第一條為了規(guī)范城市居民最低生活保障制度，保障城市居民基本生活，制定本條例。

第二條持有非農業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當地城市居民最低生活保障標準的，均有從當地人民政府獲得基本生活物質幫助的權利。

前款所稱收入，是指共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入，包括法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人應當給付的贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費或者撫養(yǎng)費，不包括優(yōu)撫對象按照國家規(guī)定享受的撫恤金、補助金。

第三條城市居民最低生活保障制度遵循保障城市居民基本生活的原則，堅持國家保障與社會幫扶相結合、鼓勵勞動自救的方針。

第四條城市居民最低生活保障制度實行地方各級人民政府負責制?？h級以上地方各級人民政府民政部門具體負責本行政區(qū)域內城市居民最低生活保障的管理工作;財政部門按照規(guī)定落實城市居民最低生活保障資金;統計、物價、審計、勞動保障和人事等部門分工負責，在各自的職責范圍內負責城市居民最低生活保障的有關工作。

縣級人民政府民政部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府(以下統稱管理審批機關)負責城市居民最低生活保障的具體管理審批工作。

各位領導：

××鎮(zhèn)自1999年實施城市居民最低生活保障制度以來，在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的領導下，在縣民政局和相關部門的支持、指導下，認真貫徹落實《云南省城市居民最低生活保障辦法》、《云南省城市居民最低生活保障工作規(guī)程》、《景東縣城市居民最低生活保障實施辦法》等相關政策。積極開展我鎮(zhèn)實施城市居民最低生活保障制度各項工作，促進我鎮(zhèn)城市低保工作的規(guī)范化、制度化和程序化建設，保障了城市居民基本生活權益，有效地促進了社會公平與和諧社會建設。現將我鎮(zhèn)城市低保工作實施情況匯報如下，請給予批評指正。

一、基本情況

××鎮(zhèn)地處景東縣政治、經濟文化中心。2008年末，全鎮(zhèn)總人口39136人，其中非農業(yè)人口3121人，占總人口的8%。我鎮(zhèn)工業(yè)基礎薄弱，非公有制經濟規(guī)模小，效率低，是全縣城市低保對象最多，工作業(yè)務量和資金撥發(fā)放數額最多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一。自1999年實施城市低保制度九年多來，在鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府的高度重視和正確領導下，在上級業(yè)務主管部門的幫助指導和各有關部門的大力支持配合下，我們根據《國務院城市居民最低生活保障條例》、《云南省城市居民最低生活保障辦法》、《云南省城市居民最低生活保障工作規(guī)程》及《景東縣城市居民最低生活保障實施辦法》等相關政策法規(guī)，按照中央、省、市、縣的統一安排部署，進一步規(guī)范和完善了低保制度，認真落實動態(tài)管理下的“應保盡保”和“分類施?！闭?，不斷提高城市低保水平。有效地保障了我鎮(zhèn)城市貧困居民的基本生活權益，充分體現了社會主義制度的優(yōu)越性。為全縣深化國企改革，加快經濟結構調整和實施再就業(yè)工程創(chuàng)造了條件，為我鎮(zhèn)的經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。截止2009年2月底，全鎮(zhèn)已享受城市最低生活保障待遇1650戶，2455人。

二、主要做法

(一)加強領導，齊抓共管。

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

為貫徹落實黨的十六屆六中全會精神，切實解決農村貧困人口的生活困難，國務院決定，2007年在全國建立農村最低生活保障制度?，F就有關問題通知如下：

一、充分認識建立農村最低生活保障制度的重要意義

改革開放以來，我國經濟持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會救助工作力度，農村貧困人口數量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動能力的人積極勞動脫貧致富。黨的十六大以來，部分地區(qū)根據中央部署，積極探索建立農村最低生活保障制度，為全面解決農村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎。在全國建立農村最低生活保障制度，是踐行“三個代表”重要思想、落實科學發(fā)展觀和構建社會主義和諧社會的必然要求，是解決農村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系的重要內容。做好這一工作，對于促進農村經濟社會發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護社會公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認識建立農村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會主義新農村建設的一項重要任務，高度重視，扎實推進。

