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[摘要]存款保險制度已經成為當今大多數發達國家金融體系的重要組成部分，是維護金融體系安全的重要機制。本文從我國金融業的現狀出發，首先分析了在我國建立存款保險制度的必要性，然后討論了在我國建立存款保險制度所面臨的障礙，并在此基礎上提出了建立我國存款保險制度應采取的若干措施。

[關鍵詞]存款保險;商業銀行;道德風險;措施

2006年2月底在天津召開的2006年金融穩定工作會議上，中國人民銀行行長助理劉士余指出：“盡快建立存款保險制度、完善維護金融穩定的長效機制已被列為2006年金融穩定工作任務之一?！睂＜翌A計，這一制度有望在年內建立。由此可見，存款保險制度的建立在我國已經開始提上的政府部門的議事日程。

所謂存款保險制度，是一個國家為了保護存款人的利益和維護金融秩序的穩定，通過法律形式建立的一種在銀行因意外事故破產時進行債務清償的制度。簡而言之，就是由各家存款性金融機構交納保費，一旦投保機構面臨危機或破產，就由這家保險機構為存款人支付一定限度的保險賠款。

存款保險制度是隨著資本主義社會發展，國家為保護存款的安全和監督商業銀行經營管理而建立起來的一種保險制度。存款保險制度始于美國，1929-1933年資本主義國家出現了經濟危機，其中美國最為嚴重，在金融領域，社會公眾對銀行失去了信心。為保護存款人的利益，恢復存款人對銀行的信心，美國貨幣管理當局建立了聯邦存款保險公司。繼美國之后，西方國家也紛紛建立了各具特色的存款保險制度。它的功能主要體現在三個方面，一是保障存款人的權益；二是促進投保金融機構健全發展；最終目標是維護國家金融的安全與穩定。在有效的存款保險制度下，即使發生市場波動及信心危機，在受保護范圍內的存款人，也不會熱衷于擠兌活動，從而大大減輕了銀行的壓力。

在我國傳統計劃經濟時代，由于國有銀行一統天下，而國家又一直對銀行實行十分嚴格的保護政策，鮮有銀行破產的現象。即使有個別銀行破產倒閉，國家也沒有讓老百姓吃虧，而且對銀行關門事件也采取嚴格的保密措施，因此存款人對金融企業保持高度的信任感，風險意識也十分低下，隨著對外開放程度的擴大和加人世貿組織，外資商業銀行的大量涌人將使金融機構之間的競爭更加激烈，大量缺乏競爭能力的中小金融機構將面臨破產倒閉、退出市場的危險。建立我國的存款保險制度已經刻不容緩。

一、建立我國存款保險制度的必要性

（一）有利于保護存款人的利益，構建有效的市場退出機制

我國已經加入WTO，未來的銀行體系將會更加多元化，但在現行體制下，非國有銀行體系是否享有政府擔保是不明確的，政府處于兩難境地：如果為這些機構提供隱性保護，同樣會出現道德風險；如果政府放任不管，可能會造成社會風險?？梢?，面對金融機構所有權結構變化的趨勢，現有的隱性擔保在存款人利益保護和防止擠兌方面的功能減弱，必須尋求一種新的救助機制和保護機制。運用存款保險對出現問題的銀行進行救助，償付破產銀行的債務，不僅可以保護小額存款者的利益，穩定儲戶信心，還有利于完善金融機構的市場退出機制。在有問題的銀行退出過程中，存款保險機構以其專業化的優勢，在法律條文明文規定的規則和程序基礎上運作，通過對存款人進行賠付，穩定公眾對銀行體系的信心，同時，使有問題的金融機構能夠迅速、有序、平穩地退出市場。

（二）有利于維護公平，為各類金融機構的競爭與發展創造良好的市場環境

近年來，在國有獨資銀行之外，區域性股份制銀行、地方商業銀行、合作制銀行組織等迅速發展，但在強調金融風險責任時，四大國有獨資銀行往往被戴上國家信用的光環，被賦予了壟斷信用和壟斷競爭的條件。股份制銀行、地方性銀行盡管機制新、服務好、資產優，但因沒有國家信用支撐，社會公眾總是心存疑慮，難以獲得更多的資金來源。這種情況不僅在很大程度上制約了新生的中小金融機構的發展，反過來也影響國有獨資銀行的發展，因為沒有形成良好的市場競爭環境，國有商業銀行可以養尊處優，不思進取，競爭力低下。這顯然不利于營造公平的金融市場競爭環境，與中國經濟發展的要求是不相適的。實行存款保險制度，存款人就不會歧視規模小的新興銀行，股份制和合作制銀行就能夠在同一水平線上和國有、外資銀行進行競爭，有利于新興的市場化的中小銀行增強實力，打破大銀行壟斷的局面，制造一個穩定而公平的競爭環境，也有利于中央銀行實施貨幣政策，滿足中小企業的資金需求。

