摘要：本文否定了僅以計劃性來概括“政府預算”的傳統觀點,指出“計劃”僅是政府預算的關鍵形式,而經濟性也非政府預算的實質,唯有“法治性”才是政府預算的基本內容和活的靈魂,是區別于任何其他財政范疇的根本性質。它由市場經濟所決定,市場和資本通過政府預算的法律權威,直接控制了政府的經濟命脈,使得政府活動必須符合其根本利益。我國現有的政府預算制度離法治性要求還有很大的差距,為此必須強化我國政府預算的法律性、計劃性、歸一性、公開性和政治程序性。

關鍵詞：政府預算；法治性；市場經濟

Abstract:Thisarticledeniedonlysummarizes“thegovernmentbudget”bytheplanningthetraditionalviewpoint,pointedoutthat“theplan”isonlythegovernmentbudgetessentialform,buttheefficiencyalsonon-governmentbudget''''sessence,onlyhas“thegovernmentbylaw”isthegovernmentbudgetbasiccontentandthelivesoul,isdistinguishesbetweenanyotherfinancialcategorybasicnature.Itdecidedbythemarketeconomythatthemarketandthecapitalthroughgovernmentbudget''''slegalauthority,thepositivegoverninggovernment''''seconomiclifeline,havecausedthegovernmenttomovemustserveitsfundamentalinterests.Ourcountryexistinggovernmentbudgetsystemalsohastheverybigdisparitytothegovernmentbylawrequest,forthisreasonmuststrengthenOurcountrygovernmentbudgetthelaw,theplanning,thenormalizing,opennessandthepoliticalproceduralnature.

keyword:Governmentbudget;Governmentbylaw;Marketeconomy

前言

政府預算,過去通常稱為國家預算。[1]法治性是政府預算活的靈魂,是政府預算的精髓和要意所在。市場經濟從根本上決定了政府預算所具有的法治性內容。在市場取向的經濟改革中,必須嚴肅政府預算的法治性,并用以約束政府的財政活動。至今為止,我國政府預算盡管具有法治形式,但并無實質內容,有法不依導致了我國財政工作的極度紊亂狀態。它嚴重地危害著我國財政的正常運行,如任其發展還可能毀掉我國的改革大業。因此,認清政府預算的法治性質,并遵循其要求改革我國的政府預算制度,是有著重大現實意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國財政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對此問題給出自己的分析和看法。

政府預算,過去通常稱為國家預算。在市場取向的經濟改革中,必須嚴肅政府預算的法治性,并用以約束政府的財政活動。至今為止,我國政府預算盡管具有法治形式,但并無實質內容,有法不依導致了我國財政工作的極度紊亂狀態。它嚴重地危害著我國財政的正常運行,如任其發展還可能毀掉我國的改革大業。因此,認清政府預算的法治性質,并遵循其要求改革我國的政府預算制度,是有著重大現實意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國財政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對此問題給出自己的分析和看法。

一、“計劃”僅是政府預算的關鍵形式

我國關于政府預算有代表性的看法主要有:一認為政府預算就是“國家制定的年度財政收支計劃”[2]。這是認為政府預算就是“財政計劃”;一認為政府預算“是國家實現其職能的基本分配手段,是有計劃地籌集、供應資金,制約經濟結構與比例、速度,滿足社會主義現代化建設需要的重要工具,反映著主要的財政分配關系。從計劃管理財政收支角度看,國家預算就是國家的基本財政計劃,其收支是國民經濟計劃的重要組成部分。”[3]這是認為政府預算既是“財政計劃”又是“分配關系”。兩類看法都認為政府預算是政府收支計劃,但它們的分歧在于:政府預算除了“財政計劃”之外,是否還是一種“經濟關系”?前者的答案是否定的,而后者則是肯定的。