二、明確建立農村最低生活保障制度的目標和總體要求

建立農村最低生活保障制度的目標是：通過在全國范圍建立農村最低生活保障制度，將符合條件的農村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國農村貧困人口的溫飽問題。

[摘要]農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農業(yè)大國，農村人口占全國人口的80%左右，建立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。本文通過對川中某市農村低保的調查分析，指出了我國目前農村低保工作中存在的問題，并對建立和完善農村低保制度提出了初步的探討。

[關鍵詞]農村生活保障；絕對貧困；相對貧困；合理界定；低保對象；低保標準；保障制度體系

農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的社會救濟制度。我國是一個農業(yè)大國，農村人口占全國人口的80%左右，建立農村困難群眾的低保制度，有著重要而深遠的意義。

一、對川中某市低保的調查分析

該市是四川西部成都平原一個經濟較為發(fā)達的中等城市，從2000年開始在全省率先開展農村居民最低生活保障制度，目前6個縣市區(qū)先后建立和實施了該制度。到2005年9月，農村居民享受最低生活保障的戶數達2.66萬戶，人數達5.48萬人。從該市實施情況來看，目前存在的主要問題：（1）城鄉(xiāng)“低保”標準差距較大。農村居民“低?！睒藴蕛H為城市的40%，月均補差為城市的20%，城市居民低保標準最高線為年均1992元/人，低線標準為1560元/人，月均補差為59.25元/人。農村居民低保標準一類為年人均800元，二類為年人均720元，三類為年人均600元，人平補差月最高為20.33元/人，月最低僅10.10元/人，全市農村“低保”人均月補差僅有10.98元。這點錢只能買少量生活必須品，解決群眾困難的作用十分有限，現行低保政策與實行農村低保的初衷距離存在不小差距。（2）農村居民低保標準低。2004年，該市314.3萬農業(yè)人口中，實際收入水平低于國家扶貧辦核定的年人均純收入627元特困戶標準的農戶1135戶，農村居民68136人。按目前該市農村低保標準，全市70.58%的低保戶，人口享受的低保標準低于年人均純收入627元的絕對貧困標準，僅按627元標準，已保戶數僅占應保數的83.38%，而應保數僅占該保人數的79.41%.（3）農村低保資金投入不足。農村低保尚處于地方試點階段，中央和省財政的轉移支付力度很小，根據對該市的調查報告得知，該市、縣（市、區(qū)）財政安排的農村低保資金投入僅700余萬元，占財政支出的比例較低。近年來稅收體制調整后，縣市區(qū)級財政收入增長慢于支出增長，嚴重制約了對農村低保資金投入的增長，使農村低保仍然處于低標準的水平。一些丘陵縣債務沉重、工商稅收不足，農業(yè)稅免征后，財政更加困難，對低保投入就更難確保長期落實到位。（4）農村最低生活保障對象確定難。雖然該市制定了《農村居民最低生活保障制度暫行辦法》，但在實際操作中仍存在以下問題：一是對低收入家庭的房產、儲蓄、有價證券、隱性收入等難以合理核定；二是有勞動能力的保障對象的隱性收入核算難；三是農戶外出務工收入或臨時性收入計算難；四是確定農戶具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)關系且在一起共同生活的全體人員收入難；五是因危房基本改建導致生活困難的人員是否列入保障對象不明確。

上述的個案，也是全國普遍存在的問題。從目前全國大多數實施的來看，還存在幾個突出的問題：（1）農村低保覆蓋的面太小。據統計，截至2004年我國有2610萬農村人口年人均收入不足668元，生活在絕對貧困線以下，還有4977萬農村人口年人均收入不足924元，屬于相對貧困。[1]目前已有581.3萬農村居民享受最低生活保障，約占農業(yè)人口0.6%，與全國實際特貧人口3000萬人相比，差距仍然很大。[2]（2）農村基層負擔重。中央財政在農村最低生活保障上投入少，各地實際采取的都是地方財政和鄉(xiāng)村集體共同負擔的辦法，具體分擔比例視當地經濟情況而定，鄉(xiāng)村經濟條件好則分擔比例大一些，鄉(xiāng)村經濟比較差的則由縣級財政負擔大頭，基層的負擔重。因此，需要在深入調查和分析的基礎上，更加系統科學地構建我國農村居民最低生活保障制度體系。

