法人或其他組織提起行政訴訟用）

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我國1989年制定的行政訴訟法，規定了維持判決、履行判決、撤銷判決、變更判決和重作判決五種行政判決；2000年公布施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》，補充規定了確認判決和駁回訴訟請求判決。這些判決形式，在行政審判中發揮了非常重要的作用。但是，這一理論，特別是維持判決理論中存在著一些認識上的盲點和誤區，在司法實踐中難以操作。本文將分析當時的立法背景和現行制度中的不足，并提出要以駁回訴訟請求判決來全面取代維持判決。

一、問題的提出

（一）為何僅在我國有維持判決制度

根據我國《行政訴訟法》第五十四條第一款的規定，人民法院審理一審行政案件，認為具體行政行為證據確鑿，適用法律、法規正確，符合法定程序的，應當作出維持判決。維持判決，一方面意味著法院對就具體行政行為合法性的肯定，另一個方面，也意味著駁回了原告對具體行政行為的訴訟請求。可以說，我國行政訴訟法規定的維持判決制度是行政訴訟中最具中國特色的，因為，不管是歐洲大陸法系國家還是在英美法系國家，都沒有行政維持判決制度。對此，我們不禁產生第一個疑問，為什么國外不存在維持判決制度，而在我國卻有這一規定呢？是否當初立法時，我國存在著什么特殊的歷史背景？

（二）駁回訴訟請求判決與維持判決的具體關系如何

在最高人民法院的司法解釋頒布之前，維持判決在行政判決中占有非常重要的地位，其作為行政訴訟的特有制度，一直深入人心。但是，這個司法解釋卻新增了“駁回訴訟請求判決”，也就是第五十六條所規定的：“起訴被告不作為理由不成立的，人民法院應當判決駁回訴訟請求。”自從確立了駁回訴訟請求至今，兩者重復并行的現象便頻頻出現，同樣的內容，有的地方適用維持判決，而有的地方適用駁回訴訟請求判決，既然同樣是原告敗訴，為何會有兩種判決方式？由此，我們不禁又會產生第二個疑問：維持判決和駁回訴訟請求判決兩者是并列關系，抑或種屬關系？在現實制度下，有沒有必要保留維持判決？

一、行政訴訟證明責任的內涵

（一）有關證明責任含義的三種學說

目前來看，占據主導地位的是證明責任的雙重含義說，即認為證明責任是當事人行為責任和風險責任的結合。

（二）證明責任分配的意義

由于證明責任從本質上說是一種風險責任，負有證明責任的當事人需要在案件事實真偽不明時承擔敗訴的風險，因此，證明責任的分配就具有非常重要的意義。對于證明責任分配的實質，德國學者漢斯•普維庭教授在《德國現代證明責任問題研究》一文中，對案件事實處于真偽不明狀態下的證明責任，遞進提出三個問題：第一，法官有沒有必須裁判的義務。第二，如果有此義務，那么應以何種方式進行裁判？第三，法官在判決中將真偽不明情況下產生的訴訟上風險分配給一方當事人承擔的標準是什么？目前，法學界對關于第二、第三階段的設題的回答尚未形成一致意見，但對第一階段設題的回答則基本達成共識：在案件事實真偽不明的狀態下，法官仍然負有裁判的義務，不得以事實不清為由，拒絕對本案作出裁判。“由此，法官必須要將真偽不明的事實擬制成‘真’或‘偽’然后做出裁判，其結果是，必然有一方要承擔不利的后果，而為了實現公平﹑正義，以及現代要求的效率的法律價值，究竟應當由誰來承擔這種不利的后果？”[1]探討證明責任分配規則的根本目的就是為了解決上述問題，不僅通過規則確定由誰來承擔敗訴的風險，也要解釋這種風險負擔的理由，據此驗證這種規則的確立是理性并符合法律正義的要求。由于訴訟程序的形式與性質存在差異，從而使證明責任的承擔者也有所不同。對于證明責任的分配依據要綜合考慮各種因素，科學加以設定。

二、設定行政訴訟證明責任分配規則的考量因素

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為自己權益受到某一行政行為的損害，而提起的關于該行政行為是否合法的訴訟。我國商標案件的行政訴訟是依據《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱行政訴訟法）而進行的。