認為政府預算僅是財政計劃的看法有著充分的歷史和現實依據。從歷史看是封建君主被迫編制年度財政收支計劃,從現實看則是近現代政府每年都編制、執行和審核財政收支計劃,而形成了一種新財政范疇。英語稱該范疇為“Public(Government)Budget”。其中Budget表示如何使用并籌集相應錢款的計劃,冠之以Public或Government,即表示政府財政計劃。該詞中譯為“政府預算”,取中文“預算”一詞的預先計算與安排控制未來經濟活動的財務計劃之意;加上“國家”一詞,就是表示財政計劃。這就鮮明地概括了該范疇的計劃性特征。可見,將政府預算定義為財政收支計劃是有其正確性的。但如進一步考查則可看出,僅從計劃角度是難以正確概括和把握政府預算的性質與內容的。

財政作為國家或政府的分配活動,其收支規模是巨大的,因而總需要依靠某種計劃來安排和規范。完全沒有計劃而放任自流的財政活動是不可思議的,即使是自然經濟時期的財政也如此。

平頭老百姓居家過日子尚且需要某種計劃,更何況君臨天下的君主呢?我國古代早已存在財政計劃現象,人們還由此得出政府預算不遲于周朝就已出現的結論。[4]可見,財政活動與財政計劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預算早已產生的結論則有失偏頗,因為那實際上是將政府預算等同于財政了。這無異于取消政府預算范疇。

一、政府預算在我國和諧社會建設中的意義

政府預算制度起源于英國。阿倫·威爾達夫斯基在《預算過程中的新政治學》中首次指出了政府預算的政治性，他認為政府預算所研究的問題是“社會如何進行組織協調以決定政府及其各層級、政府和私人活動的相對主導地位，以期實現社會整體的和諧全面發展，具體運作過程中，還將涉及到誰獲利，誰損失，誰受益，誰支付等細節問題。”我認為政府預算收入的政治性是財政性資金在各級政府及其所屬范圍內的分配，體現的是中央政府和地方政府間的集權與分權關系。而政府預算支出的政治性是在市場失靈的范圍內配置資源，提供社會公共物品，實現社會的協調、平衡發展。因此，政府可以通過政府預算這種經濟手段解決社會和諧發展中的政治與經濟利益沖突。我國是社會主義國家，政府預算的政治性應該是力爭促進社會的和諧發展。

在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出了財政預算在構建社會主義和諧社會過程中應當發揮的重要作用：“健全公共財政體制，調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎建設、社會治安等方面的投入。”在國務院發展研究中心主辦的“中國發展高層論壇2006年會”上，國務院副總理曾培炎提出“科學發展與社會和諧”的論點，這從某種程度上也指出了政府預算的作用：一方面，要通過政府預算促進經濟發展；另一方面，要通過預算約束保證社會和諧，處理好人與自然、人與社會的關系。

二、政府預算與我國和諧社會構建的現狀分析

眾所周知，我國經濟發展已取得可喜佳績，但在社會和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環保投入的預算約束力度不夠，太湖藍藻事件使百億治污藍藻投入演化為藍藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國七大水系兩個重度污染問題；政府采購強制選用節能降耗產品等等。又如，人與社會方面，總理講，社保資金是高壓線，任何人無權挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災，政府興建的各種培訓中心、會議中心、療養中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。此外，建設領域的浪費也不容忽視，各地項目單位基建概算編制中高估冒算現象嚴重，尤其是重復建設、盲目建設帶來的損失浪費更是驚人……僅公車一項的消耗我國每年已超過2000億（北京晚報07年6月11日19版報道）。

以上問題，從政府預算角度看，實際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區域供給不足，政府該管的、本屬于社會公共需要領域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對應，即政府向資源市場配置的有效區域延伸過多，也就是財政管了不該管的、不屬于社會公共需要領域的事。