摘要最低生活保障制度是指公民因受社會經濟因素影響而陷入貧困狀態(tài)，由政府給予最基本生活保障的國家救助制度。農村最低生活保障制度是解決農村貧困群眾溫飽問題的重要舉措，對于構建社會主義和諧社會，建設社會主義新農村都具有重要意義。該制度誕生至今已逾10年，在不斷總結各方面經驗的基礎上也漸趨走向成熟。文章旨在針對其運行中存在的主要問題提出完善的思路，使之更加完善，發(fā)揮更大的社會作用。

關鍵詞最低生活保障制度；低保對象；低保資金

最低生活保障制度是我國社會救助體系重要的組成部分，它根據維持最起碼的生活需求的標準設立一條最低生活保障線，每一個公民，當其收入水平低于最低生活保障線而生活發(fā)生困難時，都有權利得到國家和社會按照明文公布的法定程序和標準提供的現金和實物救助，俗稱“低?！?。低保制度使得農村的貧困群體得到了十分及時且必要的救助，這對保持農村社會的穩(wěn)定和整個國家的和諧都起到了非常關鍵的作用。所以，不斷完善農村最低生活保障制度是建設和諧社會的需要，也是建設社會主義新農村的需要。目前，低保制度推廣和完善面臨最大的問題有三個方面：一是低保資金的來源，二是低保戶的評審，三是低保運行的監(jiān)督。針對這三方面的問題，筆者認為以下意見值得認真對待。

一、在資金來源上，應該多渠道籌措資金，資金問題是農村低保制度得以實施的關鍵

現行的農村低保制度主要采取市、縣財政分擔，省財政給予適當補助的籌資模式，中央財政至今未安排農村低保資金，許多地區(qū)由于基層財政沒有能力對低保資金進行配套，嚴重影響了農村低保的推廣，這種現象在農村的其他保障制度推廣中也普遍存在。這對于經濟條件尚好的東部沿海地區(qū)問題不大，但經濟欠發(fā)達的中西部地區(qū)尤其是國家級、省級貧困縣市的財政壓力很大?？紤]到中央及各級政府財力有限，支持實施農村低保制度不應平均投入支持財力，而應突出重點，有針對性地實行傾斜。根據各省經濟狀況的不同，中央確定轉移支付低保資金的比例，對于沿海開放的省份中央可以不補或少補；對于內陸較貧困的省份，中央應加大財政支持力度（30%～50%較為適宜），盡可能的減輕省級的財政壓力；對于特別貧困的省份，如青海、西藏，中央至少應負擔低?？傊С龅囊话?，這是在中央與省級之間的資金劃分。這樣劃分的依據有二：一是各省經濟情況不同，自給能力有別，區(qū)分不同情況給予支持符合建立和諧社會，全國協調發(fā)展的主流；二是經濟越是發(fā)達的省份和地區(qū)，需要低保救助的人越少，越是貧窮的地方，越沒有能力安置配套資金，越需要大力支持。摘要最低生活保障制度是指公民因受社會經濟因素影響而陷入貧困狀態(tài)，由政府給予最基本生活保障的國家救助制度。農村最低生活保障制度是解決農村貧困群眾溫飽問題的重要舉措，對于構建社會主義和諧社會，建設社會主義新農村都具有重要意義。該制度誕生至今已逾10年，在不斷總結各方面經驗的基礎上也漸趨走向成熟。文章旨在針對其運行中存在的主要問題提出完善的思路，使之更加完善，發(fā)揮更大的社會作用。

關鍵詞最低生活保障制度；低保對象；低保資金

內容摘要：農村最低生活保障制度是農村社會保障體系的一個重要組成部分。在我國全面建立農村最低生活保障制度，意義重大。它既是一項龐大的系統工程，又是一項長期而艱巨的任務。在充分認識建立農村最低生活保障制度意義、問題的基礎上，應進一步明確建立農村最低生活保障制度的原則與措施。