（三）有利于完善銀行業監管體系

自1997年下半年爆發了亞洲金融危機后，我國加快了金融改革的步伐。其中，圍繞防范金融風險著眼于“預防性”的監管體系建設和相應措施已經正在實施之中。為了適應入世后的需要，我國政府曾多次宣布將加快銀行業開放和保險業開放的進程。在這一背景下，為進一步完善金融監管，特別是銀行業監管體系，有必要考慮在我國建立銀行業監管三大措施之一的事后補救性措施，即建立存款保險制度的問題。建立存款保險制度后，存款保險機構可以分擔銀監會的部分金融監管職責，對被保險銀行的具體業務進行監管；當出現嚴重信用危機或資不抵債的銀行宣布被接管或破產后，存款保險機構又可以具體辦理接管或破產事宜?？梢韵胂?，存款保險機構建立后，為減少保險賠償金的支出，認真地履行其職責，對投保銀行的經營活動要進行必要的監督和檢查。由于其著重于事前防范而不是事后處理，因此可作為中央銀行進行金融監管的補充手段和重要的信息來源，從而有助于金融監管水平的提高。

（四）有利于金融法制的建設

在發達國家，商業銀行建立風險補償制度已成為金融監管的慣例和法律規范，并成為國家法律制度不可缺乏的部分，存款保護制度就是其中重要的內容。我國長期實行的“國家擔保”，既無法律約束，又無具體制度規范，沒有任何條文規定，只是根據不同時期不同情況實施監督和保護，實質上是行政干預，是人治而不是法治，而且沒有公開性和透明性可言。銀行和公眾在政府干預前不能事先知道而采取應對措施，完全喪失了經濟主體應有的主動權，只能被動地接受政府的控制和安排。這種無法律條文規定的“國家擔?！毙问揭子诒蝗藶榈匕迪洳僮?，儲戶作為債權人無法依法監督銀行的經營行為，從而滋生了中國眾多的金融犯罪案例。如果建立了存款保險制度，銀行和儲戶都是法定當事人，在存款保險合同中明確規定存款人和投保行、存款保險機構各自的權利、義務，使各方有章可循、有法可依，減少當事人的經營隨意性，有利于中國金融法制建設，可有效地遏制中國金融腐敗行為，對中國金融發展將具有不可估量的貢獻。

（五）有利于國家從國有商業銀行的“最終擔保人”的尷尬角色中解脫出來

我國的金融制度內生于計劃經濟體制。在長期的計劃經濟時期，國家壟斷金融和以行政命令配置資金，實質就是政府直接干預和保護銀行。這與西方國家銀行自主經營、自負盈虧的國際化經營方式不相同。西方商業銀行存款保險制度是產生于市場經濟體制下的法律制度，它要求銀行建立資本金制度和存款保險制度來共同保衛存款價值，從而形成西方現代銀行兩大重要的安全穩定網。而我國的存款價值的保護只能靠政府的補貼來維持，即國家對存款起著“最終擔保人”的作用，這種“最終擔保人”安排在缺乏資金的計劃經濟時期曾發揮了積極的作用，但隨著市場經濟體制的逐步建立，這種安排已使國家處于一種進退兩難的地位。這種擔保一方面增加財政負擔，另一方面使銀行的經營風險不斷積累，不利于金融穩定。由于存在國家擔保，事實上強化了國家會在危急關頭援助銀行的理念，在這種理念的支撐下，銀行根本無心去著力改善經營狀況，改善效益低下的業績，致使金融體制改革多年來并未有大的進展，銀行的不良資產仍不斷增加。據官方數據，到2002年底，四大國有商業銀行產生了700億元的壞賬，工行、中行、建行的不良資產率分別為25.2%、22.37%和15.36%。世界著名的標準普爾信用評級2004年5月估計，中國內地銀行2003年底不良資產約占其銀行體系總貸款的40%。可見,國家擔保實際上處于一種尷尬處境，繼續實行國家擔保不利于銀行風險意識的增強，不利于金融體制改革；放棄國家擔保則會引發公眾對國有銀行的信心，國有銀行倒閉將成為可能，公眾的存款發生重大損失就可能引發社會的動蕩。如果建立了存款保險制度，即使銀行倒閉，公眾的存款仍可保證收回，社會不穩定因素可以解除，有利于國家從對銀行的無限擔保中解脫出來。

