【摘要】文章闡述了行政相對人的含義，并論述了行政相對人與行政主體的特征。

【關鍵詞】行政相對人；行政主體；行政法律關系；共有特征

行政相對人作為行政法律關系主體中不可或缺的一方，對其進行全面而系統的研究，對于完善行政法基本理論框架，更進一步指導行政法制實踐具有重大意義。首先，研究行政相對人問題，對于完善行政法學的理論體系有重要意義；其次，研究行政相對人問題，對于發展完善依法行政理論具有重要意義；再次，研究行政相對人問題十分有益于我國行政立法、行政執法，對行政權實施監督以及擴大行政相對人民主參政的法律實踐。

一、行政相對人的定義

“相對人（或稱行政管理相對人）是目前行政法學中使用較頻繁的稱謂，也有學者稱之為‘行政相對方’。”[1]它原是與行政主體相對應的一個行政法學概念，2004年國務院的《全面推進依法行政實施綱要》作為一個法律性文件則已明確使用了“行政管理相對人”[2]一詞。由此，它現在已成為了一個法律術語。

人們對行政相對人的認識主要有以下兩種角度：（1）從行政主體行政行為的對象角度理解行政相對人。（2）從行政法律關系的角度理解行政相對人。即在行政法律關系主體雙方中，行政主體是一方，與其互有權利義務關系的對應一方就是行政相對人。

本文作者：胡洪玉工作單位：中國政法大學

隨著社會發展及行政職能擴張，行政機關的觸角伸展到社會生活的各個角落，公民從出生到死亡，均與行政活動息息相關。然而，公民與行政機關作為不同的利益訴求者，利益上的分歧必然導致行政糾紛產生。法國作為行政法母國，在行政糾紛法律解決上已形成較為完善的體系，其構建與運行對我國具有較高的借鑒意義和價值。

一、非訴解紛機制

(一)行政請愿行政請愿是被治理者開展的一種監督活動。當他們反對政府部門作出的決定時，即可按照合法性、適當性的要求，向政府部門提起爭議請愿［1］672。不論是行政機關的違法行為還是不當行政行為，均可以提起行政請愿。行政請愿可以分為異議申訴和越級申訴。異議申訴即向原行政機關提出請愿，越級申訴則是向作出原決定行政機關的上級機關提出。上級機關有權力對下級機關的違法和不當行為予以監督。在不損害當事人和第三者既得權的情況下，可以撤銷、廢止和變更，可以另外作出一個決定代替原來的決定［2］425。行政請愿一般沒有程序、時間限制，只要存在不法或不當的行政行為，就可以提起行政請愿。政府部門從來沒有對請愿作出決定的法律責任，請愿往往被無聲的駁回［1］673。可見，行政請愿不能及時糾正違法或不當行政行為，相對人的合法權益不能通過此種途徑得到有效保護，從而導致放棄行政請愿而直接提起行政訴訟，使得行政法院懸而未決的案件與日俱增。法國最高行政法院副院長也已宣布:2003年行政法院登錄在案的訴狀增加了15%［1］747－748。為緩解法院壓力、及時解決行政糾紛，必須使行政請愿成為行政訴訟前置程序，形成預防訴訟機制。2000年以前，只有個別案件，提起行政訴訟之前必須先行經過行政請愿程序，一為請求行政主體賠償損害時，但是公共工程賠償之訴例外，可以不經過行政請愿，直接向行政法院起訴［2］426。二為行政和公眾關系法規定公民有權查閱行政決定的文件。為了保證這個法律的執行，法律規定成立一個文件了解委員會，以保證公民查閱文件的自由，在行政機關拒絕公民查閱文件時，公民必須先向委員會申訴以后，才能提起行政訴訟［2］427。而2000年6月30日法律第23條，2001年5月7日法令規定，在提起任何行政訴訟之前，必須先提出行政請愿［1］748。該法律(令)的出臺，行政請愿真正成為相對人提起行政訴訟的前提，只有經過行政機關內部處理的請求，法院才會予以審理。既可以有效及時解決糾紛，還可以緩解行政法院案滿為患的現象。(二)共和國監察官制度法國共和國監察官主要是效仿瑞典的監察使制度，為了更加有效地監督公職人員執行和遵守法律，1973年1月3日法律設立了監察官，后來名之為共和國監察官［1］676，標志法國監察官制度的正式確立。最初設置監察官時并沒有明確其法律性質，議會和行政法院對此存在異議。直到1989年1月13日法律出臺，明確規定:共和國監察官是一個獨立機關［1］680。從此奠定了其絕對獨立的法律地位。在任命方式上，監察官由部長會議通過且經總統任命，任期六年，不能連任，同時也不得被解職，除在確有障礙、不能執行職務的前提下，先由總統提出，經最高行政法院副院長，最高法院首席院長，審計院首席院長一致同意后，才能提前解除職務。另一方面，監察官財政獨立，僅接受審計院的財政監督。監察官在執行職務過程中也享有絕對的豁免權，不受任何其他機關的命令，且不對執行職務的行為負民事責任和刑事責任，保障了調解專員在執行職務過程中的獨立地位。監察官制度已經成為法國重要的公法糾紛解決機制之一，據統計，1991年收到申訴近30000件，1993年是38600件，1999年是51189件，2002年達到58591件，但2003年略有下降，為47623件［1］680。其中近80%的申訴案件，政府都選擇接受監察官的忠告、建議。可見，監察官制度符合形式需要，已經成為行政體系的一部分。①《法國行政訴訟法典》(法律篇)，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。