一、政府預算在我國和諧社會建設中的意義

政府預算制度起源于英國。阿倫·威爾達夫斯基在《預算過程中的新政治學》中首次指出了政府預算的政治性，他認為政府預算所研究的問題是“社會如何進行組織協調以決定政府及其各層級、政府和私人活動的相對主導地位，以期實現社會整體的和諧全面發展，具體運作過程中，還將涉及到誰獲利，誰損失，誰受益，誰支付等細節問題。”我認為政府預算收入的政治性是財政性資金在各級政府及其所屬范圍內的分配，體現的是中央政府和地方政府間的集權與分權關系。而政府預算支出的政治性是在市場失靈的范圍內配置資源，提供社會公共物品，實現社會的協調、平衡發展。因此，政府可以通過政府預算這種經濟手段解決社會和諧發展中的政治與經濟利益沖突。我國是社會主義國家，政府預算的政治性應該是力爭促進社會的和諧發展。

在《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中指出了財政預算在構建社會主義和諧社會過程中應當發揮的重要作用：“健全公共財政體制，調整財政支出結構，把更多的財政資金投向公共服務領域，加大財政在教育、衛生、文化、就業再就業服務、社會保障、生態環境、公共基礎建設、社會治安等方面的投入。”在國務院發展研究中心主辦的“中國發展高層論壇2006年會”上，國務院副總理曾培炎提出“科學發展與社會和諧”的論點，這從某種程度上也指出了政府預算的作用：一方面，要通過政府預算促進經濟發展；另一方面，要通過預算約束保證社會和諧，處理好人與自然、人與社會的關系。

二、政府預算與我國和諧社會構建的現狀分析

眾所周知，我國經濟發展已取得可喜佳績，但在社會和諧中還有諸多問題。比如，人與自然方面，環保投入的預算約束力度不夠，太湖藍藻事件使百億治污藍藻投入演化為藍藻寓言，百億投入太湖治污16年功敗垂成；全國七大水系兩個重度污染問題；政府采購強制選用節能降耗產品等等。又如，人與社會方面，總理講，社保資金是高壓線，任何人無權挪用，而上海挪用事件；公款吃喝玩樂屢禁不止，各種會議泛濫成災，政府興建的各種培訓中心、會議中心、療養中心及其附屬的賓館飯店多如牛毛，這都已成為我國財政資金的一個巨大漏洞。此外，建設領域的浪費也不容忽視，各地項目單位基建概算編制中高估冒算現象嚴重，尤其是重復建設、盲目建設帶來的損失浪費更是驚人……僅公車一項的消耗我國每年已超過2000億（北京晚報07年6月11日19版報道）。

以上問題，從政府預算角度看，實際上就是沒有“管住政府的手”，沒有界定好政府的作用以及作用范圍，可以歸納為兩種表現：政府的缺位和越位。政府的缺位就政府在其資源配置的有效區域供給不足，政府該管的、本屬于社會公共需要領域的事沒有管或沒有管好；政府的越位與政府缺位對應，即政府向資源市場配置的有效區域延伸過多，也就是財政管了不該管的、不屬于社會公共需要領域的事。

第一章總則

第一條為加強東城區政府采購預算管理，規范政府采購運行，依據《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國預算法》及《中華人民共和國預算法實施條例》和北京市有關政府采購管理規定，結合東城區實際情況，制定本辦法。

第二條本辦法適用于區屬行政事業單位（以下簡稱“采購人”）。

第三條政府采購預算納入部門預算編審范圍，采購人在編制年度部門預算時，凡符合年度政府集中采購目錄及限額標準的項目，均應具體編報政府采購預算的相關內容，最終匯總形成政府采購預算。

政府采購預算編制及執行遵循部門預算的統一布置、統一編制、統一審核、統一匯總、統一批復的原則。

第二章政府采購預算編制

【摘要】績效導向預算是建立在計量經濟學基礎上的一種公共財政管理工具，隨著績效預算在我國公共預算管理中的推廣應用，政府預算機構在角色轉變的過程中必須注意一些問題，并采取相應的對策措施。

