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農業保險模式的選擇是一個國際性難題，它并非單純的保險業問題，而是涉及國家宏觀經濟政策、農業政策、農業與其他部門或產業的關系甚至各級政府責任劃分等，這些因素如果協調得好，就能為農業保險的發展創造一個比較有利的環境和前提條件。

因此，農業保險法定模式的選擇實質上是一個通過立法手段對社會經濟發展中的復雜利益關系進行綜合協調的過程。我們必須進行多重因素的考量，形成不同的類型。任何一種或幾種模式的選擇都不可能一勞永逸地解決發展中的所有問題，這需要立法的不斷推進。

一、農業保險法定模式選擇的考量因素

縱觀中外農業保險法律制度變遷史，我們發現，農業保險法定模式選擇的影響因素主要有以下幾方面:

(一)農業保險自身特點

農業保險具有風險的可保性差、交易費用高、產品的準公共物品屬性等鮮明特點，這些特點對農業保險模式的選擇會產生重要影響。農業風險的可保性差使保險組織與投保農戶在農業保險市場上難以自發成交，從而決定了農業保險不能全盤照搬一般商業保險的模式。由經營技術難度高、逆選擇與道德風險特別嚴重等多種因素引起的農業保險產品的交易費用過高，決定了農業保險法定模式的選擇應以是否有利于成本控制為一項重要標準，并以組織制度和運行制度的創新為基本原則之一。此外，農業保險產品的準公共物品屬性使政府對農業保險市場的干預成為必要，這決定了政府主導或支持下的政策性農業保險應是各國農業保險模式的理想選擇。

(二)宏觀社會經濟政策

一方面，宏觀社會福利政策對農業保險法定模式的選擇會產生重要影響。發達國家將農業保險作為農村社會福利政策的一部分，因而農業保險的政策性很強;發展中國家視農業保險為農業自然災害損失補償政策的一部分，故農業保險的政策性顯得相對較弱。另一方面，宏觀經濟政策對農業保險法定模式的選擇也會產生重要影響。這主要表現為經濟體制的影響、農業產業政策的影響和外貿政策的影響。如在外貿政策的影響方面，根據WTO規則，政府不可以依黃箱政策對農產品進行直接補貼，但可以依綠箱政策對農業保險實施補貼，并向農業生產者提供與產量無關的收入補貼以支持農業。現在，許多WTO成員國正在充分利用這一綠箱政策，在國內以立法形式建立或完善以財稅扶持為核心的政策性農業保險制度。通過這些宏觀經濟政策的實施，農業保險中的政府扶持作用凸顯。

(三)經濟發展水平

經濟發展水平的高低體現為該國或該地區政府財政收人和國民人均收人狀況，經濟發展水平越高，政府財政收人就越好，國民人均收入就越高，反之，則相反。由于農業保險具有準公共物品屬性，其發展離不開政府的政策扶持，尤其是農業保險補貼支持，同時農戶也須采取“選擇性進人”的方式，即只有付費才能享受相應服務，而不同農業保險模式對政府支持能力和農戶付費能力及保障程度的要求有別，因而經濟發展水平特別是農村經濟發展水平影響農業保險法定模式的選擇。國際比較角度看，不同國家經濟發展水平不一樣，特別是發達國家同發展中國家間經濟實力差距大，農業保險法定模式的選擇也就千差萬別。而在一國內部，亦可根據各地經濟發展的不同狀況，選擇多樣化的農業保險法定模式。我國東、中、西部地區間經濟發展水平極不均衡，是此類混合式農業保險發展模式的典型代表。

(四)實踐經驗和教訓

在已制定實施農業保險法的國家和地區，農業保險法定模式的選擇既可能深受該國或該地區相關實踐經驗和教訓的影響，也可能受他國或他地區相關實踐經驗和教訓的一定影響。以加拿大為例，在1959年聯邦政府通過《聯邦農作物保險法》之前的20多年時間里，雖然該國沒有開辦農作物保險，但有一些與保險的功能相似的為因災受損的農場提供經濟補償的政策項目，這些政策項目在實施中均起到了很好的作用，但也有許多不足。這些源于國內的寶貴經驗和教訓，為<聯邦農作物保險法》的制定與實施打下了一定的實踐基礎。此外，促使該國政府下決心舉辦農業保險，也與其鄰國美國20多年試驗農作物保險所提供的較豐富的正反兩方面的經驗和教訓有關。