二、建立我國存款保險制度面臨的障礙

（一）經濟體制阻礙了存款保險制度的建立

我國的經濟體制由于地方與中央的權限劃分與利益關系影響到方方面面，特別是對現行金融體系的形成和運行有著重大的影響。雖然地方和中央的利益從根本上來說是一致的，但是地方政府為了謀求和推動本地經濟的發展，在財稅和金融等方面希望多獲得一些局部的權利，這也是客觀存在的現實。這種情況在國外也不同程度地存在，但由于我國特殊的歷史傳統以及現階段正處在經濟體制轉型期，所以地方與中央的利益關系存在很多模糊不清的地方。這在金融領域表現得異常突出，而且構成了建立中國存款保險體系的一個關鍵的體制性障礙。

銀行業由垂直領導的中央銀行實施監管，監管的首要目標是銀行業的安全穩健，地方政府的首要目標是發展經濟。因而，地方政府難免通過各種方式，甚至不顧風險地迫使銀行增加貸款。在這種中央銀行的監管目標與地方政府的發展目標不一致的情況下，如果成立一家全國統一的存款保險公司，并將陷入困境銀行機構的救助和處置職責全部交給存款保險公司，那么，地方政府將會忽視銀行的經營風險。實際上，就是解脫了地方政府對中小金融機構的風險防范與處置所應承擔的職責。

近年來，我國一些地區部分小型金融機構陷入經營困境，有的甚至出現了支付困難。其救助方式基本上都是在當地政府的統一領導下，由地方政府出具擔保，由央行給予再貸款，以解決流動性不足或確保儲蓄存款的兌付。在這種救助模式中，中央銀行提供了短期的資金來源，而地方政府實際上承擔了對存款人的最終補償責任。一旦成立了全國統一的存款保險公司，現行的對中小金融機構的風險處置，包括救助和補償等職責將全部成為歷史。當然，從長遠來看，隨著我國經濟、金融體制改革的不斷深化，必然要建立起一種法制化和規范化的金融風險處置框架。但是，如果不充分考慮我國現階段經濟、金融體制的特點，不考慮地方政府在金融風險處置中應扮演的角色，那么，存款保險公司成立之后將難以單獨承擔起全國中小金融機構的風險處置重任，存款保險公司本身能否正常維持運營也將成為問題。

（二）我國金融市場欠發達

目前，我國的金融市場還不發達，金融工具少、流動性弱，金融市場結構不合理。在中國的金融場中，銀行所占份額過高，達到95%，而證券和保險僅占5%，95%的銀行份額中的70%集中于四大國有銀行，加上金融分業經營體制的限制，這樣的金融市場使銀行的投資債權人絕大部分是國內自然人和一小部分西方金融機構，國內自然人大部分缺乏相應金融知識，缺乏金融風險防范意識。在此時建立存款保險制度根本無法對投保銀行實行有力地監督，無法防范投保行的道德風險和經營風險，而且金融市場工具缺乏使投保銀行投資創造利潤的途徑較少，迫使他們為了獲取利潤而違規經營或大量投資于境外，引起國內資金外流而導致通貨緊縮。（三）缺乏相應的法律基礎

綜觀各個已經實行存款保險制度的國家，在該制度建立以前都要先制定有關法律，對參保機構、保險費率、存款保險限額、問題銀行處置以及存款保險機構職責等都予以明確的法律規定，即立法先行。如美國于1933年頒布的《格拉斯—斯蒂格爾法》、日本于1971年頒布的《存款保險法》等。它們在幾十年的實施過程中不斷根據實情調整，完善存款保險法律，至今已形成了一套有效的較完善的法律制度，使銀行業在多次危機中擺脫了全面崩潰的厄運。2004年5月發生的俄羅斯“銀行信任危機”就是缺乏法律保障而引起的。可見，存款保險法律先行對保障存款人和銀行的權益意義重大。然而，我國經濟發展總是重復“先發展，后規范”的道路，“摸著石頭過河”，經常使法律滯后發展，使經濟金融發展過程發生很多問題，雖然事后制定、修改相關的法律，“亡羊補牢”，但損失已經發生。國際國內經驗教訓告訴我們，要建立新的制度，法律必須先行。從這點來看。我國一系列的金融法律法規對存款保險根本未涉及。眾多國民對存款保險的概念一無所知。在這種情況下貿然建立存款保險制度存在一定的風險。