二、訴訟解紛機制

法國訴訟制度最大的特色在于雙軌審判體制，司法審判與行政審判各成體系，行政糾紛的解決，則全部訴諸于行政法院。與其他國家的行政法院不同的是，法國的行政法院隸屬于行政機關，同時行使行政職能和司法職能。這一特征的產生可以追溯至16世紀和17世紀初，法國資產階級勢力逐漸強大，資產階級利益開始反映到行政部門。然而法院卻掌握在封建勢力手中，便出現了行政部門和普通法院之間的矛盾。路易十五時期，普通法院與政府之間的矛盾激化，給政府帶來很大的麻煩。直至18世紀拿破侖一世時期，孟德斯鳩提出三權分立學說，將國家權力分為立法權、司法權和行政權且三權相互獨立。認為因行政事項而引起的行政訴訟應當由行政機關自行解決，而普通法院作為司法機關則不得干涉。由此確立了由行政機關自行審理行政訴訟的制度。(一)行政法院1．沿革及發展行政訴訟從普通法院中分離出來以后，法國并沒有直接建立行政法院。最初只是由在職行政官員擔任法官裁決行政案件，而后在行政機關內部設立咨詢機構即參事院，承擔咨詢職能并以國家元首人的身份裁決行政案件。直至1872年5月24日的法律規定國家參事院以法國人民的名義行使審判權利，行政審判正式取得獨立地位，該法律又成立了一個權限爭議法庭，裁決行政法院和普通法院之間的權限爭議，從此以后，參事院成為法律上的最高行政法院［2］438－439。目前，行政法院系統內均分為行政組和訴訟組，兩組人員各司其職，互不干預。行政組主要是延續了參事院的咨詢職能，為行政機關提供咨詢意見，訴訟組則行使司法職能，解決行政糾紛。最初的行政法院只有兩級，即省行政法院和最高行政法院，兩級法院之間并沒有劃分權限范圍，所有案件都可以訴諸最高行政法院予以解決，導致案件堆積如山。到1954年1月1日，還有2．6萬多個積案懸而未決，夠審4年多的，而事情還在不斷惡化［1］742。為了解決法院負擔過重，案件積壓未決，分別于1953年、1987年以及1995年進行改革，最終形成了行政法庭、上訴行政法院和最高行政法院三級二審終審制度。2．一般特征法國行政法院的特征在于獨立性與專業化。法官的獨立要求其只服從法律，禁止任何其他機關以任何手段向行政法官施壓。但是行政法官并不屬于傳統意義上的法官，最初并不能像普通法院法官那樣具有終身任職資格來保證獨立性。直至1986年1月6日法律正式授予行政法庭成員這一資格，確保他們真正任職終身，“沒有獲得本人同意，他們可以不接受新的職位，即便提升也不成”［1］751。行政管理行為涉及社會生活的各個領域，這也決定了行政審判的專業性與技術性。正像奧當在《行政訴訟法》一書中所表述的那樣，“法國人認為行政管理和司法、醫學一樣，是一門高度專業性的藝術。要想解決行政管理過程中所產生的糾紛和爭論，就必須了解行政管理的復雜特性”［3］。這就要求行政法官不僅具備良好的法學知識，還必須具有基本的行政管理知識背景，這也是法國最初建立行政法院的出發點之一，即將公法爭議交由具備專業審判能力的行政法官審理。鑒于此，行政法院在法官招錄制度上實行行政學院考試與社會招聘相結合的制度。絕大多數行政法官來自國家行政學院，國家行政學院對學生進行公共行政系統而全面的教育，充分保障行政法官專業化要求。另一途徑便是社會招聘，招聘對象也均是在公共行政領域的高級文官。(二)訴訟程序法國行政訴訟中較為特色的程序即在于其預審程序。