內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉 農村土地實行承包經營制度，其基本含義，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地，由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用，并長期穩定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”[1]。農村土地承包后，土地的所有權性質不變。

中國農村土地承包制度的演變

中國農村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業合作化運動，體制到現在的家庭聯產承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權。后開始了合作運動，到1956年全面實現了農業合作化，土地等生產資料由農民私有改變為集體所有。1958年，農業生產合作社改組為。徹底消滅了農村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農村政策開始發生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關于印發農村經濟政策的基于問題的通知》后，全國農村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。為穩定農村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2]。

最近特別是2001年起，全國出現了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%。這次流轉勢頭迅猛，形式多樣，為農業的發展帶來了活力，也產生了一些負面影響。

二十多年來，中國農村土地承包政策雖幾經變遷，但政策目標始終在于維持集體所有，均地承包、家庭經營和允許在農民自愿的前提下進行土地流轉的大格局。后期的政策的制定以糾正前期政策執行中出現的偏差為起因，是這一時期政策的最大特點。政策的重點，在于延長土地承包期，穩定土地承包格局，限制發包方隨意調整土地承包關系。

內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策一、引言迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路（一）以進行主體功能區規劃為契機，開展國土規劃在我國經濟發展的規劃中，有以經濟發展為主導的五年計劃，有以土地利用管制和耕地保護為主的土地利用總體規劃，有以滿足城市化發展的城市建設規劃和鄉村規劃。這幾個規劃在實施過程中，各自為政，相互沖突，導致規劃的效力大打折扣。經濟發展規劃以GDP等增長指標為主導，決定一個地方在一個階段的經濟面貌，也決定地方領導的政績，因此，往往成為主導性規劃。城市建設規劃直接與一個地方的城市化程度相對應，而且城市外延的擴大也決定一個地方城市政府的財政能力，加上我國目前正處于城市化的快速發展階段，在城市建設規劃方面，出現2-3年各地就進行一次規劃修編，也就不奇怪了。土地利用總體規劃是在給定一個時期的經濟發展速度和城市化程度的前提下，對一個地方土地利用結構、土地轉用和耕地保護量的指標性規劃，但是，由于各地的經濟發展速度和城市化水平大大超過預期，另一方面，由于我國改革后的第一個土地利用規劃是1997年編定的，帶有明顯的計劃經濟色彩，對經濟發展預期明顯過低，造成土地利用總體規劃大大滯后，越來越失去其權威性，甚至在一些地區成為制約經濟發展的瓶頸。主體功能區規劃，是國土開發戰略性、基礎性、約束性的規劃。要以主體功能區規劃為基礎，以國民經濟和社會發展規劃為依據，以城市規劃和土地規劃為支撐，逐步建立定位清晰、功能互補的國土開發規劃體系。以推進形成主體功能區為契機，把國土規劃提上議事日程，從可持續發展和區域協調發展的角度，對國土進行全面規劃，實行科學的國土開發和保護，對于優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發的土地進行科學布局，以《國土規劃法》的形式予以明確，提高規劃的科學性，減少行政干預，減少下位法之間的沖突和矛盾。（二）有利于空間合理布局，形成區域梯度發展改革二十多年來，區域之間的調整，土地政策起到了很重要的作用，20世紀80年代鄉鎮企業的發展打破了國有企業一統天下的局面，區域朝著均衡方向發展，而鄉鎮企業之所以能全國遍地開花，在很大程度上得益于當時的政策鼓勵農民利用集體的土地自辦企業，解決農民的就業和收入問題。90年代初，珠江三角洲的崛起，除了比鄰港澳的便利外，也得益于當時廣東比較靈活的集體土地進入市場的辦法，據調查，這一區域50%以上的建設用地屬于集體建設用地，這就大大降低了企業創辦的門檻，為招商引資創造了大大便利。90年代末以后，長江三角洲的發展盡管已面臨新《土地管理法》的嚴格管理，但這一區域80年代鄉鎮企業大發展時，留下了大量存量集體建設用地，為長三角工業化城市化提供了巨大的土地空間。