第一條根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的規(guī)定，制定本實(shí)施細(xì)則。

第二條城鎮(zhèn)土地使用稅（以下簡(jiǎn)稱土地使用稅）的征收地區(qū)范圍：

（一）城市為市行政區(qū)（不含建制鎮(zhèn)）的區(qū)域范圍；

（二）縣城為縣城鎮(zhèn)行政區(qū)的區(qū)域范圍；

（三）建制鎮(zhèn)為鎮(zhèn)行政區(qū)的區(qū)域范圍；

（四）工礦區(qū)為工商業(yè)比較發(fā)達(dá)，尚未設(shè)立鎮(zhèn)建制的工礦園區(qū)區(qū)域范圍。

第一章總則

第一條

為了確定土地所有權(quán)和使用權(quán)，依法進(jìn)行土地登記，根據(jù)有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，制訂本規(guī)定。

第二條

土地所有權(quán)和使用權(quán)由縣級(jí)以上人民政府確定，土地管理部門(mén)具體承辦。

土地權(quán)屬爭(zhēng)議，由土地管理部門(mén)提出處理意見(jiàn)，報(bào)人民政府下達(dá)處理決定或報(bào)人民政府批準(zhǔn)后由土地管理部門(mén)下達(dá)處理決定。

第一章總則

第一條為加強(qiáng)我縣國(guó)有土地（以下簡(jiǎn)稱土地）使用權(quán)有償使用收入的征收管理，進(jìn)一步完善土地使用制度改革，促進(jìn)我縣房地產(chǎn)市場(chǎng)快速健康發(fā)展，根據(jù)國(guó)家財(cái)政部、原土地管理局《關(guān)于國(guó)有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》（〔1992〕財(cái)綜字第172號(hào)）、《關(guān)于加強(qiáng)土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》（〔1995〕財(cái)綜字第10號(hào)）、《國(guó)有土地使用出讓金財(cái)政財(cái)務(wù)管理和會(huì)計(jì)核算暫行辦法》（〔1996〕財(cái)綜字第1號(hào)）和重慶市人民政府辦公廳《轉(zhuǎn)發(fā)市國(guó)土房管局等部門(mén)關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)我市國(guó)有土地使用權(quán)出讓金管理意見(jiàn)的通知》（**辦發(fā)〔2005〕229號(hào)）、《關(guān)于統(tǒng)一全市主城區(qū)外土地出讓金征解模式的通知》（**辦發(fā)〔**〕44號(hào)）以及國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，結(jié)合我縣實(shí)際，特制定本辦法。

第二條土地使用權(quán)有償使用收入包括：

（一）土地出讓金

1、縣級(jí)人民政府土地管理部門(mén)將土地使用權(quán)出讓給土地使用者，按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓的全部?jī)r(jià)款（指土地出讓交易總額）。

2、土地使用期滿，土地使用者需要續(xù)期而向土地管理部門(mén)繳納的續(xù)期土地出讓價(jià)款。

摘要：文章分析了新形勢(shì)下農(nóng)村土地使用的重要意義，指出了當(dāng)前農(nóng)村土地使用中存在的問(wèn)題，并提出了進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村土地管理使用的對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地使用;合理使用

土地是農(nóng)民的生存之源、發(fā)展之本，農(nóng)民獲得穩(wěn)定的土地權(quán)利是實(shí)現(xiàn)其他權(quán)利的重要基礎(chǔ)。妥善解決好農(nóng)村土地問(wèn)題直接關(guān)系到構(gòu)建和諧農(nóng)村以及農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。