（四）存款保險制度本身也存在缺陷

1．可能誘發道德風險。存款保險在降低信息不對稱導致銀行恐慌的同時，本身又引起了新的道德風險問題。具體而言，存款保險制度的道德風險表現在三個方面：第一，從銀行的角度看，主要是容易誘使銀行高風險經營。由于存款保險在一定程度上降低了存款人擠兌的可能性，因此，銀行更傾向于從事風險高而潛在收益更大的投資活動，同時，銀行又不用為增加的風險支付更高的利率作為補償，從而導致銀行承擔了過度的風險。第二，從存款人角度看，存款人自我保護激勵不足。由于得到了存款保險的保護，存款人事前選擇銀行以及事后收集銀行信息，監督銀行業務和經營活動的動力將大大降低，因為就算銀行破產倒閉，存款人的損失也是有限的，小于其在無存款保險時的可能損失。這將導致那些經營不善，甚至是在經濟上已經沒有清償力僅在法律上尚未破產的銀行還能繼續吸收到存款。第三，從監管者角度看，由于認為擠兌不會在存款保險制度下發生，監管者往往更加容忍瀕臨破產的銀行繼續在市場上生存，而不要求其立刻采取及時糾正行動。

2．容易發生逆選擇。在存款保險制度下，一些經營欠佳的銀行為了吸引客戶存款，往往采用提高利率來吸引儲戶，經營成本的增加誘使銀行進行從事高風險資產業務，從而導致銀行的風險增加。這種狀況繼續下去，意味著驅逐高風險的劣質銀行的市場法則不能充分發揮作用，那些實力較弱、風險程度較高的金融機構就會得到實際好處，而那些實力雄厚且經營穩健的銀行在競爭中則受到損害，形成經營好、素質高的銀行補貼經營差、素質低的銀行。這就是存款保險制度可能引致的逆向選擇。

（五）專業人才比較缺乏

建立存款保險制度，組建銀行存款保險公司，還有一個困難在于我國目前專業技術人才和管理人才的缺乏。存款保險公司是專門服務于商業銀行的保險公司，需要一批既精通保險清算技術又精通銀行管理的雙料人才，但是現在我國這樣的雙料人才并不多。在沒有專業人才的情況下，倉促建立存款保險公司，就會流于形式，變成只會收費花錢的新的官僚機構，難以保證存款保險公司的有效運作。

三、建立我國存款保險制度的措施分析

（一）加快立法，為建立存款保險制度創造前提條件

為存款保險制度的建立創造前提條件，首要的是要加快相關金融法律環境的建設，加強對銀行經營的監管。法律制度要明確解釋存款保險制度的含義，讓人們在該制度建立之前先在頭腦中形成清晰的印象，加強人們的風險防范意識。要強制要求大部分銀行包括外資銀行都要參加存款保險，但實行差別費率，使銀行風險與存款保險費率掛鉤，這可以防止銀行的逆向選擇(即風險大的銀行愿意加入而實力雄厚的銀行不愿加入)，也有利于中外資銀行平等競爭。明確實行有限存款保險，對受保存款規定一個最高限額，超過部分不予保護。這可有效防止存款人只追求利率高、風險大的銀行存款的道德風險，也迫使銀行不得不全力經營以降低風險、提高效率。建立存款保險制度之初，應限制存款保險的存戶范圍，只保護中小存款人的利益，對大存款人、同業存款、政府存款、外幣存款等先不予保護，避免存款大批從國內銀行轉出，在國內銀行競爭力有所增強后再取消范圍限制。金融監管法要重新明確央行、銀監會和存款保險機構的職能分工。央行對銀行貸款和相關投資種類進行明確限制，對資本金比例強制規定；銀監會則對此進行跟蹤監督，存款保險機構根據評估后的銀行風險進行不同的處理，使三者分工明確，操作性強，減少其決策的隨意性和互相干預性，有效遏制監督者的道德風險。最后，還要明確存款保險機構在處理危機時采取的各種方式的條件、限制和期限等等。

