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[摘要]農民工是既不同于城鎮居民，又有別于農村農民的特殊群體。他們主要分布在城市的建筑、環衛、搬運等行業，從事的大都是重、臟、累、險的工作。隨著市場競爭的加劇，農民工在城市就業和生活過程中存在的各種風險問題越來越突出。政府應根據農民工的實際需要，對農民工的社會保障制度作科學的安排，從而有效地保障農民工的生產和生活，保障農民工的合法權益，促進我國經濟社會的穩定發展。

[關鍵詞]農民工；就業狀況；社會保障

改革開放以來，隨著我國工業化、城鎮化進程加快，越來越多的農村富余勞動力轉移到城市（鎮）和鄉鎮企業就業。到2005年，根據國家統計局、勞動和社會保障部的調查推算，農村勞動力流動就業規模已達1.2億人，其中，進城農村勞動力約為1億人。農民工的社會保障問題，也逐漸成為社會保險部門重點關注的對象，因為這既關系到農民工的合法權益的維護，也關系到社會經濟的穩定運行。而具體到對農民工社會保障制度的設計來說，現行的社會保險體系中，對農民工而言，哪些該先行，是值得慎重考慮的。一些地區急于給農民工辦理養老保險，而沒有考慮到農民工的流動性和農民工的實際需要，導致農民工退保現象的頻頻出現。我們認為當務之急是盡快確立農民工的工傷保險制度和醫療保險制度。因為從層出不窮的農民工工傷事故到規模驚人的農民工職業病群體，以及由此而導致的各種各樣的勞資糾紛，均決定了針對農民工的工傷保險制度以及醫療保險制度應當作為最基本的社會保障項目優先得到確立。本文通過對農民工群體就業狀況的全面剖析，依據輕重緩急的原則和農民工的實際需要，為農民工的社會保障的優先安排作一些積極探索。

一、農民工就業狀況分析

（一）農民工就業行業狀況分析

農民工是新興的以工資收入為主要生活來源的勞動者。這一群體文化程度相對低，一般從事重、臟、累、險的工作，勞動條件差，工傷事故的發生率比較高，且一旦發生就會比較嚴重。據勞動社會保障部2005年快速調查顯示，農民工主要分布在制造業、建筑業、住宿和餐飲業、批發和零售業、居民服務業等重點行業。其中制造業占27%，建筑業占26%，住宿和餐飲業占11%，批發和零售業占12%，居民服務和其他服務業占9%，其他行業占15%.國家統計局的調查也表明，2004年外出務工的農村勞動力從事制造業的占30%，從事建筑業的占23%，從事社會服務業的占10%，從事住宿餐飲業的占7%，從事批發零售業的占5%.中國海員建設工會全國委員會提供的最新調查顯示，我國建筑業農民工隊伍約4000萬人，占全國農民工總數的三成以上，占建筑業一線人員的九成以上。④據河北省勞動保障廳調查，從事制造、建筑的農民工占47.3%，建筑業占到了全部外出農民工的32.7%.⑤廣西南寧農民工的行業中，建筑業約占86%.而全國大事故大多來自建筑行業，北京七成大事故來自建筑業，2003年1至9月，全國建筑業每大要死亡6.5人。這首先是由于農民工在就業中的弱勢地位，維權意識不強，經常是被動地接受雇主的許多不合法的要求，使得許多雇主依然千方百計逃避與農民工簽訂“勞動合同”，工作時間、勞動強度、報酬和工傷處理辦法全憑雇主單方來決定。而一旦出現工傷事故，雇主就可以推卸責任。此外不少雇主為了壓縮成本，不給農民工提供必要的保護及安全措施，這使得農民工面臨極大的安全風險。其次是安全意識淡薄，勞動技能不高。由于農民工進城務工之前從事的是一些危險性較小的簡單農活，使得他們對于工業生產的安全重視不夠甚至是漠視，從而頻繁導致工傷事故發生。最后是農民工的就業行業風險性巨大。由于農民工的知識水平有限，勞動技能不高，所以一般在像建筑業這樣風險性較高的行業就業，從而使得農民工成為工傷事故的主要受害群體。