為此，認(rèn)真研究新形勢(shì)下農(nóng)村土地使用中的問(wèn)題就有了重要的意義。

1充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地合理使用的必要性

1.1保護(hù)耕地是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要基礎(chǔ)社會(huì)的穩(wěn)定在于經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,而經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，有賴于農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展，保護(hù)耕地則是發(fā)展農(nóng)業(yè)的重要前提。為此，黨中央、國(guó)務(wù)院一再?gòu)?qiáng)調(diào)農(nóng)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的重要性，并把加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位作為我們經(jīng)濟(jì)工作的出發(fā)點(diǎn)。同志在黨的十七大報(bào)告中指出：“要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。堅(jiān)持把發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，繁榮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)作為首要任務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),健全農(nóng)村市場(chǎng)和農(nóng)業(yè)服務(wù)體系。加大支農(nóng)、惠農(nóng)政策力度，嚴(yán)格保護(hù)耕地，增加農(nóng)業(yè)投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保國(guó)家糧食安全。”可以說(shuō)，農(nóng)業(yè)對(duì)任何國(guó)家都是不可忽視的重大問(wèn)題。在我國(guó)目前農(nóng)業(yè)科技水平和糧食單產(chǎn)沒(méi)有重大突破的情況下，穩(wěn)定糧食產(chǎn)量，穩(wěn)定農(nóng)業(yè)，首先必須穩(wěn)定耕地面積，只有這樣，才能較好的解決我國(guó)人口的吃飯問(wèn)題。

加強(qiáng)土地的節(jié)約集約利用，為全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。促進(jìn)我區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，根據(jù)《區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃》《區(qū)土地利用總體規(guī)劃》和《區(qū)城市規(guī)劃》等有關(guān)規(guī)定，結(jié)合我區(qū)土地資源利用現(xiàn)狀和供給潛力，依照嚴(yán)格規(guī)范土地市場(chǎng)秩序、優(yōu)先保證基礎(chǔ)設(shè)施和重點(diǎn)項(xiàng)目用地的原則，制定本計(jì)劃。

一、指導(dǎo)思想和原則

（一）年度土地供應(yīng)計(jì)劃的指導(dǎo)思想是以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)。確保我區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面協(xié)調(diào)可繼續(xù)發(fā)展和土地資源的節(jié)約集約利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變，做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、合理布局、優(yōu)化發(fā)展、合理配置建設(shè)用地，盤(pán)活存量，控制增量，適度調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。

（二）年度土地供應(yīng)必需堅(jiān)持以下六條基本原則：

控制新增建設(shè)用地，1.嚴(yán)格維護(hù)耕地。優(yōu)先利用存量土地；

有保有壓，2.優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)。促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；

「內(nèi)容提要」目前法律規(guī)定的抽象土地承包性質(zhì)與現(xiàn)實(shí)生活中土地承包權(quán)表現(xiàn)出的特征并不一致，土地承包權(quán)表現(xiàn)出債權(quán)的特征有明顯的弊端。應(yīng)當(dāng)以尊重歷史、承認(rèn)現(xiàn)實(shí)、講求公平為原則，改造土地承包權(quán)為農(nóng)地使用權(quán)，這種權(quán)利應(yīng)是在借鑒傳統(tǒng)用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，在我國(guó)改革中創(chuàng)造的一種物權(quán)形式。

「關(guān)鍵詞」農(nóng)用土地使用權(quán)，土地承包權(quán)，農(nóng)地使用權(quán)

「正文」

我國(guó)農(nóng)村土地承包責(zé)任制從70年代末開(kāi)始出現(xiàn)并推廣實(shí)行到現(xiàn)在已有20年的歷史。根據(jù)20年的改革實(shí)踐，中共中央十一屆三中全會(huì)提出要抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律、法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)（注：1998年10月14日《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》。）。這給法學(xué)界提出了許多新的課題：如何認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包關(guān)系及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；農(nóng)用土地（注：農(nóng)用土地在本文僅限于我國(guó)農(nóng)村集體所有的農(nóng)用土地，包括耕地、草地、林地、灘涂、水面及其他適于農(nóng)用目的的土地。）所有權(quán)與使用權(quán)分離的最有利法律形式是什么；確立什么樣的土地使用權(quán)法律制度保護(hù)農(nóng)民利益和土地的有效利用并使農(nóng)村土地關(guān)系規(guī)范化、制度化、穩(wěn)定化等等。這些都亟待探索和研究。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)

（一）勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)。有的學(xué)者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系是勞動(dòng)法律關(guān)系（注：參見(jiàn)《試論承包合同的法律制度》，《法學(xué)研究》1993年第5期。），我們稱之為勞動(dòng)關(guān)系說(shuō)。持這種觀點(diǎn)的主要理由是：第一，承包戶是發(fā)包方經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員，土地承包合同是集體經(jīng)濟(jì)組織與其成員之間訂立的，屬于勞動(dòng)組織的內(nèi)部合同。第二，從內(nèi)容上看，承包戶的勞動(dòng)是集體聯(lián)合勞動(dòng)的一部分。第三，承包戶的收入是按勞所得，因此認(rèn)為屬于勞動(dòng)關(guān)系。