關鍵詞：農村，最低生活保障，制度

作為一個發(fā)展中國家和農業(yè)人口大國，農業(yè)、農村和農民問題一直都是我國一個帶有全局性、戰(zhàn)略性的問題，關系到我國社會主義現代化建設的進程和社會的穩(wěn)定。自1996年民政部確定在山東煙臺、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進行農村最低生活保障制度的試點以來，我國農村最低生活保障制度已探索了11個年頭。農村最低生活保障制度在沿海和一些省會城市紛紛建立了起來。廣東、浙江等經濟發(fā)達省市相繼出臺實施《農村最低生活保障辦法》，將農民納入社會保障范圍。在各地取得一些經驗、條件基本具備的基礎上，《中共中央國務院關于積極發(fā)展現代農業(yè)扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》（中發(fā)[2007]1號）和總理在十屆全國人大五次會議上作的《政府工作報告》都指出，今年要在全國范圍建立農村最低生活保障制度，這是建設農村社會保障體系的一項基礎工程；是統籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構建社會主義和諧社會的一項重大制度建設；是逐步消除貧困，全面建設小康社會的一項重大戰(zhàn)略舉措；是加強“三農”工作，推進社會主義新農村建設的一項重大惠農政策。當前情況下，在全國范圍建立農村最低生活保障制度雖意義重大，卻仍存在一些問題，是一項長期而艱巨的任務。

一、建立農村最低生活保障制度存在的問題

（一）經濟發(fā)展水平制約著農村最低生活保障制度的建立

農村最低生活保障制度的建立，需要有充足的資金保證，而這一資金的獲得，要受到經濟發(fā)展水平的制約。目前，我國絕大多數農村地區(qū)的經濟發(fā)展水平比較落后，存在著為數眾多的困難群體和弱勢群體。據有關統計和測算，我國大部分貧困人口分布在農村，截至2004年末，我國農村貧困人口為2610萬，貧困發(fā)生率為2.8％。而初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農村低收入人口則達到4977萬人，低收入人口占農村人口的比重為5.3％。目前我國農村最低生活保障資金主要來自各級地方政府財政，這在經濟發(fā)展水平較高、經濟條件較好的地方才有可能維持，在許多欠發(fā)達的地區(qū)，財政困難，“吃飯財政”格局短時間內難以改變，無力為農村最低生活保障提供充足的資金支持。同時，鄉(xiāng)村集體經濟實力薄弱，難以拿出較多資金支持農村最低生活保障制度，事實上，越是財政緊張的地區(qū)，貧困人口越多，所需要的保障資金也就越多。盡管中央財政加大了轉移支付力度，對財政困難地方給予適當補助，但財力有限。

[摘要]我國最低生活保障制度發(fā)展由最初的救急型舉措經由道義性扶貧，最后達到制度性救助，由片面的城市低保制度向農村低保制度擴展進而實現全社會的最低保障。在這種制度變遷的背后，反映著社會理念和制度水平的提升。特別是全社會最低生活保障制度的正式建立，為構筑國民公平底線，分享社會發(fā)展成果，穩(wěn)定百姓預期，消除二元社會結構，建立共享社會提供了堅實的基礎。

[關鍵詞]社會救助，道義性救濟，制度性救助，最低保障制度

社會救助制度是國家和社會為保障公民基本的生存權利和維護其最低生活需要所建立的扶貧制度，是社會保護體系最后一道安全網，它的變遷和演進，從基礎層面反映出社會理念與制度水平的提升。我國的救助制度從建立到現在，經歷了不同的發(fā)展階段，由最初的殘補性舉措發(fā)展成一項重要的現代社會制度，并且推動社會發(fā)生重大變化。

一、由救急型舉措向扶貧型救濟的轉變

改革開放前，因左的思想影響，導致國民經濟發(fā)展落后，國家財力匱乏，無法對普遍貧困者予以施救，只能扶危救難，所以，救急性的舉措成為當時的主要保障形式。這種“救急”主要表現在兩方面：一是救災，二是救危。

救災是對災民的救助。我國是個多災害國家，每年發(fā)生大的自然災害約在數十起，其中尤以水災、旱災為甚。每當災害來臨，人民生命和財產受到嚴重威脅，因此國家動用有限財力扶助災民度過災荒。救危是指對社會中那些無勞動能力、無任何生活來源、又無任何依靠的特困人員的救助。這些人大都是孤老殘幼，無任何生活出路，屬于特殊危難人群，只能依靠國家扶助。這兩類群體是急需救助的人員，通常以實物救助為主，如糧食、衣物、煤柴等，以解決生存危機。