（二）農民工健康狀況分析

1.職業病是影響農民工健康的第一大病

首先，農民工是職業病高危人群，尤其是塵肺病人中農民工數量占很大比重。可以說職業病危害嚴重的地方，就是農民工集中的地方。根據山西晉中市工會調查顯示，全市106354名職工中接觸職業病危害因素人數達65004人，占總數的61.1%，其中接塵人數為45088人，占接觸職業病危害因素工人的69.4%，粉塵危害成為職業病最突出因素。而晉中市2800余名患有塵肺病的職工中，絕大部分是農民工。另外，在水泥制造業、化工業、油漆涂料業等農民工集中的行業，慢性甲苯中毒、慢性鉛中毒等職業病逐漸開始發病。

其次，農民工的用工單位工作環境差，一半以上有誘發職業病危險。衛生部會同勞動和社會保障部、農業部等部門通報了主要針對農民工的全國鄉鎮企業、農村個體工商戶職業病危害專項整治工作情況：據對29個省份的不完全統計，檢查單位21萬多戶，檢測單位5.3萬戶，不合格的占檢測總數的57.5%.

最后，農民工對于職業病的漠視。農民工由于各種原因導致市場竟爭力較低，在當今大量農民流動到城鎮就業，找到工作已屬不易。他們擔心的是自己的飯碗及其工資怎么樣，工資能否及時、足額拿到手。而對工作能產生職業病到沒有在乎，或者說沒有考慮過工作還可能導致什么病。

2.勞動強度也是影響農民工健康的重要因素

央行關于對農民工就業分布和收入的調查的報告顯示，農民工的勞動環境和工作條件比較惡劣，從事的工作普遍具有重、臟、苦、累、險的特征。工作時間偏長，51.3%的人每周工作在41～60個小時之間，32.9%的人每周工作時間超過61個小時。農民工群體工作超過法定時間的接近85%.農民工收入水平近期雖然有所提升，但以勞動的艱苦程度衡量，其工資水平仍然偏低。根據清華大學李強教授在涉及外來人口32萬的北京豐臺區，通過配額及問卷而訪談方式，完成的493份有效問卷調查統計結果顯示，73.5%的農民工存在超時工作（即每天9小時以上），每天工作時間在10個小時以上的占65%.每天工作12小時以上的占23.6%（見表1）。

表1城市農民工每天勞動時間調查結果

勞動時間人數百分比(%)

7小時以下285.8

8小時10020.7

9小時418.5

10小時17035.2

11小時306.2

12小時7916.4

13小時51.0

14小時及以上306.2

合計493100.0

由上表同樣得出，農民工群體勞動時間普遍比較長，勞動強度也比較高，這種工作狀況給他們的健康帶來了一定的隱患。

3.食品安全問題

農民工的食品衛生安全問題日益突出。以建筑行業為例，造成農民工食品衛生安全隱患的原因主要有三個方面：一是建筑工地有效工期較短，工程規模小，一般沒有規范性食堂，很難達到衛生許可條件。二是建筑工程項目負責人衛生安全意識薄弱，沒有采取有效的衛生安全措施；農民工也沒有充分認識到危害性，不能提出相關的衛生要求，或者認識到了，也提出了要求，但在談判中明顯處于弱勢地位。三是建筑商的衛生安全責任感和農民工的維權意識都很差。建筑商只注重商業利潤而輕視工人的健康，而農民工不知道用法律來保護自己的健康權益。此外，由于建筑工地人員流動性大，飲用水、住宿條件差等，也容易造成一些傳染病的發生和流行。

如果沒有工傷保險、醫療保險，昂貴的醫療費用，對廣大農民工顯然不堪重負。大多數農民工只能小病仗著年輕力壯拖，大病就只好回家，如果患了職業病也只有自認倒霉。而農村也不是他們天然療養所，據衛生部副部長朱慶生介紹，農村中有一半左右甚至更高一點的人看不起病，有40%～60%的人，甚至更高，因為看不起病而因病致貧、因病返貧，在全國不同的地區比例不一樣。在廣大的中西部地區，因為看不起病、住不起醫院，因病在家里死亡的人數估計在60%～80%.