（二）建立相應的存款保險組織機構

世界上建立存款保險制度的國家大都成立了相應的存款保險組織機構。我國目前并無存款保險組織機構，僅在中國人民銀行金融穩定局下設一個存款保險處。顯然這不能滿足建立存款保險制度的需要。成立專門的存款保險機構有利于統一管理，建立行之有效的規章制度，便于對制度進行深入研究，并與相關機構建立協調機制。我國應該參考國外成功經驗，在中國人民銀行外設立存款保險公司。由國務院牽頭組織，中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會抽調專家組成。這樣既可以使得存款保險機構相對獨立，又與中央銀行、銀行業主管機關和保險業主管機關保持一定程度的聯系，便于其獨立操作和與其他單位溝通協調。

（三）進一步完善銀行披露制度

存款保險制度要能真正發揮作用，必須盡快完善銀行的信息披露制度。具體措施有：制定專門的包括銀行表外業務在內的銀行會計制度與準則；以《巴塞爾協議》為準繩，在《商業銀行內部控制評價試行辦法》基礎上，盡快完善商業銀行內部信息評價體系；無論是上市的金融機構還是非上市金融機構，均實行強制性信息披露制度，除涉及國家機密、商業秘密而依法不可披露之外，所有相關信息應當及時、充分地予以公開披露；加強法制建設，對散布虛假信息者予以重罰。

（四）合理確定存款保險的范圍和保護限額

中國應當實行強制型的存款保險制度，所有銀行都應當加入存款保險體系，銀行沒有加入存款保險體系的選擇權，同時應當合理確定存款保險賠付標準?？偟膩碚f，較高的賠付標準，可以擴大保護面，有利于維護銀行體系的穩定，但相應降低了存款人的風險意識，也降低了存款保險基金的穩定性，增加了投保銀行的負擔。較低的賠付標準雖有利于減少保險基金的消耗和降低投保銀行的負擔，但由此導致更多的存款人在銀行倒閉時要承擔損失，又相應降低了銀行體系的社會公信力，不利于銀行系統的穩定。在建立中國存款保險制度的初期，確立保險賠付上限標準仍應將提高銀行系統的社會公信力、維護銀行系統的穩定作為首要目標，應當盡可能地擴大存款保險的覆蓋面。

（五）培養一批具有存款保險專業知識和技能的人才

我國雖然已經有不少學者研究了很久存款保險制度，但是比起要建立存款保險制度并設立存款保險機構來說還是不足。為了盡快讓存款保險機構發揮其應有的作用，培養人才隊伍就顯得十分重要。工作離不開人，如果沒有高素質的人才理解政策、分析情況、解決問題，那么空有制度也沒有人執行，有人也不知道怎么執行、執行什么。對世界經濟有重大影響的中國，為構建自身金融安全網，必須要有充足的人力資源來維護存款保險機構的正常運轉。

（六）加強對儲戶的風險意識教育

在目前銀行儲蓄制度下，儲戶的存款由國家隱性擔保，儲戶不去關心銀行的經營狀況，也沒有風險意識。實行存款保險制度以后，一旦銀行出現危機，儲戶的利益難免會受到損失，至少在賠償最高限以外的存款難以收回。這打破了儲戶對國家信用的嚴重依賴，可能造成廣大居民暫時的恐慌。因此，在建立存款保險制度之前，應該加強對居民的存款風險教育意識，增進居民對存款保險制度的了解，創造風險防范的社會氛圍。

結束語

我國的金融改革是經濟改革的關鍵一步，如何順利的完成銀行業的市場化改革是重中重。盡管目前在我國建立存款保險制度還存在一定的障礙，但是，隨著市場化改革的推進和金融相關率的不斷提高，我國建立存款保險制度將具有豐富的市場資源與客觀需求，存款保險制度也必將成為我國金融危機的緩沖器。

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StudyonEstablishingtheDepositInsuranceSysteminChian

[Abstract]Depositinsurancesystemhasbecomethemostimportantcomponentofthefinancialsystemindevelopedcountries,anditisalsoanimportantmechanismformaintainingfinancialsystemsecurity.StartingfromthecurrentstateofChina''''sfinancialindustry,itatfirstanalysetheneedfortheestablishmentofthedepositinsurancesystem,andthendiscusstheobstacleoftheestablishmentofthedepositinsurancesysteminourcountry.Onthebasis,itbingsupseveralmeasuresweshoudtake.

[Keywords]depositinsurancecommercialbanmoralhazardmeasures