(五)經濟學理論

經濟學理論在一定時期內對國家經濟生活總是會表現出相應的杠桿指導作用，這點在農業保險法定模式的選擇中也不例外。相關的經濟學理論對農業保險法定模式的選擇起著直接或間接的指導作用。美國農業保險理論認為，要取得農作物保險的成功，此類保險必須在全國范圍內實施，并掌握全面可靠的統計資料。受此觀點影響，美國政府對農業保險法定模式的選擇十分慎重，在1938年開辦農作物保險之前已對1900年一1938年的災害損失進行系統科學的分析，對擬采取的模式進行了可行性論證，1938年《聯邦農作物保險法》獲得通過后，該國政府就設立了聯邦農作物保險公司，負責設計、維持和完善農作物保險制度。德國及其他一些西歐國家農經學界，從19世紀以來就一直認為農作物一切險是不能成立的。受該理論影響，西歐除少數國家(如法國、瑞典)外，迄今一般都不發展一切險農作物保險。

二、外國農業保險法定模式的具體選擇

受上述諸因素的影響，在世界范圍內，在立法上形成了以政府為主導的政策性模式、以市場為主導的商業性模式和合作性模式三大類。從保險體制和組織機構的角度來看，農業保險模式又大致可細分為以下幾種類型:

(一)政府壟斷的模式

以前蘇聯、希臘、加拿大為代表。其主要特點是:政府對農業保險的政策支持力度大;保險組織形式是由政府出資設立國有保險公司或者集中統一的國家農業保險機構(在前蘇聯是國家保險局)，對農業保險業務實行壟斷經營;保險責任范圍為多重險或一切險，保障水平較高;保險實施方式不一，希臘是強制保險，加拿大是自愿保險，前蘇聯和原東歐國家是強制保險與自愿保險相結合，但以強制保險為主。

(二)政府提供有力的政策支持、私營商業保險公司經營的模式

這一模式以美國為典型代表。其主要特點是:政府對農業保險的政策支持力度大;保險組織形式是由聯邦政府出資設立聯邦農作物保險公司，負責農業保險的規則制訂、稽核監督并提供再保險，農業原保險業務則全部交由私營商業保險公司經營或;保險責任范圍為農作物一切險，保障水平高;保險實施方式是自愿保險與強制保險相結合，但名義上以自愿保險為主，又可稱為準強制保險方式。

(三)政府提供有力的政策支持、農業互助合作保險組織和私營商業保險公司混合經營的模式

這一模式有時也被稱為民辦公助模式，以德、法等西歐國家為代表。其主要特點是:政府對農業保險提供充分的政策優惠;政府沒有建立全國統一的農業保險組織體系，農業保險業務主要由農業互助合作保險組織和私營商業保險公司混合經營;保險責任范圍一般只涉及單一險和綜合險，不涉及一切險;保險實施方式是自愿保險。

(四)政府提供有力的政策支持、民間非盈利團體經營的模式

這一模式也被稱為政府支持下的相互會社模式，以日本為典型代表。其主要特點是:政府對農業保險的政策支持力度大;中央政府的主要職責是為農業保險提供補貼和再保險支持，并對其進行監督和指導;經營農業保險業務的不是政府保險機構，也不是商業性保險公司，而是民間的不以盈利為目的的保險相互會社—市盯村農業共濟組合;實行兩級再保險體制，即在縣級范圍內由都道府縣農業共濟組合聯合會為市盯村農業共濟組合提供分保，在全國范圍內由中央政府農業再保險特別會計(官方)和國家農業保險協會(非官方)為都道府縣農業共濟組合聯合會提供再保險;保險責任范圍為農作物一切險，保障水平高;保險實施方式是強制保險與自愿保險相結合，但以強制保險為主。

(五)政府提供一定的政策支持、以國家再保險公司為主經營的模式

巴西為該模式的代表。其主要特點是:政府對農業保險提供一定的財政支持;國家再保險公司是農業保險業務的主要經營者，兼營農業保險原保險和農業保險再保險業務;其他商業保險公司只經營農業保險原保險業務，并向國家再保險公司分保。

(六)政府和金融抓構等社會力量聯合主辦、半官方的政府控股公司經營的模式

菲律賓是這一模式的主要代表。其主要特點是:政府對農業保險提供一定的政策支持;保險組織形式是由政府和金融機構聯合出資設立政府控股的保險公司，并由其負責農業保險業務的經營，各有關金融機構可為其人;保險險種少，涉及范圍小，保險責任范圍大多較為狹窄，保障水平較低;保險實施方式大多為強制保險，并且這種強制一般都與農業生產貸款相聯系。