【關鍵詞】績效導向預算預算機構角色轉變

績效導向預算（PerformanceBudgeting）是以績效目標為導向、以項目成本為衡量并以業績評估為核心的一種預算體制，也就是把資源的分配與績效的提高緊密結合的預算系統。簡單地說，政府實施績效預算是為了提高效率和效度，即增強公共財政責任。廣義地講，這是一場由管理者發動的、自上而下地控制總支出的手段，同時也是納稅人初始的、自下而上地追根問責的訴求，還是一線管理者在項目管理中為了提高效率、彰顯效度的自發運動。隨著我國公共預算透明度的不斷提高，績效導向預算模式將逐步取代傳統預算模式，政府預算機構的角色轉變也被提上議事日程。

一、績效導向預算的相關理論模型

績效預算是一種建立在計量經濟學基礎上的公共財政管理工具，需要通過大量科學地精密測算以界定政府部門的工作績效，并在此基礎上建立起相應的貨幣資金管理模型。在績效預算構建過程中，數量經濟學發揮了重要作用，尤其是生產函數模型，其應用最為廣泛。

生產函數是一種技術關系，它表明在一定的技術水平下，由每一組特定的生產要素投入組合所能得到的最大產出或收益。一般生產函數模型是計量經濟學中最重要的統計研究之一，由柯布（C.W.Cobb）和道格拉斯（P.H.Douglas）于1928年提出。它在企業管理中被廣泛地應用，其目的是度量投入產出的效率。績效預算采用績效測量與比較，將企業組織的科學管理辦法運用到政府績效預算中。具體是通過測量政府活動或計劃的有效產出，再計算出每一項活動或計劃需要的單位時間和單位費用，進而歸總計算出整個部門的預算，進而比較實際的投入產出率與預期的投入產出率，以確定政府工作的效果。

關鍵詞：新型政府；公共支出；預算體系

一、建立我國新型的政府公共支出預算體系的必要性和依據

（一）從財政支出預算供給范圍看，現行支出預算已不能滿足政府職能轉變的需要和市場經濟體制的要求，出現了越位與缺位并存的局面

在傳統的計劃經濟體制下，政府部門是社會資源配置的主體，政府將社會管理者職能與所有者職能融為一體，職能范圍覆蓋了從生產到消費等社會再生產過程的各個領域和事務，財政作為以國家為主體的分配方式，其支出預算供給范圍也必然呈現出大而寬的特征。而在市場經濟體制下，社會資源的主要配置者是市場，政府的職能應轉變為統籌規劃，掌握政策，信息引導，組織協調，提高服務和檢查監督，彌補市場不足。財政支出的供給范圍也應以政府實現其職能為依據、滿足社會公共需要為本質及時調整，保證財力供給。但隨著社會主義市場經濟體制的逐步建立，財政支出預算的供給范圍仍未有效地統一規范在政府應轉變的職能范圍上來，仍然保持著范圍過大，包攬過多，特別是向競爭性生產建設領域延伸過多的格局，遠遠超過了社會公共需要的范圍，而面對那些真正急需的社會公共需要的一些開支項目則又無力顧及，使那些不應以財政資金供應的領域和事務占用了大量資金，而應由財政資金供應的領域和事務卻得不到應有的資金保障。這種狀況不僅造成財政資金嚴重緊缺，使財政工作十分被動，而且還因資金供應不足導致財政對國家重點支出項目難以實施更加有力的保障等一系列問題，從而使政府職能的轉變難以實現，市場經濟體制的進程趨于緩慢。

（二）從預算約束力來看，現行支出預算的公共項目保證已明顯呈現軟化

一是預算分配中預算指標到位率低，執行中預算追加頻繁，年度的實際支出數往往高于年初預算數；二是預算分配缺乏可靠依據，人為因素較多，存在較大的隨意性；三是預算年度的起始日期先于人大審批日期，造成預算審批通過前就已開始進入執行期，形成預算審批的法律空擋；四是法與法之間的關系不協調，“以法壓法”的現象嚴重。如教育、科學、農業等方面的法律和衛生、計劃生育、環境保護、文化宣傳等方面的規章，都對財政支出作了限定性的規定，要求某項支出增長必須高于財政收入或支出的增長等，而《預算法》則又明確規定，在安排支出預算時要量入為出、統籌兼顧等等。法律、法規的沖突與不統一，嚴重減弱了法律法規的嚴肅性和約束力。