預審是正式開庭審理以前，由預審法官認真閱讀訴訟材料，進行調查研究，查明案件的事實情況和法律問題，使案件處于可以判決狀態的訴訟程序［2］511。預審程序可以分為兩個階段，一為報告專員結論，由指定的報告員首先對案件管轄權以及起訴條件予以審查，待符合條件，法院受理該案件后，預審小組有權向雙方互換起訴狀和答辯狀、提出問題并進行相關調查研究，最后綜合當事人的主張、法律觀點和建議解決方案，報告員需提出調查專員報告。一為政府專員報告，法院在受理案件后，必須指定一名政府專員對案件的法律問題和事實問題進行審查，有權審閱案件及進行必要的調查研究，最終提出關于案件解決辦法的政府專員報告。另一方面，法國行政訴訟致命的弱點是緩慢冗長的程序，面對緊急事態時，往往因拖沓的訴訟程序而導致無法及時保護相對人的權利。為改善這一缺陷，法國2000年6月30日法律規定了行政審判中的緊急審理程序。緊急審理程序突破了行政法上“行政訴訟不停止行政決定的執行”以及“行政法官不得向行政機關下達強制令”等原則［4］。目前為止，已有三種緊急審理程序，分別為:緊急審理———暫停執行、緊急審理———衛護自由和緊急審理———維持原議［1］842。1．暫停執行傳統行政法意義上，行政法官在行政訴訟過程中不具有中止執行行政決定的權力。然而，如待冗長復雜的訴訟程序完成后再采取措施，屆時幾乎所有行政決定也已執行完畢，相對人的權益將無法得到彌補，這不符合行政訴訟目的。法國為此確立暫緩執行程序，2000年6月30日法律便應運而生。新《行政訴訟法典》第521－1條規定:“當一個行政決定，即使是駁回的決定，成為一個撤銷或者變更訴訟的審查對象，因情況緊急，或者在起訴時該決定的合法性就受到嚴重懷疑，緊急審理的法官可以依申請，宣布延緩該決定的執行。”①可見，暫停執行程序針對所有的行政決定，不僅包括積極作為性行政決定，還包括消極的駁回性行政決定，只要存在緊急情況，或者在起訴時行政決定的合法受到嚴重懷疑，申請人都可以提出暫停執行該行政決定的申請。至于何謂緊急情況，最高行政法院常用這樣一句話予以界定:“緊急情況是這樣一種狀態，它使暫停執行一個行政法規變得正當、合法，如果照常執行該法規足以嚴重地立即危害共同利益，危害起訴人的處境及其意欲維護的利益。”［1］843宣布暫停執行決定后，法官必須在“最短期限內”對該行政決定作出判決。①參見《法國行政訴治語典(法律篇)》，王敬波譯，載《行政法學研究》，2007年第1期。2．衛護自由新《行政訴訟法典》第521－2條規定:“根據緊急申請，當公法法人或者行使公共服務職能的私法組織行使職權時，造成嚴重損害或者明顯違法時，緊急審理的法官可以采取一切必要的措施保護該公法法人或者行使公共服務職能的私法組織負責的公共服務中所應當包含的基本自由。緊急審理法官應在48小時內作出決定。”①衛護自由的保護范圍包含了所有行使公共職能的機關行使職權的活動，既包括公法人也包括私法人，只要其在行使職權的過程中造成了嚴重損害或明顯違法時，緊急審理法官即可要求行政機關(包含行使公共服務職能的私法組織)采取措施保護基本自由。3．維持原議若遇到緊急情況和普通訴求，也就是即便沒有預先的行政決定也可以受理的訴求，法官可以安排“一切別的有用措施，而不要妨礙任何行政決定的執行”［1］847。這即是維持原議程序，不以存在行政決定為前提。