隨著珠三角和長三角的高度工業化，土地稀缺性大大提高，產業轉移勢在必然，中部和西部局部地區成為承接產業轉移的重要區域。土地政策的制定和實施必須要充分考慮各地經濟發展狀況不一，土地要素的角色和功能應有所差異。在優化開發區，由于土地稀缺性十分高，如果繼續沿襲政府獨家控制土地、低價供應土地支持工業和大比例行政劃撥用于基礎設施土地的思路，不僅導致土地的不集約、節約利用，而且也不利于這些地區的城市化和工業化的匹配發展；重點開發區域將扮演承接優化開發區產業轉移的重要角色，土地政策的制定和實施應當借鑒優化開發區起步和發展階段以靈活性和創新性支持工業化和城市化的經驗，避免建設用地完全通過征用的傾向，給集體建設用地進入市場開辟一個通道，將對優化開發區的發展具有重要戰略意義；限制開發區和禁止開發區是以環境保護為主，土地政策的制定和實施則應以強調補償機制的完善為主，通過補償和轉移支付，縮小這兩個區域與優化開發區和重點開發區的差距。因此，在推進形成主體功能區建設中，根據不同區域的功能定位，形成區域性的土地政策，將有利于區域發揮比較優勢，形成區域之間協調發展。（三）建立和健全補償機制，縮小區域差距，實現區域共同發展我國經濟區域發展之所以形成各地單純追求經濟發展，一個很重要的原因是，一個地方不抓經濟，該地區與其他地區的差距就會不斷拉大，地方政府收入也上不來。地區之間經濟發展水平的差距由它們之間的工業化、城市化程度決定，而工業化、城市化程度的差異又帶來政府獲得的土地收入的差距。一個地區的工業化、城市化水平越高，居民購買力越強，房地產業越活躍，土地市場也越發展，政府土地收入也越高。反之，一個地區的工業化、城市化程度越低，居民購買力越低，房地產業不發展，土地市場也無法發展，政府土地收入也極其低微。這是這一輪經濟發展背后政府收入狀況差異的真實寫照。盡管我們力圖通過財政轉移支付解決地區之間的平衡，但由于地區之間差距的根源在于預算外收入的差距，一個地方的產業不發展，尤其是地方可支配的收入上不來，光靠財政轉移支付，無法帶來地方富裕和地方政府財政狀況的好轉。解決的辦法是，根據主體功能區的區域劃分原則，對于能發展的區域（優化開發區域和重點開發區域）在土地政策、尤其是建設用地指標有所放松，支持優化開發區域城市化的進程和重點開發區域的工業化進程；對于限制開發區域和禁止開發區域，除了已經實行的財政轉移支付和退耕還林、還草政策外，在財政上專辟生態和環境保護基金，給予補償；除了中央財政渠道外，還應探索區域之間發展權機會損失補償機制，即由優化開發區域和重點開發區域獲得了發展權的區域向被限制和禁止發展區域進行發展權補償，辦法包括建設用地指標可交易，建立政策性移民專區等等，讓限制和禁止發展區域享受工業化和城市化的成果，讓優化開發區域和重點開發區域享受優良的環境，形成全局范圍的經濟、社會、自然可持續發展。（四）充分發揮市場機制的作用，實現稀缺土地資源的集約、節約利用我國上一輪經濟發展中，政府通過壟斷土地供應主導經濟發展進程，這種增長模式，雖然保證了工業化和城市化的高速度，但也帶來政府經營土地和金融的高風險，農民權益受損，土地的粗放利用，形象工程林立，環境惡化，土地腐敗。我國經濟已進入追求增長質量和經濟、社會與資源環境可持續發展新階段。土地盡管在區域發展中還將扮演重要角色，但土地啟動經濟成長的機制必須要有根本改變。那就是，要減弱政府對土地的行政配置和獨家壟斷，發揮市場在土地配置中的基礎性作用，通過價格機制反映土地資源的稀缺性，引導土地的更集約、更節約及更有價值利用；將財產權在土地利益分配中的作用擺在重要位置，讓土地所有者農民集體分享城市化工業化帶來的土地價值增值的成果，促進社會和諧和政治穩定。具體而言，在優化開發區，土地政策的重點是，強化市場機制的作用，政府逐步退出對土地征用和供應的壟斷，誘導目前過量的基礎設施用地和工業用地向城市用地的配置，將一些對農民財產性補償的個案探索上升到地方普適性做法，并形成地方規章，對農民土地權益實行合法保護。在重點開發區的經濟起飛階段，一定要吸取優化開發區的經驗教訓，改變靠土地招商引資和以土地抵押從事城市基礎設施投資的思路，真正發揮市場在配置土地資源中的作用，既通過價格機制保證稀缺土地得到最優利用，又通過健全市場和農民土地產權保護，降低企業創辦門檻，實現農民土地權利對土地級差收益的分享，為實現城鄉統籌和共融提供制度空間。三、主體功能區的土地政策設計（一）優化開發區的土地政策1.優化建設用地供應結構，促進城市化和工業化協調發展。（1）改變優化開發區土地供應目前工業用地比重過高，城市商業等三產用地比重過低的局面。應著力研究發達國家和地區同等經濟發展水平下，城市用地與工業用地的比重關系，提高土地的集約度和利用效率，推動優化開發區從過于依賴工業增長向依賴城市三產發展的轉變，促進城市集聚效應對整個經濟的帶動作用。（2）在土地增量不大幅增加的前提下，增加商業和房地產用地的市場供應量，促進房地產市場的健康發展。具體途徑是，將建議（2）中提到的減少的行政性劃撥用地，轉用于通過市場方式供應于經營性用地，以及將建議（4）中提到的工業性協議用地減少的部分直接通過市場方式供應轉用于城市經營性用地。2.強化市場在建設用地配置中的作用，探討政府逐步退出壟斷土地供應的途徑。