（三）農民工就業的流動性分析

農民工為了尋求更好的就業機會，掙更多的錢，不得不頻繁的向不同的地方流動。根據農業部調查顯示，40%的農民工沒有固定工作，平均就業8～9個月，3個月以工的占11.3%，4～6個月的占16.3%，6～10個月的占73.3%，10個月以上的占7.8%.據調查，湖北省農民工在外出打工3年以上的占29%，3年以下的占71%；在一個單位工作3年以上的占19%，3年以下的占81%.天津市農民工在外打工3年以上的占26%，3年以工的占74%；在一個單位工作3年以上的占31%，3年以下的占69%.農民工表示堅決不回家的占2.4%，爭取留在城市的占17.5%，但最終能留在城市的估計不足10%.同時，由于土地制度、戶籍制度等因素的阻礙，不少農民工即使在一個城市工作生活了多年，也很難融入城市，到一定年齡以后農民工還是要被迫回到農村。再加上我國社會保障制度的城鄉分割和地域分割，個人帳戶不可轉移，社會保障網絡在全國無法對接和聯通，無法使農民工享受到社會保障的保障利益，從而使得農民工這種流動性比較高的群體參與社會保障的積極性不高。

二、解決農民工社會保障問題的重要性和緊迫性

大量事實和數據說明，農民工已是我國產業大軍中的一支重要力量，在我國工業化、城鎮化、現代化建設中發揮著重要作用。與農民工的貢獻和作用相比，農民工的社會保障應該盡快提上議事日程。其必要性和現實意義主要體現在以下五個方面：

（一）農民工社會保障有利于農民工自身利益的保護

首先，數量眾多的農民工享受不到應有的基本社會保障，與他們為城市經濟建設和社會發展所作出的貢獻完全不對稱，這是絕對不合理的；其次，農民工從事的大多是苦、累、臟、險的工種，受工傷、疾病困擾可能性大，社會保障是農民工實現基本生存與發展的客觀需求；再次，建立農民工社會保障是關愛和保護農民工中婦女、兒童這種生理與社會雙重弱勢人群的需要，他們對社會保障的需求更為迫切；最后，有利于對農民工消費行為的引導，使他們在滿足目前基本生活需求的同時能兼顧其長遠利益。

（二）農民工社會保障有利于提升我國城市化水平

城市化是人類生產與生活方式由農村型轉為城市型的歷史過程，主要表現為農村人口轉化為城市人口及城市不斷發展完善的過程。我國的城市化進程在二元社會結構的影響下，在改革開放前的20多年時間里一直停滯不前，嚴重滯后于工業化進程，呈現出“工業國家，農村社會”的特征。這種局面直至今天仍未得到根本扭轉。據有關資料分析表明：我國目前的城市化水平僅為32%，離中等發達國家49%的比例還相差甚遠。城市化滯后引起或加劇了我國經濟社會發展中的一些突出問題。如農民收入過低和增長乏力、就業壓力大等，在很大程度上均與城市化滯后有關。而提升城市化水平最重要的實際措施之一就是建立面向農民工的社會保障制度。改革開放以來，我國已有1億農民進城務工、經商或從事其他職業。農民工已成為推動我國城市化水平提升的基本力量。但由于前述種種原因他們至今尚未被納入城市社會保障體系之中，加上其他因素，致使農民工仍然處于流動狀態，從而嚴重阻礙了我國城市化水平的進一步提升。

（三）農民工社會保障有利于切實解決“三農”問題

“三農”問題歸根到底是農村人口過多導致的。在土地供給相對穩定的條件下，過多的農村勞動力會排斥資本和技術對農業的投入，農業勞動生產率很得到提高，農民輸入也就無法增加。解決三農問題的關鍵是要減少農村人口，但是如果沒有相應的社會保障制度，這些富余勞動力是很難轉移出去的。農民工作為三農問題的突破口，從根本上說就是要為農民提供制度保障，改變排斥農民工的傳統政策，建立適合農民工特點的社會保障制度，使農民工自覺依法、有償轉讓其在農村的土地經營權。同時，農民工要轉變傳統觀念，適應城鎮化的趨勢，積極參與到農民工社會保障的建設中來。