（1）商標行政訴訟案件的管轄。行政訴訟法第十七條規定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，復議機關改變原具體行政行為的，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。”這一規定表明，一般情況下行政案件是由被告所在地的人民法院管轄。同時，行政訴訟法第二十五條規定，兩個以上行政機關作出同一具體行政行為的，共同用出具體行政行為的行政機關是共同被告。對此，行政訴訟法第二十條規定：“兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴的人民法院管轄。”

（2）商標行政訴訟案件的范圍。根據行政訴訟法第十一條第八項規定，公民、法人或其他組織“認為行政機關侵犯其人身權、財產權的”可以提起行政訴訟。當事人對所有涉及到財產權的處罰不服，都可以提起訴訟。就商標行政訴訟案件講，根據商標法及其細則規定，當事人對工商行政管理機關對下列7項行為處罰不服的，可以提起行政訴訟。

A、使用商標的商標商品粗制造，以次充好，欺騙消費者的；

B、國家規定必須使用注冊商標的商品，沒有使用注冊商標在市場上銷售的；

C、未注冊商標冒充注冊商標使用的；

一、行政訴訟的舉證責任存在于行政訴訟中，而行政主體、行政相對人、具體行政行為的存在及其關聯是行政訴訟存在的前提。

二、行政訴訟法是中國三大訴訟法律制度中唯一明確規定了舉證責任的法律文件。同時舉證責任由被告承擔也是行政訴訟舉證責任承擔的一個最顯著特征。

三、舉證責任可以看作是一項義務，但又不完全等同于義務。

四、舉證責任由被告承擔可以更加有力的貫徹“依法行政”這一治國方針。在法律上的體現之一是被告應當提供其作出具體行政行為的事實根據和規范性文件依據；二是被告應當在法定期限內提供證據；三是被告在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據。

五、被告承擔舉證責任后，會引起人民法院對被告所舉證據的二次認定和對被告所依據法律的二次適用。

六、被告應當為其作出具體行政行為時所采用證據的真實性負責。有關這一點行政訴訟法律體系中并沒有體現，這不失為一種缺陷。

一、新舊行政訴訟法判決類型的變化

（一）改判決維持為判決駁回原告訴訟請求。(1)通過前面的介紹可知，修改后的行政訴訟法中的駁回原告訴訟請求與修改)前的行政訴訟法中的判決維持的條件基本一致，除了修改后的駁回原告訴訟請求多了“原告申請被告履行法定職責或給付義務不成立”一點。兩者只是在名稱上有較大差異，而在實質內容和適用上，并無區別。（二）“明顯不當”成為撤銷判決的理由。修改前的行政訴訟法規定了五點導致撤銷判決的理由，而修改后的行政訴訟法把“明顯不當”納入其中，就使得撤銷判決不僅僅在“管轄”上的范圍有所擴大，而且適用上的范圍也有了一定的拓寬。（三）增加了給付判決。2014年行政訴訟法修改前的規定中并無給付判決這一項內容，而在修改后的行政訴訟法中以新創的方式增加了這一項判決類型，此項內容主要是針對行政機關不履行其給付義務，法院不得不通過判決的方式督促其履行給付義務，維護和保障公民的合法權益，也維護行政機關的自身形象。（四）新增了確認違法判決。在舊的行政訴訟法中，對于例如“不具有可撤銷內容”這樣的現象沒有做出具體的規定，而新法在注意到這些實踐中所出現的未被舊法考慮的情況下，新增加確認違法這樣一種判決類型，彌補舊法在這一塊的薄弱之處，也進一步完善我國行政訴訟法的適用，使得實踐中能夠更加輕松地依法行事。