[內容提要]法律保留原則是依法行政原則的重要內容，但法律保留原則與長期以來被認為同樣是依法行政原則之一的法律優位原則存在顯著的差異，法律保留原則更能體現依法行政的本質要求因而構成依法行政的特有原則。法律保留原則自近代產生以來其本身也發生了重大的變化，在“法律”的范圍上從議會法發展到既包括議會法也包括行政立法；在保留的事項上從侵害行政發展到包括侵害行政、內部行政、給付行政在內的所有行政；在保留密度上從純粹的行為法發展到既有行為法也有組織法。構成現代行政重要特征的自由裁量行為同樣受發展了的法律保留原則支配。我國現行行政法治實踐中法律保留原則逐漸得到重視，但是仍然存在諸多弊端。

[關鍵詞]行政法，法律保留原則，研究

隨著近代行政法的產生，依法行政原則從而法律保留原則開始出現，并一直指導著行政行為。但是自近代以來，行政行為從而行政法學有了并正在發生著巨大的變化。那么，作為行政行為之重要指導的法律保留原則，經歷了并將要發生哪些變化呢？該問題的探討無論是對我國飛速發展的行政法治實踐，還是對我國日益完善的行政法學均具有重要意義。

一、法律保留原則與依法行政

依法行政是法治條件下對行政行為的最基本要求，而法律優位和法律保留則又是依法行政原則的兩個最為重要的支柱性原則，這一點已經為許多國家和地區所確認。例如法國將行政法治作為其行政法的基本原則，而行政法治原則具體又包含三項內容，即行政行為必須有法律依據、行政行為必須符合法律、行政機關必須以自己的行為來確保法律的實施。[①]德國的行政法治則奉行合法性原則和比例原則，其中的合法性原則包括法律至上和符合法律要件。這里的所謂符合法律要件就是指一切行政行為都必須符合法律的授權，越權則無效。日本的行政法治原則包括三項內容，即法律優位、法律保留和司法救濟。[②]我國臺灣地區學者認為依法行政原則的基本內容主要包括兩方面，即法律優位和法律保留。[③]所謂法律優位，簡單地講就是指一切行政行為均不得與法律抵觸，行政機關不能采取與法律相抵觸的任何措施，法律與任何行政行為相比都處于最高位階。由于法律優位原則并不要求所有行政行為都必須有明確的法律依據，只需要不違背現有法律規定即可，所以，法律優位原則又被稱之為消極依法行政原則。法律優位原則的目的在于防止行政機關實施行政行為時違背法律，而要達到這一目的，首先必須嚴格確立法規范之間的等級，也即法規范之間的位階；其次法律規范本身必須具體明確，切忌內容的空洞。這就是法律優位原則的兩個基本前提。由于法律優位原則的根本目的就是要禁止違法的行政行為，所以法律優位原則無論就其行為不得違法的內容，還是其無條件地適用于所有行政行為的要求，都容易為人們所理解。

所謂法律保留原則，簡單地講就是指行政行為必須有法律的依據，也即行政機關只有在法律有明確規定的情況下才能作出積極的行政行為，否則就構成違法。法律保留原則依其適用范圍，具體又可分為“侵害保留說”、“全面保留說”、“重要事項保留說”、“機關功能說”、“權力行政保留說”等。所謂侵害保留說，簡單地講就是指行政機關在作出“侵害”相對人權利或者課予相對人義務等不利行政行為或稱“負擔行政”的情形下，必須有法律的根據。而對相對人的“給付行政”則不需要有法律的根據，屬于行政自由裁量的范圍。[④]所謂全面保留說，簡單地講就是指所有行政行為都必須有法律的根據，不管行政行為是“侵害行政”，還是給付行政（或稱授益行政）都必須以法律為依據。所謂重要事項保留說，又稱為本質性保留說或者本質事項保留說，是指不僅干涉人民自由權利的行政領域應適用法律保留原則，而且在給付行政領域中凡涉及人民基本權利的實現與行使，以及涉及公共利益尤其是影響共同生活的“重要基本決定”，應當有法律的明確規定。機關功能說認為，所謂重要事項有時顯得空洞而無內容，因此，在具體情形中還必須有具體的標準，并進一步認為這個具體的標準就是“符合功能之機關結構”。對機關功能說的最好解釋是德國聯邦法院曾指出的：對國家之決定而言，不僅以最高度的民主合法性為依據，尤其要求盡可能正確，也就是說，依照機關的組織、編制、功能與程序方式等考慮，由具備最優條件的機關來作出國家決定。[⑤]所謂權力行政保留說，簡單地講就是指無論是給付行政，還是侵害行政，凡是權力行政都需要有法律依據。[⑥]

「摘要」

我國行政法律制度與WTO九項基本法律原則所體現的公正、公平、自由、公開的價值觀念尚存在較大差距，主要表現為差別對待、制度壁壘等。因此，必須重塑現行制度，以適應現代化、全球化的要求。

「關鍵詞」WTO基本法律原則、行政法律價值、行政法律制度

WTO基本法律原則大致可歸納為下述九項：非歧視原則、互惠原則、公平貿易原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則、關稅減讓原則、市場準入原則、一般取消數量限制原則、透明度原則。這九項原則根據其內容和價值趨向可以分為三類：前五項原則，即非歧視原則、互惠原則、公平貿易原則、最惠國待遇原則、國民待遇原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方平等對待、互利互惠，所體現的主要價值趨向是公平、公正；之后的三項原則，即關稅減讓原則、市場準入原則、一般取消數量限制原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方盡量減少和消除貿易障礙和壁壘，以實現最大限度的自由貿易，所體現的主要價值趨向是自由；最后一項原則，即透明度原則為一類，其基本內容是要求世貿成員各方通過各種方式、途徑公開其法律、政策、司法判決和行政決定，以便世貿成員各方能隨時獲取相關信息，所體現的主要價值趨向是公開。