（四）農民工社會保障有利于保持社會穩定

農民工大部分由年輕人組成，他們在城市受到制度和政策的排斥，干著又臟又苦的活，還經常受到城市人的歧視，使得他們可能會產生不平衡心理。而且，農民工的工作一般具有短期性，工資又低，在失業沒有經濟來源而又得不到必要的社會保障的情況下，顯然對社會穩定是一種嚴重的威脅。據一項對上海、廣州、沈陽3市的刑事犯罪研究表明：1990～1999年間，農民工作案率大幅度上升，上升幅度分別達到70.15%、182.27%、99.87%.農民工在無任何保障時對社會穩定造成的影響可見一斑。即使他們沒有刑事犯罪，其中有許多人為生活所迫從事違法亂紀的經營活動，如造假販假等。建立農民工社會保障制度可以給失去生活保障的農民工正當的社會認可和人文關懷，有利于兼顧經濟效率與社會公平，還可以從一定程度上減少社會動蕩的因素，維護社會的穩定。

（五）農民工社會保障有利于構建和諧社會

農民工的合法權益受到侵害是與構建和諧社會的目標相沖突的。和諧社會的建立的一個重要原則就是公平原則。公平原則意味著只要是我國公民，就應該享受最基本的國民權益和保障，國家不應該根據出身、來源地和職業等而區別地對待每個公民，而應提供均等化的服務，因為每個公民都履行了同等的國民義務和責任。如果沒有公平待遇，那么各種歧視就會出現，糾紛就會接踵而至。城鄉分治的戶籍制度以及相伴隨的各種制度安排實際上就是一種不公平的制度安排。這種不公平的制度安排如果持續下去，則不但不能建立和諧社會，還會使城鄉之間的沖突愈演愈烈。因此，從建立和諧社會的目標出發，必須真正著手解決農民工的社會保障問題。

三、農民工社會保障的優先序安排

通過前述對農民工就業現狀分析，我國目前的經濟水平及現有制度決定了不可能對農民工的社會保障問題進行全面的保障。而農民工的社會保障問題亟需解決，因此，必須對農民工的社會保障各項目進行優先序安排。我們認為，對于農民工社會保障制度的安排必須根據當前農民工實際需要和政府人力財力，分清輕重緩急，有步驟、有計劃地逐步建立和完善。針對農民工的社會保障的不同險種要采取分清主次，分步推進的方式來實施，不能不顧農民工群體的現實狀況而對各個項目不分主次，一哄而上的來實行。當前，要加快推進農民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業參加工傷保險。各統籌地區要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農民工納入城鎮職工基本養老和醫療保險。具體而言，應當從以下方面出發：

（一）加快建立農民工的工傷保險制度

工傷保險是農民工當前最迫切的社會保障項目，也是解決好農民社會保障的著眼點。從屢屢發生的農民工工傷事故以及由此導致的眾多的勞資糾紛，決定了農民工的工傷保險制度應當作為最基本的社會保障項目盡快優先得到確立。建立工傷保險制度，這是幾乎所有建立了社會保障制度的國家普遍優先考慮的社會保障項目。這種保障項目不存在賬戶積累與保險關系接轉問題，項目成本亦不是太高。對農民工來說，這是一種迫切需要的職業傷害風險分散機制，能保證其一旦遭受職業傷害就可以得到相應的賠償；對用人單位來說，則是建立在《勞動法》和《工傷保險條例》基礎之上的工傷賠償機制，費用也不高；對政府部門及負責組織賠償的部門來說，亦較易操作。而且，由于建立起農民工的工傷賠償機制，用人單位將會更加注意生產經營過程中的安全衛生保護措施。