二、判決類型變化的啟示

（一）適時調整判決類型。隨著經濟的發展，社會的進步，理所應當會出現越來越多千奇百怪的行政案件，當舊的行政判決類型已經不能應對豐富多彩的行政案件時，我們自然不可能聽之任之，及時做出調整和修改，才是妥善的應對之策。就像新法將維持判決修改為駁回原告訴訟請求一樣，或許未來在更多的實踐中，我們也需要將變更判決變做另一種判決類型。做這些改動，一方面，為了促進中國法治事業的進步，更好的維護和保障普通民眾的權利；另一方面，與時俱進，讓法律能夠跟得上甚至超過社會的發展趨勢。但是，適時調整并不是說朝令夕改，雖然法律需要能夠符合時代的要求，但法律畢竟莊嚴而且代表著權威，因此，法律修改也應當掌握一個度，一個既不操之過急也不拖拖拉拉的度，這也是“適時調整”的一個方面。（二）符合時宜的新創更多的判決類型。2014年行政訴訟法創造了不少新的判決類型，這就表示我國行政訴訟的判決類型已經十分合理了嗎？答案肯定不是，我們都知道法律的創制具有滯后性，它很少能夠未卜先知社會發現會出現哪些狀況，因此，在未來可能出現更多的行政案件，現在的行政訴訟法所沒有規定的類型，到那個時候，我們就需要創制更多的判決類型，就像新法所創的給付判決這樣一種類型。但是新創判決類型并不是兒戲，它應當是為應對在大量的實踐中所反復出現的問題而必須要做的創制，如果僅僅因為個別案例就對一部法律進行修改調整，這顯然是不合乎立法精神和立法理念的。（三）拓寬行政案件的公開方式。從古至今，我國的民眾在與“官府”的交往中都有一種畏懼心理，或者說大多數情況下都是處于弱勢地位的，盡管新的行政訴訟法新創了給付判決這一類型來使民眾有途徑向行政機關索要自己所應得的東西，但是這并不足以完全保障處于弱勢地位的民眾，他們也許會由于畏懼在自己向“官府”索要自己應得之后，而依然選擇忍氣吞聲，進而導致這樣絞盡腦汁創制的條款成為毫無意義的文字。因此，我認為要從根本上解決民眾在行政案件中地位上的不平等，一方面，在問題出現后，要讓案件為廣大民眾知悉，使得權利受到侵犯的民眾能夠有所依靠，但是使民眾知悉并不是通過無良媒體的方式，這就需要一個類似于法院“絕對中立”的媒體傳遞行政案件所能夠公開的信息，這樣才不會導致媒體的無腦瞎說引導輿論導致法院判決受到影響；另一方面，行政機關應當在問題出現后主動站在公眾面前，若其行政行為合法，則闡述其合法的理由，使得普通民眾也能理解；若其行政行為不合法，則自覺進行改正并向社會大眾道歉。

三、總結

行政案件中大多數都是因為行政機關行為的不當造成的，這不是針對行政機關，可以想象，一個普通人在不是迫不得已的情況下，基本不可能選擇去和行政機關作對。因此，要使行政機關的行為變得恰當，更少的出現行政案件，最好的方式就是提高行政機關人員的整體素質，這就要求行政人員要具有較高的法律素養和較強的服務意識，不僅要求每個行政人員要做到“法無授權不可為”，并且要做到心底要具有為人民服務的意識。要實現這兩點，一方面要加強對行政人員的選拔，選拔法律素質較高的行政人員，并且，在選出后要不定期進行學習，畢竟法律是在時常變化的；另一方面要通過各種具有實質意義的教育提高行政人員的公仆意識，比如最近的“扶貧”事業就是很不錯的樹立公仆意識實踐活動，相比較于那些各種報紙宣傳演講，往往流于形式，實質意義較低。

一、現行立法的規定及問題的提出

學理上通說認為，行政訴訟起訴不停止執行制度是行政訴訟法上特有的一項制度，是指行政主體一旦作出具體行政行為，就被推定為合法有效，具有執行力，不因行政相對人向法院提起訴訟而停止對行政行為的執行。但這項原則也并非絕對，在某些特定情形下，法院可以裁定停止執行行政行為。我國《行政訴訟法》及相關司法解釋對此制度進行了明確的規定。

（一）現行立法的規定

（1）被告認為需要停止執行的；（2）原告申請停止執行，人民法院認為該具體行政行為的執行會造成難以彌補的損失，并且停止執行不損害社會公共利益，裁定停止執行的；（3）法律、法規規定停止執行的。”根據該條的規定，可以看出我國《行政訴訟法》確立的是起訴不停止執行原則，并且同時規定了停止執行的例外情形。因此，我國的立法模式是“起訴不停止執行為原則，停止執行為例外”。同時，該法第66條又作出了這樣的規定“：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”據此，關于行政訴訟期間是否執行被訴行政行為，我國在實踐中采用的是雙軌制：第一，對依法享有強制執行權的行政機關作為被告的行政案件，其作出的具體行政行為在訴訟期間不停止執行。因為這些行政機關本身就具有強制執行權，可以自主決定是否執行，如果在進入訴訟程序后其仍然認為應該執行，則自然意味著繼續執行；第二，對沒有強制執行權的機關作為被告的行政案件，其作出的具體行政行為在訴訟期間停止執行。因為根據《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》）第94條規定“：在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行。”這些行政機關本身就不具有強制執行權，當其作出的具體行政行為進入訴訟程序后，若要繼續執行，則需要向法院申請，而根據《若干解釋》第94條的規定，人民法院不予執行被訴行政行為，即訴訟期間會導致停止執行被訴行政行為。