（1）嚴格限定行政劃撥用地的用途和比重。目前行政劃撥用地的用途過于寬泛，占地過多，既浪費土地，又易滋生腐敗。建議對建設用地中劃撥用于公共設施建設的比重做出嚴格限定，清理一些以公共利益名義實際是營利性的用地。進行某些公共用地按市場價賠償的試點。減少行政劃撥的公共建設用地的用途和比重進行嚴格限定，尤其是作為所謂提升城市品位的大廣場、大馬路、豪華辦公樓等做出嚴格限定。（2）著手制定“公共利益征地否定式目錄”，明確規定以盈利性為目的的用地不得征用，土地的征用必須堅持《憲法》和《土地管理法》規定的“為了公共利益的需要，可以對土地實行征收和征用”的原則，改變目前只要是經濟建設需要就實行征用的做法。為了解決“公共利益”在法律上難以準確界定的情況，建議出臺政策明確規定，只要是以盈利為目的的用地，即可判定為非公共利益，這類用地不得通過征用獲得，并列出不屬于公共利益用地的名錄，作為將來國土部門監察的重要內容。（3）限定政府儲備土地為存量土地，嚴禁征用農民集體土地納入土地儲備范圍，明確土地儲備中心主要通過對存量建設用地的收購和收回以獲取土地。3.嚴格控制建設用地增量，把盤活存量作為土地政策的著力點。（1）出臺政策統一處理歷史遺留問題，在制度上堵住新的土地空閑置。抓住當前土地資產價格上漲的有利時機，以盤活閑置土地為目的，由國務院盡快出臺關于處置國有閑置建設用地歷史遺留問題的規定，對閑置用地的界限、類型、范圍、期限，金融機構抵債土地繳納閑置費、土地收回和相關稅費等作出明確政策規定。同時，加強土地利用制度改革，加大土地腐敗的處罰力度，進行土地保有環節的稅收征收試點，提高房地產商持有土地的成本，防止土地投機。（2）對存量集體建設用地的確權進行分類處理，在政策上既要給出路，又要防止違法用地合法化。對“無證用地”、“歷史用地”要視情給予專項指標支持和減免稅費，由登記機關直接按歷史用地進行確權發證。屬于舊廠房改造，須根據有關規定完善用地和規劃報建手續后方可進行。對違法用地的舊廠房拆遷，應視情給予補償。為防止地方借改造之機擴大集體建設用地范圍,建議國土部門在珠三角地區進行存量集體建設用地確權試點。（3）尊重農民土地財產權利，構建利益共同體。政府應主要從舊物業改造帶來的產業升級和物業的稅收中受益，土地價值升值的絕大部分應留給農民集體；在物業改造中，尊重農民意愿，盡可能保持土地的集體所有；對于需要政府和社會資本介入的大型物業改造項目，要保留合理比例和位置較好的物業給農民集體，讓農民集體長期享有物業出租的收入。[1][2][][]4.實行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地；（3）城市區域應向騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。5.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在優化開發區，既要阻止稀缺土地資源被大面積圈占，又要解決建設用地后備資源的供應瓶頸。以浙江為例，土地嚴管前，浙江省已有各類開發區規劃面積1521平方公里，啟動開發面積484平方公里，僅占32%，大量土地未被利用。但是，受制于建設用地的按計劃指標控制與管理，再過5到10年，浙江的一些城市將面臨無地可用的窘況。2000至2004年，全省建設用地平均年使用量約50萬畝，最高年份達70萬畝。土地嚴管后，2005年國家下達的建設用地指標16.5萬畝，加上已獲批準可使用的折抵指標共20多萬畝，大量已批項目等地開工。建議對優化開發區域的現有農保率作出調整，以適應地方經濟發展和城市化進程。（2）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（3）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地只能通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡，這種做法一直沒有得到中央認可。隨著經濟發展，這種做法將越來越普遍，甚至出現跨省平衡。建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。6.進行土地財產稅改革試點，培植地方政府可永續利用的地方稅源。（1）啟動土地財產稅改革，讓城市政府有永續的收入來源。根據各國經驗，土地財產稅一般作為地方政府主要稅種，可以成為地方政府可持續性收入的重要來源。在操作上先易后難，合并稅種，統一征收，分步實施。建議將與土地財產相關的稅費由多個部門征收，改為只由稅務部門征收；將現行的各種土地稅費合并為三個稅種，即土地占用稅、土地保有稅和土地交易稅。土地占用稅是對土地農轉非行為的征稅，將現在的耕占稅、耕地開墾費、新增建設有償使用費合并征收，體現保護耕地的目的；土地保有稅是對持有建設用地者的征稅，基于土地的不可再生性和隨著經濟發展必然升值的情況，可由中立的土地評估機構公布一個地區一定時期的土地價格，稅務部門根據地價上漲的情形對土地持有者征收一定比例的土地保有稅；土地交易稅是對建設用地的交易行為征稅，既讓地方政府可以獲得穩定的稅源，也有利于土地轉向最有價值的使用。