第一條為了貫徹實(shí)施《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），加強(qiáng)對(duì)劃撥土地使用權(quán)的管理，特制定本辦法。

第二條劃撥土地使用權(quán)，是指土地使用者通過(guò)除出讓土地使用權(quán)以外的其他各種方式依法取得的國(guó)有土地使用權(quán)。

第三條劃撥土地使用權(quán)（以下簡(jiǎn)稱“土地使用權(quán)”）的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押活動(dòng)，適用本辦法。

第四條縣級(jí)以上人民政府土地管理部門(mén)依法對(duì)土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督檢查。

第五條未經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)并辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，交付土地使用權(quán)出讓金的土地使用者，不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押土地使用權(quán)。

第六條符合下列條件的，經(jīng)市、縣人民政府土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，其土地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、出租、抵押：

為進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)(以下簡(jiǎn)稱劃撥土地使用權(quán))管理，維護(hù)土地使用權(quán)人的合法權(quán)益，防止國(guó)有土地資產(chǎn)流失，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》、《江蘇省土地管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的規(guī)定，制定本實(shí)施辦法。

一、劃撥土地使用權(quán)處置方式

依法申請(qǐng)?zhí)幹脛潛芡恋厥褂脵?quán)的，應(yīng)區(qū)別不同情形，分別按保留劃撥土地使用權(quán)、劃撥土地使用權(quán)出讓、劃撥土地使用權(quán)租賃、劃撥土地使用權(quán)抵押等方式進(jìn)行處置。

（一）保留劃撥土地使用權(quán)

轉(zhuǎn)讓劃撥土地使用權(quán)，由受讓方辦理，經(jīng)市、縣（市）人民政府批準(zhǔn)，下列情形可以保留劃撥土地使用權(quán)：

1、劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓后土地用途符合《劃撥用地目錄》的；

第一條根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的規(guī)定，結(jié)合本省實(shí)際，制定本辦法。

第二條在城市、縣城、建制鎮(zhèn)、工礦區(qū)的規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)使用土地的單位和個(gè)人，為城鎮(zhèn)土地使用稅的納稅人，應(yīng)當(dāng)依照《條例》和本辦法的規(guī)定繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。

前款所稱使用土地的單位和個(gè)人，是指城鎮(zhèn)土地的使用權(quán)人。使用權(quán)人未繳納城鎮(zhèn)土地使用稅的，實(shí)際使用人應(yīng)當(dāng)代為繳納城鎮(zhèn)土地使用稅。

第三條本辦法所稱城市，是指設(shè)市城市，包括設(shè)區(qū)的市和不設(shè)區(qū)的市；所稱縣城是指縣人民政府所在地的鎮(zhèn)；所稱建制鎮(zhèn)是指按照行政建制設(shè)立的其他建制鎮(zhèn)；所稱工礦區(qū)是指符合建制鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)，但未設(shè)立建制鎮(zhèn)的大、中型工礦企業(yè)所在地。

本辦法所稱單位，包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)、股份制企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)以及其他企業(yè)和事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)、軍隊(duì)以及其他單位；所稱個(gè)人，包括個(gè)體工商戶以及其他個(gè)人。

第四條城鎮(zhèn)土地使用稅以納稅人實(shí)際占用的土地面積為計(jì)稅依據(jù)。實(shí)際占用的土地面積按照下列辦法確定：

《最高人民法院關(guān)于破產(chǎn)企業(yè)國(guó)有劃撥土地使用權(quán)應(yīng)否列入破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)等問(wèn)題的批復(fù)》（以下簡(jiǎn)稱（2003）6號(hào)司法解釋），于2003年4月18日起施行。這對(duì)指導(dǎo)人民法院準(zhǔn)確及時(shí)地審理破產(chǎn)案件中涉及國(guó)有劃撥土地使用權(quán)的相關(guān)法律問(wèn)題起到了積極的作用。但該司法解釋關(guān)于劃撥土地使用權(quán)通過(guò)何種途徑收回及劃撥土地使用權(quán)的抵押未經(jīng)審批或未經(jīng)抵押登記是否一律無(wú)效的問(wèn)題，在司法實(shí)務(wù)中極易引起政府有關(guān)部門(mén)和清算組的歧疑，認(rèn)為使用劃撥土地的企業(yè)，在破產(chǎn)后，其劃撥土地使用權(quán)可無(wú)條件的收回；劃撥土地使用權(quán)的抵押，只要未經(jīng)審批的一律應(yīng)屬無(wú)效。這對(duì)法院審理破產(chǎn)案件勢(shì)必帶來(lái)一定的難度。為此，有必要從審理破產(chǎn)案的整體角度出發(fā)，對(duì)（2003）6號(hào)司法解釋的相關(guān)內(nèi)容，區(qū)別不同情況進(jìn)行全面的理性的思考與理解。