（二）問題的提出

上述論及的雙軌制是我國現行立法確立的基本制度，應當說，這種制度設計還是比較完備的，但乍看之下似乎設計得比較嚴密、無懈可擊，其中的矛盾卻是客觀存在的，集中表現為以下三個方面：1.起訴不停止執行原則與現行行政強制執行制度相沖突。如上文所述，《行政訴訟法》第44條確立了起訴不停止執行原則，并且同時規定了停止執行的例外情形，如果僅從這一條款觀察，這一制度設計并無問題。但是，若將此條款與《行政訴訟法》第66條結合起來觀察，就會發現其中不可忽視的制度矛盾。《行政訴訟法》第66條規定：“公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期間不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執行，或者依法強制執行。”此條款是對所有不享有行政強制執行權的行政機關的授權，即這些機關可以以條款為依據向法院申請強制執行行政行為，這也與世界主要國家的通行做法相一致。但問題在于，我國很多單行法律都規定原則上只有人民法院才享有行政強制執行權，除此之外，絕大多數行政機關都不享有此項權力，都只能向法院申請強制執行，只有諸如審計、稅務、公安、工商、海關等極少數行政機關才享有強制執行權。而《若干解釋》第94條規定：“在訴訟過程中，被告或者具體行政行為確定的權利人申請人民法院強制執行被訴具體行政行為，人民法院不予執行。”這就清楚地表明，不享有行政強制執行權的行政機關作出的具體行政行為在進入訴訟程序后，是不能被執行的，而這樣的行政機關占絕大多數，因此停止執行占據了主流地位。相反，享有強制執行權的行政機關作出的具體行政行為在進入訴訟程序后，依然可以繼續執行，即不停止執行，而這樣的行政機關只是占極少數，正如最高人民法院法官所認為的那樣“，《行政訴訟法》第44條規定了訴訟期間不停止具體行政行為執行的原則，此原則只適用于行政機關有強制執行權并自行強制執行的情形。”[1]因此不停止執行反而成為了例外情形，再加上《行政訴訟法》第44條規定的3種停止執行的例外情形又排除了相當一部分被訴行政行為，這就使得在行政訴訟期間能夠繼續執行的行政行為的數量變得極為有限。如此看來，我國《行政訴訟法》第44條確立的“起訴不停止執行原則”在實際操作中變得基本沒有價值，原則與例外已經顛倒，制度設計成為了一紙空文。2.起訴不停止執行原則與行政行為效力理論相矛盾。我國行政法學界通說認為，行政行為的效力通常包含三個方面，即確定力、拘束力與執行力。[2]這種效力的內涵與法院的司法行為的效力內涵有著很大的相似性，因為長期以來學界是將行政行為等同于司法行為的，司法判決具有確定力、拘束力與執行力，這是基本公認的事實，于是行政行為的效力內容也借鑒移植了這種理論。但實際上，行政機關作出的行政決定與法院的的司法判決畢竟有著很大的不同，一個很明顯的例證就是，在世界主要國家里，絕大多數行政行為都要接受司法審查，只有極少數行政行為才可以免于司法審查。因此，司法判決的效力內容是否可以完全移植到行政行為上來，這是值得懷疑的。實際上，行政行為的效力應該作出這樣的區分：一方面，行政機關在作出行政行為后，行政行為即具有確定力和拘束力，它要求行政機關非依法定理由和程序，不得隨意改變其行為內容，否則會承擔法律責任；行政相對人也不得任意否認行政行為的內容或隨意改變行為內容，非依法也不得請求改變行政行為。另一方面，行政行為雖已成立，卻并不當然地具有執行力，因為所謂行政行為的執行力，是指“行政行為生效后，行政主體與行政相對人必須自覺履行相應行政行為所確定的義務”。[3]在這里，行政行為具有執行力的前提是行政行為已經生效，而行政行為也有有效與無效之分，正如民事行為也有民事法律行為（合法有效）與其他民事行為（效力有瑕疵）一樣。因此，無效的行政行為自然談不上具有執行力，而具體行政行為進入訴訟程序后，說明其受到了行政相對人的質疑，并且要等待法院的合法性審查判斷，其效力已經處于不確定狀態，在這樣的狀態下，如果不停止執行被訴行政行為，就等于承認了該行政行為當然地具有執行力，這與行政行為執行力的內涵是相矛盾的。3.起訴不停止執行原則會犧牲對相對人合法權益的保護。我國現行“起訴不停止執行”的立法設計是為了追求行政管理的連續性與效率要求，正如一種很具有影響力的觀點所說“：現代國家的行政管理，要求效率性與連續性，如果具體行政行為一經當事人起訴即予停止執行，勢必破壞行政管理的效率性與連續性，使法律秩序處于不穩定狀態。如果遇到起訴情況較多時，甚至會導致行政管理陷入癱瘓，危害社會和公眾的利益。”[4]在行政機關想要實現的法律效果或者公共利益與行政相對人的個人利益發生沖突之時，立法選擇了繼續執行被訴行政行為，從而保障公共利益的實現，這就犧牲了行政相對人的利益訴求，但這與《行政訴訟法》的立法宗旨就相去甚遠了，因為該法第1條明確規定“保護公民、法人和其他組織的合法權益”。雖然《行政訴訟法》第44條規定在三種情形下法院可以停止執行被訴行政行為，但這些情形所適用的條件并不明晰，缺乏明確客觀的衡量標準，現實中缺乏可操作性，實際并不利于相對人權利的有效保護。而且，那種擔心停止執行就會破壞行政管理效率性與連續性的論點實際也并不能必然成立，因為這種阻礙只是暫時性的，不是永久性的，從全國范圍來看，起訴對行政管理的影響是很小的。[5]因此，從有效保護行政相對人合法權益和行政管理是否會受影響的角度來看，起訴不停止執行原則都是存在問題的。