（2）在土地財產稅改革探索階段，盡快出臺土地出讓金納入地方預算管理實施辦法，并明確土地出讓金由地方使用，中央不參與其利益分配。中央可明確規定，將國有土地使用權出讓總價款全額納入地方預算，繳入地方國庫，實行“收支兩條線”管理，有利于這筆資金的規范有效使用。但是，在操作上要注意以下兩點：一是，預算資金管理是年初進行預算，年終審核，而土地出讓金是政府出讓土地所得，它是一種政府壟斷下的市場行為，當年計劃出讓多少土地可以由有關機構控制，但出讓金多少則受市場左右，土地出讓金如何納入地方預算管理要有具體實施細則。二是，中央在土地出讓金預算管理的規定中，應規范和提高土地出讓金的使用效率，決不可成為主管部門在摸清地方家底后分配地方土地收入的契機。7.嘗試工業用地和農民宅基地進入市場，讓農民分享工業化、城市化成果。（1）嘗試政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場。建議政府放棄對工業用地的壟斷供應，讓農民集體土地直接進入工業用地市場，這樣，一方面可以減輕政府的財政壓力，另一方面有利于農民分享土地級差收益，使稀缺的建設用地按市場價格配置到更有價值的使用。廣東省政府積極推行以農民集體建設用地直接進入市場的做法，值得推廣。（2）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（3）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。（二）重點開發區的土地政策1.逐步加大市場在土地資源配置中的作用，警惕和防范政府經營土地風險。（1）改變建設用地指標過于集中于大城市的局面。在重點開發區，政府在建設用地上行政配置資源的色彩濃，對經濟發展的負面影響大。在一些省份，2/3以上的建設用地指標被集中使用于省會城市和少數幾個中等城市，不利于區域協調發展，應該予以改變。（2）在重點開發區，地方政府也借鑒優化開發區的做法，實行政府土地儲備和獨家經營土地，但是，由于經濟發展尤其是房地產市場發育不足，土地出讓收益不理想，政府經營土地并非一本萬利，應減少政府獨家供應土地的局面，禁止政府將增量土地放入土地儲備。（3）在重點開發區，基礎設施用地比重過高，帶來供地結構的不合理，也影響土地收益，應當予以改變。2.嘗試工業用地直接進入市場，維持我國制造業的全球優勢。審慎評估政府壟斷工業用地“招、拍、掛”對我國工業化的影響，讓農民集體土地直接進入市場。工業用地“招、拍、掛”出讓政策的出臺，可以在一定程度上遏制地方政府壓低地價招商引資行為，但也會提高重點開發區的工業用地的成本。我國現在正處在工業化的關鍵階段，農業勞動力的轉移和工業向重點開發區轉移，都有賴工業化繼續保持一定增長速度。優化開發區的經驗表明，在符合規劃和用途管制的前提下，農民直接將集體建設用地以出租、出讓、轉讓等形式供應給企業，既大大降低了企業的用地成本，又保證了農民可以長期分享土地增值收益，地方政府可以獲得企業稅收和土地使用費。推廣地方農民集體建設用地直接進入市場的做法，有利于大量中小企業到廣大重點開發區域落戶，促進制造業向重點開發區域的轉移，繼續保持我國制造業在全球的競爭優勢。3.維持工業化、城市化進程中集體和國有土地的“同地、同價、同權”。（1）城市化進程中的土地國有化趨勢應該有所遏制。在法律有待修改的情況下，要用好土地利用總體規劃和城市建設規劃這個龍頭。規劃就是法律，一切用地以規劃為藍本，不能突破規劃，也不能利用政府權力隨意修改規劃。防止地方利用村改居、市改區、區域調整、城市化改制等所謂創新，變相大面積圈占農地。（2）在制度上確保建設用地兩種所有制的長期并存。我國憲法確立的土地國有制和集體土地所有制的并存，有利于維護我們這樣一個農業人口大國的長期穩定。但是，由于現行有關法律造成城市化的同時土地就必須國有化的現實格局，建議在憲法中可考慮修改以城鄉分割來劃分兩種土地所有制的提法。不僅要賦予農民農地農用時的長期而有保障的土地使用權，而且要賦予農民在農地轉為建設用地時的土地使用權、收益權和轉讓權。（3）給被征地村留一定比例的經濟發展用地，由村集體經濟組織建造標準廠房、鋪面等，用于出租，租金收益以股份形式在村民中分配。實踐證明，村留用地既有利于村級經濟壯大，在農村公共財政缺位的情況下，土地出租收入成為農村公共品提供的重要來源，而且土地分紅也成為發達地區農民分享土地級差收益的重要途徑。建議中央出臺專門的政策，就留用地的比例、使用辦法、收益分配原則等作出具體規定。（4）保護農民利用宅基地出租房屋獲取收入的權利。在城市化進程中，農民受益最大的一塊是利用宅基地蓋房，獲取出租收入。鑒于現行法律中對宅基地的權屬沒有明確規定，出現政府侵占農民宅基地或農民在現有宅基地上超規定蓋房的雙重局面，因此，必須在法律上明確宅基地為農民財產的同時，對宅基地的申請、使用與出租等作出明文規定。尤其防止一些地方以舊村改造和新農村建設為名，侵犯農民宅基地權利。4.盡快制定規范集體建設用地流轉的法律，結束集體建設用地大量非法流轉的局面。（1）應在符合規劃的前提下，集體土地應與國有土地一樣，可以出租，出讓，轉讓，抵押；可以獲得與國有土地具有同等權利的《集體土地使用權證》；農民可以獲得土地流轉的絕大部分收益；集體非農建設用地必須符合規劃控制，依法取得。