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為了適應社會主義市場經濟體制的建設需要，我國社會保障正在進行制度創新，政府職責重新定位是關鍵一步，“有所為，有所不為”，從而使社會保障走向市場，真正發揮其“安全網”、“穩定器”的功能。本文試圖從現階段我國政府面臨養老保險制度變遷過程中存在的問題出發，探討政府在養老保險制度中所應承擔的職責。

一、老保險制度變遷中

面臨的問題我國現階段養老保險制度是由單純的“現收現付”模式走向“部分積累”模式。1987年國務院頒布《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，實行社會統籌與個人賬戶相結合的新型養老保險制度，重新界定了養老保險制度中政府、企業和個人的職責，企業和職工個人正逐步成為養老保險金的主要提供者，政府在養老保險中的直接作用將逐步縮小，間接作用將逐步加大。

不可否認，我國養老保險制度正在逐步走向完善，對推進企業改革、促進經濟發展、維護社會穩定發揮著至關重要的作用。但對于中國這樣一個發展中國家而言，養老保險制度建設仍是一項十分復雜艱巨的社會系統工程，在新舊體制轉軌這一特殊過程中，政府應該關注養老保險制度中存在的以下幾方面問題：

（一）從養老保險籌資方面分析。

1.個人賬戶沒有形成積累，造成個人賬戶“空賬”運行。由于原有養老保險基金籌資實行現收現付制，“老人”所需的養老金和“中人”所需的過渡性養老金沒有預留，在養老保險制度轉軌過程中又尚未對養老保險制度的歷史債務建立補償機制，政府只能以企業繳納的社會統籌來償還“轉制成本”，但由于新制度中的社會統籌基金與舊制度的隱性債務之間存在巨大差額，必然造成現行養老保險制度透支在職職工個人賬戶基金，用于支付退休人員的養老保險金，造成個人賬戶“空賬”運作。據統計，養老保險個人賬戶“空賬”的規模，1997年為140多億元，1998年為450多億元，1999年為1000多億元，2000年為2000多億元。嚴重的“空賬”問題不僅使我國的養老保險制度在實際運作中仍然停留在傳統現收現付的模式中，而且加大了未來養老金支付危機，使所要建立的新制度難以為繼。

2.繳費率偏高，收繳難度大，欠繳嚴重，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。養老保險制度能否順利運轉，主要取決于養老保險基金來源的可持續性，而企業是養老保險基金的主要來源。由于當前我國企業參保率不高（養老保險參保者主要是國有企業和大集體企業，其他形式的企業參保率很低），導致繳費率居高不下。目前企業的平均繳費率為23％，高于世界平均水平13個百分點，高于國際警戒線3個百分點。繳費率偏高導致兩種結果：一是企業普遍存在逃避繳費和拖欠養老保險費的動機。在經營狀況不好的情況下，逃避繳費和拖欠養老保險費的情況更是普遍，致使繳費率持續下降。二是繳費率的提高加大了企業的產品成本，降低了企業的競爭力，使得一些企業的經濟效益嚴重滑坡甚至破產，導致企業按時足額繳納養老保險費的能力衰落，養老保險基金來源的可持續性受到嚴峻挑戰。

3.養老保險覆蓋面不夠廣，支撐能力不強。近年來，我國養老保險實施范圍不斷擴大，其中國有企業實現基本覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39％，但是其他經濟類型企業僅為17.3％，很多外商投資企業和民營企業沒有參加養老保險社會統籌，出現養老保險參保人數連續兩年大幅度下降的局面。近年來，雖各級政府重點抓擴面工作，取得一定成效，但離政府力爭實現城鎮各類企業、企業化管理事業單位基本全覆蓋的目標還有距離。

（二）從養老保險支付方面分析。

1.養老保險金替代率過高。2000年全國參保職工的月人均繳費工資為636元，參保的離退休人員月人均離退休費559元，養老金替代率高達87.89％。一些地區甚至出現了養老保險金和工資倒掛的現象，過高的替代率加重了養老保險基金的支付壓力，也和我國的基本國情不相適應。

2.提前退休導致養老保險基金入不敷出。提前退休從收入與支出兩方面蠶食著原本就不太寬裕的養老保險基金。一方面它減少了參保人數，使養老保險基金收入減少，另一方面它延長了領取養老保險金的年限，使得養老保險基金支出相應增加。我國規定的退休年齡是男性60歲、女性50歲g555歲，而1998年我國人均預期壽命71歲（城鎮居民稍高于農村居民，女性高于男性），退休年齡明顯偏低。特別是我國作出“30年工齡可以退休，連續15年、20年工齡可以領取退休金”的規定，使許多職工不到退休年齡就辦理了退休手續，領取退休金。假如退休人員平均55歲退休，至少有16年的平均余命（平均預期壽命還不斷提高）。我國養老保險個人賬戶按10年平均余命發放，將入不敷出。

