盡管專項治理是我國公安機關及其他政府部門普遍采取的社會治理手段,但是,學術界對這一治理工具的研究卻頗顯不足,整體上對這一治理方式或工作模式的批評居多,而對公安行政專項治理的積極意義挖掘不足,尤其是對這種具有臨時性、間歇性和強制性特征的運動式執法模式,何以會成為當下中國轉型社會中常態化的公安行政執法模式或者社會公共安全管理方式缺乏深入研究。對此,我們必須結合中國轉型社會的治理過程揭示中國公安行政執法中的困境,并由此揭示公安行政專項治理作為公共治理手段的功能與意義。唯有如此,我們才能從中國的語境出發來實效性地看待公安行政專項治理①工作,從而揚其長而抑其弊,畢竟公安行政專項治理作為一項治理手段得到了公安實務部門的偏好,其實際執法效果在民眾中也得到了很大程度的認可。對于理論界的質疑和批判,公安理論界有必要從行業視角入手,為其合理性和正當性提供辯護,本文正是立基于此。

一、公安行政專項治理的界定及其特征

(一)公安行政專項治理的界定

為了對公安行政專項治理這種執法模式形成一個正確的認識,我們首先有必要對專項治理的概念進行清晰地界定,從而為其框定和搭建一個統一的理解平臺防止理解的混亂和泛化。所謂公安行政專項治理行動,是我國公安行政執法部門比較常用的一種執法方式,是公安行政執法部門針對社會上所出現的某種違法現象而采取的一種“從嚴、從重、從快”進行治理的執法方式。公安行政專項治理行動屬于我國學者所稱的運動式執法方式,即采取一種廣泛動員的方式、充分調用各種資源、在集中時段內加大執法力度、以追求行政效率為目的的行政執法方式。公共管理實踐中的專項治理,一般會經歷這樣的發展過程:出現震驚社會的重大惡性事件或者困擾社會公共安全的常發性行政違法事件,在一定時期內快速受到社會公眾或者輿論、媒體的關注,進而引起相關領導的充分重視,領導做出重要指示,政府有關部門召開緊急會議,統一部署專項整治行動,執法部門展開聲勢浩大的檢查、整治行動,最后進行總結表彰,宣布專項整治取得了豐碩成果。比如,2007年上海市開展了有史以來規模最大的打擊群租房的專項行動,這次專項整頓使得中遠兩灣城633家群租戶在數月內消失。這次專項治理行動的參與者包括公安、工商、衛生等多家部門,他們通過聯合執法對群租戶進行了專項整治,使社會治安隱患得到了快速消除。又如為了切實維護好春運期間社會治安和道路交通秩序,確保人民群眾的人身安全和交通安全,2010年2月10日至3月10日期間,南寧市公安局交警支隊聯合其他警種和有關部門,大力開展了為期一個月的社會治安大整治專項行動……諸如此類的專項治理行動在中國公安行政執法過程中俯拾皆是。公安行政專項治理行動往往是對具有重大社會影響的惡性事件進行集中治理,通過颶風式的專項行動如火如荼地開展進行,能夠在短時間內取得良好的社會治理效果,因而得到了社會基層群眾的廣泛支持。這一活動充分體現了公安部門對關系人民重大利益事件的高度關注,體現了公安部門執法為民、立警為公的執政策略,是公安部門快速回應人民群眾需要的一種表現。

(二)公安行政專項治理的特征

專項治理行動作為我國公安機關經常采用的行政執法方式,是我國在建設中國特色社會主義法治國家初級階段而采取的運動式執法方式,這一執法方式區別于制度性執法方式。所謂制度性執法,是執法部門根據法律規定,在執法過程中嚴格遵循執法程序,遵照“一斷于法”的法治原則進行常態式執法,而不是根據領導人意志對執法活動進行部署,針對社會的治安情況而采取“寬猛相濟”原則的運動式執法。具體說來,公安行政專項治理行動這一執法模式具有如下特征:

【摘要】實施“健康中國”戰略是我國現階段一項重要的制度安排，社區衛生服務是其中一個重要組成部分，然而城市社區衛生服務行政治理模式的發展在政策層面上存在諸多困境而制約其作用的發揮。通過梳理文件回顧社區衛生服務工作起步、構建、改革和深化的過程，探討各階段的具體政策困境，從而得出:以政府行政治理為主、其他為輔的模式未能充分發揮社區衛生服務的作用，有必要探尋行政機制、市場機制和社群機制良性作用的協同治理之道，保障良好的政策支持，以期更加有效地促進社區衛生服務發展。

【關鍵詞】城市社區衛生服務;行政治理模式;政策困境

實施“健康中國”戰略是我國現階段一項重要的制度安排，根據中共中央、國務院印發的《“健康中國2030”規劃綱要》，到2020年要實現人人享有基本醫療衛生服務的目標。2018年醫療衛生機構數量共有99萬多個，其中94.6%都是基層醫療衛生機構，對于超過13億人都能夠享有基本醫療衛生服務這一戰略目標而言，功能完善、科學合理的基層醫療衛生體系的重要性和必要性不言而喻。城市社區衛生是基層醫療衛生體系一個重要組成部分，它最早開始于1948年英國頒布的《國家健康服務法》，在此基礎上形成國家醫療服務體系(NationalHealthService，NHS)。20世紀70年代末，我國實行改革開放政策，在此時引入“社區衛生”和“社區衛生服務”的概念。作為直接為城市社區居民提供健康服務的“最后一公里”，城市社區衛生服務機構扮演著“健康守門人”的重要角色，承擔著“基層首診、雙向轉診”的任務。社區衛生中心(站)和醫院分工協作，引導患者合理就醫、促進優質醫療資源下沉、優化現有醫療資源格局，在整個醫藥衛生體制改革進程中的地位舉足輕重，然而“社區醫生工資少”“社區醫生每個月要完成一定量的科室收入任務和家庭醫生簽約任務，不然就沒有績效工資”這樣的事情卻層見迭出。目前的文獻大多從改善社區醫生的薪酬制度方面入手，通過提高薪資待遇，吸引優秀的高素質人才，推動人才隊伍建設，來破除目前社區醫生的困境，而對于政策層面的涉及甚少。基于這種實際困境，從政策層面上系統回顧、總結城市社區衛生服務的發展過程，對解決目前發展困境、進一步完善這一制度有著重要的理論意義和實踐價值。

1相關城市社區衛生服務的政策文件梳理

政府自1997年至今出臺了30多個文件、法規鼓勵支持社區衛生服務的發展，這些政策的制定對于推動我國不同時期社區衛生工作的發展起了巨大的作用。回顧我國社區衛生服務政策的演進歷程，大致可以分為起步、構建、改革和深化四個階段。

1.1起步:1997—2005年

一、加強普法依法治理

積極開展普法宣傳教育活動。繼續深化“法律六進”，強化領導干部運用法治思維做好工作的本領，全面做好青少年、農民等重點對象的普法教育工作；積極開展創建法治縣、法治校園、法治鎮（街道）、法治村居（社區）等活動，做到以創促普、深化教育，加強依法行政，不斷增強依法治縣水平，促進我縣各項事業健康科學發展。

繼續打造新的普法平臺。廣辟思路，繼續打造新的普法平臺，建設法制公園、法制長廊，張貼法制宣傳圖畫等，大力弘揚社會主義法治文化精神，堅持與社會各種文化建設相結合，做到面向群眾、貼近群眾、服務群眾。開展豐富多彩的法治文化活動，不斷豐富普法載體和形式，積極開展有特色的普法活動。

二、做好社會矛盾化解工作

抓好人民調解工作。在原有建立的調解組織的基礎上，不斷探索建立專業性、行業性調解組織，鼓勵和指導更多的企業、社會組織、學校等建立調解組織。繼續做好矛盾糾紛排查調處工作，動員社會各界力量，廣泛參與和大力支持人民調解工作，爭取把更多的矛盾糾紛化解在萌芽狀態，減少群體性上訪、越級訪等事件的發生。村兩委換屆之后，重新調整充實調解員隊伍，注重提升隊伍素質，進一步規范調解程序。深入開展“人民調解質量年”活動。