（2）所有非農建設用地的安排必須符合土地利用總體規劃，農用地轉非農建設用地必須在規劃的控制下，按年度用地計劃實行農用地轉用，依法進行土地登記，辦理轉用手續，取得轉用證書。（3）要對所轄地域的非農建設用地作一次認真普查，制定出補辦轉用手續的最后期限和罰則，使所有非農建設用地必須依法取得，禁止私下流轉的土地黑市；建立集體建設用地使用權交易市場。在符合土地利用規劃和用途管制的前提下，依市場原則將集體建設用地使用權進入市場進行交易，這一過程不改變集體土地所有權性質，任何建設用地使用者都可根據市場公平交易的原則，與集體土地所有者或建設用地使用者進行等價交換。土地使用權價格應該是市場價格。(4)加強集體土地收入的管理，確保農民成為土地流轉收益的主要獲得者。在土地產權上，嚴格界定集體經濟組織和農民在土地權利，在流轉收益分配上的關系，要加強對集體經濟組織土地收益資金的管理，將土地流轉收益最大程度地運用于農民的社會保障，以保障農民的長遠生計。5.進行功能區內城市建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤試點。（1）由城市建設用地區域向對口農村建設用地減少區域支付土地復墾費用。（2）在建設用地掛鉤過程中，城市區域要留一定比例的建設用地給原騰出建設用地的農村區域，作為工業和城市發展用地。（3）城市區域應騰出建設用地吸納一定比例的人口進城，這部分進城農民享受與城市市民同等的公共服務。（4）對于整理出的閑置建設用地，可以不占用年度建設用地指標。6.以主體功能區的范圍界定耕地占補平衡，逐步實行功能區域之間的耕地保護與補償機制。（1）在劃定功能區之后，為了協調區域內的經濟發展，可以考慮改變目前以省為單位實行耕地占補平衡的辦法，改為以功能區域為單位，實行耕地占補平衡。（2）建立農田保護的地區補償機制。鑒于區域之間以及同一地區不同縣市之間發展工業化、城市化程度的差異，它們占用基本農田的量也不一樣，各地可以通過縣內、地區內、省內基本農田指標的置換，解決經濟發展用地與基本農田保護平衡。（3）隨著經濟發展，跨省耕地動態總量平衡將不可避免，建議出臺功能區域之間就基本農田指標異地置換的原則、方式和補償機制等出臺有關政策，這樣既可以解決工業化、城市化快速發展地區的用地需求，又有利于基本農田保護面積大的地區獲得一定的貨幣補償。（三）限制開發區的土地政策1.建立生態保護的財政和地區補償機制。（1）國家財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。（2）繼續維持10-15年的退耕還林補償政策。這一政策在其他區域可以停止，但是對于限制開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。（3）國家出臺政策，建立發達地區向限制開發區域的環境補償辦法。2.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的“公地悲劇”問題，解決草場界定中的技術和產權問題。3.對于資源性利用的產業發展予以土地政策的支持。限制開發區不可能完全脫離工業化進程，帶來當地人口致富，應該支持當地資源性產業的發展。在建設用地指標上，改變完全集中于大中城市的格局，對于限制開發區內一些縣發展資源性產業給予一定的土地指標。（四）禁止開發區的土地政策1.建立生態保護的財政補償機制。由于本區域主要是國家森林公園或自然保護區，資源的保護具有國家公共品的特性，因此，必須建立限制開發區域的土地和資源保護的受益主體已經超越本地區人口，因此，必須由中央財政專門設立生態保護基金，作為對限制開發區域保護環境的補償。2.繼續執行退耕還林和生態修復補償政策。前些年實施的退耕還林還草政策，對于禁止開發區的生態恢復起到了十分積極的作用，考慮到這些地區的生態正處于修復期，當地農民還沒有經濟能力承擔后續功能，繼續10-15年的中央財政支持相當關鍵，因此，這一政策對于禁止開發區域必須繼續，這對于生態修復將起到十分有效的作用。不僅如此，在實施主體功能區以后，由于禁止開發區主要承擔生態功能，中央財政應對本區域生態修復以后的維護設立專門資金。3.加大政策性移民力度，讓禁止區域人口分享工業化城市化成果。禁止開發區域多為生態脆弱區域，資源的承載力不堪重負是環境惡化的主要原因。國家應和優化開發區域及重點開發區域協同，做好政策性移民工作，讓限制性區域的人口分享工業化和城市化的好處，尤其是分享土地級差收益帶來的好處。（1）由禁止開發區域政府與優化和重點開發區域政府聯手，建立政策性移民專區，輸入區和輸出區政府聯合組織管理區，在土地、就業、教育、社會政策等方面形成特殊政策，利于移民長期安置；（2）輸入區和輸出區建立建設用地指標交易平臺，輸入區給予輸出區土地收益補償。4.加大林權、草場權屬改革，增大當地人口從林業、草業中的獲利。禁止開發區域不僅要進行生態的修復，還要增加生態保護的效益，關鍵是改變在林、草方面只重保護、忽視效益的思路，應建立從保護中增加收益的制度安排。（1）改革森林采伐制度，提高林業經濟效益；（2）林地權屬的長期化；（3）解決草場的公地悲劇問題，解決草場界定中的技術和產權問題。