(七)純商業化經營的模式

在世界農業保險發展史上，商業保險公司開展農業保險業務基本上是失敗的，但也有例外:一是西歐國家等多國商業保險公司承擔單一雹災風險獲得了成功;二是在嚴格限定承保條件的前提下，少數國家的純商業化經營也取得了成功，這以智利的國民保險集團和毛里求斯的糖業保險基金最為典型。其主要特點是:政府不對農業保險提供任何補貼;保險組織形式是商業保險公司，由其對農業保險業務進行市場化經營;商業保險公司對投保農戶(場)嚴格限定承保條件，并規定較高免賠比例;保險實施方式是自愿保險。

三、我國農業保險試點模式的分類與評價

像多數發展中國家一樣，我國農業保險迄今仍處于試點階段。這一時期的農業保險模式在類型選擇上雖變化不定，但總體上由單一性漸趨多樣化和特色化。鑒于諸具體試點模式所產生的功效不盡一致，其對我國今后農業保險法定模式的選擇均具這樣或那樣的借鑒意義。

(一)我國農業保險試點模式的分類

自20世紀80年代初恢復國內保險業務以來，我國已試驗過多種農業保險模式，從時間序列和影響程度來看，以如下三種為主:

1.政策性農業保險業務商業化經營的模式。1994年之前，全國范圍內的農業保險是由中國人民保險公司獨家經營的。當時這家國有獨資保險公司在計劃經濟體制下，一方面是營利性的商業機構，主營商業保險業務;另一方面又行使著政策性保險公司的職能，兼營農業保險業務，農業保險的虧損最終由其他險種的盈利來彌補。

2.純商業化經營的模式。1994年起的隨后十年時間里，隨著《公司法》的實施和國家經濟體制的轉型，農業保險的高風險、高賠付與農民支付能力有限卻希望得到高保障水平的保險服務的矛盾，以及農業保險的非贏利性特點與保險公司的營利性需求之間的矛盾日益尖銳，從而導致國內農業保險市場的全面萎縮。由中國人民保險公司經辦的農業保險，雖然在公司內劃人政策性保險的范疇，但實際上是一種既無國家強制性又未享受財政補貼的純商業性保險。

3.政策性和商業性相結合、內資和外資相結合的模式。為改變農業保險的頹勢，在中國保監會的設計和推動下，2004年10月起我國在若干省市開始了以商業保險公司與地方政府簽訂協議代辦、設立專業性農業保險公司經營、設立農業相互保險公司經營、設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司經營、繼續引進像法國安盟保險等具有農業險經營先進技術及管理經驗的外資或合資保險公司經營等五種模式為主體的新一輪農業保險試點。

(二)我國現行農業保險試點模式的利弊分析

我國現行農業保險試點模式利弊兼有。政府主辦并經營的發展模式的優點最能體現出農業保險的政策性，缺陷是政策性農業保險公司的內部治理機制難以科學構建，總體運行成本偏高，容易造成政府失靈。商業保險公司為政府代辦及商業保險公司與政府聯辦的發展模式的優點是使政府服務與經濟補償兩大優勢有機結合，缺陷是容易導致商業保險公司與地方政府間權義不分，兩者爭搶利益但互推責任，最終損害投保農戶的合法權益。合作保險的發展模式雖然在理論上具有經營機制靈活、大幅降低道德風險等優點，但存在著組織基礎差、政策背景不成熟、風險過于集中難以應付巨災等缺陷;在純商業化經營的條件下，雖然商業性保險公司具有明晰的產權、科學的內部管理制度及大量的技術和管理人才，經營機制也較為靈活，但由于缺乏財稅和再保險的有力支持，該模式極易造成保險風險過大，市場失靈。外資模式的推行顯然有利于保證國內農業保險市場的適度開放性，有利于引進域外先進的管理經驗和經營技術等，但“如果讓外資或合資商業保險公司作為政策性農業保險的經營主體，這既不現實也不可能”。總之，上述諸種模式或公平性缺乏，或效率性不夠，故其中任一單一模式都不宜在全國范圍內普遍推廣。