為貫徹國務院《城市居民最低生活保障條例》和《省城市居民最低生活保障實施辦法》的有關規(guī)定，現對市政府年出臺的《城市鎮(zhèn)居民最低生活保障辦法》和《內四區(qū)城市居民最低生活保障辦法》及其實施細則提出如下調整補充意見。

一、調整保障標準，提高部分地區(qū)保障水平

從年5月起，各區(qū)、市、縣城市（鎮(zhèn)）居民最低生活保障標準分別按下述標準執(zhí)為月人均150元。農村特困戶救濟標準由月人均20元提高到50元。

二、統一保障形式，調整保障內容

從年5月1日起，在全市非農業(yè)人口（含城農人口）中全面推選由新的四位一體基本制度和四項輔助措施組成的多元化城市（鎮(zhèn)）居民最低生活保障制度，10月底前，各區(qū)市、縣、保障面要達到30%以上。

（一）四位一體基本保障制度包括：

第一章總則

第一條為進一步保障我市農村居民的基本生活，促進經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，建設城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，促進經濟發(fā)展，維護社會穩(wěn)定，根據《遼寧省人民政府辦公廳關于印發(fā)<遼寧省農村居民最低生活保障暫行辦法>的通知》（遼政辦發(fā)〔2004〕89號）精神，結合我市實際制定本實施細則。

第二條農村居民最低生活保障（以下簡稱“農村低?！保┦侵父骷壢嗣裾凑辙r村低保標準，對持有本市農業(yè)戶口的困難居民予以適當救助的農村社會救濟制度。

第三條實施農村低保制度應遵循下列原則：

（一）保障基本生活與應急救助、醫(yī)療救助、住房援助、就學援助、社會互助相結合；

（二）國家保障與法定贍養(yǎng)、扶養(yǎng)、撫養(yǎng)相結合；

一、基本情況

××鄉(xiāng)是個集邊疆、民族、宗教、貧困、高山峽谷為一體的特困鄉(xiāng)，全鄉(xiāng)轄9個村民委員會，68個村民小組，共有3457戶13980人。2009年，全鄉(xiāng)糧食總產量4695噸，人均有糧361公斤，經濟總收入1552萬元，人均經濟收入1093元。目前，全鄉(xiāng)納入農村低保的有1279戶4986人。

二、采取的工作措施

自2009年實施農村最低生活保障工作以來，××鄉(xiāng)在縣委、政府的正確領導下，在縣民政局的具體指導和支持下，結合我鄉(xiāng)實際，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持“勤政為民”的原則，認真制定農村最低生活保障制度實施方案，明確目標任務，采取有力措施，認真開展農村最低生活保障工作。

(一)強化宣傳，推動低保工作深入開展。充分利用各種會議、廣播、板報、印發(fā)宣傳材料等形式，深入宣傳《云南省人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》、《怒江州人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》、《福貢縣人民政府關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》(福政發(fā)[2009]99號)等農村低保政策法規(guī)和文件精神，廣泛宣傳實施低保制度的目的意義、申報審批程序、保障標準和目標要求，大力宣傳低保制度在和諧社會建設中的重要作用，切實做到家喻戶曉，讓廣大干部群眾全面了解黨和政府的農村低保政策及具體要求，提高對實施農村低保制度的認識，為扎實抓好農村低保工作營造了良好的輿論氛圍。

(二)強化領導，推動農村低保工作穩(wěn)步發(fā)展。堅持以人為本，著力構建城鄉(xiāng)救助體系，把農村低保工作列入為民辦實事、辦好事、構建和諧社會的重要工作來抓，成立了××鄉(xiāng)農村低保工作領導小組，并定期、不定期召開專題會議，研究部署低保工作。同時，各村民委員會也相應成立了工作領導小組，加強組織領導，明確職責分工，共同推動農村低保制度的全面實施。同時，結合我鄉(xiāng)實際研究制定了《××鄉(xiāng)農村最低生活保障制度實施方案》，全面指導抓好全鄉(xiāng)低保工作。