【摘要】土地的價格是眾多對土地有需求的企業、組織或個人特別關注的問題，因為土地是建筑物成本中的重要組成部分，土地價格發生變化，建筑物成本也會隨之發生變化。而土地政策對土地的供求平衡以及土地的價格具有重要的調控作用，對地產市場的健康發展意義重大。本文闡述了我國土地政策的主要內容，并分析了這些土地政策對市場的影響。

【關鍵詞】土地政策；地產市場；影響；調控

我國的土地政策與其他國家相比有很大的區別，我國土地的使用權和土地的所有權不是一體的，土地產權的所有者是國家，我國的公民、企業、各種組織以及國外的組織或個人均可以通過一些法定程序獲得土地的使用權。因此，基于我國的國情制訂的土地政策也與其他國家有很大的區別。其中土地出讓制度以及土地儲備制度就是我國土地政策的典例，為確保我國土地市場的健康發展做出了不可磨滅的貢獻。

1土地的使用權出讓制度

1.1土地的使用權出讓制度的內容。土地出讓制度，即國家將土地的使用權轉讓給對土地有需求的組織或個人，獲得土地使用權的組織或個人可以在一定的時間期限內行使對土地的使用權，但出讓的土地不包括國有土地、農村的集體土地、地下的資源、公共設施以及埋藏物等。我國的土地出讓制度歷經了三個階段，分別為行政劃撥制度、協議出讓制度以及土地招拍掛制度。行政劃撥主要是政府可以以行政土地劃撥的形式劃撥給土地需求者，在這個階段內，獲得使用權的組織或個人具有土地的完全使用權，但是不能轉讓給其他人，供給土地的時間以及數量完全由政府決定。在土地協議出讓階段，獲得土地使用權的組織或個人擁有了將土地轉讓給他人的權力。協議轉讓制度的出現，增強了政府的土地出讓自主權。土地的招拍掛制度由國土資源部在2002年頒布，要求經營性的土地如商業用地，旅游用地，商品房用地等均要通過招標、拍賣或者是掛牌的方式出讓土地的使用權，它規定我國土地出讓的四種方式，即招標、拍賣、掛牌以及協議。1.2土地出讓制度對市場的影響。政府劃撥土地制度使得劃撥的土地完全不受市場控制，所劃撥的土地完全由政府決定，但這種土地制度已經過時，與我國現行的經濟制度格格不入，正在被其他的土地制度所代替。在協議轉讓這個階段，雖然政府土地出讓的自主性得到了增強，但是土地制度的市場化有限，對于那些中小企業，沒有關系的組織或個人來說想要獲得心儀土地使用權的難度非常大，不利于土地市場以及中小企業的健康發展。同時，由于土地的尋租現象十分嚴重，使得政府的土地收益變得十分微薄，政府財政蒙受了巨大損失。土地的招拍掛制度將土地出讓的主導權交給了市場，使得土地市場有了一個更加公平公正的環境。任何人均可以通過政府規定的四種出讓方式獲得土地的使用權。在招牌掛制度實施的背景下，房地產行業蓬勃興起，市場結構得到了優化，國外的投資商和房地產商也競相進入中國的房地產市場，使得中國房地產市場的競爭更加激烈。從整體上看，土地的招拍掛制度使得土地資源配置得到優化，土地市場有了一個更加公平公正的環境[1]。