行政訴訟起訴期限，指公民、法人或者其他組織認為自己的合法權益受到具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請求保護其合法權益的法定期限。法律通過設立起訴期限制度，用表面限制行政相對方在一定時間內行使訴權的手段，來確保行政相對方及時通過法定救濟渠道維護自己合法權益，一方面使行政法律關系得以盡快穩定，另一方面也使人民法院行政審判更少因時過境遷而在取證、查證上面臨困難。目前，有關行政訴訟起訴期限的規定，散見于《行政訴訟法》、《最高人民法院關于貫徹執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的意見》(以下簡稱《貫徹意見》)、《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干解釋的規定》(以下簡稱《若干規定》)以及少量最高人民法院對下級法院的請示答復里。這些規定，可以解決司法實踐中大部分涉及起訴期限的問題。

當前審判實踐中遇到的幾個有爭議問題

第一，行政訴訟最長起訴期限與法定起訴期限銜接問題。

案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過申請，獲得某市規劃局的許可，將其舊房翻新并擴建100平方米。由于該擴建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后該通道的寬度由過去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時有摩擦。同年10月，張某向李某出示規劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規劃局給張某頒發的規劃許可證侵犯其合法權益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規劃許可證。法院對于李某是否享有訴權存在分岐：一種意見認為，某市規劃局頒發規劃許可證的時間為2000年5月，由于李某當時并不知道該具體行政行為內容，根據《若干規定》第四十二條，起訴期限應從知道該具體行政行為內容之日起計算，由于涉及不動產，當事人從作出具體行政行為之日起二十年內向人民法院提起訴訟，人民法院均應受理。因此，李某于2002年12月向人民法院起訴，仍處于司法解釋規定的最長起訴期限內，其訴權應受到保護。另一種意見認為，根據《行政訴訟法》第三十九條之規定，公民、法人和其他組織應從知道作出具體行政行為之日起三個月內向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規劃局頒發規劃許可證一事，但時隔二年多才向法院提起訴訟，已超過法定起訴期限，其訴權依法不予保護。這個案例提出的問題是：《若干規定》里的行政訴訟最長起訴期限與《行政訴訟法》里的法定起訴期限究竟是彼此分離還是相互補充？在適用《若干規定》第四十二條時，是否應當考慮與《行政訴訟法》第三十九條銜接？

第二，行政機關作出具體行政行為不告知訴權和起訴期限，適用《貫徹意見》或《若干規定》的起訴期限時，應否將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時問題。