（三）從養老保險結余資金的管理方面分析。

1.養老保險結余基金的投資渠道單一，保值增值率低。根據我國現行對社會保障基金投資管理的規定，結余基金除留有二個月的支付費用外，全部用于購買特種國債和存入財政專戶。從1996年以來銀行經過7次降息，銀行存款和購買的特種國債利率下降較快，基金的保值增值比較困難。若遇上高通貨膨脹年份，恐怕不但不能增值，連保值也困難。如1994年基金收益率為10.8％，而當年的通貨膨脹率高達18.5％。

2.一些省市區養老保險基金沒有納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理。按照1998年的關于養老保險基金實行收支兩條線管理的規定：“基本養老保險基金納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線，專項管理，專款專用。”到2000年底，某省養老保險結余基金納入財政專戶管理的只有68％，尚有4億元結余額未按規定納入財政專戶、實行收支兩條線管理。這就容易引發養老保險基金被擠占挪用，不利于養老保險基金的安全完整。

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二、政府在養老保險制度變遷中的職責

上述這些問題是改革中難以避免的，要制止或減輕由此帶來的負面效應，政府是不可或缺的重要力量。在我國養老保險制度變遷過程中，政府具體應擔負的職責主要體現為以下幾方面：

（一）承擔改革成本，做實個人賬戶。

個人賬戶空賬是由我國養老保險基金中的“隱性債務”造成。我國在設計養老保險基金改革方案一從傳統的現收現付制轉向社會統籌與個人賬戶相結合時，沒有專門處理轉制成本，而是期望以社會統籌部分的供款來償付舊制度的債務，即用新制度收繳的一部分基金支付制度變遷的成本，其結果是個人賬戶“空賬”運轉，阻礙了舊制度向新制度的順利轉變。可以說，轉制成本是任何一個國家養老保險制度改革面臨的問題。對這一問題，政府應當承擔全部責任，尤其是中國。因為在傳統的計劃體制下，我國一直實行“低工資、低消費、高積累”的政策。從1952—1978年，職工實際平均工資年均增長率僅為0.38％，而積累率卻從1952年的2L4％增長到1978年的36.5％，許多年份甚至高達40％以上，顯然，國有資產中的一部分是靠老職工犧牲其消費積累起來的。因此，由政府承擔轉制成本，向離退休職工支付養老金是公平的，也是明智的。

政府應承擔轉制成本，這是毫無異議的。但政府消化轉制成本，解決養老保險基金“隱性債務”可考慮用部分國有資產變現收入來償還，或每年財政收入按某一固定比例切下一塊，永久性地納入養老保險基金，或發行專門用于償債的特種國債等途徑。但單純使用一種方式來消化巨額的轉制成本是不可能的。如完全通過征稅，會加重企業和個人的經濟負擔，造成經濟效率的損害；若僅依靠發行債券，會使政府財政不堪重負；變現部分國有資產則受目前資本市場規模和發育程度的制約，且只能漸進實施。所以，只有多管齊下，才能籌措足夠的資金，消化轉制成本。

（二）加大政府支持力度，確保養老保險基金籌資走出困境。

1.調整財政支出結構，提高社會保障在財政支出中的比重。根據建立公共財政框架的要求，財政資金的使用應逐步轉移到滿足政府履行職能和社會公共需要上來，突出財政的公共性特征，解決財政“越位”和“缺位”問題。國務院下發的《關于切實做好企業離退休人員基本養老金按時足額發放和國有企業下崗職工基本生活保障工作的通知》（國發[2000]8號）中規定：各地要切實調整財政支出結構，提高財政預算中社會保障性支出的比例；各級財政預算安排的社會保障資金，要及時足額撥付，并比上年有所增加，財政超收的部分除用于法定支出外，應主要用于充實社會保障基金。我國可根據財力情況，通過征收特種消費稅、遺產稅、利息稅或劃撥部分個人所得稅等方式來籌資，補充養老保險基金，同時逐步將社會保障支出占財政支出的比重提高到15—20％。

2.完善地稅征收辦法，在條件成熟情況下盡早開征社會保障稅。社會保障（保險）稅是世界上比較流行的為籌措社會保險基金而開征的一種稅，世界上實行社會保障制度的國家大部分開征了社會保障稅。開征社會保障（保險）稅，可以發揮稅收“剛性”的特點，保證社會保險基金有一個穩定、可靠的資金來源；同時，有利于實現社會公平，均衡企業負擔，創造公平的競爭環境。目前，財政部、國家稅務總局已著手調研開征社會保障稅問題。