WTO基本法律原則是調整和規范世貿的原則，但世貿與各成員國政府行為密切相關，甚至可以說，各成員國政府的行為對世貿起決定性的影響。從而，WTO基本法律原則主要是對各成員國政府行為，而非主要對成員國國內貿易組織的要求。根據法律部門調整對象的分工，政府行為主要受國內行政法調整。因此，WTO基本法律原則要得以實現，即必須在各成員國國內行政法中得到貫徹和體現。這也就是說，任何一個國家，只要你加入世貿組織，你就必須使你的國內行政法與WTO基本法律原則一致，從而保證政府的行為符合WTO基本法律原則。

當然，行政法是調整政府整個行政行為的，而政府實施的與世貿有關的行為只是政府整個行政行為的一部分。那么，WTO基本法律原則是否只要求貫徹于行政法中調整政府實施的與世貿有關的行為的那部分規范，而行政法其他部分的規范卻不應體現WTO基本法律原則呢？答案當然是否定的。首先，一國行政法是一個統一的整體，不可能將一國行政法分成若干互不相干的部分：一部分規范政府涉世貿的行為，一部分規范政府涉其他外貿而非涉世貿的行為，一部分規范其他涉外而非涉貿易的行為，一部分規范政府對內的管理行為，等等；其次，WTO基本法律原則所體現的價值趨向：公平、公正、自由、公開，是整個現代行政法，乃至整個現代法治的價值趨向，我國要建設社會主義法治國家，我們的整個行政法和我們的整個法律正需要吸收和貫徹這些價值觀念。即使我們不加入WTO，我國行政法也需要與時俱進，需要以現代民主、法治的價值觀念，包括WTO基本法律原則所體現的價值觀念，來加以改進或改造：修改、廢除不合時宜，不合現代民主、法治價值觀念的舊制度、舊規范，制定、補充為建立法治、公正、廉潔、高效政府所需要的，體現現代民主、法治價值觀念的新制度、新規范。

一、引言：困境與出路

行政法是什么？在二十世紀九十年代以前的中國，盡管人們對這個問題的回答不盡相同，但梳理這些回答時，可以發現一個共同特點，就是都以行政權作為行政法的出發點和歸宿，圍繞行政權的維護或者控制來建立行政法理論大廈，由此產生了中國行政法的兩大傳統理論：“管理論”和“控權論”。“管理論”傾向于把政府看作是全能至善、不食人間煙火的非人格化組織，進而認為行政法的目的在于維護政府的權威，讓政府在行政法的庇護下全心全意地為人民服務。但事實證明，政府并不是萬能的，更不是至善的，政府在很多情況下會好心辦壞事，有許多事情正是在政府大力提倡甚至強制推行下而使群眾利益遭受嚴重損害。比如，過去我國在農村長期推行的“歸大堆”，現在仍在一些地方強制推行的所謂“規模經營”，以及在企業兼并中的“拉郎配”等，也許其本意是好的，但結果卻是把群眾搞得吃不飽飯，或者把一個好端端的企業搞得負債累累甚至破產。而大量腐敗案件證明，政府權力并不總是被用于為群眾辦好事、辦實事上，在許多情況下卻被少數人用于謀取私利的工具，比如審批、許可、處罰等本來是政府對社會和市場進行管理的必要手段，但在很多情況下卻成為一部分人謀取自身利益的工具。面對全能至善政府失敗的現實，“控權論”反其道而行之，認為政府本質上是易做壞事的，因此行政法的目的是控制政府權力，認為最小的政府才是最好的政府。可是，自從改革開放以來，我們一方面多次進行機構改革，三番五次強調轉變政府職能，但另一方面要求加強政府管理的事務又越來越多，因此剛精減掉的機構又得恢復，剛轉移出去的職能又得收回，始終走不出“精減-膨脹-再精減-再膨脹”這個怪圈。而國家制定的一些旨在控制政府權力、保護群眾利益的法律，卻在實施中變得面目全非，比如行政訴訟法，立法初衷是監督行政權，為行政相對人在其利益受到行政機關侵害時提供救濟，但很多情況下，行政相對人并不敢起訴行政機關，這里除了法院存在審判不公、官官相護的原因外，另一個重要原因是行政相對人可能會為贏得一次官司而輸掉一世清靜。相反，由于有了行政訴訟制度的存在，卻可能成為個別行政部門欲所欲為的護身符：“你不服可以到法院去起訴”，但他明知相對方并不敢去起訴。為什么播下龍種收獲的卻是跳蚤？為什么殫精竭慮提出的理論在現實面前卻顯得蒼白無力？如何擺脫行政法理論的困境？成為20世紀90年代以來我國行政法學理論研究的重要任務。

