制性應該是社會保險所具有的本質屬性之一，沒有這一條作為基礎，逆選擇將會使社會保險最終陷入困境，因為不論是完全由被保險人個人繳費也好，還是由雇主與雇工共同繳納也好，只要是自愿繳費的，風險小的人就不會有太多的積極性，他們從保險中退出，將可能引發使保險崩潰的惡性循環。

三、農村社會養老保險制度改革的思路

養老并非一個單純的經濟撫養的概念，而具有包括至少三個方面的更豐富的內容：一是老年人生活必需品（包括衛生保健支出）的供給，二是老年人生活照料所需勞務的供給，三是老年期所需精神慰藉的提供。所謂養老保障就是老年人所需要的這些商品和勞務由誰提供、提供多少以及如何提供，等等。

養老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統美德，家庭養老一直是農村最主要的養老形式。在土地上勞作一生的老人與滿堂子孫共享天倫之樂，這本身就是一種輕松自然的社會理想，與一些生活在水泥叢林中的空巢家庭的城市老人們相比，農村老人獨有其悠然自在、幸福陶然的一面。然而，社會在前進，經濟在發展，效率低下的農村自然經濟正在一步步地被高效率的新的生產方式所摧毀。市場經濟浸染農村，農民觀念也在發生變化，農村家庭規模逐漸對中國農業形成更為強烈的沖擊，農村幾千年的家庭養老傳統正在經受經濟發展與觀念變更的雙重挑戰。

農村傳統的家庭養老體制已經不再適應社會經濟的發展，農村社會養老保障的不足已經構成了制約經濟發展的重要因素，而現行的農村社會養老保險又無法擔當農民養老的重任，那么尋找新的出路便成了農村發展與改革的當務之急。

研究農村社會養老保險的思路如果仍局限于農村和城市社會保障制度改革和建設的兩個獨立的小圈子里，問題的答案也許終究會陷入一個死循環。但假如綜合考試城市和農村的養老保障制度建設，眼界便會豁然開朗。筆者曾對中國城鄉社會保障制度改革提出過“從城鄉‘二元’到基本保障、補充保障和附加保險‘三維’的城鄉有機銜接的社會保障制度”的思路。就農村養老保險制度而言，農村養老保障與城市養老體系銜接的“三維”式思路如下：

在基本保障中，農業勞動者通過稅收這種最簡單的方式，向全國統一社會養老保障機構繳納社會養老保障稅，社會養老保障稅率應按各地農民的收入水平、物價指數和人口預期壽命而分別制定。社會保障管理機構按一定的比例把社會養老保障稅收分成兩部分，一部分記入農民保管，當農民超過一定年齡（比如說60歲）而且退出自己耕種的土地之后，國家開始根據農民個人帳戶上的貢獻，向其個人帳戶按年或按月注入可提取的養老金，養老金數額除了農民個人帳戶上的金額外，還要按當地的生活消費指數、人口的預期壽命，在一定的全國基數上進行加權計算，把社會統籌帳戶中的一部分資金加入進來，以保證條件不同的各個地區的老年人的基本生活費用。社會保障費用中基本養老保障的部分收支應保持均衡，取之于民，用之于民，全國統籌，專款專用。

在補充保險中，如果農民受雇于人，比如在城市或其他地方打工或工作，超過一定時間后，雇主和雇工必須按雇工工資的法定比例向社會保障管理機構繳納社會補充保障費，社會保障管理機構按一定的比例把繳來的資金分別記入雇工的個人帳戶和社會統籌帳戶，與城市的養老補充養老保障系統一樣，在農民年老時，社會保障機構按農民個人帳戶中的貢獻發放養老金。

在附加保障中，農民可以以參加商業養老保險的形式或個人儲蓄的形式獲得附加保障。

為使在城市工作的農民樂于退出其耕種的土地，可以在國家新一輪土地承包期政策的約束內找到一個合適的辦法。比如，規定到2030年，本輪30的承包期結束的時候，如果農民在城市里工作的補充保障的帳戶中已經累積了15年的工齡，那么農民就可以獲得其工作超過10年以上的城市的戶口，同時，不再擁有農村土地的承包權。因為他已經有了15年以上的附加保障，再加上其本身的基本保障，養老應該不成問題了。