案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號，該房屋屬于房改房，由趙某購買，享有完全產權。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產證拿走，由某市國土房管局辦理了房屋變更登記，產權人由趙某變為其子。2001年元月，趙某得知房產證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發父子不和，趙某為了爭回自己的房屋產權，遂以某市國土房管局違法進行房屋變更登記為由向法院起訴。趙某的起訴是否超過法定起訴期限？從《貫徹意見》第35條規定看，行政機關作出具體行政行為時，未告知當事人的訴權或者起訴期限，致使當事人逾期向人民法院起訴的，其起訴期限從當事人實際知道訴權或者起訴期限時計算，但逾期的期間最長不得超過一年。加上法定的三個月起訴期限，趙某實際享有一年零三個月的起訴期限。從本案實際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過了起訴期限。但是，《若干規定》第四十一條規定，行政機關作出具體行政行為時，未告知公民、法人或者其他組織訴權或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應當知道訴權或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年。本案若適用《若干規定》，趙某剛好在法定起訴期限內。因此，適用《貫徹意見》抑或適用《若干規定》直接關系趙某的訴訟利益。有人認為，只要相對人知道具體行政行為是在《若干規定》生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實際作出時間在什么時候，一律適用《若干規定》的有關起訴期限規定。另有人認為，應當將作出具體行政行為的時間作為適用法律的基準時，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用《貫徹意見》，之后，則適用《若干規定》。

行政訴訟的目的是構建行政訴訟制度的基點，不僅關系到對行政訴訟制度的定位，更關系到行政訴訟制度的具體安排、運轉和實際成效。關于我國行政訴訟目的，學術界多有爭議。隨著《行政訴訟法》修改提到議事日程，此種爭議不再只是理論層面上的紛爭，更關系到立法的選擇和安排，即如何具體確定我國行政訴訟的目的并體現在具體條文和制度之中。本文從有關行政訴訟目的理論紛爭入手，對我國行政訴訟目的的確定及其落實機制展開探討，以期能推進我國《行政訴訟法》的修改。

一、立法中的爭議

關于中國行政訴訟的目的，無論是在《行政訴訟法》制定之前，還是在《行政訴訟法》實施之后都存在爭論，莫衷一是。在《行政訴訟法》制定前，就有學者提出：“過去我們曾經頒布過一些關于保障公民合法權益的具體行政法規，但極不完備，以致在實際生活中常常出現投告無門，或者由于管理機關的職責不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長期不得解決，他們的合法權益得不到切實的保障。”①這是從保護公民合法權益的角度理解行政訴訟制度的。《行政訴訟法》制定中，出現了保護公民權益與保障行政機關依法行使權力的觀點之爭。“一種意見認為，行政訴訟立法的目的在于保障和維護公民的合法權益，另一種意見對此并不否認，但同時強調行政訴訟立法的目的還在于保障行政機關依法行使權力，認為保護公民的合法權益和保障行政機關依法行使權力不是對立的，而是統一的。”①《行政訴訟法》最終采納了第二種觀點。②

從立法背景和立法意圖來看，當時的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護公民、法人和其他組織的合法權益，還是維護行政機關依法行使行政職權。我國《行政訴訟法》第1條規定：“為保證人民法院正確、及時審理行政案件，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法。”如果從字面意義上看，我們可以把“保證人民法院正確、及時審查行政案件”理解為是實現“保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權”的手段和途徑；同時，“保護公民、法人和其他組織的合法權益”明顯居于立法目的中的主要地位；而且如果將“維護和監督行政機關依法行使行政職權”解釋是為“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，在語義詮釋學上也可以說得通。有關行政訴訟目的的爭議，不僅沒有因《行政訴訟法》的頒布而停止，反而引發了更多的爭議，其中不乏激烈的批評，矛頭直指《行政訴訟法》第1條中“維護行政機關依法行使行政職權”的規定。③

仔細分析可以發現，這一目的載入《行政訴訟法》，既有主觀認識的誤區，也是彼時現實使然。在行政訴訟中，被訴行政行為經過法院審查后，合法的不支持原告的請求，固然表現為被告行政機關沒有敗訴，但這只是訴訟結果的客觀反映，并不能改變行政訴訟的宗旨，不能把行為或制度的目的與行為或制度產生的附隨效果混為一談。當然，不可否認，這一認識與其時行政權強大和行政強制執行制度不健全等有關。伴隨著我國行政訴訟制度的發展和行政法律制度的完善，不能也不宜將維護行政權力作為行政訴訟目的，已成為理論界的共識。目前，可以見到的不同版本的《行政訴訟法》修改建議稿均刪除了這一內容。有充足的理由可以預見，維護行政權力這一目的會為未來的《行政訴訟法》所摒棄。不過，這并不意味著有關行政訴訟目的的論爭在《行政訴訟法》修改中不再會出現。事實上，針對行政訴訟目的的確定，學術界爭議的焦點已悄然發生轉換。近十年來，對此問題的爭議集中在解決行政爭議、保護公民權益與監督行政機關三者之上或三者關系的處理之上。④