3.加強法制化建設，擴面征繳。加快立法步伐，提高立法層次，完善實施機制，以實現擴面征繳目的。加大力度將城鎮各類從業人員全部納入養老保險這一“安全網”保障范圍，實現城鎮職工養老保險全覆蓋，既是養老保險制度本身的需要，也有利于擴大養老保險基金的積累規模，增強基金支撐能力。當前擴面工作的重點是，一要將養老保險擴大到機關事業單位，——要督促非國有經濟即股份制、股份合作制企業、三資企業、私營企業及其中方職工、個體勞動者和自由職業者參加養老保險。同時要研究低標準進入、低水平享受的養老保險具體政策。另外，要加大欠繳養老保險費的清繳力度，對故意欠繳的企業單位要按照《社會保障費征繳暫行條例》和《企業職工養老保險條例》規定進行處罰。

（三）完善養老保險支付制度，加強養老保險基金支出管理。

1.切實降低養老金替代率，使養老保險立足于保障基本需要。我國養老保險待遇的支付標準必須與國力相適應，過高的替代率，既違背了我國養老保險制度“低標準，廣覆蓋”的原則，增加了財政的壓力，也影響了企業的競爭力。西方一些高福利國家在這方面有過沉痛的教訓，我們不能重蹈覆轍。可將替代率定為養老金與當地社會平均工資之比，適當考慮物價指數，爭取在經濟發展和社會平均工資上揚過程中，有效地控制養老金增長幅度，使其與社會平均工資之比穩步下調，做到退休人員養老收入的絕對值不減或有所增長，養老金替代率逐步下降。具體可從存量和增量二方面進行調整。存量調整主要是凈化統籌項目，剔除統籌外項目；增量調整主要是從待遇調整機制上下工夫。

2.調整養老保險金的支付年齡，嚴格領取養老保險金的條件。為了應付人口老齡化帶來的養老金支付危機，大多數國家都選擇了提高退休年齡的做法，法定退休年齡由60歲左右，逐漸延長至65歲或67歲。為了降低贍養比、減輕養老保險金支付壓力，我國也要逐步提高退休年齡。同時，政策上必須嚴禁用早退方式處理就業矛盾，防止將失業壓力轉移到養老保險負擔上。嚴格養老金的領取條件，一要嚴格控制提前退休的條件，企業確需要下崗分流的，又接近退休年齡的人員，應通過領取失業救濟金或最低生活保障救助來解決，并由企業繼續繳納養老保險費，直到法定退休年齡再進入養老保險基金支付渠道；二是對現已退休或提前退休人員，仍在繼續就業的，其就業收入超過最低生活保障線的，應停發養老金，并繼續交納養老保險費；三是嚴格審核統籌項目支付基數，建立基金支付的制約機制。

（四）加強養老保險基金投資運營管理，提高基金保值增值能力。

加強養老保險結余資金管理的目的有二個：一是防止養老保險基金被擠占挪用，保證基金的安全；二是加強投資運作，提高基金收益率。為此，一方面要嚴格財政專戶管理，確保養老保險基金安全。存入財政專戶的養老保險基金，財政部門不得隨意挪用，也不得用于平衡財政預算。但是單一的基金投資渠道使養老保險基金根本不具備規避風險和抵御通貨膨脹的能力，因此，積極探索多種形式、切實可行的養老保險基金保值增值辦法，嘗試開辟新的投資渠道。借鑒國際養老基金的投資經驗，結合我國實際情況，可供選擇的方式有：（1）購買國債等有價證券。（2）委托銀行短期貸款。（3）購買企業債券。（4）參于股票投資。（5）設立專業的社會保險投資銀行，專門從事基金的投資運營管理工作。當然在實踐操作上，要考慮到我國資本市場發育水平尚低，可供選擇的較為成熟的投資工具少，缺乏相關的高素質專業人才和經營管理經驗等因素，養老保險基金目前不可冒然入市，特別是直接進入二級市場作長期投資是不妥的。可作為戰略投資者參與一級市場的申購或配售，這樣，既無高風險而言，又可保持大部分資金的流動性，且收益可觀。隨著我國證券市場的進一步發展，基金管理的逐步規范化和多樣化，養老保險基金也可成為開放式基金的主要持有者。同時，政府有必要對養老保險基金在資本市場的投資方向給予必要的指導，或通過制定投資政策進行調控，以減少投資風險，確保養老保險基金的保值和增值。

（五）將養老保險基金納入國家預算管理，編制社會保障預算。

目前各項社會保險基金已納入單獨的社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，政府預算收支科目也已逐步理順，因此，編制社會保障預算的條件已逐漸成熟。