2土地儲備管理制度

內容摘要：迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

關鍵詞：土地制度，主體功能區，區域性土地政策

一、引言

迄今為止，我國依然維持城鄉分治、政府壟斷城市土地一級市場的制度。一方面，造成農村與城市土地分屬不同法律約束，由不同機構管理，形成不同的市場和權利體系；另一方面，形成只要涉及農地變為建設用地，就要通過政府征地，任何單位建設用地都要使用國有土地。這種制度使政府成為農地變為建設用地的唯一決定者，成為城市土地一級市場的唯一供應商。改革提高了市場配置資源的程度，但是政府同大型國有企業壟斷上游資源一樣，對土地的壟斷卻進一步強化。中國經濟由投資拉動的現狀，是與大部分投資由銀行提供以及地方政府用土地撬動金融密切相關的。法律賦予地方政府對土地的壟斷權，不僅是地方政府賴以生存和維持運轉的重要保障，而且也促成了地方政府以土地啟動經濟增長的特殊激勵結構。政府征地、賣地越多，地方可支配收入就越多，政府掌握的土地越多，城市擴張成本就越低，招商引資越便利，政府稅源越多。這種增長方式的弊端已在財政、稅收、金融、投資、價格形成機制、社會和諧、政府行為諸多方面彰顯出來。土地參與宏觀調控，其宗旨是約束地方政府行為。但是，土地調控的閘門在中央，而土地閘門的把手還在地方，加上地方財政嚴重依賴土地及其相關收入的現狀得不到改變，地方政府就有將閘門把手擰開甚至放閘的沖動，進而使中央政府的土地調控效果大打折扣，對經濟社會可持續發展提出嚴峻挑戰。必須對現行土地制度進行根本改革。

本報告強調了以建設主體功能區為契機進行國土規劃的必要性，提出了主體功能區建設中制定土地政策的基本原則，并按優化開發區域、重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域，設計了相應的土地政策。

二、推進形成主體功能區土地政策的基本思路

摘要：當前，我國農村問題的核心仍然是土地問題。而土地問題的核心內容，則是農村土地制度。改革開放之后，中國對農村土地實行承包經營制度。盡管政府力圖穩定土地承包關系，但這種關系卻處于經常的變動之中。出現這種情況的原因，主要是農民之、集體和國家（政府）之間的利益爭奪。而現行的制度又為農村土地承包制度的頻繁變化提供了空間。解決問題的關鍵，在于處理好各種利益關系。

關鍵詞：土地承包制度、社會保障、土地流轉

農村土地實行承包經營制度，其基本含義，“是指農民集體所有和國家所有依法由農民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農業的土地，由集體分配給集體經濟組織內部的農藝家庭使用，并長期穩定、本集體經濟組織成員平等地行使承包土地的權利。不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農村土地，采取招標、拍賣、公開協商等方式承包”[1].農村土地承包后，土地的所有權性質不變。

中國農村土地承包制度的演變

中國農村土地承包政策是逐漸形成的，了解整個過程，有助于理解土地承包中各種問題的來龍去脈。

中華人民共和國前，中國農村土地實行私有制，土地占有極不平均。中華人民共和國成立后，我國農村土地制度的變遷大致經歷了三個階段，即到農業合作化運動，體制到現在的家庭聯產承包責任制。1950年進行了，做到了耕者有其田，相對平均了地權。后開始了合作運動，到1956年全面實現了農業合作化，土地等生產資料由農民私有改變為集體所有。1958年，農業生產合作社改組為。徹底消滅了農村土地的私有制，實行了“三級所有，隊為基礎”的土地所有制。中共十一屆三中全會后，農村政策開始發生重大變化。尤其是在1983年中共中央在《關于印發農村經濟政策的基于問題的通知》后，全國農村由此普遍推行了包干到戶。到1983年底，98%左右的基本核算單位都實行了包干到戶，家庭承包經營的土地面積占耕地總面積的97%左右，實現了土地所有權與使用權的分離。為穩定農村的土地政策，1984年土地承包期一般應在15年以上。1993年又規定在原定的耕地承包期到期的，再延長30年不變[2].最近特別是2001年起，全國出現了農村土地流轉即土地使用權轉讓的勢頭。截止到2001年底，全國農用地發生流轉和集中的在5-6%左右。而在20世紀90年代初中期，這一比例只有1%.這次流轉勢頭迅猛，形式多樣，為農業的發展帶來了活力，也產生了一些負面影響。

土地供應結構不合理所導致的房地產市場結構不合理，已成為當前我國房地產經濟發展的一大突出問題現階段城市土地供應政策進行了強力調整，這與目前房地產發展的宏觀走勢密切相關，可以說它是我國經濟體制改革、用地制度演變、城市經營探索等因素綜合作用的結果，具有深刻的歷史現實背景。

1、市場經濟體制建設要求對土地資源進行市場化配置

城市土地是城市經濟體系中最基本的生產要素，是社會主義市場體系的重要組成部分。因此，城市土地使用和管理制度的改革要符合社會主義市場經濟體制的要求，兩者的目標模式應當協調一致。高度集中的計劃經濟體制下，土地使用完全否認土地的商品屬性，排斥市場的自發調節，導致了土地利用效率低下、配置不合理等問題。市場經濟體制對城市土地使用提出了更高的要求，即要求土地同其他生產要素一樣，通過公平競爭機制獲得，價值規律要對土地資源配置和土地資源供求發揮積極的作用，從而使市場機制在城市土地資源配置體系中處于先導和基礎性地位。我國的市場經濟體制正愈益完善，經濟多元化趨勢不斷增強，市場機制的主導地位已經基本建立。與宏觀經濟體制改革相比，由于受城市土地國有、資源相對稀缺、土地價值高昂等因素的影響，現階段我國城市土地資源配置的市場化進程相對滯后，對城市社會經濟的整體發展產生了一定的負面影響。