隨著我國市場化改革的深化，政府預算改革成為市場經濟體制改革的重要內容。目前理論界與實際工作部門對此問題進行了多方面探討。現將主要觀點綜述如下。

一、我國預算管理制度方面存在的問題

第一種觀點認為，預算年度不合理。我國一直實行歷年制預算年度，（每年1月1日至同年12月31日）而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批，這種日歷年度與財政年度合一的做法導致的結果為；1、預算的實際編制時間較短。從每年11月前后布置預算編制工作到次年3月人代會討論預算草案，通常只有兩個月的編制時間。2、人代會審議政府預算的時間很短。如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。3、預算執行中出現法律空檔。預算年度的起始日先于人代會審批日，造成國家預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的預算，不僅沖擊了預算的正常進行，而且使國家預算的嚴肅性大打折扣。[1]

第二種觀點認為，預算編制方面存在的主要問題有如下幾個方面：

1、預算編制缺乏前瞻性。長期以來，我國的預算編制只是在既定的收支之間安排資金，缺乏科學的分析預測，沒有很好地將預算編制與經濟預測結合起來，并以經濟預測為基礎，通過對經濟周期、產業結構的發展變化來確定預算收支總體水平的發展變化及收支結構的調整。我國盡管也編制財政發展的中長期計劃，但實際執行中與年度預算基本上還是“兩張皮”，致使年度預算對財政經濟的約束相當有限，不能瞻前顧后。

2、預算編制方法不盡科學。表現在：一是各部門經費多少不是取決于事業發展的實際需要，而是取決于原來的基數。二是“基數法”固定了財政資金在部門間的分配格局，預算資金被套牢，財政無法根據機構和人員變動情況，相應調整支出規模，制約了財政對經濟結構和布局的宏觀調控。三是不利于控制支出規模。“基數法”實際上是增量預算，即財政支出只能在上年的基礎上增加，一般不能比上年基數減少。因此，不利于控制支出規模，長年使用“基數法”，經過多年積累，基數成了常數，形成支出剛性，不管財政狀況如何，支出一味地增長，不利于調整和優化支出結構。

摘要：政府公共支出預算的合理性、有效性關系到國家宏觀調控的有效性。文章分析了我國現行的政府公共支出預算體系在支出供給范圍、結構、管理及監督諸方面的缺陷及不合理性，提出了對其進行改革的措施。

關鍵詞：政府公共支出預算缺陷改革

隨著社會主義市場經濟的建立，國家對經濟的管理由直接管理為主，宏觀、微觀一起管理的狀態轉變為間接管理和宏觀管理為主。對各項社會事業的管理方式，也就要求根據社會的公共要求和市場經濟的特點加以調整。政府公共支出預算是政府公共預算的主要組成部分，是政府為滿足社會公共需要，為社會成員提供大體均等的公共服務所需開支的分配計劃。政府公共支出預算涵蓋了政府活動的全范圍，反映著政府活動的方向，是調控宏觀經濟、促進社會事業發展，實現政府職能的重要保障，也是政府支出管理的核心任務。然而，必須看到我國現行的財政支出預算體系是在計劃經濟體制下逐步發展形成的，雖然幾經改革，但仍沒有完全擺脫計劃經濟體制的影響。隨著改革的深入和市場經濟的發展，現有的政府公共支出預算體系逐漸暴露出種種弊端，不適應社會主義市場經濟和政府職能轉變的需要。對此，筆者試從政府公共支出預算的范圍、結構及管理、監督機制等方面進行分析、探討。旨在提高政府公共支出預算的合理性、有效性。