三、加強基層基礎建設

據區局安排，我把分局年度的工作向領導和同志們作以匯報。我匯報的題目是《內強素質多措并舉促轉型，外樹形象服務發展抓特色》。

近年來，我們在區工商局黨組和當地黨委政府的正確領導下，在區局機關各科、室、會的指導下，在隊伍建設、市場監管、服務發展等方面做了大量卓有成效地工作。在市局、區局和當地黨委政府組織的檢查、考核中都得到了充分肯定。被當地黨委政府申報為市級文明單位；被當地黨委政府評為年度先進單位；被市綜治委定為綜治工作示范點，先后來分局參觀學習綜治工作的省、市、區、鎮的同志達120人次；分局的班子建設、信息宣傳、商標、合同等工作受到了區、市局和黨委政府的表彰。我們的主要作法是：

一、落實四項措施，加強隊伍建設，提升服務能力，促進職能轉型。

1、抓牢隊伍建設的“根本點”。一是抓班子建設。分局現有干部職工15人。其中，班子成員3人。班子建設是整個隊伍建設的關鍵。我們始終把加強班子建設作為隊伍建設的龍頭和基礎常抓不懈，加強干群之間的溝通，班子成員率先示范做給大家看，以身作則帶著大家干，班子成員已成為“六知六會”的榜樣。二是抓制度建設。我們結合分局的人員和轄區的具體情況，對每個工作崗位的工作內容、工作標準、考評方法等，進行了細化、量化，責任到崗、任務到人，績效考核。并結合新時期的法律法規、工作特點、工作任務和干部職工的思想動態，對原有的規章制度進行了規范和完善，用切實可行的制度管理人、規范人。

2、把握教育培訓的“著力點”。將思想政治工作融入到各類教育培訓之中，用科學發展觀來教育人、啟發人、鼓舞人，不斷激發大家的工作熱情。通過查找行政執法中的薄弱環節，針對辦案程序不規范、法律法規不熟悉、案件類型單一等問題，開展多種形式的學習培訓，提高干部的綜合素質。

3、找準轉變作風的“切入點”。我們用批評和自我批評的方式，擺現象說問題，從遲到早退抓起，開展作風紀律整頓活動，表揚先進，樹立身邊的先進典型，激勵后進，多幫助多促進，揚正氣鼓士氣。

按公司“三定”工作的部署做好相應工作本著“優化資源配置，更新觀念整合行為，創新工作機制，激發團隊和個人潛能”的思路與目標，搞好部門工作和治理。

（一）觀念和行為上，通過崗位調整、資源優化配置，以新的理念，讓職工理解，崗位撤并和人員精簡，提倡一崗多職、一專多能，不是單純地多干事，而是為在新的機制環境中，更漂亮地干工作，以實現職業生涯價值的最優化，達到企業興盛與員工利益的有機統一。并經由觀念的整合達到行為的整合，有效地體現出團隊和個人務實求新、積極進取的精神風貌。

（二）操作層面上，按公司“三定”工作的部署和實施框架，優化配置公司辦、企管辦、檔案室和計算機室等的資源，整合其職能，調整崗位、細化定員，優化治理及工作流程；以精干、高效的追求，創新工作機制。安排和銜接好公務/交通用車治理的新職能。

（三）側重和著力點，整合計算機室、檔案室等的治理資源，設置新的崗位并搭建信息化治理運作的平臺。以此為契機，優化部門的治理及工作流程。著眼決策層/治理層次/執行層之間，信息的流暢和傳遞、反饋，為公司領導決策及企業治理的運作，做好相關工作和服務。

（四）中近期目標，推進公司信息化建設，與有關部門相配合，以較經濟的投入，進一步完善公司的局域網，使之更有效運行；考慮建立公司的MIS（信息治理系統），建構經營治理信息的收集、處理、反饋的工作機制。如此，可以相對較少的投入（實施生產/制造計算機集控不現實，甚至做ERP（企業資源計劃）系統投入都較大），有效改變公司現存的各專業治理“孤島信息”的狀況，以信息的集成與治理，信息流的通暢和應用，更優地服務于經營治理。為公司治理流程的優化創造條件，為提高治理效率，增強對市場和經營環境的變化的響應速度做好服務。