2、城市經營理念的出現要求對土地經營機制進行優化

近年來，隨著我國城市化進程的日益加速，"城市經營"作為一種全新的城市發展和管理理念，正在全國許多大中城市興起。這一理念的核心就在于對構成城市空間和城市功能載體的自然生成資本(如土地資源)、人力作用資本(如道路、橋梁等基礎設施)及其相關的延伸資本(如廣場、街道的冠名權)等進行集聚、重組和營運，走以城建城之路。現階段城市的迅猛發展，給基礎設施的建設及運行帶來了巨大的壓力，城市迫切需要開拓穩定的資金來源渠道，土地作為城市資源的重要組成部分，對其進行市場化經營已是必然。目前，已經有一些城市從"經營城市"的角度出發，通過建立土地儲備制度，優化土地供應機制，為城市基礎設施建設籌集了資金，改善了城市硬投資環境，推動了土地價值上揚，從而增加了土地級差收益，形成了城市發展的良性循環。

3、經營性用地協議出讓比例居高不下

摘要：農村土地政策是我國三農問題的核心內容，也是社會主義新農村建設成敗的關鍵因素之一。通過考察建國以來我國農村土地政策的演化，可以發現現行農村土地政策存在產權主體不明確、農民土地權益得不到保障、土地管理、征用體制不完善等問題。在堅持黨和政府的領導與管理職能、明確農民的主體地位的前提下，應當從進一步明確農村土地的產權、切實保障農民的合法土地權益、完善農村土地征用制度等方面不斷完善我國的農村土地政策。

關鍵詞：農村；土地政策；農民；產權

農村土地政策是國家對農村土地的所有、使用、租賃、轉讓等事宜所做的法律制度的總稱。土地是農村集體最主要的資產，也是廣大農民最主要的收入來源。因此，農村土地政策是否代表農民利益、是否符合農村發展的新形勢，對農民利益保護、農村各項事業發展都關系極大，影響深遠。

一、建國以來我國農村土地政策的歷史沿革

新中國成立后，我國農村土地總體上是堅持實行集體所有制。然而，在不同的歷史時期，依據農村經濟形勢的變化，農村土地政策的具體內容又不盡相同。具體地說，新中國成立以來，我國農村土地政策的演變可分為以下兩個階段：

（一）改革開放前農村土地政策的演變

農村土地制度該怎么變，這個問題已經成為關注三農問題的人們爭論最多的一個問題了。有人主張堅持集體所有，有人主張土地私有，有人主張土地國有。相關的文章數以萬計，在網絡上爭論的帖數難以數計。這里不想再做具體的討論和評價了。我認為農村土地政策怎么變革，核心的問題只有兩個，一個是土地的地租誰占有，二是土地成為誰的資本。本文想就農村土地的兩個核心問題出發，討論下一個30年農村土地制度的走向。

一、關于土地的地租

1、誰占有土地的地租，誰就獲得了發展的動力。

中國的工業化的過程，從一定意義上講就是農村土地地租轉化為工業資本的過程，這樣的一個過程只有到全面取消農業稅（包括公糧、定購等）后才算結束。這是中國“農民真苦、農村真窮、農業真危險”的原因所在。

2、村社占有土地地租是今后30年農村發展的合理選擇。

胡主席去年作過一個判斷，中國已經進入“以工補農”的發展階段。這個判斷意義非常重大，這就實說，國家要結束“將土地地租轉化為工業資本”的發展戰略了。

根據省、市強農惠農政策落實情況監督檢查工作的統一部署和要求，我縣縣委、縣政府高度重視，專門就此項工作進行了周密組織和嚴格安排，扎實有效地開展了農村土地政策落實自查自糾工作，取得了一定成效。現將有關情況小結如下：

一、基本情況

1、目前，我縣各鄉鎮農村土地承包政

策落實自查工作已全部結束。針對自查、督查中發現的問題，情況較為簡單或者純業務性的，已落實整改措施糾正到位；情況較為復雜的，正研究制訂落實整改方案處在糾正之中；情況非常復雜甚至有可能因處理不慎激發更大范圍土地承包糾紛的，有待進一步系統探討解決。

2、從各鄉鎮上報的自查自糾登記表所反映的情況看，到目前為止，我縣權證到戶率為93.6％，其中：權證到戶率達100％的鄉鎮3個（××鄉、××鎮、××鎮），權證到戶率在95％以上但不足100％的鄉鎮3個（××鄉、××鎮、××鄉），權證到戶率在90％以上但不足95％的鄉鎮3個（××鄉、××鄉、××鎮），權證到戶率只有60％的鄉鎮1個（××鎮）。合同到戶率基本與權證到戶率持平，個別鄉村合同到戶率要稍低于權證到戶率。

二、采取的主要工作措施