一、政府公共支出預算范圍、結構亟待重新界定和優化

社會主義市場經濟體制下，政府財政應以社會共同需要為標準參與社會資源配置，政府公共支出預算的范圍必須以社會共同需要為標準來界定和規范。所謂社會共同需要，是指一個國家從事社會管理，維護社會穩定，促進社會發展，體現社會共同利益的基本公共需要。其應具有以下特征：一是只有政府出面組織和實施才能實現的事務。二是只有政府舉辦才能有效協調各方面利益的事務。三是企業和個人不愿意舉辦而又是社會存在和發展所必需的事務。按照社會共同需要的標準，政府公共支出預算的范圍應主要限定在國家機關及那些代表社會共同利益和長遠利益的非營利的領域或事務，具體說應包括以下三方面：1、維持性支出。即消耗性支出，一般指資源直接置于政府支配之下，配置于各部門作直接消耗。2、轉移性支出。轉移性支出一般是指政府不直接消耗的那部分社會資金，這部分社會資金是通過再分配方式轉移出去的。3、公共工程支出。公共工程支出一般是指大型公益性基礎設施的支出。

按照上述理論，再審視現有的政府公共支出預算供給范圍，不難發現，在支出預算供給范圍中存在著“缺位”與“越位”并存的現象。這使得一些隨著市場經濟發展而必須由財政資金供應的領域和事務卻得不到應有的資金的保障；而一些隨著改革和政策變化已不應再由財政資金供應的領域和事務卻占用了不少資金。最為典型的事例是社會保障方面的支出和高等教育方面的支出。社會保障是社會的“安全網”，“減震器”，是實行市場經濟體制的國家不可或缺的社會控制機制，從宏觀角度看，社會保障是財政進行宏觀調控的重要手段在實行市場經濟體制的國家社會保障的收支與財政收支以及整個國民經濟的運行已構成了某種函數關系。

［內容提要］政府采購是我國財政體制進一步改革的重要內容。它有利于提高預算資金的使用效率,減少政府各種尋租行為。預算改革是進一步推行政府采購改革的必要條件。應采用零基預算等方法,提高預算編制的科學性,并加強預算對財政資金使用的監督。充分發揮政府采購的優勢,還需要對預算執行程序、預算會計制度、國家金庫制度等進行必要調整。

一、進一步深化政府采購制度改革,必須與預算改革緊密聯系起來

長期以來,我國政府采購制度主要采用財政預算分配后由各個購買實體分散采購的形式。這種分散購買、自我服務、自給自足的方法,不僅與社會化大生產不相適應,而且不能發揮規模購買優勢,不能利用市場競爭機制的好處,加大了各行政事業單位的業務成本,降低了財政資源的使用效率。采購過程中各采購主體以部門或小集團利益為重,引發了不同程度的暗箱操作和腐敗行為,嚴重弱化了財政的宏觀調控能力,因此必須對政府采購制度進行改革。

推行政府采購制度改革,本質上是對預算支出管理方式進行改革,其最終目的是提高財政資金的使用效率,這也是政府預算管理體制改革的內在要求。財政部最近頒布的《政府采購管理暫行辦法》規定:各級國家機關、實行預算管理的事業單位和社會團體使用財政性資金辦理的政府采購,使用新的采購制度;資金來源范圍應當是財政性資金,包括預算內資金和預算外資金;采購機關可以組織也可以委托具備政府采購業務資格的社會中介機構承辦政府采購具體事務。財政部門不得參與和干涉政府采購中的具體商業活動,但財政機關承擔著對政府采購行為進行監督的責任。由此可以看出,財政部門必須對預算監督方式、財政資金的撥付、預算的編制、國家金庫制度等進行改革,以適應采購方式的變化。

二、按照新的政府采購制度的要求,對現行的政府預算管理機制進行配套改革

1．進一步加強預算監督。