面對“管理論”和“控權論”的困境，羅豪才教授等拋棄以行政權為中心理論模式，將行政主體與行政相對人之間的關系作為行政法理論的切入點，提出行政法是平衡行政權與公民權利的“平衡法”理論，認為“現代行政法既不是管理法，也不是控權法，而是保護行政權與公民權處于平衡狀態的平衡法。”主張“行政權既要受到控制，又要受到保障；公民權既要受到保護，又要受到約束；行政權與公民權之間也應既相互制約，又相互平衡。”“平衡論”提出后受到理論界高度重視，引起了熱烈討論，對立法、執法、司法實踐產生了重大影響。但“平衡論”也受到了為何必須平衡、如何平衡、何為平衡等一系列詰問。這些看似善意的詰問，其實每一個問題都具有顛覆性的，能否對這些詰問作出有說服力的解釋，是“平衡論”能否具有生命力的關鍵。

理論的困境，往往源于方法的陳舊和落后。方法，是為達到、實現某種目標所采用的工具和途徑。能夠使用工具并不斷改進工具進行創造性勞動，是人區別于其他動物的標志。人類社會的每一個進步，往往與工具的進步緊密地聯系在一起。在實物生產領域，正是鐵器的使用，導致了農業革命，而蒸氣機的發明，則把人類從農業社會帶入工業社會。如今，隨著電腦和互聯網的普及，人類社會正進入一個陌生而又充滿神奇的信息時代。科學研究也是如此，每一次科學研究的突破，往往與方法、工具的突破密切相關。因此，欲革新行政法理論，必須革新行政法律方法。所謂行政法律方法，就是行政法律學家分析行政法律現象的工具和進路。近年來，羅豪才教授等將公共選擇理論、博弈論、利益衡量等方法引入行政法學研究，為“平衡論”注入了新的活力，使“平衡論”獲得了新的法律方法的支撐。

本文試圖在以上研究的基礎上，綜合運用公共選擇理論、博弈論和利益考量等方法，對行政法學若干基本問題作些粗淺分析。

二、人性假設：行政法理論的邏輯起點

和諧社會是人類自古以來孜孜以求的一種理想社會形態。然而只有當人類進入法治時代，通過建立一整套能夠對各種錯綜復雜的社會關系加以全面有效調整的法律機制，才能真正實現

整個社會的安定有序，在人與人之間形成一種穩定性、確定性和規則性的良好狀態。而在各種社會關系中，最重要的一對關系是依賴于行政法所調整的政府與公眾、公共利益與個人利益之間的關系。行政法通過對這種利益關系的調整，一方面維護和促進兩者之間的一致性，另一方面化解和協調兩者之間的對立和沖突，從而不斷地追求公共利益與個人利益的和諧一致，實現兩者之間的利益協調。顯然，行政法的這種價值追求與和諧社會的內核完全相契合，支撐和決定著和諧社會構建的成功與否。為此，我們必須從構建和諧社會的內在要求出發，對現行行政法觀念及其制度實行根本性的變革，不斷加強政府法治建設。

一、樹立“公共服務”的法律觀念。和諧社會首先必須是利益協調的社會，但在現實中，公共利益與個人利益之間關系既相一致又相沖突。與利益關系的一致與沖突相對應，政府與公眾之間的行為分別呈現出“服務與合作”的互相信任關系和“命令與服從”的斗爭或對抗關系兩種不同的狀態。既然我們應當倡導和促進利益關系的一致性，就決定著政府與公眾間關系應當是一種服務與合作的相互信任關系，而不再是傳統意義上的命令與服從的對抗關系。即強調政府行使職權的目的不再僅僅是為了“管理”，而是使政府能夠更有效地為全體人民和整個社會提供最好的服務。這就要求我們的政府機關應當改變過去那種高高在上的觀念，真正樹立起為民服務的觀念；不要把自己手里的職權看作一種絕對的命令和強制，而要看作是為公眾服務的職責；不要把公眾當作敵人或小偷來防范和對待，而要充分信任我們的公眾，誠實地對待公眾，把公眾當作行政的主人或參與者。只有這樣，才能在政府與公眾之間建立一種和諧一致的良好關系。