一、（2003）6號(hào)司法解釋第一條規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的劃撥土地使用權(quán)不屬于破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，政府可予收回。在司法實(shí)踐中，對(duì)“收回”的理解不盡相同，即“收回”是否指可以通過(guò)不公開(kāi)拍賣(mài)的處置程序，由政府直接將劃撥土地使用權(quán)收回。筆者認(rèn)為，這要根據(jù)案件的不同情況分別予以處理：

1、以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)及其地上建筑物均未設(shè)定抵押的情形。根據(jù)《土地管理法》第五十八條第一款第（四）項(xiàng)和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱國(guó)土使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓條例）第四十七條的規(guī)定精神，企業(yè)以劃撥方式取得國(guó)有土地使用權(quán)，在企業(yè)破產(chǎn)時(shí)，處置方式有二種：第一，政府直接收回，即土地使用權(quán)可由批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府直接收回，但直接收回時(shí)，應(yīng)注意以下兩點(diǎn)：（1）破產(chǎn)企業(yè)已對(duì)土地使用權(quán)投入開(kāi)發(fā)成本，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況結(jié)合市場(chǎng)行情給予補(bǔ)償，補(bǔ)償所得列入企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)范圍。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可參照《浙江省實(shí)施<土地管理法）辦法》第二十三條、第二十九條的規(guī)定，按照當(dāng)?shù)馗氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)予以補(bǔ)償，即按征用前3年平均年產(chǎn)值的8—10倍進(jìn)行補(bǔ)償。（2）地上建筑物和其他附著物依法屬破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)，政府在收回土地使用權(quán)時(shí)，以不損害債權(quán)人的合法利益為原則，對(duì)地上建筑物和其他附著物的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可參照《浙江省實(shí)施<土地管理法>）辦法》第二十九條第（三）項(xiàng)之規(guī)定，按照城市房屋拆遷的有關(guān)法律法規(guī)予以補(bǔ)償，但須由出席債權(quán)人會(huì)議的有表決權(quán)的債權(quán)人過(guò)半數(shù)通過(guò)，且其所代表的債權(quán)額須占無(wú)財(cái)產(chǎn)擔(dān)保債權(quán)總額的半數(shù)以上。第二，政府間接收回，即經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府同意，將該土地使用權(quán)及其地上建筑物一并由清算組委托拍賣(mài)的中介機(jī)構(gòu)以公開(kāi)拍賣(mài)形式出讓，所得價(jià)款，由批準(zhǔn)同意的政府依法（以不低于評(píng)估地價(jià)的40％）收回土地出讓金，屬地上建筑物和其他附著物的價(jià)款列入企業(yè)破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)。

2、以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)及其地上建筑物設(shè)定抵押的情形。如設(shè)定的抵押無(wú)效，可參照前述無(wú)設(shè)立抵押的情形處理。如設(shè)定的抵押屬有效，此時(shí)涉及抵押權(quán)和抵押物的情況就較復(fù)雜。

首先，根據(jù)《擔(dān)保法》第五十六條及《城市房地產(chǎn)管理法》第五十條規(guī)定，拍賣(mài)以劃撥方式取得的國(guó)有土地使用權(quán)的房地產(chǎn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從拍賣(mài)所得的價(jià)款中繳納相當(dāng)于應(yīng)繳納的土地使用權(quán)出讓金的款額后，抵押權(quán)人方可優(yōu)先受償。也就是說(shuō)，政府對(duì)抵押的劃撥土地使用權(quán)的土地出讓金的收取（以不低于評(píng)估地價(jià)的40％）應(yīng)優(yōu)先于抵押權(quán)人的優(yōu)先受償權(quán)。

其次，抵押權(quán)人對(duì)劃撥土地使用權(quán)的土地出讓金的余額以及地上建筑物的價(jià)款享有優(yōu)先受償權(quán)。