在公司新的治理體系運作的環境中，在公司經理班子的領導下，積極主動，開拓進取，充分發揮本部門特有的組織協調的作用和服務職能，并組織和協調好公司主要工作部署的執行。

一、按公司“三定”工作的部署做好相應工作本著“優化資源配置，更新觀念整合行為，創新工作機制，激發團隊和個人潛能”的思路與目標，搞好部門工作和治理。

（一）觀念和行為上，通過崗位調整、資源優化配置，以新的理念，讓職工理解，崗位撤并和人員精簡，提倡一崗多職、一專多能，不是單純地多干事，而是為在新的機制環境中，更漂亮地干工作，以實現職業生涯價值的最優化，達到企業興盛與員工利益的有機統一。并經由觀念的整合達到行為的整合，有效地體現出團隊和個人務實求新、積極進取的精神風貌。

（二）操作層面上，按公司“三定”工作的部署和實施框架，優化配置公司辦、企管辦、檔案室和計算機室等的資源，整合其職能，調整崗位、細化定員，優化治理及工作流程；以精干、高效的追求，創新工作機制。

安排和銜接好公務/交通用車治理的新職能。

（三）側重和著力點，整合計算機室、檔案室等的治理資源，設置新的崗位并搭建信息化治理運作的平臺。以此為契機，優化部門的治理及工作流程。

著眼決策層/治理層次/執行層之間，信息的流暢和傳遞、反饋，為公司領導決策及企業治理的運作，做好相關工作和服務。

為認真貫徹落實《中共中央辦公廳、國務院辦公廳<關于深入開展“小金庫”治理工作的意見>的通知》（中辦發〔____〕__號）精神，根據××省工商局“小金庫”專項治理工作實施方案*工商財【____】__號，結合我局實際，制定“小金庫”專項治理工作方案：

一、專項治理的范圍和內容

（一）治理的范圍

此次專項治理的范圍是：縣局機關、各分局，消協、個協，以及各執收、執罰部門。

（二）專項治理內容

違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產，重點是____年以來各項“小金庫”資金的收支數額，以及____年底“小金庫”資金滾存余額和形成的資產。對設立“小金庫”數額較大或情節嚴重的，應追溯到以前年度。“小金庫”主要表現形式包括：

摘要：依法行政是社會主義法制建設的一項重要內容。在目前我國行政機關中賦有行政監督治理和行政執法的職能部門很多，依照他們的法定權限和職責劃定，主要包括：工商行政、稅務、物價、公安、衛生防疫、技術監督、財政審計等十幾個部門。

他們在治理社會公共事務中，國家賦予他們具有制定行政規范權、行政許可權與批準權、行政檢查監督權、行政制裁處罰權、行政強制執行權、行政司法權以及其它行政處理決定權，覆蓋著社會公共事務的方方面面。他們在治理社會公共事務中做得好壞，關系到政府的形象和權威，同時也體現了國家行政治理、人員素質的水平和質量。為此，堅持依法行政，是推動行政治理向民主化、法制化、科學化、規范化方向發展的有效載體，也是我們研究行政治理如何適應社會主義市場經濟需要的重要課題。本文僅就工商行政治理的行政監督治理、執法方面存在的問題和解決途徑談一些淺顯的熟悉。

一、加強法制，對工商行政治理依法行政具有十分重要的意義。

“行政”和“政治”是同出一源的，隨著人類社會的發展和復雜化，在國家的政治活動中，“政”和“治”開始有了分工，這種分工由不明顯到明顯，行政才逐漸從政治中分離出來。可以這樣說“行政”是依法行使國家權力對國家事務進行組織治理的活動。馬克思曾經指出：“行政是國家的組織活動”（馬克思、恩格斯全集第一卷第479頁）。馬克思這一論斷正確揭示了行政活動的由來和本質。非凡是在現今社會，行政治理活動的范圍和內容日益廣泛和復雜，成為國家治理活動中最普遍、最直接、最經常的一種治理活動。