二、倡導“利益均衡”的法律原則。盡管和諧社會追求的是利益關系的一致性，但是利益關系的沖突與矛盾在現實中卻總是不可避免的。在此種情況下，就需要行政法發揮其平衡利益沖突的功能，遵循“利益均衡”的法律原則。在均衡公共利益與個人利益之間關系時，必須遵循禁止過度原則和信賴保護原則。前者要求政府在限制個人利益的手段與實現公共利益的目的之間進行權衡，以選擇一種既為實現公共利益所絕對必要，也為對相對人利益限制或損害最少的手段；后者要求政府在其實施的行政行為對相對人產生了值得保護的信賴利益時，不得隨意變更或者撤銷該行政行為，否則應當必須給予相對人合理的信賴補償或賠償，以均衡協調個人的信賴利益與公共利益之間的關系。

三、建立“利益溝通”的法律機制。和諧社會的關鍵在于法律機制的理性建構。要將“公共服務”法律觀念付諸于法律實踐，將“利益均衡”的法律原則具體化為制度保障，必須在政府和公眾之間建立各種“利益溝通”的法律機制。只有通過各種形式的溝通機制，政府與公眾間才能取得協調一致、彼此信任，從而增進相互間的尊重與合作，避免相互間的誤會和磨擦。比如行政公開就是這樣一種溝通機制，它通過政府的坦誠布公與行政的持久開放、公眾對政府信息的了解與對行政活動的參與，以及雙方積極的協商、交流與對話，使雙方對事實與法律的認識得以交融。當前我國還迫切需要進一步完善聽證、信訪、復議和訴訟等各種制度化的溝通機制，以及申訴、和解、平等協商、專家咨詢、新聞媒體等各種非制度化的溝通機制。相應地，行政執法的方式應盡量避免采用傳統強制性的方法，而更多地采用指導、建議、討論、服務、合作、激勵等容易溝通的說服性方法。

立法設定行政法律關系主體之間的權利義務，規定理想化的行政法律關系的模式，最終是為了使其得以實現；否則，這些設定或模式都是一紙空文。但行政法規定的行政法律關系的模式并不等于行政法律關系的產生，更不等于行政法律關系的最后實現。

一、行政法律關系的兩種產生形態

行政法律關系的產生，是指因法定事由出現后，行政法律關系的主體之間按法定的權利義務模式（即行政法律關系模式）形成必然的權利義務的聯系。但這種聯系又可分為應有聯系和實有聯系兩種情況。應有聯系是指當某種條件具備后，主體雙方就自然形成一定的權利義務關系，無論主體是否意識到，或者主體是否承認它。如公民一旦取得達到應繳納稅款的收入，稅收機關就與之自然形成應有的法定征納稅關系，無論公民是否知道或承認自已有應納稅的義務，或者無論稅收機關是否已主張公民必須繳納稅收。實有聯系是指當某種條件具備后，主體雙方在自然形成一定的權利義務關系的基礎上積極主動地主張這種聯系。實有聯系是有意識、有行為的聯系，是人們付諸實際的聯系。在這里，將兩種聯系分開是有重要實踐意義的。應有聯系是實有聯系的基礎；但應有聯系是理想狀態的，從某種意義上講是理論上的聯系。有時它可以實現，如公民在雙方權利義務自然形成后主動履行了自己的義務。有時它可能永遠得不到實現，如公民不知自已已得到的收入應當納稅，稅務機關也不知公民已有這一收入；或者公民知道自已的收入應當納稅，但沒有申報致使稅收機關不知道，由于稅收機關不知道而未予主張和處理，這就使雙方應有的權利義務關系只具理論意義，而實際上無法實現。實有聯系是人們有意識、有行為的聯系，因而是人們積極要求實現的聯系，通常它能最終得以實現。如一旦公民取得應納稅的收入，稅務機關就告之應有的征納稅關系已經形成，積極主張自已的征稅權利和公民納稅的義務，要求公民按法律規定履行納稅的義務，這種積極主張的行為使雙方的權利義務聯系成為實有的聯系并促成其最終實現。顯然，實有的權利義務聯系比應有的權利義務關系更重要，也更有意義。

以上述兩種聯系的不同為標準，我們可以將行政法律關系的產生分成潛在的產生與實際的產生兩種形態。

行政法律關系潛在的產生，就是人們之間形成的只是應有的權利義務聯系，即在行政法規定的某種情況出現后，人們依法應當具有的權利義務關系。行政法律關系實際的產生，則是人們之間已經形成的實際性的權利義務關系。過去人們研究法律關系的產生時并不區分兩者，似乎權利義務關系只要產生就萬事大吉，結果導致不能細致觀察權利義務的產生與權利義務的實現之間的不同過程，而且對促使權利義務關系的最終實現也不能產生積極的意義。