（二）積極建立農民工疾病醫療社會保險制度

建立農民工的疾病醫療保障尤其是大病保障制度。由于農民工所從事的大多是臟、累、重、險的工作，勞動條件相對比較惡劣，生活、居住條件亦較差，患病是難以避免的。在缺乏保障機制的情況下，患病尤其是大病不僅給農民工帶來身體的傷害，同時也可能會導致失業，從而因為失去經濟來源陷入貧困。所以應當建立針對農民工的大病醫療部分的社會統籌保障機制，在最大范圍內分散由于疾病給農民工帶來的風險。在此基礎上，有必要對農民工醫療保險進行一定的分類。那些在城市的工作相對穩定、有固定住所并將長期在城市工作的部分農民工，可以參加當地的各種基木醫療保險。那些流動性大、從事短期工作的農民工可以參加專為農民工設立的醫療保障制度。該制度繳費較低，可根據民工的實際情況設計不同的保障層次。具體而言，首先該醫療基金有個繳費的底線，所有民工都要按此標準繳納，按此層次享受的待遇。在此基礎上，如果農民工愿意還可以繳納更多的保險金，相應享受較多的保險待遇。

（三）有區別地建立農民工養老保險制度

對擁有比較穩定的職業、相對固定的住所和單位，在城鎮居住達到規定年限的農民工，應該考慮將他們納入當地社會養老保險體系，其養老保險費的繳納辦法可以參照城鎮職工的標準執行。對無固定職業且流動性較大的農民工，則可以設計一種過渡性的方案，如制定一定范圍內不同檔次的繳費率由農民工自愿選擇，同時規定兒雇用農民工的用人單位必須根據農民工所選擇的繳費率繳納相應檔次的基本養老保險費。對進入城市從事經營性職業的自雇農民工則可以參照城鎮個體工商戶的保障制度安排。同時，為所有參加社會養老保險的農民工建立個人賬戶。

（四）建立農民工失業保險制度

針對農民工的就業狀況極不穩定的現狀，應建立農民工失業保險制度，實行“現收現付”制。但是由于城鎮失業保險制度建設面臨著巨大壓力，企業在轉制過程中面臨的資金困難，使這項制度實施起來具有相當難度，鑒于此，應采取積極的就業促進措施或失業援助計劃作為建設失業保險制度的有益補充。有條件的地方可以把農民工納入城鎮失業保險制度。如《四川省失業保險條例》把失業保險擴大到農民工，為簽定勞動合同的農民上提供一次性生活補助金或生活補助費。條件還不具備的城市可為失業農民工提供一些幫助以渡過難關。如政府管理部門提供“公共勞動”為失業農民工提供“最低生存保障制度”。

注釋：

①高文書。進城農民工就業狀況及收入影響因素分析。中國農村經濟，2006，（1）。

②有人將農民工稱為除了“三農”問題外的“第四農”問題。

③勞動保障部課題組關于農民工情況的研究報告。當前農民工流動就業數量、結構與特點[EB/OL].http：shshldbz050729nmg.htm.

④雷敏。調查顯示：建筑業一線人員九成以上是農民工[EB/OL].http：20041110n222928763.shtml.

⑤陳樹新。河北省農民工社會保障情祝調查分析[EB/OL].河北勞動保障網：2003tjzl.

⑥梁成虎。農民工面臨嚴重職業病威脅[N].山西晚報，2004-09-16.

⑦王淑軍。農民工職業病危害專項整治情況[N].人民日報，2004-05-18.

⑧國務院新聞辦公室2004年11月5日新聞會。

⑨盧海元。構建適合農民工特點的彈性社會養老保險制度[J].中國勞動保障，2005，（7）。

⑩鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業[J].學術交流，1994，（5）。

趙蓉，岳世忠。論農民工———都市邊緣群體與社會保障地位的邊緣化[J].開發研究，2005，（6）。

參考文獻：

[1]梁成虎。農民工面臨嚴重職業病威脅[N].山西晚報，2004-09-16.

[2]盧海元。構建適合農民工特點的彈性社會養老保險制度[J].中國勞動保障，2005，（7）。

[3]鄭杭生，洪大用。重視和發展城市農民工的社會保障事業[N].學術交流，1994，（5）。

[4]趙蓉，岳世忠。論農民工———都市邊緣群體與社會保障地位的邊緣化[J].開發研究，2005，（6）。

[5]盧海元。構建適合農民工特點的彈性社會養老保險制度[J].中國勞動保障，2005，（7）。

[6]李強。城市農民工的失業與社會保障問題[J].新視野，2001，（5）。