“三維”養老保障的制度安排直接針對現行農村社會養老保險制度中的本質缺陷，基本可以解決它所面對的三個難題。而且，這種城鄉銜接的養老保障制度對于打破城鄉壁壘，替代土地所承擔的農民最基本的生活保障功能。促進農村剩余勞動力城市化，早日實現農業的規模化經營和農村經濟的再次飛躍，加快城市化進程，最終取消城鄉隔離的戶籍制度，建立城鄉統一的勞動力市場，穩定農民生活，刺激農村市場的需求等，都有其積極的意義。

如果以上設計能夠成立，那么，農民養老中生活必需品等物質保障的供給就已經解決了一部分，剩下的還應發揮家庭養老的功能和老年農民自養的功能。

由于有國家給定的基本養老保險，老年農民在家庭中的經濟地位將有很大的提高，這將有利于農民家庭代際關系的融洽，同時也為家庭樂于提供老年人生活照料所需的勞務和老年人所需的精神慰籍打下了一定的物質基礎，勞務與尉籍這兩個保障層次在家庭內就可基本得到解決。對農村的孤寡老人則通過農村其他的社會保障形式來解決。

此外，與城市養老保障體制改革遇到的問題相似，有一個問題就是目前接近養老年齡的人如何保障？城市里可以在國有企業股份制改造和中小企業拍賣的過程中，把國有資產劃出一塊來充實“老人”的個人帳戶，使之與“新人”享有基本相同的保障，但對農村的“老人”（比如說45歲以上的農民）該如何處理呢？這的確是一個難題。但農村的情況畢竟與城市不同，家庭養老這么多年都過來了，而且農村的老齡危機并非產生于當前，而是出現在目前20—40多歲的年輕人成為老年人的時候，中國農村目前的養老壓力并不太重，因而，把“老人”這一代排除在新的社會保障制度之外，似乎是不得已而為之的明智選擇。當然，鄉鎮企業發展好的地方還可以通過以工補農的方式代農村“老人”補繳社會保險稅費，從而保證他們進入新的養老保險制度。

四、“三維”養老保障制度的可行性分析

1、民意可行性。三維養老保障制度兼顧了社會發展“公平”與“效率”的原則，把長期被排斥于基本保障之外的農民劃入社會保障范圍，既縮小了城鄉的不平等，又有利于城鄉經濟的發展。在原來“二元”結構下，占全國人口80%的農村人口的社會保障費用僅為全國的11%，而20%的城鎮居民卻占有89%的社會保障費。按人口平均，到90年代初城市人均享受的社會保障費是農村人的30倍之多，降低這一極端不公平的巨大反差有利于緩和城鄉矛盾。農村福利水平的提高有利于社會的安寧和穩定，能得到絕大多數人的支持。

而且，“三維”中三個層次的保障都不會直接降低城市人口現有的養老保障水平，不會加大城市社會養老保障制度建設的壓力，絲毫不影響其改革與發展模式。相反，由于保障覆蓋面的加大，反而會使整個養老保障制度的穩定性增強，使之有更強的內部調劑和互補功能。

2、人口學意義上的可行性。中國的人口老齡化所帶來的白發浪朝不但會在下世紀席卷城市，同樣會影響農村。隨著改革開放后農村青壯年的勞動力向城市的大量轉移，“空巢家庭”（指子女到外地工作，只有年齡較大的父母留在家里生活的家庭）的增多，“3859部隊成為農村主力”（38指代婦女；59指代59歲以上的老人）的情況將日益突出，因此，農村的養老壓力將比預期的更為沉重。現在中國農村每8個勞動力供養一個老人，以2050年，每兩個半勞動力就要供養一個老人，4：2：1的倒金字塔形家庭結構將給沒有社會保障的農村帶來巨大的養老和醫療壓力。而“三維”的社會養老保障制度則可以使這種壓力在全國范圍內得到很大程度的緩解。因為中國城鄉老齡化具有一個時間差，同時，與中國東、中、西部經濟發展的三級梯度相一致，中國老齡化的速度與階段也呈東中西三級梯度排列，形成了一個時間差（見下表）。見表