工商行政治理是國家行政治理部門之一，它不僅有其行政機關的一般屬性，還具有其它行政治理部門不具有的非凡性，即：市場監督和行政執法。

市場經濟是競爭經濟，也是法制經濟。要保護合法競爭，制止不正當競爭，維護穩定、健康的經濟秩序，必須用一系列的規則去規范它、約束它，使其在正確的軌道上有序發展。作為國家主管市場監督、行政執法和政府運用法律和行政手段調控的重要部門的工商行政治理，在市場經濟體制逐步建立和完善的今天，工商行政治理在市場經濟的大潮中扮演著十分重要的角色。它既治理所有的市場行為，又要依靠確認所有市場經營主體的法律資格對其實施監督；既要監督治理商標、廣告，又要監督治理合同；既要反對不正當競爭，又要制止壟斷；既要維護國家利益，又要保護生產經營者和消費者的合法利益；既要監督治理消費品交易行為，又要監督生產資料交易行為；既要監督治理有形市場，又要監督治理無形市場；既要參與商品質量的監督，又要參與對商品價格的監督治理等等。工商行政治理活動既聯系生產,又聯系消費;既涉及各行各業和各地區,又與對外經濟活動相聯系;既與商品生產經營者和消費者息息相關,又與其它經濟行政治理部門和法律部門乃至公安部門保持著密切的協作配合。既涉及國民經濟的發展，又涉及到社會的穩定；既影響宏觀和微觀經濟效益的提高，又影響到整個社會效益的取得；既關系到社會主義物質文明建設，又關系到社會主義精神文明建設。總之，我國改革、開放的每一進程，經濟生活每一方面，經濟法律、法規的逐項實施無一不在工商行政治理中得到直接和間接的反映。工商行政治理在建立社會主義市場經濟體制中其地位和作用是十分重要的。要使其職能作用得到充分的發揮，堅持依法行政是唯一有效的根本途徑。建立社會主義法制是建設社會主義現代化國家，深化改革、擴大開放，建立和完善社會主義市場經濟體制的重要前提和有力保障。而依法行政又是社會主義法制建設的核心內容之一，樹立和強化依法行政的觀念，無疑具有十分重要的現實意義和深遠的歷史意義。非凡是針對政府運用法律和行政手段調控的重要部門，負有監督市場和行政執法重任的工商行政治理來說，顯得尤為緊迫和重要。

黨的十六大作出了建設社會主義政治文明的重大決策，全國范圍內的政治體制改革、政治文明建設的帷幕已經拉開。已開展多年的普法依法治理工作，作為政治文明建設的基礎工程和組成部分，被納入政治文明建設的總體框架之中。司法行政機關作為普法依法治理的主管機關，如何順應時代變革的要求，重新審視政治文明建設帶給普法依法治理的新內容，探索新形勢下普法依法治理的新思路和新途徑，是已經擺在我們各級司法行政機關面前不容回避的課題。我們必須順應改革的潮流，找準司法行政在這場偉大變革中的定位，才能更好地履行我們的職能，放大司法行政的效應。

一、審視政治文明背景下的普法依法治理工作，抓住重點

政治文明建設的開展將普法依法治理工作擺到了一個更高的層面上來操作。一是因為法治建設是政治文明建設的重要組成部分。不論執政黨的依法執政、權力機關依法行使權力、司法體制改革、行政管理體制改革、經濟體制改革以及人民當家作主的目標和實現途徑，都需要用法律和制度的形式固定下來，成為全社會共同遵守的準則。從這個意義上來說，政治體制改革就是制度、機制改革；將制度、機制上升為全體人民意志就是法治建設。可以說法治建設和政治文明在一定程度上是同義語、同一概念。二是法治建設是政治文明建設的抓手和實現途徑。政治文明建設的目標和內容往往使人感到很籠統和抽象，甚至有些神秘和縹緲，有些可望不可及。而法治建設則是針對統治階級的統治行為、執政黨的執政行為，國家權力機關、司法機關、行政機關行使公共權力的行為以及社會各類經濟主體、社會團體、人民群眾在社會生活各個方面的活動所作出的具體規定。而法律原則和法律規定的執行則是明確的，具體的。因此，只有通過法治建設才能抓住政治文明的各個環節，才能有效實施政治體制改革；反之脫離了法治建設，政治文明建設就會缺乏實際內容而無從下手。三是法治建設是政治文明建設的保障。政治體制改革宏大而復雜，涉及社會各個方面。深層次的體制、制度的變革，具有一定的風險性。只有通過法治建設，才能保證政治體制改革的平穩和有序，才能保障政治體制的各項成果。作為政治文明建設組成部分的普法依法治理工程，不能不被時代的潮流所驅動，步入新的發展階段。因此，必須在內容上、形式上、措施上緊緊圍繞政治文明建設的大背景和主旋律加以改進和變化，在更高的領域為三個文明的協調發展服務。