在這三重目的中，解決行政爭議并未出現在《行政訴訟法》中，是學術界對行政訴訟作為一種訴訟形態的本質反思的結果。較早將解決行政爭議或行政糾紛作為行政訴訟目的探討的，見諸《行政訴訟程序目的論》一文。⑤雖然該文是從批判工具主義（訴訟）程序觀角度展開分析的，但卻從實體法與程序法的關聯與區分中推演出行政訴訟具有解決爭議或糾紛的目的。這一認識近年來得到學術界的響應和認可。保護公民權益與監督行政機關明確出現在《行政訴訟法》第1條之中，但二者關系的處理則是重要問題。表面上看，將監督行政機關與保護公民權益并置為行政訴訟目的似乎沒有問題。監督行政機關可以達成保護公民權益，而保護公民權益正需要將行政機關置于強有力的監督之下。就一般意義上分析，這一論證很合理、很完美。然而，深入分析就可以發現，二者之間存在著微妙而深刻的差異，并因此會給行政訴訟安排帶來重大的不同。監督行政機關著眼于促進行政的正當、合法、有序地運轉，致力于營造客觀的良好的行政秩序，因此行政訴訟的安排必然聚集于對行政行為合法與違法的判定。相反，保護公民權益的立意在于保護個體的權益，而不是客觀的行政秩序，相應的行政訴訟的安排主要圍繞著當事人的權利是否受到侵犯以及如何予以救濟。

行政訴訟調解，是指在行政訴訟過程中，行政機關與相對人在人民法院的主持和協調下，以行政法上的權利和義務為內容進行協商，形成合意，從而終結訴訟程序的活動。筆者認為行政訴訟調解不能只看作是一種爭議處理方式，還應把它看作是一種特殊的行政權的處分，它是新形勢下解決行政糾紛的一種特殊的行政行為。在此思路下，進而探討規范行政訴訟調解的制度。

一、行政訴訟的性質

行政訴訟是指行政相對人與行政主體在行政法律關系領域發生糾紛后，依法向人民法院提起訴訟，人民法院依法定程序審查行政主體的行政行為的合法性，并判斷相對人的主張是否妥當，以作出裁判的一種活動。行政訴訟對行政主體而言是法院對行政主體的法律監督制度；對于行政相對人而言，則是法院對行政相對人的行政法律救濟制度。

（一）行政訴訟是法律監督制度。在行政法律監督體系中，行政訴訟是一種不可缺少的事后法律監督制度，是國家法律監督制度的重要組成部分，其功能主要是監督行政機關以及法律、法規授權的國家組織依法行使職權。人民法院通過對行政案件的審理，發現被訴的具體行政行為違反法律規定或認定違法事實不清，可以運用國家司法權，撤銷違法具體行政行為，或責成行政機關重新作出具體行政行為。在訴訟過程中，人民法院發現被訴具體行政行為有關的人和事違法或有其它瑕疵，還可以向行政機關提出司法建議，要求行政機關予以糾正。實踐表明，法院通過受理和審理行政訴訟案件，依法對被訴具體行政行為的合法性進行審查，并判決一些被告敗訴，體現了司法權對行政權的監督與制約。

（二）行政訴訟是一種行政法律救濟制度。從行政訴訟的設置上看，民告官的行政訴訟是為行政相對人提供保護的救濟途徑。由于行政行為的先定效力，行政相對人在提起訴訟之前根本無法與行政主體對抗，而只能服從，所以，沒有行政訴訟，不法行政行為侵犯相對人的合法權益時，行政相對人的合法權益無法得到保障。從這層意義上說，行政訴訟旨在監督行政機關依法行政的同時保護相對人的合法權益，在相對人的合法權益受到或可能受到具體行政行為侵犯時，為相對人提供及時有效的救濟。

二、行政訴訟的制度缺陷