行政法律關系潛在的產生與實際的產生在要求上是不同的。

「內容提要」本文從行政法律責任概念的語義分析入手，在法規范的語境中從邏輯形式、社會事實和價值評價機制三個方面闡釋了行政法律責任概念完整的構造，進而展開對行政法研究方法的思考。文章認為，作為法律學分支的行政法學之研究方法，應當在綜合考量法的各組成要素的前提下，以法規范為其核心研究對象，著重于法規范本身的邏輯及形式層面的闡釋，同時又不排斥法律的價值考量，在實證規范的約束下尋求價值的客觀化，從而避免淪為極端的法律實證主義。另外，行政法學還應該是一門具有教義性質的學科，它要求研究者的認知過程必須受到預置規則的限制，而不能流于形而上或本體論或社會學意義上的探究。文章指出，中國大陸行政法學上行政法律責任的誤區在于：忽視了這一法律基本概念的教義性和規范性，從而將法律責任的研究導入非法律學的歧途。

「關鍵詞」：行政法律責任，法學研究方法，法律學，規范

一、語義分析：被泛化了的行政法律責任

從一般法理學（Generaljurisprudence）的角度看，法律權利、法律行為和法律責任三者有機地構成了各種法律制度的本體要素，它們是對法律進行實證研究的重要范疇。以控制行政權力為基本功能的現代行政法亦以行政權力、行政行為和行政責任為基本結構，由此構成了“行政權力-公民權利”、“行政行為-行政程序”和“行政責任-行政救濟”的基本范疇[1].對這些基本范疇的清晰詮釋，是行政法學研究的根基和起點。然而，作為行政法基本范疇的行政法律責任概念，在中國大陸的行政法學研究中卻是一個頗具歧義的概念。其主流觀點認為，行政法律責任是指行政法律關系主體因違反行政法律規范所應承擔或應負的法律上的不利后果，根據行政法律關系主體的分類，其中包括行政主體的責任、公務員或行政人的責任以及行政相對人的責任；與行政法控制行政權力的價值取向一致，學者大多將研究重點置于行政主體的責任，一般認為，行政法律責任是指行政主體因行政違法或行政不當，違反其法定職責和義務而應依法承擔的否定性的法律后果。這種意義上的行政法律責任不僅包括行政損害賠償責任，在責任形式上，它幾乎囊括了所有行政違法、行政不當及瑕疵導致的不利后果，行政行為的確認無效、撤銷、變更均是重要的責任形式。更廣義的行政法律責任甚至包括行政法律規范要求行政主體在具體的行政法律關系中履行和承擔的義務，它包含了“崗位責任”和“行政責任”兩個方面[2].這種責任觀實際上將責任等同于義務，使責任概念的外延無限擴大，它更接近于大眾語境中的責任涵義，例如，當人們說“政府負有保護公民合法財產權的責任”時，實際上是指政府具有某些義務。

在西方各國以及日本、我國臺灣地區的行政法中，行政法上的責任與侵權法中責任是一致的，它的涵義僅局限于行政機關因其公務活動給公民合法權益造成的損害所承擔的賠償責任，域外的行政法學著述以及行政立法幾乎不用“行政法律責任”這一稱謂，而是具體化為“行政損害賠償責任”、“政府侵權責任”、“國王責任”、“聯邦責任”等3，它們分別是各國（地區）國家賠償制度中的核心范疇。

與域外行政法上的“行政法律責任”相比，中國行政法上的責任是一個包羅萬象、被泛化了的概念，其涵蓋范圍的擴張導致其精確程度的下降。在分析法學家看來，法律學的發達程度往往取決于其基本概念的精確程度，法律學研究應該從最基本的法律概念的正確分析著手，而后才能著手構建理論體系，闡釋某些基本法理。4就作為法律學分支的行政法學而言，對行政法律責任這一基本概念在法解釋學的意義上作出精確詮釋是十分必要的。

內容摘要法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

關鍵詞法律保留涵義基礎調整范圍

學與行政法學博士。

法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，[1]該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

一、法律保留原則的涵義

法律保留原則是指行政行為只能在法律規定的情況下作出，法律沒規定的就不得作出。

內容摘要法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

關鍵詞法律保留涵義基礎調整范圍

學與行政法學博士。

法律保留是民主憲政體制對行政權提出的一個基本要求，我國自《中華人民共和國行政處罰法》第一次把該項原則引入行政處罰領域后，[1]該項原則對規范制約行政權所起的重要作用，逐漸被人們所認可。但對這項基本原則的涵義、產生基礎及調整范圍等我們還缺乏足夠的認識，由此它對中國行政法制實踐所起的指導作用也很有限。因而本文擬對以上內容進行初步的探討，以期引起人們對該項原則的進一步重視，并不斷擴大它對中國行政法制實踐所起的指導作用。

一、法律保留原則的涵義

法律保留原則是指行政行為只能在法律規定的情況下作出，法律沒規定的就不得作出。