1.作為司法行政機關，必須重新審視政治文明建設的大背景為普法依法治理工作提出的新課題，理性地分析其中的變化，才能更有效地把握住工作的重點，把普法依法治理工作做得更有成效。

首先是在內容上的變化。在當前政治文明的概念下，黨的依法執政、人民當家作主、對權力的約束制約、建設誠信政府、法治政府、人權的保障、公民的有序政治參與、樹立憲法和法律之上的觀念等內容，不僅已經成為法制宣傳的主要內容，而且成為依法治理的實施原則和實質內容。因此，我們必須改變以往在法制宣傳上重條文宣傳，輕理念啟發；重義務說教，輕權利宣傳；重基礎知識，輕基本理論的做法，把法制宣傳的重點放到以現代法治理念啟發上來。引導廣大人民群眾和國家工作人員，特別是各級黨政領導干部樹立和強化尊重法律、崇拜法律、法律至上、法律神圣的觀念，樹立人權保護觀念和依法行使自己權利的觀念。在依法治理工作上要在以往有領導班子、有計劃、有組織機構、有經費投入的要求基礎上，開展以監督制約權力、保障人民群眾的政治權利、人身權利和經濟權利等法治實踐活動，真正改革那些市場經濟時代傳下來的集權式的、行政命令式的、不合理的制度和機制。這些都對司法行政機關提出了更高的要求。

其次是在形式上的變化。在法制宣傳方面，以往以急用先學、普及常識性的講座、咨詢、輔導、培訓等為主的灌輸教育方式，正在被日益發達的新聞媒體宣傳、網絡法律知識查詢、群眾性法治文化活動、社區民主自治活動、社會矛盾調處活動以及送法進社區活動等群眾參與式、互動式和自我教育式等方式取代；在依法治理方面，正朝著公開化、程序化、規范化、制度化轉變，這些相對以往的依法治理，在形式上和手段上都更為復雜和難以掌握。

為貫實省委、省縣政府及省局關于開展醫藥購銷服務問題專治工作的有關文件精神，充分發揚工商行政治理本能機能效果，優化我市醫藥衛惹事業發展情況，促進醫藥購銷和醫療服務行業健康發展，現結合我市實踐，特制訂本施行方案。

一、工作目的

在市醫療醫藥購銷和醫療服務專項管治工作指導小組的統一指導下，圍繞“教育、自糾、規范、查處”四個關鍵環節，采取專項管治與民主評斷相結合，催促整改與建章立制相結合的辦法，切實處理醫藥購銷和醫療服務中存在的突出問題，規范監管部分的行政行為，促進醫藥衛生行業習尚好轉，健全和完善醫藥購銷和醫療服務監管體系體例，進一步推進我市醫藥衛惹事業的健康發展。

二、工作重點

本次專項管治工作的重點是年以來觸及醫藥購銷和醫療服務中的行政行為，各地藥品投標、藥品收購、醫療服務等方面存在的突出問題。

（一）對醫藥購銷和醫療服務施行監管中存在的突出問題。對藥品生產企業、藥品運營企業營業執照的審批發放，以及其它觸及醫藥購銷和醫療服務中的行政監管能否存在順序不公開、不通明，審批隨意性大，違法違規審批，借職務便當收受監管對象錢物或其它益處等問題。