由上表可知，中國各地城鄉老齡負擔系數平均相差0.7個百分點，而四川、云南、浙江等省則相差4%以上。利用老城鄉老齡化的時間差應該成為中國迎接老齡化挑戰的一個基本策略，而如何利用這一時差則又有兩種選擇：一種是讓青壯年的農村人口流入城市，以沖淡城市的老齡化危機；另一種是建立城鄉有機銜接的社會養老保障制度，使中國養老的壓力在更廣闊的時間和空間上得到轉移、分散和緩解。前一種選擇仍就是站在城市發展的狹隘角度解決問題，城市老齡化壓力的緩解以鄉村老齡化壓力的增大為代價，而更嚴重的問題是即使人口比例小的城市可以藉此度過老齡危機，那么當白發浪潮席卷整個農村的時候怎么辦？自然不可能期望讓青壯年的城市人口轉移到農村。因此，在我們看來，后一種選擇更具社會發展的戰略眼光，能夠更科學地利用城鄉老齡化的這一時間差。

因此，在當前城鄉撫養比例都較低的黃金時期，就著手逐步打破城鄉二元的社會保障制度，建立城鄉有機銜接的社會養老保障制度，是一種必須做出的明智選擇。這樣做，可以起到削峰填谷，城鄉一體共同迎接人口老齡化的作用，使城鎮在下世紀的養老壓力都可得到極大的緩解。

同時，東中西部農村人口進入老齡社會在時間上依次約相差10年。這個時間差也使三維社會保障的構想更具現實意義。人口老化程度和速度較快的東部地區經濟發展也較快，農村收入較高，所以有條件首先建立水平較高的社會保障，而經濟比較落后的西部地區的農民收入較低，這就為社會保障民經濟發展之間留出了很大的相容和互補空間。由此，三個層次的社會保障都可按經濟發展程度有所區別而不影響整個保障制度的公平性與合理性。

3、經濟可行性。在宏觀上，對整個社會來說，不論是城市還是農村，老年人口的贍養負擔總是存在的，區別僅在于這種負擔是讓社會的基本細胞——家庭內部承擔，還是由整個社會通過更有效的社會保障制度來負擔。顯然，我們的整體經濟發展到今天，已經能承擔起整個社會的養老重任。

從另一個角度講，“三維”養老保障制度中的基本保障費用通過開征社會養老保障稅來收集，統籌面廣故而稅率極低，即使欠發達地區的農村亦有能力支付（6000萬未脫貧人口可予以免稅優惠或其保障金由扶貧款中列支）；收集的巨額稅金也有利于緩解近三年城市機構與國企改革中職工“下崗”與社會養老保障資金不足的矛盾，從而促進社會穩定。補充保障費用由雇主與雇員繳納且省內統籌，這與省際經濟發展水平存在差距的國情相符合，從而保證了繳費率不超出企業與職工的經濟承受能力。

4、技術可行性。頒發與居民身份證和出生證（16歲以前的公民）的號碼一致的社會保障號碼，以此號碼開立公民社會保障帳戶，由國家統一進行電子化管理，將使社會保障不再成為人才流動的主要障礙。1998年6月，由中國標準化與信息分類編碼研究所、公安部戶政局等單位聯合起草修訂的《社會保障號碼國家標準》通過國家審定，該號碼與將修改為18位數的居民身份證號碼相統一，18位的號碼消除了“千年蟲”問題，使百歲以上的老人和新出生的人的身份證號碼相重復的現象得到底消除，從理論上保證了公民獲得了一個一生不變的法定號碼。

同時，以地區、城鄉的基本生活消費指標為權數，作為制定各地區城市和鄉村老人基本生活保障費用水平的權數，使基本保障恰好滿足不同地區老年人最基本的生活需要。

此外，城市與農村數年的社會保障制度改革已培養出了一大批專業人才并建立了很多的社會保障機構，很多地方的縣級社會保障管理機構已經實現了信息的電子化管理，很多已與Internet和Chinanet網相連。加上于網絡技術的迅猛發展和國家及很多地方政府對電子網絡的重視和扶持，卡洛斯和華南資訊等專門的社會保障電子管理系統大面積推廣，等等，都為三維養老保障制度的建立提供了可靠的技術基礎。