四、我國農業保險法定模式的選擇路徑—以公平與效率為視免

筆者認為，為解決農業保險中出現的“三難”問題，我國應按照公平和效率兼顧的改革取向，對由保監會設計和推動的五種農業保險模式予以改革和完善，通過專門的農業保險立法，逐步建立起政府主導下的“多層次體系、多渠道支持、多主體經營、多地區共同發展”的符合我國國情的農業保險混合發展新模式。

(一)政府主導

我國農業保險總的來說應為政策性保險，依公平原則的要求，政府在農業保險制度變遷和農業保險產品供給中應發揮主導作用。即，政府應對政策性經營的農業保險提供統一的制度框架，各級政府和各種允許的經營組織應在這個框架內經營農業保險原保險和再保險業務，政府則對規定的農業保險產品給予較大的財政支持及其他方面支持。實踐表明，我國農業保險發展順利的時期，也是政府的積極參與期。

(二)多層次體系

依地域范圍，我國應分層次建立全國性與區域性的農業保險制度，分別開發相應的農業保險險種，政策性農業保險險種體系應循序漸進，逐步擴大，從而形成中央和地方相結合的農業保險制度體系;依業務性質，應建立政策性與商業性相結合的農業保險制度體系;依業務范圍，應建立傳統的種養兩業保險與現代的“以險養險”相結合的農業保險制度體系;依資本來源，應建立官資與民資相結合、內資與外資相結合的農業保險制度體系;依實施方式，應建立強制保險與自愿保險相結合但以強制保險為主的農業保險制度體系;依業務承保方式，應建立原保險與再保險相結合的農業保險制度體系，原保險與再保險又可分別自成獨立的多層次制度體系。

(三)多渠道支持

政府可借鑒國內外農業保險的先進做法，通過制度供給，對農戶予以保費補貼和農業生產優惠貸款，對保險組織予以經營管理費用補貼、稅收優惠、利率優惠、再保險，對農業巨災保險基金予以補貼，對農業保險理論研究的組織，予以相關教育培訓服務和信息服務費用的支出補貼等等，通過各種方式對農業保險予以支持。市場可以通過企業章程和企業內部業務規則的制定、農業保險和再保險共同體的組建等方式對農業保險進行支持。社會中間組織可以通過行業自治規則的制定、集體談判機制的構建等方式對農業保險進行支持。社會公眾則可以通過農產品消費稅的繳納、農業巨災風險證券和農業保險彩票的認購等多種方式來支持農業保險的發展。其中，政府的支持最為關鍵。

(四)多主體經營

因不同的農業保險條件要求不同的農業保險組織形式相匹配，而不同的農業保險組織形式又各有其利弊，故農業保險一般應實行多主體經營。但我國學界20世紀80年代以來對國內農業保險到底由哪些主體經營眾說紛紜，主要有“政府經營論”、“互助合作經營論”、“商業保險公司經營論”、“多主體經營論”等觀點，迄今尚未形成完全一致的意見。保監會第三輪混合模式試點所確定的諸經營主體也有相互重疊和疏漏之處。鑒此，筆者在綜合分析的基礎上，主張應在政府的推動下建立一個由一般商業保險公司、專業性農業保險公司(包括政策性農業保險公司、商業性農業保險公司和互助合作性農業保險公司)、農業保險合作社、聯合共保體、外資保險公司、專業性農業再保險公司等構成的，但以商業保險公司為主經營農業保險的多元化農業保險經營組織體系。之所以主張以商業保險公司為主經營我國政策性農業保險業務，一是因為該經營模式具有獨特而顯著的效率優勢，二是因為該經營模式的缺陷也可以通過制度創新予以矯正或將其負面影響降至最低。

(五)多地區共同發展

按照構建和諧社會的要求，為促進城鄉統籌發展和各地區協調發展，我國應盡快建立起覆蓋全國的包括農業保險在內的農村公共產品和公共服務體系。并且，農業保險作為WTO規則所允許的一項農業支持和保護措施，可以免除削減義務而適宜在全國各省、自治區、直轄市推廣開來。但我國地域遼闊，各地農業生產自然條件、經濟發展水平、人才資源等情況差異很大，從而決定了在我國農業保險發展模式絕不能搞“一刀切”，而應因地制宜，區別對待。為此，構建完整但有區域區別的農業保險體系，促進農業保險多地區共同發展，能使農業風險在廣泛的地域范圍內分散開來，還能兼顧各地區農業保險的共性和個性，從而有利于農業保險公平性與效率性的實現。